Resumo Direito Administrativo – 2º Bim do 2º Semestre de 2019

 Limitações Administrativas - Poder de Polícia

Em sentido amplo, pode ser entendido como toda e qualquer ação restritiva do Estado em
relação aos direitos individuais, com enfoque na função do Poder Legislativo, na medida em
que apenas as leis, organicamente consideradas, podem delinear o perfil dos direitos e obrigar
alguém a fazer ou deixar de fazer algo.

Em sentido estrito, pode ser entendido como atividade administrativa consistente no poder de
condicionar a liberdade e a propriedade dos cidadãos.

Conceito: poder de polícia é a prerrogativa de direito público que, calcada na lei, autoriza a
Administração Pública a restringir o uso e o gozo da liberdade e da propriedade em favor do
interesse da coletividade, mediante ação fiscalizadora, preventiva ou repressiva.

Fundamento: supremacia do interesse público sobre o privado. Seja a supremacia geral, de

valorização da coletividade, seja a especial, referente às relações jurídicas entre Administração
Pública e particular.

Finalidade: proteção dos interesses coletivos, em sentido amplo, alcançando todo e qualquer
aspecto, como o material, moral, cultural, ecológico, etc.

Competência: a competência para exercer o poder de polícia é, em princípio da pessoa

federativa à qual a Constituição Federal conferiu o poder de regular a matéria. As hipóteses de
poder concorrente ensejam o exercício conjunto do poder de polícia das pessoas federativas
competentes. O ato de polícia praticado por agente de pessoa federativa que não tenha
competência constitucional para regular a matéria é inválido.

Delegação: o poder de polícia também pode ser exercido por pessoas administrativas indiretas
(entidades paraestatais), consideradas prolongamentos do Estado, que exercem funções
administrativas e prestam serviços públicos. Nesse caso são necessários 3 requisitos: (i) a
pessoa jurídica deve integrar a estrutura da Administração Indireta; (ii) a competência
delegada deve ter sido conferida por lei; (iii) o poder de polícia há de restringir-se à prática de
atos de natureza fiscalizatória. Não é possível a delegação do poder de polícia para
particulares. A indelegabilidade não impede, todavia, o exercício privado de atividades
materiais acessórias, prévias ou posteriores ao poder de polícia (ex.: fiscalização das normas de
trânsito por meio de equipamentos eletrônicos, a demolição de obras irregulares por
particulares contratados pelo Poder Público), pois nesses caso não há qualquer margem de
liberdade decisória ao particular.

Polícia Administrativa X Polícia Judiciária: a Polícia Administrativa é atividade da

Administração que se exaure em si mesma, ou seja, inicia e se completa no âmbito da função
administrativa, sendo executada por órgãos administrativos de caráter fiscalizador. Ao
contrário da polícia judiciária, que, embora seja atividade administrativa, prepara a atuação da
função jurisdicional penal, sendo regulada pelo Código de Processo Penal e executada por
órgãos de segurança (polícia civil ou militar).

Atuação da Administração: no exercício da atividade de polícia a Administração pode atuar de

duas maneiras. Em primeiro lugar, pode editar atos normativos, que têm como característica o
seu conteúdo genérico, abstrato e impessoal, qualificando-se, por conseguinte, como atos
dotados de amplo círculo de abrangência. Nesses casos, as restrições são perpetradas por
meio de decretos, regulamentos, portarias, resoluções, instruções e outros meios.

Além disso, a Administração pode criar atos concretos, preordenados a determinados

indivíduos plenamente identificados, como são, por exemplo, veiculados por atos
sancionatórios, como a multa, e por atos de consentimentos, como as licenças e autorizações.

Os atos de polícia podem, ainda, constituir determinações de ordem pública ou

consentimentos dispensados aos indivíduos. O Poder Público estabelece determinações
quando a vontade administrativa se apresenta impositiva, de modo a gerar deveres e
obrigações aos indivíduos. Os consentimentos representam uma resposta positiva da
Administração Pública aos pedidos formulados por indivíduos interessados em exercer
determinada atividade; são as licenças e autorizações. As licenças são atos vinculados e, como
regra, definitivos, ao passo que as autorizações espelham atos discricionários e precários.

Por fim, os atos de polícia também podem ter natureza fiscalizatória, de caráter preventivo ou
repressivo.

Limites: são limites do poder de polícia a dignidade humana, a proporcionalidade, os direitos

fundamentais.

Características:
 1. Atuação privativa da Administração Pública Direta ou da entidade de Administração
Indireta delegada (exceção).
2. Discricionariedade e vinculação: o poder de polícia, como toda atividade
administrativa, é estritamente vinculado à lei, sob pena de configurar abuso de poder
e desvio de finalidade. No entanto, é discricionário dentre dos limites legais, podendo
decidir sobre a área de incidência, conteúdo ou dimensão das limitações, caso a lei
permita. Vale destacar que as autorizações são atos discricionários, enquanto as
licenças são atos vinculados.
3. Autoexecutoriedade: pelo objetivo que a inspira, não pode a Administração ficar à
mercê do consentimento dos particulares, por isso ela detém a prerrogativa de
praticar atos e colocá-los em imediata execução, sem dependência à manifestação
judicial, desde que a lei autorize o administrador a praticar o ato de forma imediata ou
em caso de urgência. Isso aplica-se tanto à restrição geral quanto à que se dirige
diretamente a um indivíduo. Note-se que a multa não é autoexecutória, pois sua
cobrança deve ser efetivamente concretizada pela ação própria na via judicial.
4. Coercibilidade: os atos de polícia são dotados de coercibilidade, podendo a
Administração Pública utilizar-se da força estatal, dentro dos limites legais, para
assegurar o cumprimento de suas ordens.
5. Imperatividade: os atos de polícia são dotados de imperatividade, devendo ser
desempenhada por todos os seus destinatários.

 Restrições Administrativas – Intervenção do Estado na propriedade

Fundamento: supremacia do interesse público sobre o privado. Ao mesmo tempo em que a

Constituição Federal garante o direito de propriedade (art. 5º, XXII) ela também condiciona o
instituto ao atendimento da função social (art. 5º, XXIII), dando suporte à intervenção estatal
na propriedade, caso não esteja sendo respeitado.

Modalidades:

1. Intervenção restritiva: é aquela em que o Estado impõe restrições e condicionamentos

ao uso da propriedade, sem, no entanto, retirá-la de seu dono. O proprietário deverá
subordinar-se às imposições emanadas pelo Poder Público para uso e gozo da
propriedade, mas poderá mantê-la em sua esfera jurídica.
a) Servidão administrativa: direito real público que autoriza o Poder Público a usar a
propriedade imóvel para permitir a execução de obras e serviços de interesse
 coletivo, em caráter definitivo. Só se constitui através de acordo ou decisão
judicial, e a indenizabilidade é prévia e condicionada ao prejuízo eventual. Ex:
instalação de redes elétricas e implantação de gasodutos.
b) Requisição: instituto pelo qual o Estado utiliza bens móveis, imóveis e serviços
particulares em situação de perigo público iminente, em caráter transitório. Se
houver indenização, é ulterior ao uso.
c) Ocupação temporária: instituto típico de utilização transitória da propriedade
imóvel como meio de apoio à execução de obras e serviços públicos. Ex: uso de
escolas e estabelecimentos privados para ocasião de eleições, uso de terreno para
alocação de máquinas de asfalto.
d) Tombamento: forma de intervenção pela qual o Poder Público procura proteger o
patrimônio cultural brasileiro, seja de ordem histórica, artística, científica, turística
ou paisagística, incidindo sobre bens móveis e imóveis. Pode ser voluntário (com
consentimento do proprietário) ou compulsório (com resistência do proprietário).
2. Intervenção supressiva: é aquela em que o Estado, valendo-se da supremacia que
possui em relação aos indivíduos, transfere coercitivamente para si a propriedade de
terceiro, em virtude de algum interesse público previsto em lei. Ocorre a supressão da
propriedade das mãos de seu antigo titular. A modalidade é a desapropriação, que
será mais bem estudada a seguir.

 Infrações e Sanções administrativas

Estrutura da norma:

1. Hipótese (situação fática)

2. Mandamento (conduta a ser seguida)
3. Sanção (consequência jurídica em caso de descumprimento)

Infração administrativa: comportamento voluntário, violador da norma de conduta que o

contempla, que enseja a aplicação, no exercício da função administrativa, de uma sanção da
mesma natureza. A infração é causa lógico-jurídica da imposição da sanção.

Condições: (i) sujeição a um dever imposto por norma administrativa; (ii) descumprimento
injustificado; (iii) sujeição à sanção.

Natureza jurídica administrativa: a distinção da natureza jurídica das sanções penal,

administrativa e civil não reside na gravidade da violação à ordem jurídica, mas em razão da
autoridade aplicadora e o regime jurídico a que está submetido: a sanção administrativa é
aplicada pela autoridade administrativa consoante as regras e princípios do Direito
Administrativo; as sanções penal e civil são aplicadas pela autoridade judiciária, com suporte
basilar nas legislações penal e civil, respectivamente.

Elemento subjetivo mínimo: fala-se em comportamento voluntário, pois não há análise de

culpa ou dolo no Direito Administrativo. A regra é a inexigibilidade de culpa latu sensu para
caracterização da infração administrativa e, pois, a dispensabilidade da Administração Pública
provar a sua existência. Havendo apenas a comprovação da tipicidade, ilicitude e do nexo
causal.

Sanção administrativa: Providência gravosa prevista em caso da prática de uma infração

administrativa, cuja imposição é da alçada administrativa.

Modalidades:

1. Advertência
2. Pecuniária (multa)
3. Interdição (ex: fechamento de fábrica poluidora)
4. Inabilitação temporária para certa atividade
5. Extinção da relação jurídica mantida com o Poder Público (ex: cassação de licença ou
decretação de caducidade)
6. Apreensão ou destruição de bens.

Finalidade: desestimular a prática de condutas censuradas pelo Poder Público ou constranger

ao cumprimento de deveres impostos pelo Poder Público.

Excludentes: hipóteses em que se considerará inexistente a infração, ou não sancionável a

conduta. As 8 primeiras hipóteses dizem respeito à falta de voluntariedade – elidindo o próprio
cometimento da infração; já as 3 últimas correspondem a uma exclusão da sanção
propriamente dita:

1. Força maior
2. Caso fortuito
3. Estado de necessidade
4. Legítima defesa
5. Doença mental
 6. Fato de terceiro
7. Coação irresistível
8. Erro
9. Obediência hierárquica
10. Estrito cumprimento de dever legal
11. Exercício regular de direito.

Princípios aplicáveis às sanções administrativas: os princípios 1 a 4 também se aplicam às

infrações administrativas.

1. Legalidade: subordinação da Administração Pública à lei; garantia dos administrados

contra abuso de poder. Todas as infrações e sanções administrativas devem estar
previstas em lei, não em regulamento, instrução ou portaria.
2. Anterioridade: não é possível penalizar um administrado por infração criada
posteriormente à prática do ato ou aplicar sanção inexistente no momento da
conduta.
3. Tipicidade: a configuração das infrações e das sanções deve ser feita de maneira
suficientemente clara, para não deixar dúvidas sobre o comportamento reprovável e a
extensão da sanção aplicável.
4. Exigência de voluntariedade: não se fala aqui de dolo ou culpa, mas do animus de
praticar a conduta e a previsibilidade dos efeitos de certas condutas.
5. Proporcionalidade: as sanções devem guardar relação com de proporcionalidade com
a gravidade da infração.
6. Devido processo legal: toda sanção administrativa deverá ser, sob pena de nulidade,
precedida do devido processo legal, contraditório e ampla defesa.
7. Motivação: a Administração Pública é obrigada a expor os fundamentos em que está
embasada para aplicar a sanção.

Providências administrativas acautelatórias: são medidas que a Administração muitas vezes

necessita adotas de imediato para prevenir danos sérios ao interesse público ou à boa ordem
administrativa e cuja finalidade não é – como a das sanções – intimidar eventuais infratores
para que não incorram em conduta ou omissão indesejada, mas de paralisar comportamentos
de efeitos danosos ou de abortar a possibilidade de que se desencadeiem. Quase sempre tais
providências precedem sanções administrativas, mas com elas não se confundem, pois só
poderão se converter em sanção após oferecida oportunidade de defesa para os presumidos
infratores. Ex: apreensão provisória de medicamentos ou alimentos presumivelmente
impróprios para consumo; expulsão de um aluna que esteja a se comportar
inconvenientemente em sala de aula; interdição de estabelecimento perigosamente poluidor.

Sanções reais x pessoais: sanções reais são as pecuniárias e as que gravam as coisas,
possuindo natureza real, como a perda de bens, interdição de estabelecimento, etc. Já as
sanções pessoais são aquelas que atingem a pessoa do sujeito passivo, como a suspensão de
atividades, etc. As sanções reais são transmissíveis, se não cumpridas pelo infrator podem ser
transmitidas a terceiros responsáveis subsidiários; as sanções pessoais são intransmissíveis.

Dever de sancionar: uma vez identificada a ocorrência de infração administrativa, a autoridade

não pode deixar de aplicar a sanção. Há um dever de sancionar, e não uma possibilidade
discricionária (ato vinculado). Ressalva-se as hipóteses em que deva operar o princípio da
insignificância, quando não houve dano significativo ao erário ou a Administração Pública.

Art. 320 do CP - condescendência criminosa: crime cometido pelo agente da Administração

Pública que tem conhecimento de infração e não aplica a sanção correspondente.

Métodos alternativos para solução: ajustamento de condutas; acordos de leniência.

 Desapropriação

Conceito: procedimento através do qual o Poder Público, fundado em necessidade pública,

utilidade pública ou interesse social, compulsoriamente despoja alguém de um bem certo,
normalmente adquirindo-o para si, em caráter originário, mediante indenização prévia, justa e
pagável em dinheiro, salvo no caso de certos imóveis urbanos ou rurais, em que, por estarem
em desacordo com a função social legalmente caracterizada para eles, a indenização será por
títulos da dívida pública, resgatáveis em parcelas anuais e sucessivas, preservado seu valor
real.

Fundamento: a supremacia do interesse público sobre o privado é a essência do fundamento

da desapropriação no caso de necessidade ou utilidade pública; o realce da função social da
propriedade, isto é, a promoção da justa distribuição da propriedade ou condicionamento de
seu uso ao bem estar social é a essência do fundamento da desapropriação no caso de
interesse social.

Forma originária de aquisição da propriedade: forma de aquisição originária da propriedade é

aquela que atribui a propriedade a alguém sem a vinculação a qualquer título anterior, sem
derivação; é causa autônoma, bastante por si mesma, para gerar título constitutivo de
propriedade. Assim, a desapropriação é suficiente para instaurar a propriedade em favor do
Poder Público, independentemente de qualquer vinculação com o título jurídico do anterior
proprietário. Disso decorre que, se o Poder Público desapropria um bem e indeniza
erroneamente a quem não for seu legítimo proprietário, nem por isso se invalida a
expropriação e se obriga a realização de novo processo. Além disso, uma vez efetuada a
desapropriação, os ônus reais que incidiam sobre o imóvel extinguem-se desde logo e o Poder
Público adquire o bem livre de quaisquer gravames reais que sobre ele pudesse pesar.

Espécies:

1. Ordinária: a indenização será prévia e em dinheiro. Competência de todos os entes

federados. Incide sobre bens móveis, imóveis, direitos e bens públicos, por motivos de
necessidade pública, utilidade pública ou interesse social. Prazo de caducidade da
declaração de utilidade pública para desapropriação realizada com fundamento em
necessidade ou utilidade pública: 5 anos. Prazo de caducidade da declaração de
interessa social com fins de desapropriação: 2 anos.
2. Política urbana: a indenização será por títulos da dívida pública, resgatáveis em 10
anos. Competência do Município. Incide apenas sobre imóveis sitos em área, inclusa
no plano diretor de desenvolvimento urbano do Município, para a qual haja lei
municipal específica autorizando exigir dos proprietários que lhe promovam adequada
utilização e que o solo não esteja edificado, esteja subutilizado ou não utilizado.
Consequências: parcelamento ou edificação compulsória; IPTU progressivo no tempo;
desapropriação.
3. Reforma agrária: a indenização será por títulos da dívida pública, resgatáveis em 20
anos. Competência da União. Incide apenas sobre os latifúndios improdutivos e as
propriedades improdutivas, mesmo que não configurem latifúndios, quando seu
proprietário possuir mais de uma.

Objeto: pode ser objeto de desapropriação tudo aquilo que seja objeto de propriedade. Bem
imóvel ou móvel, corpóreo ou incorpóreo, direitos em geral (exceto os personalíssimos). Bens
públicos podem ser desapropriados nas seguintes condições: a União poderá desapropriar
bens dos Estados, Municípios e Territórios; os Estados e Territórios poderão expropriar bens
de Municípios. Há necessidade de autorização legislativa do poder expropriante para que se
realizem tais desapropriações.
Desapropriação indireta: designação dada ao abusivo e irregular apossamento do imóvel
particular pelo Poder Público, com sua consequente integração no patrimônio público, sem
obediência às formalidades e cautelas do procedimento expropriatório. Cabe ao lesado
recurso às vias judiciais para ser plenamente indenizado.