Poder de Polícia

• É a faculdade de que dispõe a Administração Pública para condicionar e restringir o uso e

gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade ou do próprio
Estado.
• É o modo pelo qual a Administração Pública pode conter abusos dos administrados, ou seja,
o meio de deter as atividades dos particulares que se revelarem contrárias, nocivas ou
inconvenientes ao interesse público, ao bem-estar social, ao desenvolvimento ou a segurança
nacional.
• Grande parte do Direito Administrativo cuida de temas que colocam em tensão dois
aspectos opostos, quais sejam, a autoridade da Administração Pública e a liberdade
individual.
• E estes dois aspectos se confrontam quando tratamos da análise do poder de polícia, posto
que o cidadão quer exercer plenamente os seus direitos, ao passo que a Administração deve
condicionar o exercício destes direitos individuais em benefício do interesse coletivo, sendo
que está o faz por intermédio do poder de polícia.
• De se aduzir que o poder de polícia pode encontrar seu fundamento no Princípio supremacia
do interesse público sobre o privado.
• O Poder de Polícia, ou polícia administrativa, não pode ser confundido com a polícia
judiciária (Polícia Civil) ou a polícia de manutenção da ordem pública (Polícia Milita r).
• Pode-se afirmar que existe o poder de polícia originário e o poder de polícia delegado.
• Poder de polícia originário é aquele que nasce com a entidade que o exerce, sendo pleno
no seu exercício.
• Já poder de polícia delegado é aquele onde o poder deriva de uma outra entidade, através
de transferência legal, ou seja, o poder de polícia, por intermédio de uma lei, é transferido de
uma entidade a outra, sendo que o poder de polícia delegado é limitado aos termos da
delegação, vindo a se caracterizar por atos de execução (aplicação de sanções, por exemplo).
• O poder de tributar, ou, mais concretamente no caso em tela, de instituir taxas não pode
ser repassado ao delegado do poder de polícia, haja vista que é intransferível. Assim, somente
o ente tributante pode instituir a taxa e transferir os recursos para o delegado realizar o
quanto lhe foi atribuído. Contudo, a cobrança das taxas pode ser repassada a outros
(parafiscalidade). O fato é que o delegado não poderá instituir as taxas. É importante ter em
mente o narrado, tendo em vista que podem ser cobradas taxas em razão do exercício do
poder de polícia (art. 145, II, da CF/88).
• De se destacar ainda que o Código Tributário Nacional, em seu art. 78, vem a conceituar,
ao menos legalmente e para fins tributários, o que vem a ser poder de polícia.
• O poder de policia, evidentemente, deve observar o Princípio da Legalidade, haja vista que
ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei.
• Segundo Celso Antonio Bandeira de Mello, existem casos em que a limitação prevista em
lei e dirigida ao administrado é absoluta e inderrogável, e em outros a limitação é relativa,
podendo ser removida mediante autorização da Administração Pública.
• No primeiro caso, a atividade individual seria manifestamente danosa, e por isto mesmo é
terminantemente proibida por lei, não havendo como a Administração Pública suspendê-la.
• No segundo caso, compete a Administração analisar o caso concreto, de modo a que possa
chegar a uma de duas conclusões possíveis: a) pela efetiva periculosidade da atividade
particular, ou quando em oposição ao interesse público, vedando-a (por exemplo, quando
dissolve passeata por comportamento violento ou agressivo a incolumidade física dos
transeuntes); ou b) pela inexistência de perigo ou quando não for de encontro ao interesse
público, pelo que não existiria justificativa para a vedação genericamente estabelecida em lei
e seria possível a autorização da atividade (ex.: autorização para o porte de arma).
• Assim, a Administração Pública, utilizando seu poder de polícia, deverá tanto fiscalizar a
observância e cumprimento do impedimento absoluto previsto em lei, quanto analisar a
possibilidade de autorizar a limitação relativa.

Razão e fundamento do Poder de Polícia

• Conceito de Poder de Polícia: é a faculdade de que dispõe a Administração Pública para
condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefício
da coletividade ou do próprio Estado.
• A razão do Poder de Polícia é o interesse social, ou seja, é a própria finalidade almejada pela
Administração Pública. Este poder somente existe para que o interesse público seja
alcançado.
• Já seu fundamento encontra-se na supremacia do interesse público sobre o privado, isto é,
decorre dos condicionamentos e restrições dos direitos individuais em favor da coletividade,
existentes em disposições constitucionais e normas de ordem pública, cujo policiamento
(fiscalização) compete ao Poder Público.
• Superficialmente podemos identificar na CF/88 algumas limitações ou restrições às
liberdades pessoais (art. 5°, VI e VIII), ao direito de propriedade (art. 5°, XXIII e XXIV), ao
exercício de profissões (art. 5°, XIII), ao direito de reunião (art. 5°, XVI), aos direitos políticos
(art. 15), à liberdade do comércio (arts. 170 e 173). O mesmo se dá com o Código Civil (ex:
art. 188, 1277 e 1299), Código Florestal, entre outras.
• A cada limitação ou restrição individual corresponde equivalente Poder de Polícia da
Administração Pública de modo a que possa esta fiscalizar e fazer valer aquelas
determinações constitucionais ou legais.
• Podemos afirmar, em resumo, que o regime de liberdades públicas que impera em nosso
País assegura o uso normal dos direitos individuais, mas não autoriza o abuso nem, tampouco,
permite o exercício antissocial desses direitos.
• As liberdades individuais, portanto, admitem limitações, ao passo que os direitos reclamam
seu condicionamento ao bem-estar social (interesse coletivo).
• Contudo, estas restrições que ficam a cargo do Poder de Polícia não podem anular as
liberdades públicas ou aniquilar os direitos fundamentais do indivíduo, assegurados na
Constituição, dentre os quais se encontram o direito de propriedade e o exercício de profissão
regulamentada ou de atividade lícita. Ex.: limitação administrativa da propriedade que
configura desapropriação indireta.

Objeto e Finalidade
• O objeto do Poder de Polícia é todo bem, direito ou atividade individual que possa afetar a
coletividade ou por em risco a segurança nacional, exigindo, por isso, mesmo
regulamentação, controle e contenção pelo Poder Público.
• A Administração pode, assim, condicionar o exercício de direitos individuais, delimitar a
execução de atividades, ou condicionar o uso de bens que afetem a coletividade em geral, ou
contrariem a ordem jurídica estabelecida ou se oponham aos objetivos permanentes da
Nação.
• Já a finalidade do Poder de Polícia, conforme se depreende do quanto já ventilado, é a
proteção ao interesse público, e isto no seu sentido mais amplo.

Traços Característicos
• O Poder de Polícia se caracteriza, normalmente, pela imposição de uma abstenção aos
particulares, ou seja, em um non facere.
• Ainda que por vezes aparentemente exista uma obrigação de fazer do administrado (ex.:
fazer exame de habilitação para motorista, colocar equipamento contra incêndio nos prédios,
etc.), isto não passa de mera aparência.
• Com efeito, o Poder Público não quer a pratica destes atos (não é este seu objetivo), mas
sim evitar que as atividades ou situações pretendidas pelos administrados sejam efetuadas
de maneira perigosa ou nociva, o que evidentemente ocorreria se não fossem observadas
estas condições.
• O condicionamento imposto aos particulares, e fiscalizado pela Administração através do
exercício do Poder de Polícia, frequentemente requer a prévia demonstração de sujeição
destes aos ditames legais. O particular, assim, pode se encontrar na obrigação de não fazer
algo até que a Administração verifique que a atividade por ele almejada se realizará segundo
os padrões previstos na lei. Com isto, o Poder Público assegura que não resultará um dano
social como consequência da ação individual do administrado.
• Assim, o particular deve exibir planta da futura construção, solicitando licença para tal. A
Administração, por sua vez, ao verificar que existe conformidade desta planta com as
exigências legais, expedirá ato vinculado facultando-lhe o exercício da atividade.
• Em outras hipóteses caberá ao Poder Público se manifestar discricionariamente,
examinando a conveniência e oportunidade de concordar com a prática do ato que seria
vedado ao administrado em havendo falta de autorização. Ex.: porte de arma.

Polícia Administrativa e Polícia Judiciária

• O Poder de Polícia que o Estado exerce pode incidir de duas maneiras, quais sejam, a
administrativa e a judiciária.
• Antigamente a principal diferença apontada pelos doutrinadores era a de que no caso da
polícia Administrativa haveria um caráter preventivo, enquanto que na polícia Judiciária
existiria um caráter repressivo.
• Contudo, esta diferença não é absoluta, haja vista que a polícia Administrativa pode agir
preventivamente (ex.: no caso de vetar o porte de arma ou a carteira de motorista) como
pode agir repressivamente (ex.: apreender a licença do motorista infrator, apreender
remédios ou mercadorias deterioradas, desfazer manifestação ou espetáculo público
ofensivo a moralidade).
• Já a polícia Judiciária também pode ser preventiva e repressiva. Embora seja ela repressiva
em relação ao indivíduo infrator da lei penal, é também preventiva no sentido do interesse
geral já que punindo o infrator busca evitar que o indivíduo volte a praticar infrações.
• A linha de diferenciação entre ambas está na ocorrência ou não de ilícito penal. Assim,
quando a atuação estatal se der na área do ilícito puramente administrativo (preventiva ou
repressivamente) a polícia é administrativa. Quando o ilícito for penal, a polícia é a judiciária.
• A Polícia Administrativa é regida pelas normas do Direito Administrativo, incidindo sobre
bens, direitos ou atividades, enquanto que a Polícia Judiciária é regida pelas normas do Direito
Processual Penal.
• Outra diferença é que a Polícia Judiciária é privativa de corporações especializadas (polícia
civil e militar), enquanto a Polícia Administrativa se reparte entre diversos órgãos da
Administração, incluindo, além da própria polícia militar, os vários órgãos de fiscalização aos
quais a lei atribuir tal responsabilidade.

Extensão e Limites do Poder de Polícia

• Hodiernamente a extensão do Poder de Polícia é muito ampla, abrangendo desde a
proteção à moral e aos bons costumes, a preservação da saúde pública, o controle de
publicações, a segurança das construções e dos transportes até a segurança nacional em
particular (Hely Lopes Meirelles).
• Onde existir relevante interesse da coletividade ou do próprio Estado haverá o
correspondente Poder de Polícia Administrativa para a proteção destes interesses.
• Os limites do Poder de Polícia Administrativa, em sentido amplo, são delineados pelo
interesse social em conciliação com os direitos fundamentais do Administrado (CF/88, art. 5°).
• Procura-se, desta forma, um equilíbrio entre a fruição dos direitos do administrado e os
interesses da coletividade.
• Por intermédio das restrições impostas às atividades do administrado que afetam a
coletividade, cada indivíduo cede parcelas de seus direitos à comunidade e o Estado lhe
retribui em segurança, higiene, ordem, sossego, moralidade e outros benefícios públicos,
propiciadores do conforto individual e do bem-estar geral.
• Em sentido estrito, podemos afirmar que os limites do Poder de Polícia esbarram em
restrições impostas pela lei quanto á competência e a forma, aos fins e mesmo com relação
aos motivos ou ao objeto.
• Conquanto o Poder de Polícia perceba uma dose razoável de discricionariedade, como
veremos posteriormente, esta deve ser exercida nos limites traçados pela lei

• A competência e o procedimento devem observância as normas legais pertinentes.

• O fim almejado no exercício do Poder de Polícia é o interesse público, e acaso haja desvio
desta finalidade a autoridade pública incidirá em desvio de poder e acarretará a nulidade do
ato, além de consequências civis, penais e administrativas.
• Quanto ao objeto, isto é, o meio de ação, a autoridade sofre limitações mesmo quando a
lei lhe permita várias alternativas possíveis. Há de ser observado o Princípio da
Proporcionalidade, ou seja, deve haver proporcionalidade entre os meios e os fins. Não pode
o Poder de Polícia ir além do necessário para a satisfação do interesse público. Qualquer
restrição aos direitos individuais somente pode se dar quando for visado o interesse da
coletividade, e na exata medida em que esta restrição for suficiente para a consecução dos
fins estatais.
• Alguns autores indicam regras a serem observadas pela Polícia Administrativa, com o fim
de não eliminar os direitos individuais: a) a da necessidade (segundo a qual a medida de
polícia só deve ser adotada para evitar ameaças reais ou prováveis de perturbações ao
interesse público); b) a da proporcionalidade (que significa a exigência de uma relação
necessária entre a limitação ao direito individual e o prejuízo a sr evitado); c) a da eficácia (no
sentido de que a medida deve ser adequada para impedir o dano ao interesse público).

Atributos do Poder de Polícia

 1. Discricionariedade
→ A discricionariedade pode ser interpretada como a livre escolha, pela Administração,
da oportunidade e conveniência de exercitar o seu poder de polícia, bem como de
aplicar as sanções e empregar os meios necessários para proteger o interesse público
(Hely Lopes Meirelles).
→ O poder de polícia é discricionário quando o ato da Administração se limitar ao que
dispõe o Direito Positivo, e a atuação desta não exceder a faixa de opção que lhe é
atribuída pela lei.
→ Não se pode confundir, contudo, a discricionariedade com a arbitrariedade. Com
efeito, na arbitrariedade existe desrespeito a lei, tendo em vista que a atuação estatal
ultrapassa os limites por esta indicados. Na arbitrariedade existe ação fora ou
excedente a lei, com abuso ou desvio de poder.
→ Mesmo que em princípio seja o exercício do Poder de Polícia discricionário, acaso a
norma legal preveja pormenorizadamente o modo e forma de realização do ato,
temos que este se transmudará em vinculado, devendo a Administração
obrigatoriamente observa-la em todos os seus aspectos.
→ Em que pese seja esta a posição da maioria dos doutrinadores, cumpre esclarecer que
Celso Antonio Bandeira de Mello pensa um tanto diferente. O mesmo afirma que os
atos de polícia não podem ser generalizados todos como discricionários, e isto seria
uma impropriedade, mas estes atos ora são discricionários (ex.: autorizações) e em
outras ocasiões são vinculados (ex.: licenças).

Auto-executoriedade
• Auto-executoriedade é a faculdade que possui a Administração de decidir e executar
diretamente sua decisão, utilizando-se de seus próprios meios e sem intervenção do Poder
Judiciário.
• Desta feita, a Administração diretamente impõe as medidas ou sanções administrativas que
entender pertinentes ao caso concreto, de modo a que a atividade desvirtuada do interesse
público seja suspensa.
• Procurar o Poder Judiciário, portanto, é mera faculdade da Administração, posto que esta
pode por si só executar diretamente os atos emanados de seu poder de polícia. Deveras,
acaso o administrado não concorde com as atitudes tomadas pela Administração poderá este
sim procurar o Poder Judiciário.
• A obrigatoriedade de a Administração utilizar-se do Poder Judiciário existe tão somente
para que sejam exigidas as multas impostas por aquela (como acontece com todas as dívidas
onde o Estado seja credor).
• A auto-executoriedade não significa que poderá a Administração em qualquer caso punir
sumariamente sem possibilitar a defesa. Sempre que não se tratar de situação de flagrância
ou urgência (ex.: apreensão de mercadoria), hipótese na qual é admitido caráter sumário,
deverá a Administração observar a obrigatoriedade do processo administrativo, garantida a
defesa.

Coercibilidade
• Segundo Hely Lopes Meirelles, podemos entender a coercibilidade como a “imposição
coativa das medidas adotadas pela Administração”.
• Significa que todo ato de polícia é obrigatório para seu destinatário, não podendo este se
furtar a cumpri-lo, sendo, inclusive, que a Administração pode empregar força pública ante a
resistência encontrada.
• A própria Administração determina e faz executar as medidas de força que se fizerem
necessárias para a execução do ato de polícia ou a imposição da penalidade administrativa
dele resultante, não precisando, também, sequer socorrer-se do Poder Judiciário.
• Em que pese á existência do atributo da coercibilidade, não pode a Administração praticar
qualquer violência desnecessária ou desproporcional a medida da resistência encontrada ao
exercício do Poder de Polícia. Eventual violação a este direito do administrado poderá
caracterizar o excesso de poder ou abuso de autoridade (o que pode gerar a anulação do ato
e a reparação do dano e punição dos culpados).

Meios de Atuação
• O Poder de Polícia normalmente é exercido de forma preventiva, e a Administração Pública
age por intermédio de ordens e proibições e, principalmente, por meio de normas limitadoras
e sancionadoras aos administrados. Estas normas são denominadas de limitações
administrativas.
• Desta forma, são editadas leis, regulamentos e instruções pelo Poder Público, os quais fixam
os requisitos e condições para o uso da propriedade e o exercício das atividades que devem
ser policiadas.
• Após as verificações necessárias, a Administração Pública outorga o respectivo alvará de
licença ou autorização, e posteriormente acontece a competente fiscalização.
• Alvará é o instrumento de licença ou da autorização para a prática de ato, realização de
atividade ou exercício de direito dependente de policiamento administrativo. (Hely Lopes
Meirelles).
• O Alvará representa, portanto, o consentimento formal da Administração Pública à
pretensão do administrado.

• Este alvará expedido pela Administração poderá ser definitivo ou precário.

• Será definitivo e vinculante para a Administração quando for expedido em razão de um
direito subjetivo do administrado, ou seja, quando à Administração não competir utilizar -se
dos critérios de conveniência e oportunidade, pois que estaríamos diante de atos meramente
vinculados (Ex.: alvará para a edificação, o qual deve obrigatoriamente ser concedido quando
o administrado satisfizer todas as exigências das normas legais).
• Por seu turno, será o alvará precário e discricionário se a Administração o concede por
liberalidade, desde que não exista vedação legal para sua expedição, ou seja, dependerá de a
Administração verificar a conveniência e oportunidade para sua concessão pois é uma ato
discricionário (Ex.: alvará de porte de arma ou de uso especial de bem público).
• O alvará definitivo se trata da denominada licença, enquanto que o alvará precário expressa
uma autorização.
• Afora o já explanado, subsiste ainda outra diferença fundamental entre ambos. O “alvará
de autorização” pode ser revogado a qualquer tempo, sem que o administrado tenha direito
a qualquer tipo de indenização. Já o “alvará de licença” não pode ser invalidado por decisão
discricionária, só admitindo-se sua revogação por interesse público superveniente e
justificado, mediante indenização, ou cassação por descumprimento das normas legais (v.g.
alguns prédios que são construídos de forma diversa da planta aprovada), ou anulação por
ilegalidade na expedição do instrumento – em todos estes casos, contudo, deve haver
processo administrativo com defesa do interessado.
• Outro meio de atuação do poder de polícia é a fiscalização das atividades e bens sujeitos ao
controle da Administração.
• Dita fiscalização é exercida para que se verifique se a utilização do bem ou realização da
atividade está se dando de acordo com o respectivo alvará, com as normas legais, e com
eventual projeto de execução.
• Havendo irregularidade ou infração legal, o agente fiscalizador deverá advertir verbalmente
o infrator, se o caso, ou lavrar regularmente o auto de infração, indicando a sanção cabível
para sua ulterior execução pela própria Administração, com a ressalva do caso de multa,
quando somente poderá a mesma ser executada pela via judicial.

Condições de Validade
• São as mesmas de todo ato administrativo, ou seja, a competência, a finalidade e a forma,
mas no caso do Poder de Polícia devem ser acrescidas da proporcionalidade e da legalidade
dos meios empregados pela Administração.
• A proporcionalidade deve existir não somente entre a restrição imposta pela Administração
e o benefício social que se tem em vista, mas também entre a infração cometida e a sanção
aplicada.
• O Poder de Polícia autoriza limitações administrativas, nunca a supressão total do direito
individual ou da propriedade particular, pelo que se existir desproporcionalidade do ato de
polícia haverá abuso de poder, e, consequentemente, será possível a anulação do ato ou
sanção.
• No tocante á legalidade dos meios, não há muito a acrescentar, tendo em vista que não se
poderia admitir algo diverso do que a Administração poder apenas utilizar-se de meios legais
para a prática do ato de polícia.
• Assim, mesmo que seja lícito e legal o fim, não podem os meios utilizados pela
Administração serem ilegais.

Competência – A polícia administrativa da União, do Estados e dos Municípios

• Que os três entes políticos desempenham funções de polícia administrativa é sabido de
todos, mas o problema se coloca em saber qual é o campo de atuação de cada um deles.
• O critério fundamental para fazer tal distinção, e se descobrir quem seria competente para
dado poder de polícia, é saber a pessoa política que seria competente para legislar sobre a
matéria.
• Assim, a União terá a competência exclusiva de polícia administrativa sobre o que constar
no artigo 22 da CF/88, e terá competência concorrente com os Estados e Distrito Federal
sobre o que consta no art. 24 da CF/88.
• Os Estados, afora a competência concorrente com a União (art. 24, da CF/88), terão
competência exclusiva no que toca ao art. 25, § 1°, da CF/88.
• Os Municípios têm seu campo exclusivo de polícia administrativa no que disser respeito ao
seu peculiar interesse, notadamente sobre as matérias constantes do art. 30, da CF/88.
• O Distrito Federal, por força do art. 32, § 1°, da CF/88 possui atribuições correspondentes
às de Estados (salvo aquelas concernentes ao § 1°, do art. 25, da CF/88) e Municípios, pelo
que sua competência será concorrente com a União na hipótese do art. 24, e em caráter
exclusivo nos mesmos casos em que os Municípios a exercem.
• Em que pese seja esta a regra, algumas matérias, mesmo que de competência da União ou
Estados, repercutem diretamente na vida dos municípios, e nestes casos poderá o Município
exercer sua atividade de polícia para resguardar seus interesses.
• Ex.: nos termos do art. 22, I, da CF/88 incumbe a União legislar sobre Direito Comercial.
Contudo, o horário de exercício do comércio, os locais onde é vedado o estabelecimento de
casas comerciais, por interessarem particularmente ao Município, são objeto de legislação
Municipal. Em razão desta competência, o Município poderá conceder alvará de
funcionamento do comércio e fiscalizar o seu funcionamento.