INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE PRIVADA

1. INTRODUÇÃO

Mesmo a Constituição reconhecendo o direito fundamental à propriedade

privada (art. 5º, XXII e XXIII, da CF/88), o Estado possui o domínio eminente
sobre todos os bens existentes em seu território. Trata-se de uma parcela
da soberania e do poder de império, logo, todos particulares estão sujeitos a
restrições sobre seus bens. O Estado possui o poder de regulamentar ou
restringir o direito de propriedade privada ou até mesmo de transferir,
forçosamente, a propriedade privada para seu patrimônio.

O ordenamento jurídico prevê várias formas de intervenção na propriedade,

podendo haver
intervenção restritiva (em que o particular conserva o domínio, mas se sujeita
às imposições do Poder Público) ou intervenção supressiva (na qual o Estado
transfere para si a propriedade do particular). São modalidades de intervenção
do Estado na propriedade:

• Limitação administrativa;
• Servidão administrativa;
• Ocupação temporária;
• Requisição administrativa;
• Tombamento;
• Desapropriação.

2. LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA

A limitação administrativa é uma modalidade de intervenção do Estado na

propriedade que gera restrições de caráter geral e abstrato, as quais atingirão o
caráter absoluto do direito de propriedade. São restrições gerais e abstratas,
de aplicabilidade uniforme, que atingem um número indeterminado
proprietários de uma mesma classe, indistintamente. Fundamentam-se no
exercício do poder de polícia, e podem recair sobre bens móveis, imóveis,
serviços e atividades.

A CF/88 não faz referência expressa às limitações administrativas.

Entretanto, o princípio implícito da supremacia do interesse público, de
um lado, e a enunciação da função social da propriedade (art. 5.º, XXIII e
art. 170, III, ambos da CF/88), de outro, estão a indicar os fundamentos
para qualquer tipo de intervenção do Estado na propriedade, inclusive
das limitações genéricas.

Trata-se de uma relação de direito pessoal, traduzida em obrigações

positivas (de fazer), negativas (não fazer) ou permissivas (permitir que se faça),
que visam condicionar o exercício do direito de propriedade ao cumprimento de
sua função social. Podem estar relacionadas à segurança, à salubridade, à
estética, à defesa nacional, à preservação ambiental etc. Por exemplo,
medidas técnicas e gabaritos de imóveis, espaçamento entre prédios, medidas
de segurança contra incêndio, regras sanitárias, restrições de atividades em
razão de seu impacto sobre ecossistemas.

Em regra, as medidas administrativas não geram direito à indenização,

uma vez que se trata de obrigação decorrente do exercício do poder de
polícia e da necessidade de atendimento à função social da propriedade.
Porém, caso essa limitação administrativa, comprovadamente, onerar, de
forma desproporcional, determinado proprietário, ocasionando o
esvaziamento do valor econômico do bem, a jurisprudência admite a
reparação.
O ônus da prova será encargo do administrado.

O dano deverá ser específico (individualizado) e desproporcional.

Segundo o STJ, é indevida a indenização em favor de proprietários de imóvel
atingido por ato administrativo, salvo se comprovada limitação mais extensa
que as já existentes, na hipótese em que a aquisição do imóvel objeto da
demanda tiver ocorrido após a edição dos atos normativos que lhe impuseram
as limitações supostamente indenizáveis. Ademais, é indevido o direito à
indenização se o imóvel foi adquirido após a imposição de limitação
administrativa, porque se supõe que as restrições de uso e gozo da
propriedade já foram consideradas na fixação do preço do imóvel.

A pretensão reparatória do esvaziamento do conteúdo econômico da

propriedade decorrente de limitações administrativas prescreve em cinco
anos, nos termos do art. 10, parágrafo único, do Decreto-Lei n.º 3.365/1941.

3. SERVIDÃO ADMINISTRATIVA

Servidão administrativa é um direito real público, o qual autoriza o Poder

Público a usar a propriedade imóvel para permitir que haja a execução de
obras ou de serviços que sejam de interesse público. Maria Sylvia Zanella Di
Pietro conceitua servidão administrativa como sendo "o direito real de gozo,
de natureza pública, instituído sobre imóvel de propriedade alheia, com
base em lei, por entidade pública ou por seus delegados, em face de um
serviço público ou de um bem afetado a fim de utilidade pública".

Os dois bens devem ser vizinhos, mas não necessariamente contíguos. Há

uma relação entre a coisa serviente (a propriedade privada que vai suportar o
encargo da servidão) e a coisa dominante (o serviço público concreto ou o
determinado bem afetado a uma utilidade pública). Assim, o dono do prédio
sujeito à servidão (prédio serviente) se obriga a tolerar seu uso, para certo fim,
pelo dono do prédio favorecido (prédio dominante). Por exemplo, utilizar a
propriedade para colocar postes de energia ou postes de sinalização.

Não há lei específica sobre servidão administrativa, entretanto o art. 40 do DL

n.º 3365/1941, que regulamenta a desapropriação, confirma a sua existência.

A instituição da servidão não exige qualquer situação de urgência ou

perigo. Visa somente a potencializar ou a viabilizar o desempenho de um
serviço público ou a melhor utilização de um bem dominante, afetado ao
interesse público.

A servidão segue três princípios:

• Uso moderado: o exercício da servidão deve se restringir ao estrito
atendimento das necessidades para as quais ela foi instituída. A restrição para
o particular deve se limitar ao
estritamente necessário.
• Perpetuidade: a servidão permanece enquanto perdurar o prédio serviente
ou a necessidade pública.
• Indivisibilidade: a servidão não pode ser separada do prédio dominante.
Permanece a possibilidade da servidão ser extinta pela reunião dos dois
prédios no domínio da mesma pessoa, pela perda ou desaparecimento da
coisa gravada ou pela desafetação da coisa
dominante.

Em regra, a instituição da servidão não gera direito à indenização, mesmo

tendo caráter específico e incidindo sobre coisas determinadas. Não há perda
da propriedade, trata-se de restrição leve. Porém, poderá gerar indenização
quando demonstrada a ocorrência de dano ao particular. O dano deve ser
efetivo, e o ônus da prova será do requerente, já que os atos administrativos
gozam de presunção de legitimidade.

Além disso, a indenização jamais poderá ser superior ao valor da propriedade,

uma vez que só há a mera restrição da propriedade, e não a supressão.
Segundo o STJ, caso o particular adquira o imóvel já com a servidão instituída,
não caberá indenização, pois se pressupõe que essa situação foi levada em
consideração na composição do preço.

A indenização, trata-se de ação de natureza pessoal, cujo prazo prescricional

será de cinco anos (art. 10, parágrafo único, DL n.º 3.365/1941).

Conforme o STJ, o compartilhamento de infraestrutura de estação rádio base

de telefonia celular por prestadoras de serviços de telecomunicações de
interesse coletivo caracteriza servidão administrativa, não ensejando direito à
indenização ao locador da área utilizada para instalação dos equipamentos.

4. OCUPAÇÃO TEMPORÁRIA

A ocupação temporária é uma restrição branda, de caráter pessoal, que

atinge o aspecto exclusivo (restrito) da propriedade particular, fundada na
necessidade de apoio à realização de obras ou exercício de atividades
públicas ou de interesse público, em situação de normalidade. Por
exemplo, a ocupação de um clube para posto de campanha de vacinação, de
escolas particulares nas eleições, a instalação de canteiros de obras em
terrenos à margem de rodovias que serão asfaltadas.

O art. 36 do DL n.º 3.365/1941 estabelece que é permitida a ocupação

temporária, a qual será
indenizada por ação própria. Deve-se ter cuidado. Segundo a jurisprudência,
via de regra, não há direito à indenização, salvo se o particular comprovar
duração e/ou danos anormais. A ocupação temporária é gratuita e
transitória, mas, caso haja dano, caberá indenização. O prazo prescricional
será de cinco anos (art. 10, parágrafo único, DL n.º 3.365/1941).

Geralmente, a ocupação temporária ocorre em bens imóveis. Porém, o art.

104, V, da Lei de Licitações estabelece que, como consequência da rescisão
pelo descumprimento das obrigações perante a Administração Pública, poderá
gerar a ocupação e utilização do local, das instalações e dos equipamentos do
particular, para que prevaleça o princípio da continuidade do serviço público.
Neste caso, segundo a Lei de Licitações, será possível, inclusive, a ocupação
de bens móveis.

5. REQUISIÇÃO ADMINISTRATIVA

A requisição administrativa é um ato administrativo unilateral, o qual é

autoexecutório, consistindo na utilização de bens e serviços particulares
pela Administração devido a perigo público iminente ou guerra, sendo,
posteriormente, cabível indenização, se houver dano. A requisição
administrativa tem fundamento constitucional expresso no art. 5º, XXV, da
CF/88. Possui natureza jurídica de direito pessoal da Administração Pública e
poderá incidir sobre bens móveis, imóveis e serviços. No mesmo sentido, os
arts. 136, § 1º, II e 139, VI e VII da CF/88 se referem ao uso da requisição
durante o Estado de Defesa e de Sítio. Há menção do instituto, ainda, no art.
1.228 § 3º do CC.

Apenas a União possui competência para legislar sobre requisições

administrativas (art. 22, III, da CF/88). Porém, qualquer ente federativo poderá
se valer do instituto.

Para a doutrina, é possível a requisição de bens fungíveis, tais como alimentos,

combustível e remédios, o que, na prática, será semelhante à desapropriação.
A requisição prevê três requisitos:

• Indenização posterior e condicionada à existência de dano;

• A posse do bem é autoexecutória, logo, não depende de decisão judicial;
• Fundamento na necessidade pública inadiável e urgente.
A possibilidade de indenização seguirá a mesma lógica da ocupação
temporária.

Segundo o STF, a requisição de bens públicos de outros entes federativos só

poderá ser utilizada em caráter excepcional, e apenas poderia ser efetivada
após a observância do procedimento constitucional de declaração formal do
Estado de Defesa ou do Estado de Sítio.

A requisição administrativa configura ato discricionário, que não poderá sofrer

qualquer condicionamento, tendo em conta o seu caráter unilateral e
autoexecutório. Desse modo, basta que fique configurada a necessidade
inadiável da utilização de um bem ou serviço pertencente a particular numa
situação de perigo público iminente. Por essa razão, fica inexigível a
aquiescência da pessoa natural ou jurídica atingida ou a prévia intervenção do
Judiciário. Porém, tal decisão discricionária deverá ser motivada, e sua
fundamentação deverá estar devidamente explicitada na exposição de motivos
dos atos que venham a impor as requisições, de maneira a permitir o crivo
judicial.

6. TOMBAMENTO

O instituto do tombamento tem como fundamento legal o Decreto-Lei n.º

25/1937 e o art. 216, § 1º, da CF/88. Tombamento é um procedimento
administrativo por meio do qual o Poder Público reconhece o valor
histórico, paisagístico, cultural, científico de uma coisa ou local, situação
na qual passarão a ser preservados. Trata-se de restrição estatal na
propriedade privada, que se destina especificamente à proteção do
patrimônio histórico e artístico nacional, assim considerado, o conjunto
de bens móveis, imóveis, materiais e imateriais existentes no País, cuja
conservação seja de interesse público.

O tombamento é uma modalidade restritiva da propriedade, que objetiva

proteger o patrimônio cultural brasileiro. Poderão ser objeto do tombamento
bens de qualquer natureza, móvel ou imóvel, material ou imaterial, público ou
privado. Se o Poder Público estiver diante dessa situação, deverá tombar o
bem. Portanto, o ato de tombamento tem natureza jurídica de ato vinculado.

As coisas tombadas que pertençam à União, aos estados ou aos municípios

são inalienáveis por natureza e só poderão ser transferidas de uma a outra das
referidas entidades.

O art. 3º do Decreto-Lei n.º 25/1937 esclarece quais bens não poderão ser
tombados. Assim, excluem-se do tombamento, por não serem considerados
patrimônio histórico e artístico nacional, as obras de origem estrangeira:

• Que pertençam às representações diplomáticas ou consulares acreditadas no

País;
• Que adornem quaisquer veículos pertencentes a empresas estrangeiras, que
façam carreira no País;
• Que se incluam entre os bens referidos no art. 10 da LINDB, e que continuam
sujeitas à lei
pessoal do proprietário;
• Que pertençam a casas de comércio de objetos históricos ou artísticos;
• Que sejam trazidas para exposições comemorativas, educativas ou
comerciais;
• Que sejam importadas por empresas estrangeiras expressamente para
adorno dos respectivos estabelecimentos.

Os bens de origem estrangeira podem, em tese, ser objeto de tombamento, à

exceção das situações mencionadas pelo art. 3º do Decreto-Lei n.º 25/1937.

a) Espécies de tombamento

Quanto à sua constituição:

• Tombamento de ofício – dá-se em bens públicos, como é o tombamento dos

bens da União,
estados, DF e municípios. Neste caso, somente haverá a notificação da
entidade proprietária do bem. Art. 25 do Decreto-Lei n.º 25/1937.
• Tombamento voluntário – ocorrerá diante de um bem privado, em que o
próprio proprietário do bem irá requerer o tombamento. Ou ainda há um
procedimento da Administração pelo tombamento sem oposição do particular.
Art. 7º do DL n.º 25/1937.
• Tombamento compulsório – ocorrerá quando o particular não concorda com
o ato de tombamento do Poder Público. Proceder-se-á mediante um processo,
após a recusa do proprietário. Art. 8º do DL n.º 25/1937.

Quanto à eficácia:

• Tombamento provisório – é o tombamento que começa após a notificação

do proprietário. Art. 6º do DL n.º 25/1937.
• Tombamento definitivo – ocorre após a inscrição do bem no Livro do
Tombo. Art. 10 do DL n.º 25/1937.

Quanto aos destinatários:

• Tombamento geral – o tombamento é geral quando incide sobre todos os

bens de uma determinada localidade. Segundo o STJ, o ato de tombamento
geral não precisa individualizar os bens abarcados pelo tombo, pois as
restrições impostas pelo Decreto-Lei n.º 25/1937 se estendem à totalidade dos
imóveis pertencentes à área tombada.
• Tombamento individual – o tombamento incide especificamente sobre um
bem, havendo a notificação do proprietário.

b) Efeitos do tombamento

Os efeitos do tombamento são:

• Proibição de destruição, demolição ou mutilação do bem;

• Exigência de autorização para restauração e pintura;
• Imposição de servidão administrativa para os imóveis vizinhos;
• Cabimento de vigilância pública do bem de tempos em tempos;
• Se o bem for vendido, há direito de preferência;
• Há possibilidade da tutela pública para conservação e para reparação do
bem, caso se esteja
diante de um proprietário hipossuficiente;
• Poderá gerar direito à indenização se causar algum dano ao seu proprietário.

c) Competência para o tombamento

A competência legislativa relacionada ao tombamento é concorrente (art. 24,

VII, da CF/88). Na mesma linha, a competência administrativa para a proteção
da cultura é comum entre todos os entes federados (art. 23, III e IV, da CF/88).
Logo, é possível que um mesmo bem possa ser tombado em mais de uma
ordem jurídica, o chamado tombamento cumulativo).

d) Tombamento de Bens Públicos

Sendo a competência para o tombamento comum a todos os entes federativos,

surge a questão do tombamento de bens públicos. É pacífico na doutrina e
na jurisprudência que bens públicos podem ser tombados. Contudo, a
divergência doutrinária surge sobre a hipótese de um ente federativo tombar
um bem que pertença a outro ente, por exemplo, um estado tombar um bem de
um município. José dos Santos Carvalho Filho, corrente minoritária, entende
que não seria possível o tombamento de bens de entes “maiores” pelos
“menores”. O autor segue a lógica da desapropriação (art. 2º, § 2º, do Decreto-
Lei n.º 3.365/1941). Assim, para ele, a União poderá tombar bens dos estados
e municípios; os estados poderão realizar o tombamento de bens municipais, e,
por fim, os municípios só poderão tombar seus próprios bens. Já a corrente
majoritária, defendida pelo STJ e STF, sustenta a possibilidade do tombamento
entre entes federados indistintamente, seja de “baixo para cima” ou de “cima
para baixo”, já que o pacto federativo não prevê hierarquia entre os entes da
federação, e sim autonomia.

7. DESAPROPRIAÇÃO

A desapropriação é uma forma supressiva de intervenção na propriedade.

Através da desapropriação, o Poder Público adquire a propriedade de forma
originária, sem qualquer relação com a propriedade anterior. Hely Lopes
Meirelles aponta que a desapropriação é a transferência compulsória da
propriedade particular ou da propriedade pública, quando se estiver diante de
uma entidade superior sobre a inferior. Essa transferência compulsória poderá
ser por:

• Utilidade pública;
• Necessidade pública;
• Interesse social.

Em regra, haverá prévia e justa indenização em dinheiro, salvo algumas

exceções constitucionais. Na desapropriação-sanção, a indenização não será
prévia e em dinheiro. São casos de desapropriação-sanção: o descumprimento
da função social da propriedade urbana ou o interesse social para fins de
reforma agrária. Há, ainda, a expropriação e a desapropriação-confisco,
sem pagamento de qualquer indenização, nos casos em que há plantações
ilícitas de psicotrópicos ou quando há exploração de trabalho escravo. As
situações excepcionais serão vistas em item específico, abaixo.

7.1. Base legal

Há diversos dispositivos na Constituição Federal de 1988 que tratam do tema

desapropriação.

• Art. 5º, XXIV, da CF/88: define os três fundamentos ensejadores da

desapropriação – necessidade pública, utilidade pública e interesse social.
Somado a isso, determina que, como
regra geral, a indenização deve ser prévia, justa e em dinheiro;
• Art. 22, II, da CF/88: fixa a competência privativa da União para legislar sobre
o assunto;
• Art. 182, § 4º, III, da CF/88: permite que o município promova desapropriação
sancionatória urbanística do imóvel não edificado, subutilizado ou não utilizado,
com pagamento mediante títulos da dívida pública com prazo de resgate em
até dez anos;
• Art. 184 da CF/88: define a competência exclusiva da União para desapropriar
por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja
cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da
dívida agrária, resgatáveis no prazo de até
vinte anos;
• Art. 184, § 5º, da CF/88: embora o dispositivo se refira a “isenção”, na
verdade, a norma delimita a imunidade tributária de impostos federais,
estaduais e municipais sobre operações de transferência de imóvel
desapropriado para fins de reforma agrária;
• Art. 185 da CF/88: impede que a desapropriação para reforma agrária recaia
sobre a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que
seu proprietário não possua outra, e em caso de propriedade produtiva;
• Art. 243 da CF/88: prevê o confisco de glebas utilizadas para o plantio ilegal
de plantas psicotrópicas ou que explorem mão de obra escrava, sem qualquer
indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções.

Já no plano infraconstitucional encontramos.

• Decreto-Lei n.º 3.365/1941 – disciplina as desapropriações por necessidade e

utilidade pública, sendo considerada a lei básica sobre o tema;
• Lei n.º 4.132/1962: disciplina as desapropriações por interesse social;
• Decreto-Lei n.º 1.075/1970: dispõe sobre imissão na posse initio litis em
imóveis desapropriados urbanos;
• Lei Complementar n.º 76/1993, combinada com a Lei n.º 8.629/1993:
disciplinam as desapropriações de imóveis rurais para fins de reforma agrária;
• Art. 46 da Lei Complementar n.º 101/2000: torna nulo de pleno direito o ato de
desapropriação de imóvel urbano expedido sem atender o disposto no art. 182,
§ 3º, da CF/88 ou sem prévio depósito judicial do valor da indenização;
• Lei n.º 8.257/1991: dispõe sobre a expropriação de terras usadas para
cultivos ilegais, sem indenização;
• Lei n.º 3.833/1960: disciplina a desapropriação por utilidade pública para
execução de obras o Polígono da Seca, adotando regime especial para fins de
pagamento da indenização;
• Lei n.º 10.257/2001 (Estatuto da Cidade): regulamenta a desapropriação
urbanística, de competência do município, como importante instrumento de
política urbana;
• Lei n.º 10.406/2002 (Código Civil): possui diversos dispositivos que tratam do
tema da desapropriação, entre eles: i) art. 519 (define um caso de
tresdestinação - desvio de finalidade do ato desapropriatório- lícita, ao permitir
que o bem expropriado receba destinação diversa daquela inicialmente prevista
no decreto expropriatório); ii) art. 1.228, § 3º (refere-se à desapropriação como
forma de privação da propriedade); iii) art. 1.257 (inclui a desapropriação entre
os institutos de perda da propriedade).

7.2. Competência

A competência para legislar sobre o tema da desapropriação é privativa

da União (art. 22, I, da CF/88). Entretanto, quanto à competência material,
para efetuar uma desapropriação, existem duas hipóteses. Em regra, todos os
entes federativos poderão se valer da desapropriação comum (art. 23 da
CF/88). Já as modalidades de desapropriação-sanção só poderão ser
executadas por entes específicos, como se verá adiante.

De acordo com as alterações promovidas pela Lei n.º 14.273/2021, além dos
entes federativos,
poderão desapropriar também, mediante autorização expressa constante de lei
ou contrato:

• as concessionárias, inclusive aquelas contratadas nos termos do disposto na

Lei n.º 11.079/2004;
• as entidades públicas;
• as entidades que exerçam funções delegadas pelo Poder Público; e
• as autorizatárias à exploração de ferrovias como atividade econômica.
A competência para desapropriar não se confunde com a competência para
declarar a desapropriação. A declaração para desapropriação deve ser feita
pelo ente político por meio de um decreto do chefe do Poder Executivo ou por
lei. É possível, ainda, que a lei atribua a competência para declarar a
desapropriação a outra entidade, por exemplo, a ANEEL, em que ela mesma
poderá declarar a desapropriação.
7.3. Modalidades de desapropriação

As modalidades de desapropriação se subdividem em comuns e

sancionatórias. A desapropriação comum tem como pressupostos a
necessidade pública, a utilidade pública e o interesse social. Nesses três
casos, todos os entes federativos possuem competência para desapropriar,
mediante pagamento prévio de indenização em dinheiro. Já a desapropriação-
sanção admite três possibilidades:

• Desapropriação para fins de reforma agrária – é competência material

exclusiva da União, com indenização em títulos da dívida agrária.
• Desapropriação para fins de reforma urbana – competência material
exclusiva dos municípios, com pagamento em títulos da dívida pública.
• Desapropriação-confisco – competência material exclusiva da União, não
havendo qualquer
espécie de indenização.

7.3.1. Desapropriação comum/ordinária

A desapropriação comum ou ordinária constitui a regra na desapropriação e é

prevista no art. 5º, XXIV, da CF/88. Como visto, duas características são
marcantes: todos os entes federativos podem promover este tipo de
desapropriação, e a indenização sempre será prévia, justa e em dinheiro. A
desapropriação comum pode ser promovida, mesmo que a propriedade atenda
à sua função social, uma vez que ela não visa a sancionar o particular, mas a
atender ao interesse público.

A desapropriação ordinária foi disciplinada pelo Decreto-Lei n.º 3.365/1941,

que regulamenta as hipóteses de utilidade pública e necessidade pública em
seu art. 5º, e pela Lei n.º 4.132/1962, que trata, em seu art. 2º, da
desapropriação por interesse social.

A rigor, todos os bens com conteúdo econômico podem ser desapropriados.

Essa é a regra geral, mas cabe ressaltar que a desapropriação é uma medida
extrema, uma vez que suprime o direito à propriedade. Logo, só deve ser
empregada após a análise exaustiva de alternativas e quando o filtro da
razoabilidade e da proporcionalidade demonstrarem que ela será essencial
para a concretização de determinado fim público, em razão das características
especiais e singulares do bem. Ou seja, a desapropriação não pode se tornar
uma substituta da compra e venda. A doutrina aponta duas situações que
inviabilizam a desapropriação:
• Impossibilidade jurídica – ocorre quando a lei impede que o bem seja
desapropriado pelo Estado. Por exemplo, o art. 185 da CF/88 impede a
desapropriação de imóveis rurais produtivos.
• Impossibilidade material – quando a própria natureza do bem impede a
desapropriação.

A princípio, há vedação para a desapropriação de bens públicos, inclusive

prevista no art. 2º, § 2º do DL n.º 3.365/1941. Pela literalidade da lei, a
desapropriação só será possível “de cima para baixo” (ou seja, a União poderia
desapropriar bens dos estados e municípios, mas jamais o inverso), e desde
que haja autorização do Poder Legislativo para o ente expropriante. A regra
valerá, inclusive, para a desapropriação de bens da Administração indireta dos
entes federativos. Assim, não é permitida a desapropriação de bens
pertencentes a entes federados de igual natureza, por exemplo, dois estados,
ainda que os bens estejam localizados no território do expropriante.

Esse é o entendimento que explica a Súmula n.º 479 do STF: “as margens dos
rios navegáveis são de domínio público, insuscetíveis de expropriação e, por
isso mesmo, excluídas de indenização.” Os terrenos de marinha são da União,
na forma do art. 20, VII, da CF/88, razão pela qual a propriedade não pode ser
objeto de desapropriação pelo estado-membro, na forma do art. 2º, § 2º, do DL
n.º 3365/1941. Admite-se apenas a desapropriação de domínio útil em terrenos
de marinha, quando objeto de aforamento.

Em regra, os bens desapropriados serão afetados para uso da Administração

Pública. Porém, é
possível que sejam vendidos ou locados, desde que seja a alguém que tenha
condições de dar a eles a destinação social que justificou a desapropriação.

Conforme o STJ, na ação de desapropriação por utilidade pública, a citação do

proprietário do imóvel desapropriado dispensa a do respectivo cônjuge. Isso
porque o art. 16 do Decreto-Lei n.º 3.365/1941 (Lei das Desapropriações)
dispõe que a “citação far-se-á por mandado na pessoa do proprietário dos
bens; a do marido dispensa a da mulher”.

Caso, no procedimento de desapropriação por interesse social, seja constatado

que a área medida do bem é maior do que a escriturada no Registro de
Imóveis, o expropriado receberá indenização correspondente à área registrada,
ficando a diferença depositada em Juízo até que, posteriormente, se
complemente o registro ou se defina a titularidade para o pagamento a quem
de direito. A indenização devida deverá considerar a área efetivamente
desapropriada, ainda que o tamanho real seja maior do que o constante da
escritura, a fim de não se configurar enriquecimento sem causa em favor do
ente expropriante.

Ainda, de acordo com o STJ, não se encontrando averbada no registro

imobiliário antes da vistoria, a reserva florestal não poderá ser excluída da área
total do imóvel desapropriando para efeito de cálculo da produtividade do
imóvel rural, em desapropriação para reforma agrária.

De acordo com o art. 2º, § 3º, do Decreto-Lei n.º 3.365/1941, é vedada a

desapropriação, pelos estados, Distrito Federal, territórios e municípios, de
ações, cotas e direitos representativos do capital de instituições e empresas,
cujo funcionamento dependa de autorização do Governo Federal e se
subordine à sua fiscalização, salvo mediante prévia autorização, por decreto do
Presidente da República.

7.3.2. Desapropriação-sanção para reforma urbana

A desapropriação-sanção para reforma urbana é competência material

unicamente do Poder Público municipal e do DF, prevista no art. 41, III, da Lei
n.º 10.257/2001. A propriedade urbana, segundo o art. 182 da CF/88, cumpre a
sua função social quando obedece ao que está determinado no Plano Diretor.
Caso ela descumpra, deverá haver uma exigência em lei específica para que
aquela área incluída no Plano Diretor venha a ser adequada ao aproveitamento
do solo urbano. Se a despeito da lei específica não for atendida essa
reivindicação legal, neste caso, é possível que, sucessivamente, o Poder
Público municipal use
mecanismos coercivos, em ordem específica. A Lei n.º 10.257/2001 estabelece
que um será pré-requisito do seguinte. Logo a ordem será:

• 1º: determinação de parcelamento ou edificação compulsórios.

• 2º: incidência do IPTU progressivamente no tempo, desde que não seja o
aumento superior ao dobro do ano anterior, ficando limitado a 15% do valor do
bem.
• 3º: desapropriação sanção, em último caso.

Ou seja, haverá uma lei determinando que o proprietário promova o adequado

uso da sua propriedade. Caso não o faça, haverá o parcelamento ou edificação
compulsório. Não o fazendo, haverá IPTU progressivo. Por último, a
desapropriação sanção.

Por ser uma desapropriação punitiva, a indenização será paga em títulos da

dívida pública emitidas com aprovação do Senado Federal, resgatáveis
em até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas.
7.3.3. Desapropriação-sanção para fins de reforma agrária

A desapropriação-sanção para fins de reforma agrária está prevista no art. 184

da CF/88 e também tem caráter sancionatório.Ela pressupõe o
descumprimento da função social da propriedade rural (art. 186 da CF/88). É
regulamentada pelas Lei n.º 8.629/1993 (aspectos materiais) e Lei
Complementar n.º 76/1993 (normas procedimentais). Essa modalidade de
desapropriação tem como finalidade específica a reforma agrária. Logo, a
competência material é exclusiva da União. A indenização será em títulos da
dívida agrária, no prazo de vinte anos, a partir do segundo ano de emissão
desses títulos. Vale ressaltar que benfeitorias
úteis e necessárias são pagas em dinheiro.

São insuscetíveis de desapropriação-sanção para fins de reforma agrária:

• A pequena e média propriedade rural, desde que seu proprietário não seja
proprietário de outra propriedade;
• A propriedades produtivas.

Segundo o STJ, nas desapropriações para fins de reforma agrária, o valor da

indenização deve ser contemporâneo à avaliação efetivada em juízo, tendo
como base o laudo adotado pelo juiz para a fixação do justo preço, pouco
importando a data da imissão na posse ou mesmo a da avaliação
administrativa.

Caso um particular seja beneficiado com a redistribuição do imóvel rural, em

razão de reforma
agrária, receberá um título de domínio do imóvel ou uma concessão de uso do
bem imóvel. Esse título será inegociável pelo prazo de 10 anos.

7.3.4. Desapropriação-confisco

A desapropriação-confisco ou expropriação está prevista no art. 243 da CF/88.

As propriedades rurais e urbanas de qualquer região do País onde forem
localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de
trabalho escravo serão expropriadas e serão destinadas à reforma agrária e
a programas de habitação popular, sem qualquer indenização ao proprietário
e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei. O parágrafo único do
mesmo artigo estabelece que todo e qualquer bem de valor econômico
apreendido em decorrência do tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins e
da exploração de trabalho escravo será confiscado e reverterá a fundo
especial com destinação específica, na forma da lei. Note que apenas cabe
a desapropriação confiscatória quando o cultivo de plantas psicotrópicas for
ilegal – lembre-se de que a Lei n.º 11.343/2006 prevê a possibilidade da União
autorizar o plantio, a cultura e a colheita de vegetais psicotrópicos (art. 2º,
parágrafo único), para fins medicinais ou científicos.

A competência da desapropriação-sanção é exclusiva da União e não há

indenização alguma. Para o Supremo Tribunal Federal, a expropriação irá
recair sobre a totalidade do imóvel, ainda que o cultivo ilegal ou a utilização de
trabalho escravo tenham ocorrido em apenas parte dele.

Recentemente, o STF entendeu que o proprietário poderá evitar a

expropriação se provar que não teve culpa pelo fato de estarem
cultivando plantas psicotrópicas em seu imóvel. A expropriação prevista no
art. 243 da CF/88 pode ser afastada, desde que o proprietário comprove
que não incorreu em culpa, ainda que in vigilando ou in elegendo. Para a
sanção, não se exige a participação direta do proprietário no cultivo ilícito,
e sim se ele agiu com culpa – se esta for comprovada, o imóvel deverá ser
expropriado. Importante destacar que cabe ao proprietário (e não à União) o
ônus da prova. Em outras palavras, caberá ao proprietário provar que não
agiu com culpa.

7.4. Desapropriação indireta e desapropriação por zona

7.4.1. Desapropriação indireta

A desapropriação indireta é chamada também de apossamento

administrativo. Ela ocorre sem a obediência às exigências legais e o
devido processo legal, ou seja, é um ato ilícito da Administração. Também
se fará presente quando o Poder Público, a pretexto de realizar um
tombamento, acaba suprimindo o exercício do direito de propriedade,
praticando uma intervenção supressiva. Para ser caracterizada, exige-se a
afetação do bem: destinação desse para finalidade pública e
irreversibilidade da situação.

A desapropriação indireta não chega a ser um instituto de direito, na verdade, é

a nomenclatura utilizada para o erro do Poder Público. Muitas vezes se
confunde com o instrumento processual utilizado para forçar o Poder Público a
indenizar o ato ilícito representado de desapossamento da propriedade
particular.

Para caracterizar a desapropriação indireta, alguns requisitos devem estar

presentes: o apossamento do bem pelo Estado ter sido realizado sem observar
o prévio e devido processo legal; o bem encontra-se afetado, com destinação
para finalidade pública; o apossamento é irreversível.
O entendimento que prevalece é que, se já houver ocorrido uma
incorporação do bem, destinando-o para uma atividade de interesse
público, a tutela judicial irá se restringir a indenizar o proprietário pela
perda da propriedade, em razão da supremacia do interesse público.
Nesse sentido, a ação não será a de reintegração de posse, e sim de
indenização por desapropriação indireta. Serão cabíveis juros compensatórios
desde a data da efetiva ocupação naquele imóvel.

A pretensão indenizatória decorrente de desapropriação indireta prescrevia em

vinte anos, na
vigência do CC/1916, e em dez anos, na vigência do CC/2002 (art. 1.238,
parágrafo único, do CC/2002), respeitada a regra de transição prevista no art.
2.028 do CC/2002, conforme entendimento do STJ. Contudo, há uma exceção:
o prazo de prescrição será de quinze anos se ficar comprovada a
inexistência de obras ou serviços públicos no local. Em regra, portanto, o
prazo prescricional das ações indenizatórias por desapropriação indireta é de
dez anos, porque existe presunção relativa de que o Poder Público realizou
obras ou serviços públicos no local. Admite-se, excepcionalmente, o prazo
prescricional de quinze anos, caso a parte interessada comprove, concreta e
devidamente, que não foram feitas obras ou serviços no local, afastando-se a
presunção legal.

Na desapropriação indireta, quando há valorização geral e ordinária da área

remanescente ao bem esbulhado em decorrência de obra ou serviço público,
não é possível o abatimento no valor da indenização devida ao antigo
proprietário. Cabe ao Poder Público, em tese, a utilização da contribuição
de melhoria como instrumento legal capaz de fazer face ao custo da obra
devido proporcionalmente pelos proprietários de imóveis beneficiados com a
valorização do bem.

Conforme o entendimento do STJ, não há desapropriação indireta sem que

haja o efetivo apossamento da propriedade pelo Poder Público. Desse
modo, as restrições ao direito de propriedade impostas por normas ambientais,
ainda que esvaziem o conteúdo econômico, não constituem desapropriação
indireta. Isso porque a limitação administrativa distingue-se da desapropriação,
uma vez que nesta há transferência da propriedade individual para o domínio
do expropriante, com integral indenização, e naquela há, apenas, restrição ao
uso da propriedade imposta genericamente a todos os proprietários, sem
qualquer indenização. Ademais, a edição de leis ambientais que restringem o
uso da propriedade caracteriza uma limitação administrativa, cujos prejuízos
causados devem ser indenizados por meio de uma ação de direito pessoal, e
não de direito real, como é o caso da ação contra a desapropriação indireta.

7.4.2. Desapropriação por zona

A desapropriação por zona é a chamada desapropriação extensiva, a qual
abrange a zona contígua, necessária ao desenvolvimento daquela obra, bem
como se destina às zonas próximas à obra que tenham se valorizado de forma
extraordinária em decorrência da realização do serviço.

7.5. Procedimento da desapropriação

A desapropriação será realizada em duas fases:

• Fase declaratória;
• Fase executória.

7.5.1. Fase declaratória

Na fase declaratória, há a indicação do bem a ser desapropriado e a

justificativa da respectiva
modalidade de desapropriação. A declaração gera alguns efeitos:

• Submete o bem à força desapropriatória;

• Fixa o estado em que o bem se encontra, o que determinará o valor da
indenização;
• Permite que o Poder Público adentre no imóvel para medi-lo e ter noção exata
do seu tamanho;
• Fixa o termo inicial para o prazo de caducidade.

A caducidade da declaração acontecerá quando a perda da validade da

declaração da desapropriação ocorrer. Isso se dá no momento em que o Poder
Público, dentro de certo lapso temporal, não promove os atos concretos
destinados a efetivar a desapropriação. São os prazos para a caducidade:

• Desapropriação comum de utilidade pública ou necessidade pública – 5 anos.

• Desapropriação comum de interesse social – 2 anos.
• Desapropriação-sanção para fins de reforma agrária – 2 anos.
• Desapropriação-sanção para fins de reforma urbana – 5 anos.

7.5.2. Fase executória

Passada a fase declaratória, inicia-se a fase executória, a qual envolve a

estimativa da indenização cabível, cujo pagamento será, em regra,
previamente à desapropriação. A fase executiva implicará a consolidação da
transferência do bem ao Poder Público. A competência para a aplicação da
fase executória poderá ser delegada para entidades da Administração indireta
ou para concessionários ou permissionários do serviço público.
A fase executória poderá ser resolvida administrativamente, desde que exista
acordo entre as partes. Caso não seja possível, a questão será judicializada.
No processo judicial, o desapropriando somente poderá alegar, na
contestação, vício processual ou impugnar o preço da avaliação.

O Ministério Público só se mostra indispensável se a desapropriação for para

fins de reforma agrária. Caso contrário, não há necessidade da intervenção
dele.

Se houver urgência e se já tiver sido depositada a quantia da avaliação, o juiz

poderá ordenar a
imissão provisória na posse do bem em favor do desapropriante. Portanto, a
imissão provisória se dá antes da transferência da propriedade, estando
condicionada a dois fatores:

• Declaração de urgência;
• Depósito do valor da avaliação.

O particular sequer precisa ser citado para que ela seja deferida, podendo
ocorrer a imissão provisória, desde que seja declarada a urgência e depositado
o valor da avaliação. No caso de imissão provisória do ente na posse, se
houver divergência entre o preço que foi ofertado em juízo e o preço que foi
fixado na sentença, haverá a incidência de juros compensatórios de 6% ao
ano para remuneração do proprietário, a contar da imissão na posse. Os
juros compensatórios têm por objetivo compensar a perda da renda que foi
comprovadamente sofrida pelo proprietário. A base de cálculo dos juros
compensatórios em desapropriações corresponde à diferença entre 80% do
preço ofertado pelo ente público e o valor fixado na sentença. Os juros
compensatórios estão condicionados à produtividade da propriedade.

Os juros moratórios têm outra destinação, pois se destinam a recompor a

mora, ou seja, o atraso no pagamento da indenização. Esses juros moratórios
serão devidos a partir de 1º de janeiro do exercício seguinte àquele em que o
pagamento deveria ter sido realizado, sendo devido no montante de 6% ao
ano, ou 0,5% ao mês.

O desapropriado tem direito a uma justa indenização. Além desse, essencial,

outros podem ser
assegurados tais como:

• Direito de retrocessão

É o direito do proprietário de exigir o bem de volta, caso não for dada a ele a
destinação que justificou a desapropriação. Este direito está intimamente ligado
à ideia de tredestinação, que é o desvio da finalidade do ato desapropriatório.
O direito de retrocessão só será cabível se a nova destinação não for pública,
ou seja, se houver uma tredestinação ilícita.

Dentro desse direito estaria acobertada também a situação da adestinação,

quando não se utiliza o bem desapropriado para qualquer finalidade.
Comprovada a inviabilidade ou a perda do interesse público, prevista no
decreto expropriatório, o ente expropriante poderá adotar uma das
modalidades abaixo, na seguinte ordem de preferência:
a) Destinar a área para outra finalidade pública;
b) Alienar o bem a qualquer interessado, na forma da lei, assegurado a pessoa
física ou jurídica
desapropriada o direito de preferência.

• Direito de extensão

É o direito do expropriado de exigir que a desapropriação seja complementada,

alcançando parte do bem que não foi incluído no ato declaratório da
desapropriação, sob a justificativa que esta parte remanescente se tornou inútil.

Recentemente, o STJ entendeu que é possível a desistência da

desapropriação a qualquer tempo, mesmo após o trânsito em julgado. No
entanto, é indispensável que sejam previstos os seguintes requisitos:

• Ainda não tenha havido o pagamento integral do preço. Caso contrário, já se

terá consolidado a transferência da propriedade do expropriado para o
expropriante; e
• O imóvel possa ser devolvido sem que ele tenha sido alterado de forma
substancial – isso impede a utilização do imóvel como era feita anteriormente.
Ex.: casa foi demolida pelo Poder Público.
Desse modo, em regra, é possível o direito de desistência da desapropriação.
A desistência poderá ser negada se ficar provada a inexistência de uma das
duas circunstâncias acima previstas. Cabe ressaltar que, existindo o pedido de
desistência da ação pelo ente expropriante, esta deverá ser homologada. A
desistência somente não será homologada caso o expropriado consiga provar
que existe circunstância que impeça a desistência. O STJ entende que é ônus
do expropriado provar a existência de fato impeditivo do direito de desistência
da desapropriação.

Recentemente, o STF entendeu que o trânsito em julgado de sentença

condenatória proferida em sede de ação desapropriatória não obsta a
propositura de Ação Civil Pública em defesa do patrimônio público, para discutir
a dominialidade do bem expropriado, ainda que já se tenha expirado o prazo
para a Ação Rescisória. No mesmo julgamento, a corte decidiu que em sede de
Ação de Desapropriação, os honorários sucumbenciais só serão devidos caso
haja devido pagamento da indenização aos expropriados.

EXERCÍCIOS PARA FIXAÇÃO

1. (TJMS) FCC, 2020. A propósito do procedimento da desapropriação, a

redação vigente do Decreto-Lei n.º 3.365/1941 estatui que
a) a desapropriação deverá se efetivar mediante acordo ou judicialmente,
dentro de 5 (cinco) anos, contados da data da expedição do respectivo decreto
e, decorrido tal prazo, este caducará.
b) notificado administrativamente o expropriado, ele terá o prazo de 15 (quinze)
dias para aceitar ou rejeitar a oferta de indenização, sendo que o silêncio será
considerado aceitação.
c) a alegação de urgência deve constar obrigatoriamente do decreto de
utilidade pública e obrigará o expropriante a requerer a imissão provisória
dentro do prazo improrrogável de 120 (cento e vinte) dias a contar de sua
publicação.
d) uma vez notificado pelo expropriante, o particular que não concordar com a
indenização oferecida poderá optar por resolver a questão por mediação ou
arbitragem.
e) a ação, quando a União for autora, será proposta no Distrito Federal ou no
foro da Capital do Estado onde for domiciliado o réu, perante o juízo privativo,
se houver; se for o Estado o autor, será proposta no foro da Capital respectiva;
sendo outro o autor, no foro da situação dos bens.

2. (TJPA) CESPE, 2019. Assinale a opção que indica a denominação dada ao

direito do expropriado de exigir de volta o imóvel objeto de desapropriação na
hipótese de o poder público não dar o destino adequado ao bem
desapropriado.
a) desapropriação indireta
b) enfiteuse
c) tredestinação
d) retrocessão
e) servidão administrativa

3. (MPE-MG) FUNDEP, 2019. Assinale a alternativa incorreta:

a) É possível afirmar que os bens culturais inventariados estão submetidos a
especial regime protetivo, a fim de evitar o seu perecimento ou degradação,
promover sua preservação e segurança e divulgar a respectiva existência.
b) Em razão da natureza fundamental, difusa, indisponível e intergeracional do
patrimônio cultural, a determinação pelo Poder Judiciário de medidas tendentes
a fazer com que o Legislativo e o Executivo cumpram a missão constitucional
de promover a adequada tutela dos bens de valor cultural não implica violação
à separação de Poderes.
c) O tombamento é um ato administrativo de caráter constitutivo, através do
qual um bem de valor cultural ou natural passa a ser digno de preservação
após sua inscrição no Livro Tombo.
d) É dispensável o prévio tombamento de um bem para viabilizar o acesso à
jurisdição em sua defesa.

4. (MPE-SP) MPE-SP, 2019. Assinale a alternativa INCORRETA.

a) Por se tratar de direito público de natureza real sobre um imóvel particular,
para que este sirva ao uso geral como uma extensão ou dependência do
domínio público, afetando, assim, o caráter de exclusividade da propriedade, o
tombamento sempre será indenizável.
b) Ao instituto do tombamento, porque possui disciplina própria, não se aplica o
princípio da hierarquia verticalizada prevista no Decreto-Lei n.º 3.365/1941, que
excepciona os bens da União do rol dos que podem ser desapropriados.
c) O ato de tombamento, seja ele provisório ou definitivo, tem por finalidade
preservar o bem identificado como de valor cultural, contrapondo-se aos
interesses da propriedade privada, não só limitando o exercício dos direitos
inerentes ao bem, mas também obrigando o proprietário às medidas
necessárias à sua conservação.
d) Na hipótese de restrições administrativas, será devida a indenização a fim
de garantir aplicação à teoria da distribuição equânime dos encargos públicos,
caso a limitação impeça de se dar ao bem a destinação que se considerava
natural, reconhecendo-se o dano especial e anormal, no direito de propriedade.
e) É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico,
artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios
arqueológicos, assim como impedir a evasão, a destruição e a
descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico
ou cultural.

5. (MPE-PI) CESPE, 2019. Na hipótese de rescisão unilateral de contrato

administrativo, a administração pública poderá promover a apropriação
provisória dos bens e do serviço vinculado ao objeto do contrato para evitar a
interrupção de sua execução. Essa medida representa uma cláusula
exorbitante que se materializa em intervenção do Estado na propriedade
privada na modalidade denominada
a) limitação administrativa.
b) requisição administrativa.
c) ocupação temporária.
d) servidão administrativa.
e) retrocessão
GABARITO

1-D
2- D
3- C
4- A
5- C