DESAPROPIAÇÃO

A Desapropriação é uma faculdade que cabe à Administração Pública e

consiste na retirada da propriedade de alguém sobre um bem, desde que motivada
por uma necessidade ou utilidade pública, ou ainda, existir um interesse social que
justifique tal conduta. Este procedimento está fundamentada no princípio da
Supremacia do Interesse coletivo sobre o individual.

A este direito de desapropriar do Poder Público corresponde o dever de

reparar o dano decorrente do ato estatal, de forma que os interesses públicos e do
particular se harmonizem e que ambas as esferas jurídicas sejam respeitadas. A
desapropriação deve ser acompanhada por uma indenização ao proprietário que
perdeu o domínio sobre o bem. Em que pese ser uma faculdade da Administração,
a desapropriação tem um caráter compulsório para o particular, que terá seu dano
desagravado pela indenização recebida.

No direito pátrio existem dois tipos de desapropriação, que se diferenciam

conforme a maneira como é feita a indenização. Existe a desapropriação cuja
indenização é feita previamente e em dinheiro, também chamada de
desapropriação comum; além daquela cuja indenização é feita em títulos da dívida
pública, voltada para a política urbana ou a reforma agrária. Existe ainda
modalidade de expropriação a qual não caberá qualquer tipo de indenização. Esta
apenas poderá ocorrer quando for constatada a cultura e cultivo de plantas
psicotrópicas na terra, portanto, provenientes de atividade ilícita.

A Constituição Federal prevê requisitos que autorizam o procedimento de

desapropriação. Entre eles, estão elencados os seguintes: Necessidade Pública
(quando, por algum problema inadiável, a Administração Pública encontra-se
forçada a incorporar o bem do particular ao seu domínio), utilidade pública (a
obtenção do domínio do bem é vantajoso ao interesse público, entretanto, não
chega a ser inadiável), ou interesse social (quando a desapropriação interferir e ir
ao encontro dos interesses da população carente, de forma a aliviar suas condições
de vida).

As hipóteses estão expressamente contidas na lei de maneira taxativa, de

forma que não é possível utilizar de analogia e interpretação para desapropriar bem
de particulares. As pessoas políticas da União, Estados e Municípios são as
competentes para desapropriar bens pelos motivos anteriormente expostos.
 Como objeto de desapropriação pode-se citar os bens passíveis de posse
e propriedade, bens imóveis, moveis e semoventes, corpóreos e incorpóreos. A
desapropriação não ocorre apenas em bens que pertencem à esfera jurídica do
particular, mas atinge também os bens públicos, desde que haja prévia autorização
legal.

A União pode desapropriar bens de estados, assim como os estados

podem desapropriar bens dos municípios. Entretanto, os Estados não podem
desapropriar bens da União ou de outros Estados, assim como os municípios não
podem desapropriar bens dos estados federativos ou de outros municípios. As
mesmas restrições devem ser aplicadas aos bens de entidades de personalidade
pública como as autarquias e fundações públicas.

No caso das empresas públicas, sociedades de economia mista,

concessionárias e permissionárias da união, estas entidades não podem ter seus
bens que estejam afetados a finalidade pública desapropriados pelos estados e
municípios, a não ser em casos onde o Presidente da República tenha autorizado
mediante decreto.

O procedimento de desapropriação deve obedecer fases estabelecidas. A

primeira delas consiste na fase declaratória, e caracteriza-se na declaração da
utilidade pública de determinado bem, assim como constatação do estado do bem.
Esta fase visa conferir à Administração Pública o direito de verificar, analisar o bem.
Aqui abre-se a possibilidade para que a Administração adquira o bem e, quando o
fizer, o fará de maneira compulsória. Isto pode ocorrer de forma extrajudicial –
para os casos onde o expropriante e o expropriado chegam administrativamente a
um acordo acerca do preço do bem; ou judicialmente, situação esta que caberá ao
juiz fixar o valor da indenização. A partir de então, tem-se fase de Imissão
Provisória na Posse. Nesta fase, a posse do bem objeto da desapropriação é
transferida para o expropriante, mediante ordem judicial, no início do processo.

A imissão provisória na posse pode ocorrer desde que a administração

pública – expropriante - declare motivo de urgência e faça o depósito de quantia
fixada nos termos da lei.

O expropriado deve receber indenização justa, que corresponda ao real

valor do bem, de forma que não tenha seu patrimônio diminuído. Este valor devem
estar corrigido e incluir as taxas de juros moratórios e compensatórios, os
honorários de advogado e demais despesas com o procedimento de
desapropriação.

A desapropriação se consuma apenas após o pagamento da indenização e,

enquanto não consumada, cabe à entidade da administração pública a possibilidade
de desistir do procedimento, desde que devolva o bem e indenize o proprietário dos
prejuízos sofridos. No caso onde o pagamento se dá através de títulos, a
transferência do bem ocorrerá apenas após a emissão do título.

CONCEITO

Desapropriação ou expropriação é a transferência compulsória da propriedade

particular (ou pública de entidade de grau inferior para a superior) para o Poder
Público ou seus delegados, por utilidade ou necessidade pública ou, ainda, por
interesse social, mediante prévia e justa indenização em dinheiro (CF, art. 5, XXIV),
salvo exceções constitucionais de pagamento em títulos da dívida pública de emissão
previamente aprovada pelo Senado Federal, no caso de área urbana não edificada,
subutilizada ou não utilizada (CF, art. 182, parágrafo quarto, III), e de pagamento em
títulos da dívida agrária, no caso de Reforma Agrária, por interesse social (CF, art. 184).

Desapropriação
Retirada do bem do particular, passando para o poder público, para atender a interesse
da comunidade.
A Constituição Federal garante a propriedade privada nos arts. 5º, caput, e 5º, XXII, e
170, III.
Reconhece, todavia, como uma tendência irreversível do Estado moderno, a
possibilidade da interferência do Poder Público na mudança compulsória da destinação
de um bem, ajustando aos interesses sociais, mediante a desapropriação, o confisco ou a
requisição.
A desapropriação é prevista ao longo de vários dispositivos, quais sejam, arts. 5º,
XXIV, 22, II, 182, §§ 3º e 4º, e III, e 184.
Na legislação ordinária, temos: Decreto-Lei nº 3.365, de 21.6.1941, que dispõe sobre
desapropriação por utilidade pública; Lei nº 4.132, de 10.9.1962, que define os casos de
desapropriação por interesse social e dispõe sobre sua aplicação; Decreto-Lei nº 554, de
25.4.1969, que dispõe sobre desapropriação, por interesse social, de imóveis rurais, para
fins de reforma agrária; Decreto-Lei nº 1.075, de 22.1.1970, que regula a imissão de
posse, initio litis, em imóveis residenciais urbanos.
O Código Civil, na redação original do art. 590, já fazia a distinção entre necessidade e
utilidade públicas, todavia seus §§ 1º e 2º, que tratavam da matéria, foram revogados
pela legislação posterior, valendo, entretanto, transcrever, na íntegra, tal dispositivo.
"Art. 590. Também se perde a propriedade imóvel mediante desapropriação por
necessidade ou utilidade pública. § 1º Consideram-se casos de necessidade pública; I - a
defesa do território nacionaL. II - a segurança pública. III - os socorros públicos, nos
casos de calamidade.
IV - a salubridade pública. § 2º Consideram-se casos de utilidade pública: I - a fundação
de povoação e de estabelecimentos de assistência, educação ou instrução pública. II - a
abertura, alargamento ou prolongamento de ruas, praças, canais, estradas de ferro e, em
geral, de quaisquer vias públicas. III - a construção de obras, ou estabelecimentos,
destinados ao bem geral de uma localidade, sua decoração e higiene. IV - a exploração
de minas".
Sendo a questão principal da desapropriação obter o equilíbrio entre autoridade do
Estado e liberdade individual, vem à colação o item LIV do art. 5º da Constituição
Federal.
Não há grandes divergências sobre o conceito de desapropriação, a qual, diga-se desde
logo, pode incidir sobre bens móveis e imóveis.
Laubadere define-a como a "operação administrativa pela qual o Estado obriga o
particular a ceder-lhe a propriedade de um imóvel para fim de utilidade pública,
mediante indenização justa e prévia" (Traité Élémentaire de Droit Administratif, Paris,
1953, p. 799).
Marcel Waline a considera como o "processo pelo qual a Administração obriga o
proprietário a ceder-lhe a propriedade do imóvel de que ela necessita para fins de
utilidade pública" (Traité Élémentaire de Droit Administratif, 1952, 6ª ed., p. 440).
Observe-se que estas duas definições pecam por restringir o alcance da desapropriação
aos bens imóveis, de modo que há outras mais razoáveis.
Zanobini, por exemplo, a define como: "o instituto do direito público pelo qual um
sujeito, que foi indenizado previamente, de modo justo, pode ser privado do direito de
propriedade que tem sobre uma coisa, a favor de um outro sujeito, quando isto lhe seja
exigido por motivos de interesse público" (Corso di Diritto Amministrativo, 1948, 3ª
ed., 4º v., p. 178).
O grande Pontes de Miranda também nos dá excelente conceituação do que seja a
desapropriação: "ato de direito público mediante o qual o Estado transfere direito ou
subtrai o direito de outrem, a favor de si mesmo, ou de outrem, por necessidade, ou
utilidade pública, ou por interesse social, ou simplesmente o extingue" (Comentários à
Constituição de 1946, 1953, 2ª ed., t. 4º, p. 216).
Pinto Ferreira, notável publicista pátrio, considera desapropriação "o instituto de direito
público, pelo qual a autoridade expropriante competente, por ato legal, adquire a
propriedade de bem imóvel ou móvel de propriedade de outra pessoa, mediante justa e
prévia indenização em dinheiro, salvo a indenização em títulos de dívida pública nos
casos de reforma agrária, por motivo de necessidade, ou utilidade pública, ou interesse
social" (Comentários à Constituição Brasileira, São Paulo, Saraiva, 1989, 1º v.,p. 104).
Carlos Ari Sundfeld, por sua vez, a define como: "procedimento estatal destinado a
substituir compulsoriamente um direito de propriedade pelo equivalente econômico, de
modo a permitir sua afetação a um interesse público ou social" (Desapropriação, Ed.
Revista dos Tribunais, 1990, p. 14).
Não há que falar em desapropriação no direito romano, pois neste o direito de
propriedade era quase absoluto, inconciliável com a idéia de expropriação. Na Idade
Média a teoria do domínio eminente fundamentava o direito do soberano de neutralizar
qualquer resistência do particular compelido à entrega de seus bens, passando-os da
propriedade privada para o Estado, sem os requisitos da previalidade e indenização
(José Cretella Júnior, Desapropriação, in Enciclopédia Saraiva do Direito, v. 23, p. 481).
A Revolução Francesa mostrou-se uma reação ao estado de insegurança que cercara a
propriedade individual sob a prepotência dos senhores feudais e do absolutismo
monárquico. Por isso, a Constituição de 14.9.1791 mencionou apenas a necessidade
pública como motivo da desapropriação, pois nem tudo o que é útil é necessário...
Observa Laferriere que, com a Revolução "... la propriété a repris l1indépendance
antérieure à l1époque féodale. Le principe livre ou droit romain, qui s1était maintenu
partiellement dans les coutumes méridionales, devint, apr_s tant de si_cles de
compression, le principe général de la propriété". (Histoire des Principes, des
Institutions et des Lois Pendant la Révolution Française, Paris, 1851, p. 141).
Pela lei francesa de 1841, a causa da desapropriação passou a ser a utilidade pública,
não mais a necessidade pública como exigido pelo art. 17 da Carta de 1791. A utilidade
comunal passou a ser suficiente para autorizar a desapropriação, porque tal utilidade
está compreendida no conceito de interesse público.
A Constituição do Império do Brasil, de 1824, prescrevia no Art. 179, item 22: "É
garantido o direito de propriedade em toda a sua plenitude. Se o bem público,
legalmente verificado, exigir o uso e emprego da propriedade do cidadão, será ele
previamente indenizado do valor dela. A lei marcará os passos com que terá lugar esta
única exceção e dará as regras para se determinar a indenização".
Referindo-se a tal dispositivo, o maior intérprete da Constituição, que foi Pimenta
Bueno, já dizia: "Não obstante o que anteriormente ponderamos é também certo que o
homem vive em sociedade, que tem deveres para com esta, para com a defesa do Estado
ou outras relações do bem comum.
Conseqüentemente se o bem público legalmente verificado exige o uso ou emprego da
propriedade do cidadão, a sociedade deve ter o direito de realizar a desapropriação. O
que a lei deve fazer é marcar de antemão os únicos casos em que terá lugar essa
exceção, estabelecer as regras fixas que regulem a indenização, e não dispor da
propriedade antes de previamente verificar e realizar essa indenização" (Direito Público
Brasileiro e Análise da Constituição do Império, 1958, Ministério da Justiça, p. 420).
A lei determinaria, portanto, os casos de desapropriação em favor do bem público,
sendo que a Lei de 29.9.1926 fixou os casos de desapropriação por necessidade, ao
passo que a Lei nº 353, de 12.7.1848, disciplinou a expropriação por utilidade pública
geral ou municipal da Corte. O Ato Adicional de 12.8.1840, no art. 10, § 3º, permitiu às
Assembléias Legislativas provinciais o poder de legislar sobre desapropriação, por
utilidade municipal ou provincial. A Constituição de 1891, no art. 72, § 17,
determinava: "O direito de propriedade mantém-se em toda a sua plenitude, salvo a
desapropriação por necessidade ou utilidade pública, mediante indenização prévia".
Quanto à Lei Magna de 16.7.1934, aduzia no art. 113, item 17: "É garantido o direito de
propriedade, que não poderá ser exercido contra o interesse social ou coletivo, na forma
que a lei determinar. A desapropriação por necessidade ou utilidade pública far-se-á nos
termos da lei, mediante prévia e justa indenização. Em caso de perigo iminente, como
guerra ou comoção intestina, poderão as autoridades competentes usar da propriedade
particular até onde o bem público o exija, ressalvado o direito à indenização ulterior".
A Carta outorgada de 1937, no art. 122, item 14, dizia: "O direito de propriedade, salvo
a desapropriação por necessidade ou utilidade pública, mediante indenização prévia. O
seu conteúdo e os seus limites serão os definidos nas leis que lhes regularem o
exercício".
As Constituições de 1946 (art. 141, § 16) e de 1967 (Art. 153) repetiram, praticamente,
o texto de 1934, permitindo a desapropriação por necessidade ou utilidade pública ou
interesse social, mediante prévia e justa indenização em dinheiro.
Com o advento do Estado intervencionista, por volta do final da Primeira Grande
Guerra, todas as Constituições liberais começaram a admitir o princípio da função social
da propriedade, o qual trouxe, em sua esteira, dentre outros institutos, a Ordem
Econômica e Social, com ênfase plena da desapropriação da propriedade particular.
Inúmeras teorias procuram fundamentar e justificar o instituto da desapropriação, sendo
as principais: a) coletivista; b) do domínio eminente do Estado; c) do pacto social; d) da
prevalência do interesse público sobre o privado, ou teoria da colisão de direitos; e) da
função social da propriedade; f) da alienação compulsória.
a) Teoria coletivista: conforme esta doutrina, a propriedade primitiva era comunitária,
comunista, da coletividade e, sendo meramente tolerada a propriedade individual pelo
Estado, reservou-se este o direito de novamente avocá-la para si, quando necessário.
b) Teoria do domínio eminente do Estado: segundo esta doutrina, o Estado exerce um
super-domínio sobre seu território, como atributo da própria soberania. Em face disto,
ele pode limitar ou suprimir a propriedade individual, quando achar conveniente.
c) Teoria do pacto social: esta teoria afirma como o fundamento do próprio Estado o
contrato social entre os cidadãos, de modo a restar implícita a eventualidade de se
sacrificar a propriedade de cada um no interesse de todos.
d) Teoria da prevalência do interesse público sobre o privado ou teoria da colisão
de direitos: esta teoria é simplista, mas bem fundamentada: a desapropriação se
justifica pela subordinação do direito particular ao direito do Estado.
e) Teoria da função social da propriedade: esta doutrina já fora preconizada por
Santo Tomás de Aquino, para quem o proprietário de um bem deveria utilizá-lo como
um gestor perante a sociedade, de modo a favorecer o maior número possível de
indivíduos. A doutrina da função social da propriedade reconhece a propriedade
individual, desde que condicionada ao interesse público. Percebe-se que o conceito de
propriedade no Direito brasileiro inspirou-se nestas duas últimas teorias, como se
observa nos dispositivos constitucionais supratranscritos.
f) Teoria da alienação compulsória: para esta concepção, a desapropriação vem a ser
uma alienação compulsória, pois no procedimento expropriatório estão presentes a
entrega do bem e o pagamento do preço. Tal doutrina peca gravemente ao omitir o
acordo de vontades, essencial a qualquer convenção.
Com efeito, a lei pode obrigar a dar, a fazer e a suportar, mas não a querer.
No que tange à incidência da desapropriação, podem ser seu objeto tanto os bens
móveis como os bens imóveis e, mesmo, o espaço aéreo, na hipótese do art. 2º, § 1º, do
Decreto-Lei nº 3.365, de 21.6.1941.
Mediante declaração de utilidade pública todos os bens podem ser desapropriados, pela
União, Estados, Municípios e Distrito Federal. Os bens dos Estados, Municípios,
Distrito Federal e Territórios podem ser desapropriados pela União, e os dos Municípios
pelos Estados, mas em qualquer caso o ato expropriatório deve ser precedido de
autorização legislativa (art. 2º, § 2º, do Decreto-Lei nº 3.365/41). Por outro lado, é
vedada a desapropriação, pelos Estados, Distrito Federal, Territórios e Municípios, de
ações, cotas e direitos representativos do capital de instituições e empresas cujo
funcionamento dependa de autorização do Governo Federal e se subordine à sua
fiscalização, salvo mediante prévia autorização, por decreto do Presidente da República
( art. 2º, § 3º, do Decreto-Lei nº 3.365/41).
Enquanto o art. 5º, XXIV, da Constituição Federal refere-se à necessidade ou utilidade
públicas, o art. 184 trata do interesse social. Na legislação ordinária, o Decreto-Lei nº
3.365/41 trata da desapropriação por utilidade pública, ao passo que a Lei nº 4.132/62 e
o Decreto-Lei nº 554/69 referem-se a interesse social. Qual o sentido de tais expressões?
Por necessidade pública, no plano essencialmente doutrinário, entendemos a situação de
emergência, incontornável, a exigir, por parte da Administração Pública, a transferência
imediata, para esta, de um bem particular. O eminente publicista Hely Lopes Meirelles
observa, com muita clareza, que "a necessidade pública surge quando a Administração
defronta situações de emergência, que, para serem resolvidas satisfatoriamente, exigem
a transferência urgente de bens de terceiros para o seu domínio e uso imediato" (Direito
Administrativo Brasileiro, São Paulo, Revista dos Tribunais, 14ª ed., 1989, p. 508).
Nas situações emergenciais pode ocorrer que o Estado, abusando do poder, e em
detrimento do princípio do devido processo legal (Art. 5º, LIV, da CF), se aposse de
imóvel particular sem prévia manifestação judicial. Em tal hipótese, cabe ao particular a
defesa da posse, invocando normas do Código Civil e do Código de Processo Civil. Se o
apossamento se prolonga e o Poder Público realiza obras no imóvel, não será mais
possível a reintegração do proprietário na posse, sob pena de comprometimento do
serviço público efetuado.
Neste caso, compete ao desapossado ação de indenização por desapropriação indireta.
Ao julgar procedente a ação e fixar o valor da indenização, o juiz decretará a
incorporação do bem ao patrimônio público.
Seabra Fagundes considera supérflua a distinção entre necessidade pública e utilidade
pública, assim: "A lei absteve-se de repetir a dúplice expressão do texto constitucional,
necessidade ou utilidade pública. Adotou critério mais simples, mais prático, e,
conseqüentemente, melhor. Na expressão utilidade, como já tivemos oportunidade de
dizer em comentário anterior, se podem enquadrar todos os casos. Se necessário é o que
é imprescindível, útil é o que é conveniente. De modo que o conceito de utilidade sendo
mais amplo que o de necessidade, este se torna dispensável como justificativo da
expropriação. É muito prático o sistema da Lei. A menção da necessidade, ao lado da de
utilidade, é redundante, especiosa e inútil. Nenhum choque há entre a lei e a
Constituição pela referência que nesta se faz à necessidade ou utilidade públicas.
A lei, ante a permissão constitucional do expropriamento por qualquer desses motivos,
permissão que os equipara em intensidade e efeito, unificou todos os casos como de
utilidade pública. Todas as medidas que se enquadrem em qualquer das espécies
discriminadas se consideram de utilidade pública, e, como tais, justificativas da
desapropriação" (Da Desapropriação no Direito Brasileiro, Freitas Bastos, 1942, p. 91).
Quanto à utilidade pública consideramo-la quando a transferência de bens particulares
para a Administração Pública não se mostra imprescindível, embora conveniente. O
interesse social, também caracterizado pela utilidade social da desapropriação feita em
seu nome, distingue-se da utilidade pública pelo fato de o bem desapropriado ser
destinado, diretamente, à coletividade ou beneficiários credenciados pela lei, ao passo
que, se caso fosse de utilidade pública, ele seria destinado à própria Administração ou
seus delegados.
Quanto às espécies de desapropriação, preliminarmente, é fundamental distinguirmos
três espécies de desapropriação, previstas na própria Constituição Federal:
a) desapropriação ordinária (art. 5º, XXIV);
b) desapropriação para reforma urbana (art. 182, § 4º);
c) desapropriação para reforma agrária (arts. 184 e 185).
A desapropriação ordinária é o procedimento destinado a substituir, compulsoriamente,
um direito de propriedade por uma indenização justa e prévia e em dinheiro.
Na desapropriação ordinária a indenização deve preceder a perda da propriedade, e
corresponderá ao justo valor do bem, devendo ser efetuada em dinheiro. A adjetivação
justa para tal indenização invoca, desde logo, os preceitos da eqüidade, como se
depreende do art. 24 do Decreto-Lei nº 8.365/41: "Na audiência de instrução e
julgamento proceder-se-á na conformidade do Código de Processo Civil. Encerrado o
debate, juiz proferirá sentença fixando o preço da indenização. Parágrafo único. Se não
se julgar habilitado a decidir, o juiz designará desde logo outra audiência que se
realizará dentro de 10 (dez) dias, a fim de publicar a sentença".
Com efeito, oportuna a advertência de Seabra Fagundes a respeito: "... a sentença na
ação expropriatória demanda ponderado estudo das condições da coisa e do seu valor
sob diversos aspectos (valor intrínseco, desvalia ou valorização da área remanescente
etc.), não constituindo operação intelectual das mais simples o seu proferimento. Por
isto mesmo a lei permite, a exemplo do Código de Processo Civil, que o juiz não a
profira na própria audiência, reservando-se para prolatá-la em seu gabinete, examinando
mais a vagar o processo" (ob. cit., p. 284).
Carlos Ari Sundfeld entende como justa "... a indenização que deixa o expropriado
indene, sem dano. Para tanto, há de corresponder ao efetivo valor do bem ou direito, de
modo a representar aquilo que se obteria no mercado, e recompor os eventuais prejuízos
gerados pela desapropriação" (Desapropriação, São Paulo, Ed. Revista dos Tribunais,
1990, p. 24).
À indenização serão acrescidos: a) correção monetária incidente a partir da data da
fixação da quantia devida (ou da avaliação), até a de seu pagamento; b) juros
compensatórios de 12% ao ano, havendo imissão na posse do bem por antecipação,
juros estes contados desde o momento da imissão até o pagamento; c) juros moratórios
de 6% ao ano, devidos pelo retardamento na quitação do preço, e contados a partir do
trânsito em julgado da decisão que o fixar, até o pagamento; d) honorários de advogado,
em percentual fixado pelo juiz e aplicado sobre a diferença entre o valor oferecido pelo
expropriante e o estabelecido na decisão judicial; e) despesas processuais, como custas e
honorários de perito, a serem reembolsadas pelo expropriante quando sucumbir, isto é,
quando a indenização fixada superar o valor oferecido.
São órgãos competentes para a desapropriação ordinária: a) a União; b) os Estados; c) o
Distrito Federal; d) os municípios. Nos termos do art. 14 do Decreto-Lei nº 512/69, em
casos de expropriações para finalidades rodoviárias, é também competente o
Departamento Nacional de Estradas de Rodagem.
Quanto ao procedimento na desapropriação ordinária, pode ser administrativo ou
judicial, este configurado na ação de desapropriação prevista nos arts. 11 a 30 do
Decreto-Lei nº 3.365/41.
Quanto à desapropriação para reforma urbana (art. 182, § 4º, da Constituição Federal),
pode ser conceituada como o procedimento do Poder Público deflagrado por município
ou pelo Distrito Federal, com o objetivo de substituir, compulsoriamente, o direito de
propriedade sobre um imóvel urbano inadequadamente explorado, mediante
indenização em títulos da dívida pública.
Fundamento maior desta espécie é a função social da propriedade, e as diferenças
básicas que apresenta com a desapropriação ordinária são: a) inobservância da função
social urbana; b) dos bens que atinge (apenas imóveis urbanos inadequadamente
aproveitados); c) natureza da indenização (títulos da dívida pública); d) competência
para decretá-la (limitada aos municípios e ao Distrito Federal).
Os imóveis urbanos cumprem sua função social quando são adequadamente explorados,
atendendo às exigências do plano diretor da cidade em que estão situados (art. 182, § 2º,
da Constituição Federal). Os proprietários de tais imóveis devem utilizá-los
adequadamente, sob pena de incorrer nas sanções do art. 182, § 4º, da própria
Constituição Federal. A indenização não precisa ser prévia e nem ser correspondente ao
valor de mercado, limitando-se ao valor real, ou seja, prevenindo-se a desvalorização da
moeda entre a data do pagamento e a do resgate dos títulos.
Quanto ao procedimento, é o do Decreto-Lei nº 3.365/41.
Finalmente, a desapropriação para reforma agrária (art. 184 da Constituição Federal),
definida como o procedimento estatal iniciado pela União e destinado a substituir,
compulsoriamente, o direito de propriedade de imóveis rurais improdutivos de grande
extensão ou titularizados por proprietários de outros imóveis rurais, por uma
indenização prévia, justa e em títulos da dívida agrária.
Esta espécie não se confunde com a desapropriação ordinária, porque seu fundamento é
a inobservância da função social rural, porque os bens que atinge são, exclusivamente,
imóveis rurais improdutivos de grande extensão, porque é diversa a indenização que
enseja (títulos da dívida pública, com ressalva do valor das benfeitorias úteis e
necessárias) e, finalmente, porque a competência para decretá-la é restrita à União
Federal. Os requisitos para o atendimento à função social dos imóveis rurais estão
elencados no art. 186 da Constituição Federal. Quanto à indenização, deve ser prévia,
ou seja, anterior à perda da propriedade, e justa, isto é, suficiente a manter indene o
patrimônio financeiro do expropriado. O pagamento será feito em títulos da dívida
agrária, sendo feito em dinheiro quanto ao valor das benfeitorias úteis e necessárias (art.
184, § 1º), e em títulos quanto ao valor da terra e das benfeitorias voluptuárias (art. 184,
caput).
Quanto à competência para desapropriar, tem-na apenas a União Federal, por si ou por
seus delegados.
Quanto ao procedimento, é o do Decreto-Lei nº 3.365/41, até que lei complementar crie
o "procedimento contraditório especial, de rito sumário, para o processo judicial de
desapropriação", conforme Art. 184, § 3º, da Constituição Federal. Caso curioso é o da
"desapropriação" de glebas utilizadas para o cultivo de plantas psicotrópicas, previsto
no art. 243 da Constituição.
Ora, como se falar em desapropriação sem indenização? Há evidente impropriedade
terminológica no caput do artigo supra, configurando-se, in casu, verdadeiro confisco,
definido como a apreensão legal de bens particulares, a título punitivo, pelo Estado.
Aliás, a perda de bens é admitida expressamente na própria Constituição (art. 5º, XLVI,
b), ao tratar da individualização da pena.
Seja como for, a "expropriação" deve ser feita mediante processo judicial, em face do
art. 5º, LIV, mas o procedimento é o de uma ação comum, não o de desapropriação.
Não há indenização, e o objeto da ação é o reconhecimento judicial de ato ilícito.
Apenas as áreas rurais estão sujeitas à "expropriação" - confisco - do art. 243.
Requisitos da Desapropriação:
a) - necessidade pública (emergência);
b) - utilidade pública;
c) - interesse social.
Conceito: (Diogo Figueiredo Moreira Neto)
Opera a transferência compulsória de um bem do particular para o domínio público, de
forma onerosa, permanente e de execução delegável, imposta discricionariamente
sempre que se declarar a existência de um motivo de interesse público legalmente
suficiente.
Requisitos Constitucionais da Desapropriação
- Ocorrência de necessidade ou utilidade pública, ou interesse social;
- pagamento de justa e prévia indenização em dinheiro, ou títulos (dívida pública ou
dívida agrária), quando previsto na própria Constituição. CF: arts. 5º XXIV; 182, § 4º
III; e 184
a) - Necessidade Pública: (única solução)
Necessidade pública na desapropriação
Surge quando a administração pública defronta situações de emergência que para serem
resolvidas satisfatoriamente exigem a transferência urgente de bens de terceiros para o
seu domínio e uso imediato.
Observando-se a CF no 5º XXIV, se o legislador distinguiu entre necessidade pública,
utilidade pública e interesse social, todos requisitos constitucionais da desapropriação,
caberá ao intérprete firmar bem tal distinção. A necessidade pública implica uma
situação de emergência, incontornável, a exigir, por parte da Administração, a
transferência imediata, para esta, de um bem particular. A própria etimologia do termo
necessidade (do latim, necessitas) indica a obrigação indispensável, a indispensabilidade
da coisa, que é indispensável para a existência ou conservação de outra (Antonio de
Moraes Silva, Diccionario da Língua Portugueza, 7ª ed., 2º v.). O eminente publicista
Hely Lopes Meirelles anota, com muita clareza, que "a necessidade pública surge
quando a Administração defronta situações de emergência, que, para serem resolvidas
satisfatoriamente, exigem a transferência urgente de bens de terceiros para o seu
domínio e uso imediato" (Direito Administrativo Brasileiro, São Paulo, Revista dos
Tribunais, 14ª ed., 1989, p. 508). A utilidade pública, por sua vez, aparece quando a
transferência de bens particulares para a Administração não se mostra imprescindível,
embora conveniente. A desapropriação por utilidade pública é disciplinada no DL
3.365, de 21.6.1941.
Quanto ao interesse social, também é caracterizado pela utilidade social da
desapropriação feita em seu nome, mas distingue-se da utilidade pública pelo fato de o
bem desapropriado ser destinado, diretamente, à coletividade ou aos beneficiários
credenciados pela lei, ao passo que, se caso fosse de utilidade pública, ele seria
destinado à própria Administração ou seus delegados. Os casos de desapropriação por
interesse social são disciplinados pela L. 4.132, de 10.9.1962, e DL 554, de 25.4.1969,
sobre desapropriação de imóveis rurais.
b) - Utilidade Pública: (melhor solução)
Utilidade pública na desapropriação
Se apresenta quando a transferência de bens de terceiros para a administração (é
conveniente), embora não imprescindível.
c) - Interesse Social na desapropriação
Ocorre quando as circunstâncias impõem a distribuição ou o condicionamento da
propriedade para o seu melhor aproveitamento, utilização ou produtividade, em
benefício da coletividade ou de categorias sociais merecedoras do amparo específico do
poder público.

CONCEITO DE DESAPROPRIAÇÃO

A CF/88 garante o direito de propriedade, mas estabelece também como um dos

direitos fundamentais que a propriedade deverá atender a sua função social. Assim,
entendia o saudoso HELY LOPES MEIRELLES que a "desapropriação é a forma
conciliadora entre a garantia da propriedade individual e a função social dessa mesma
propriedade, que exige usos compatíveis como o bem-estar da coletividade".

Para MARIA SYLVIA ZANELLA DE PIETRO "desapropriação é o procedimento

administrativo pelo qual o poder público ou seus delegados, mediante prévia declaração
de necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, impõe ao proprietário a
perda de um bem, substituindo-o em seu patrimônio por uma indenização".

No mesmo sentido é o conceito dado por CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELO segundo
o qual "desapropriação é o procedimento administrativo através do qual o Poder Público
compulsoriamente despoja alguém de uma propriedade e a adquire para si, mediante
indenização, fundada em um interesse público'.

CLASSIFICAÇÃO DE DESAPROPRIAÇÃO
A CF/88 diz que:

Art. 5.°., XXIV "a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade
ou utilidade pública, ou interesse social, mediante justa a prévia indenização em
dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição;"

Art. 184 Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma
agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e
justa indenização em títulos da divida agrária, com cláusula de preservação do valor
real, resgatáveis no prazo de até 20 anos, a partir do segundo ano de emissão, e cuja
utilização será definida em lei.

§ 1º - As benfeitorias úteis e necessárias serão indenizadas em dinheiro.

§ 2º - O decreto que declarar o imóvel como de interesse social, para fins de reforma
agrária, autoriza a União a propor a ação de desapropriação.

§ 3º - Cabe à lei complementar estabelecer procedimento contraditório especial, de rito

sumário, para o processo judicial de desapropriação.

§ 4º - O orçamento fixará anualmente o volume total de títulos da dívida agrária, assim

como o montante de recursos para atender ao programa de reforma agrária no
exercício.

§ 5º - São isentas de impostos federais, estaduais e municipais as operações de

transferência de imóveis desapropriados para fins de reforma agrária.

Em face do exposto nos dois artigos supracitados, o professor CELSO ANTÔNIO

BANDEIRA DE MELO diz que existem dois tipos de desapropriação.

Uma que se chama ordinária, fundamentada no artigo 5.°, XXIV e a outra

extraordinária, que tem por fundamento o artigo 184 da Constituição Federal.

Desapropriação ordinária é aquela que é feita por necessidade pública, utilidade

pública ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro. Já a
desapropriação extraordinária é aquela que somente à União competirá
desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, sendo declarado de
interesse social o imóvel rural que não esteja cumprindo a sua função social.

Em virtude de a desapropriação ordinária abranger situações que se fundamentam em

leis distintas, muito embora o regime jurídico seja o mesmo, ADILSON DE ABREU
DALARI complementou a classificação subdividindo a desapropriação ordinária em
três espécies: desapropriação por utilidade pública, que abrange os casos previstos no
artigo 5.° do Decreto-Lei N.° 3.365/41, desapropriação por zona. artigo 4.° do
retrocitado Decreto-Lei e a desapropriação por interesse social, que abrange os casos
previstos no artigo 2.° da Lei N.° 4132/62.

Base Legal

-Perda da propriedade, pelo particular, para fins de interesse público, mediante prévia e
justa indenização (Art. 5º, XXIV CF) - A lei estabelecerá o procedimento para
desapropriação por necessidade ou utilidade pública ou interesse social - fundamento da
desapropriação.

Lei: Decreto-lei 3365/41 - Desapropriação por utilidade pública.

Lei 4132/62 - Desapropriação por interesse social.

Casos de utilidade pública - Art. 5º do Decreto-lei 3365/41 (quatro primeiros:
considerados de necessidade pública - porque a Administração está diante de um
problema inadiável e premente). Demais casos: a utilização da propriedade privada é
conveniente ao interesse coletivo.

Interesse social - quando se destina a solucionar problemas sociais, atinentes às classes

menos favorecidas. Ex: construção de casas populares; preservação de reservas
florestais.

A Doutrina diverge quanto ao caráter exemplificativo ou taxativo dos casos descritos por
lei.

REQUISITOS

A CF/88 exige indenização prévia, justa e em dinheiro, ressalvados os casos previstos

na própria CF. São eles:

a) desapropriação para fins de reforma agrária (Art 184 - imóvel rural que não esteja
cumprindo sua função social - pagamento em títulos da dívida agrária, com cláusula de
preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até 20 anos, a partir do 2º ano de
sua emissão). Benfeitorias úteis e necessárias são indenizadas em dinheiro;

b) Desapropriação de bens que não atendam ao Plano Diretor do Município (Art. 182, §
4º, III e Art 8º do Estatuto da Cidade - Lei 10.257/01). Pagamento em títulos da dívida
pública, de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate
de até 10 anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da
indenização e juros legais.

Indenização prévia - deve receber o dinheiro antes de perder a propriedade.

Justa - deve representar o valor real do bem. Se for judicial, engloba os honorários
advocatícios, honorários do perito, custas processuais, juros compensatórios e
moratórios, correção monetária.

Dinheiro - em moeda corrente. É nulo ato de desapropriação de imóvel urbano sem o

depósito prévio do valor da indenização (LRF - Lei Complementar 101, de 04.05.2000).

BENS PASSÍVEIS DE DESAPROPRIAÇÃO

Art. 2º do Dec-lei 3365/41 - todos os que possuem valor econômico podem ser
desapropriados (imóveis, móveis, semoventes; pode incidir ainda sobre ações, quotas e
direitos de sociedade). Não se desapropriam os bens públicos da União, os bens
tombados e os direitos da personalidade.

Estados, DF e Municípios não podem desapropriar bem da União; esta pode

desapropriar bem dos Estados, DF e Municípios - basta que aja prévia autorização
legislativa.

COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR E COMPETÊNCIA PARA DESAPROPRIAR

Só a União legisla sobre Desapropriação (Art. 22, II CF). Todos os entes Estatais podem
emitir a declaração expropriatória e concretizar a desapropriação.

As Concessionárias de Serviço Público podem promover a desapropriação se autorizadas

expressamente pelo ente Estatal, por lei ou contrato.
As Entidades da Administração Indireta também podem promover a desapropriação,
mediante autorização expressa. ANEEL pode declarar e promover a desapropriação.

EFEITOS DA DECLARAÇÃO EXPROPRIATÓRIA

A declaração de utilidade ou necessidade pública ou de interesse social é o Ato

Administrativo que anuncia o desejo da Administração, de desapropriar. Pode se dar por
meio de lei ou Decreto do Executivo (este último, mais usual). Tem que individualizar o
bem (descrição das características e confrontações), o nome do proprietário, mencionar
qual o preceito em que se enquadra a desapropriação, a finalidade, bem como ser
publicado no Jornal Oficial.

Efeitos da Declaração

a) fixa o prazo p/ promover a desapropriação - 5 anos p/ os casos de utilidade pública e

necessidade pública; 2 anos, p/ os de interesse social. Caducando a declaração, a
Administração deve aguardar o prazo de 1 ano para emitir nova declaração.

b) as Autoridades Administrativas estão autorizadas a adentrar nos prédios para

efetuarem os levantamentos necessários (avaliar, etc). Podem recorrer à força policial,
se necessário.

c) fixa o estado do bem e a situação das benfeitorias. As necessárias podem ser

realizadas a qualquer tempo; as úteis, se autorizadas previamente pelo expropriante;
as voluptuárias não são objeto de indenização.

FASES DA DESAPROPRIAÇÃO

Fase declaratória e fase expropriatória - Na primeira, é emitido o ato declaratório que

dá início à desapropriação.

Na fase expropriatória, o bem é avaliado, o proprietário é contatado para possível

celebração de acordo, o qual, uma vez realizado, exaure o processo desapropriatório.
Se inviável o acordo c/ o proprietário ou se este recusar o preço, ingressa-se com a
medida judicial.

Ação Expropriatória - petição instruída com a declaração de utilidade pública,

interesse social ou necessidade pública, devidamente publicada (tem que anexar o
jornal oficial); é necessária a descrição completa do bem (planta ou memorial descritivo
contendo as características e confrontações; título de domínio do proprietário).

Se necessitar da imissãoem caráter de urgência, deve-se alegá-la e, de imediato,

depositar o preço - quantia arbitrada pelo Juiz ou fixada segundo os critérios do art. 15
do Dec-lei 3365/41.

Citado o expropriado, a Contestação só versará sobre o preço e vícios do processo.

Outras matérias devem ser objeto de discussão por meio de Ação Direta. É realizada
Perícia, proferida sentença com a fixação final do valor da indenização, da qual cabe
Recurso.

Desistência da Desapropriação - pode ocorrer a qualquer tempo, antes do pagamento

da indenização. Independe de concordância do expropriado. O expropriado devolve a
importância paga pelo expropriante. O bem tem que ser devolvido no mesmo estado em
que fora recebido.
Se ao bem não foi dada a destinação específica: se foi utilizado em outra finalidade
pública, não há problema; mas se não lhe foi dada a devida finalidade (desvio de
finalidade) poderia ser objeto de reivindicação pelo particular (Retrocessão)?

O Art. 35 do Decreto-lei 3365/41 professa que "uma vez incorporados à Fazenda

Pública, os bens expropriados não são objeto de reivindicação". Resolve-se em perdas e
danos.

Mas, de acordo com o 519 do Código Civil de 2002, se o bem não tiver o destino para o
qual fora desapropriado, ou não utilizado em obras ou serviços públicos, cabe o direito
de preferência ao antigo proprietário. Portanto, a Fazenda Pública pode oferecê-lo ao
anterior proprietário.

A lei não fala em prazos para a utilização do bem pela Fazenda Pública.

Prescreve em 5 anos o direito de pleitear a retrocessão, não obstante haja decisões no

sentido de aplicar a prescrição comum do ordenamento civil.

Desapropriação Indireta: Ação do proprietário contra a Administração, que se apossou

do bem sem observância às formalidades legais. O particular tem que comprovar o
domínio, o pagamento de tributos incidentes sobre o bem e a ocupação ilegal.

São devidos juros compensatórios desde a ocupação do bem, juros de mora de 0,5 %
ao mês, a partir do momento em que se caracterizar a mora por parte da Fazenda
Pública.

Prescrição - 5 anos a partir do apossamento ilegal.

A respeito do Direito de Propriedade, trazemos as considerações do Constitucionalista

José Afonso da Silva:

DIREITO DE PROPRIEDADE

01) Fundamento constitucional: O regime jurídico da propriedade tem seu

fundamento na Constituição; esta garante o direito de propriedade, desde que este
atenda sua função social (art. 5º, XXII), sendo assim, não há como escapar ao sentido
que só garante o direito de propriedade que atenda sua função social; a própria
Constituição dá conseqüência a isso quando autoriza a desapropriação, como
pagamento mediante título, de propriedade que não cumpra sua função social (artigos
182, § 4º, e 184); existem outras normas que interferem com a propriedade mediante
provisões especiais (artigos 5º, XXIV a XXX, 170, II e III, 176, 177 e 178, 182 a 183 a
186, 191 e 222).

02) Conceito e natureza: entende-se como uma relação entre um indivíduo (sujeito
ativo) e um sujeito passivo universal integrado por todas as pessoas, o qual tem o
dever de respeitá-lo, abstraindo-se de violá-lo, e assim o direito de propriedade se
revela como um modo de imputação jurídica de uma coisa a um sujeito.

03) Regime jurídico da propriedade privada: em verdade, a Constituição assegura

o direito de propriedade, estabelece seu regime fundamental, de tal sorte que o Direito
Civil não disciplina a propriedade, mas tão-somente as relações civis à ela referentes;
assim, só valem no âmbito das relações civis as disposições que estabelecem as
faculdades de usar, gozar e dispor de bens, a plenitude da propriedade, etc.; vale dizer,
que as normas de Direito Privado sobre a propriedade hão de ser compreendidas de
conformidade com a disciplina que a Constituição lhe impõe.
04) Propriedade e propriedades: a Constituição consagra a tese de que a
propriedade não constitui uma instituição única, mas várias instituições diferenciadas,
em correlação com os diversos tipos de bens e de titulares, de onde ser cabível falar
não em propriedade, mas em propriedades; ela foi explícita e precisa; garante o direito
de propriedade em geral (art. 5º, XXII), mas distingue claramente a propriedade
urbana (182, § 2º) e a propriedade rural (artigos 5º, XXIV, e 184, 185 e 186), com
seus regimes jurídicos próprios.

05) Propriedade pública: a Constituição a reconhece: - ao incluir entre os bens da

União aqueles enumerados no art. 20 e, entre os dos Estados, os indicados no art. 26; -
ao autorizar desapropriação, que consiste na transferência compulsória de bens
privados para o domínio público; - ao facultar a exploração direta de atividade
econômica pelo Estado (art. 173) e o monopólio (art. 177), que importam apropriação
pública de bens de produção. *ver também os artigos 20, XI, e 231 da CF.

PROPRIEDADES ESPECIAIS

06) Propriedade autoral: consta no art. 5º, XXVII, que contém 2 normas: a primeira
confere aos autores o direito exclusivo de utilizar, publicar e reproduzir suas obras; a
segunda declara que esse direito é transmissível aos herdeiros pelo tempo que a lei
fixar; o autor é, pois, titular de direitos morais e de direitos patrimoniais sobre a obra
intelectual que produzir; os direitos morais são inalienáveis e irrenunciáveis; mas, salvo
os de natureza personalíssima, são transmissíveis por herança nos termos da lei; já os
patrimoniais são alienáveis por ele ou por seus sucessores.

07) Propriedade de inventos, de marcas e indústrias e de nome de empresas:

seu enunciado e conteúdo denotam, quando a eficácia da norma fica dependendo de
legislação ulterior: "que a lei assegurará aos autores de inventos industriais privilégio
temporário para sua utilização, bem como a proteção às criações industriais, à
propriedade das marcas, aos nomes de empresas e a outros signos distintivos, tendo
em vista o interesse social e o desenvolvimento tecnológico e econômico do País" (art.
5º, XXIX).

08) Propriedade-bem de família: segundo o inciso XXVI do art. 5º, a pequena

propriedade rural, desde que trabalhada pela família, não será objeto de penhora para
pagamento de débitos decorrentes de sua atividade produtiva, dispondo a lei sobre os
meios de financiar o seu desenvolvimento; possui o interesse de proteger um
patrimônio necessário à manutenção e sobrevivência da família.

LIMITAÇÕES AO DIREITO DE PROPRIEDADE

09) Conceito: consistem nos condicionamentos que atingem os caracteres tradicionais

desse direito, pelo que era tido como direito absoluto (assegura a liberdade de dispor da
coisa do modo que melhor lhe aprouver), exclusivo e perpétuo (não desaparece com a
vida do proprietário).

10) Restrições: limitam, em qualquer de suas faculdades, o caráter absoluto da

propriedade; existem restrições à faculdade de fruição, que condicionam o uso e a
ocupação da coisa; à faculdade de modificação coisa; à alienabilidade da coisa, quando,
por exemplo, se estabelece direito de preferência em favor de alguma pessoa.

11) Servidões e utilização de propriedade alheia: são formas de limitação que lhe
atinge o caráter exclusivo; constituem ônus impostos à coisa; vinculam 2 coisas: uma
serviente e outra dominante; a utilização pode ser pelo Poder Público (decorrente do
art. 5º, XXV) ou por particular; as servidões são indenizáveis, em princípio; outra forma
são as requisições do Poder Público; a CF permite as requisições civis e militares, mas
tão-só em caso de iminente perigo e em tempo de guerra (art. 22, III); são também
indenizáveis.
12) Desapropriação: é a limitação que afeta o caráter perpétuo, porque é o meio pelo
qual o Poder Público determina a transferência compulsória da propriedade particular
especialmente para o seu patrimônio ou de seus delegados (artigos 5º XXIV, 182 e
184).

FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE

13) Conceito: não se confunde com os sistemas de limitação da propriedade; estes

dizem respeito ao exercício do direito ao proprietário; aquela à estrutura do direito
mesmo, à propriedade; a função social se modifica com as mudanças na relação de
produção; a norma que contém o princípio da função social incide imediatamente, é de
aplicabilidade imediata; a própria jurisprudência já o reconhece; o princípio transforma
a propriedade capitalista, sem socializá-la; constitui o regime jurídico da propriedade,
não de limitações, obrigações e ônus que podem apoiar-se em outros títulos de
intervenção, como a ordem pública ou a atividade de polícia; constitui um princípio
ordenador da propriedade privada; não autoriza a suprimir por via legislativa, a
instituição da propriedade privada.

Obs. SÚMULA DO STF - n ° 652 - Não contraria a Constituição o art. 15, § 1º, do Dl.
3.365/41 (Lei da Desapropriação por utilidade pública).

Expropriação de glebas - culturas ilegais de plantas psicotrópicas.

A curiosidade desse instituto é que, diferentemente das demais espécies de

desapropriações, esta não é indenizável, surgindo diversas discussões sobre a sua
natureza jurídica.

Esse é um assunto de poucos pronunciamentos doutrinários, mas que tem se

consolidado na jurisprudência dos Tribunais, principalmente no TRF da 5º Região, onde
possui jurisdição na área do ciclo da maconha.

A expropriação de glebas que cultivam ilegalmente plantas psicotrópicas encontra-se

presente na Constituição de 1988 no art. 243, que possui regulamentação na Lei 8.257
de 26 de novembro de 1991 e no Decreto 577, de 24 de junho de 1991.

Art. 243. As glebas de qualquer região do País onde forem localizadas culturas ilegais de
plantas psicotrópicas serão imediatamente expropriadas e especificamente destinadas
ao assentamento de colonos, para o cultivo de produtos alimentícios e medicamentosos,
sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas
em lei.

Parágrafo único. Todo e qualquer bem de valor econômico apreendido em decorrência

do tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins será confiscado e reverterá em
benefício de instituições e pessoal especializados no tratamento e recuperação de
viciados e no aparelhamento e custeio de atividades de fiscalização, controle, prevenção
e repressão do crime de tráfico dessas substâncias.

No do art. 243 da CF/88 o proprietário ao sofrer a perda compulsória da propriedade,

não obterá direito à indenização, nem a quaisquer valores decorrentes da extinção
deste direito.

Com a localização do cultivo de plantas psicotrópicas, a Polícia Federal, após efetuar o

inquérito e o recolhimento de dados necessários, comunicará ao Instituto Nacional de
Colonização e Reforma Agrária (Incra) e ao representante judicial a União, para
promoverem a ação judicial de expropriação, disciplinada pela Lei nº 8.257, de 26 de
novembro de 1991e regualada pelo Decreto nº 577, de 24 de junho de 1992.
Inexistindo qualquer declaração expropriatória antecedente.
Nessa nova espécie expropriação não há o pagamento de indenização à perda da
propriedade; decorre do descumprimento de preceito legal. O cultivo de plantas
psicotrópicas, sem a devida autorização da autoridade sanitária competente,
caracteriza-se por ilícito que acarretará na desapropriação sem direito à indenização.

Na expropriação quem terá competência para promovê-la será apenas a União, uma vez
que, nem a lei que regula a matéria, nem a Constituição delegam essa competência.

DESAPROPRIAÇÃO:

O Momento Consumativo e o Registro do Imóvel Expropriado.

Fladja Raiane Soares de Souza

Advogada da União

Sumário: 1. Introdução; 2. Desapropriação: modo

originário de aquisição da propriedade; 3. Modalidades
de desapropriação; 4. Procedimento expropriatório; 5.
Momento consumativo da desapropriação; 6. Registro do
Imóvel Expropriado; 7. Conclusão; 8. Referências
bibliográficas.

1. Introdução:

Consiste o direito de propriedade em uma garantia fundamental do

homem (art. 5.º1 da Constituição Federal/88), assegurada a sua inviolabilidade, nos termos da
lei. Assim, tem a propriedade status de direito fundamental. Ademais, revela-se como o mais
amplo direito de senhorio que pode se verificar sobre um bem (art. 1.228 2 do Código
Civil/2002), porquanto assegura, sob o aspecto interno da relação de propriedade, poderes de
uso, gozo e fruição sobre o bem, e, ainda, externamente, poder de reivindicação de quem
injustamente o detenha.

Assumindo a feição socializadora consagrada na CF/88, o CC/2002

tratou de inserir na definição do direito de propriedade o conceito de função social da propriedade
(art. 1228, §1º), pelo que o exercício dos poderes de sujeição do bem deve se dar em consonância
com as suas finalidades econômicas e sociais e com a preservação do meio ambiente.

1“Art. 5º. Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros
e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à
segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
.........................................................
XXII - é garantido o direito de propriedade;
XXIII - a propriedade atenderá a sua função social”.
2 “Art. 1228. O proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do

poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha.

§ 1º O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e
sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a
fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a
poluição do ar e das águas“.
 Entretanto, em que pese o cunho privatístico a que se historicamente
se vincula a propriedade, interessa observar que desde os Romanos 3 esse direito acha-se
passível da interferência do Estado, ante os reclamos de interesse público. Insere-se aí a
desapropriação, instituto do Direito Administrativo, mais especificamente uma das modalidades
de intervenção na propriedade por parte do Poder Público, e que se revela como a forma mais
drástica de intervenção, haja vista consistir em privar alguém da propriedade (cf. Aurélio Buarque),
ou seja, tirar a propriedade de outrem de forma compulsória. É forma de intervenção supressiva,
na terminologia de Carvalho Filho4, enquanto que as demais modalidades (servidão
administrativa, requisição, ocupação temporária, limitação administrativa e tombamento) são
restritivas, por apenas retirarem algumas faculdades do domínio.

Conceitua-se a desapropriação como um direito do Estado

que se traduz em procedimento regido pelo Direito Constitucional-Administrativo,
visando à imposição de um sacrifício total, por justa causa, de determinado direito
patrimonial, particular ou público – respeitada a hierarquia -, tendo como
finalidade a aquisição pelo Poder Público ou de quem, delegadamente, cumpra
o seu papel, por intermédio de indenização que há de ser prévia e justa,
efetuado o pagamento em dinheiro, com as ressalvas constitucionais expressas
5.

Por conseqüência, com a desapropriação, o bem passará à

dominialidade pública, perdendo sua categoria de bem privado - na maioria
dos casos -, sujeitando-se, assim, ao regime jurídico de direito público. Logo, a
definição do momento em que se consuma a desapropriação, com a
incorporação do bem à Fazenda Pública, é questão que apresenta relevância
jurídica como marco delimitador da aquisição de propriedade pelo
expropriante, e conseqüente perda para o expropriado.

De início, entretanto, cumpre observar a natureza da aquisição que se

dá pela desapropriação, e as modalidades e procedimentos desta, por serem temas essências à
abordagem de seu momento consumativo, tema sobre o qual surgiram diversas posições
doutrinárias, conforme se verá adiante.

2. Desapropriação: modo originário de aquisição da propriedade.

Classificam-se os meios de aquisição de um bem em originários e
derivados. Na forma originária não há transmissão da coisa, pois o fato jurídico em si é que
enseja a transferência da propriedade, prescindindo de correlação com qualquer título jurídico
de que seja titular o anterior proprietário, não havendo sub-rogação de titular a titular. Já na
derivada, ocorre relação negocial entre o proprietário e o adquirente, sendo necessário,
portanto, a participação volitiva do transmitente.
Estas são as definições adotadas pela doutrina moderna em geral,
que para distinguir os meios originários dos derivados tomou como critério o aspecto subjetivo,

3 Embora não conhecessem o instituto tal como hoje se apresente, ressalta José Carlos de Moraes
Salles em: A Desapropriação à luz da doutrina e da jurisprudência. 4.ª ed. rev., atual. e amp.
São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2000, p.61.
4 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 12.ª ed. rev., amp. e

atual. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005, pg. 731.

5 FREITAS, Juarez. Estudos de Direito Administrativo. 2.ª Ed. São Paulo: Malheiros, 1995, pg.

84.
que se verifica pela existência ou não de transmissão ou sucessão, o que, por sua vez, implica
numa relação de causalidade entre o transmitente e o adquirente. Todavia, o jurista BRINZ,
partindo de critério objetivo, considerava que só havia aquisição originária quando o direito de
propriedade não preexistisse à sua aquisição, ou seja, a distinção estava no fato de a coisa ter
tido, ou não, anteriormente, dono. Essa tese, todavia, não prevaleceu, dentre outros motivos,
por se constatar que os meios que dizia ela ser derivados, tal como a usucapião, permitirem a
aquisição de direitos reais intransmissíveis, como o usufruto, o uso e a habitação. Assim,
demonstrou-se que o novo direito não deriva do anterior, mas surge originariamente, opondo-
se inclusive ao proprietário. 6

Nessa linha, a desapropriação, segundo ampla maioria da doutrina, é

forma originária de aquisição da propriedade, o que significa que é, por si mesma, suficiente
para instaurar a propriedade em favor do Poder Público, independentemente de qualquer
vinculação com o título jurídico anterior proprietário. Assim, tal como na usucapião, ocupação,
especificação, ou acessão, é irrelevante a vontade do proprietário, pois não é transmitente do
imóvel bem como pouco interessa o título que possua, se justo ou injusto, de boa ou má-fé.

Carvalho Filho ressalta ser a desapropriação um modo sui generis de

aquisição da propriedade, mas “pela forma como se consuma, é de ser considerada forma de aquisição
originária, porque a só vontade do Estado é idônea a consumar o suporte fático gerador da transferência
da propriedade, sem qualquer relevância atribuída à vontade do proprietário ou ao título que possua”7.

Juarez Freitas observa que ela se caracteriza como modalidade de

aquisição originária pelo Poder Público, pois o bem se incorpora ao domínio público com
abstração plena de qualquer título antecedente, sem que se deva catalogá-la sequer como
instituto misto8.

Indubitável, pois, que na desapropriação inexiste qualquer liame

negocial vinculando o expropriante ao proprietário, eis que há a extinção do direito de
propriedade que o expropriado detinha sobre bem e o surgimento do direito de propriedade do
expropriante sobre o mesmo bem. Assim, é evidente a natureza originária da propriedade
imóvel que venha a ser adquirida.

Dessa premissa surgem alguns importantes efeitos:

a) A desapropriação pode prosseguir até mesmo sem que se saiba

quem é o proprietário.

b) Ainda que o dono não tenha sido indenizado, mas terceiro, a

transferência operada através da desapropriação é irreversível.

c) Todos os direitos de reais de terceiros sobre a coisa passarão a

incidir sobre o numerário depositado à ordem do juízo. Nesse sentido consta nos arts. 319 do
Decreto-lei 3.365/1941 (chamado de “lei geral das desapropriações”), e 17 10da Lei 8.257/1991
(regula a expropriação das glebas nas quais se localizem culturas ilegais de plantas
psicotrópicas).

6 Cf. voto de Moreira Alves no RE 94.580-RS, onde aborda o caráter originário da aquisição por
usucapião.
7 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Ob.cit., pg. 741.
8 FREITAS, Juarez. Ob. Cit., pg. 75.
9 “Art. 31. Ficam sub-rogados no preço quaisquer ônus ou direitos que recaiam sobre o bem expropriado”.
10 “Art. 17. A expropriação de que trata este lei prevalecerá sobre direitos reais de garantia, não se

admitindo embargos de terceiro, fundados em dívida hipotecária, anticrética ou pignoratícia”.

3. Modalidades de desapropriação:

De início, exsurge em nosso ordenamento a desapropriação clássica

ou ordinária, em que se evidencia a supremacia do interesse público sobre o particular, realizada
mediante indenização prévia, justa e em dinheiro, tendo como pressupostos a utilidade pública,
a necessidade pública, e o interesse social.

Tem fundamento no art. 5º, XXIV11, da CF, sendo que os referidos

pressupostos, ou melhor, as hipóteses que se configuram como de necessidade ou utilidade
pública, ou de interesse social, são definidos na legislação ordinária. Destacam-se o Decreto-lei
nº 3.365/1941, que dispõe sobre os casos de desapropriação por utilidade pública, englobando
aí os casos de necessidade pública (art. 5º), e a Lei 4.132/1962, que define os casos de
desapropriação por interesse social.

A CF ainda contempla a desapropriação extraordinária, que é

realizada quando o bem particular, que está sendo desapropriado, não está cumprindo a sua
função social. Nesta, há indenização, mas não será prévia, nem em dinheiro. Cuida-se de
desapropriação com caráter sancionatório, verificando-se em duas hipóteses.

A primeira delas é a que consta do art. 182, § 4º, III 12, da CF,
denominada de desapropriação urbanística. Essa forma expropriatória é prevista como a que pode
ser adotada a título de penalização ao proprietário do solo urbano que não atender a exigência
de promover o adequado aproveitamento de sua propriedade ao plano diretor municipal,
estando o imóvel subutilizado ou não utilizado. Assim, o Poder Público municipal, mediante lei
específica, poderá promover essa desapropriação, observada a gradação imposta no art. 8.º 13 da
Lei 10.257/2001 (Estatuto da Cidade), sendo o pagamento da indenização feito mediante títulos
da dívida pública, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas,
assegurados o valor real da indenização e os juros legais.

A outra hipótese de desapropriação extraordinária, quando a

propriedade não esteja cumprindo a sua função social, é prevista nos arts. 184 14 a 186 da CF,
denominada pela doutrina de desapropriação rural. Tem o objetivo de permitir a perda da

11 “XXIV-A lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou
por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta
Constituição”.
12 “§ 4º. É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano

diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado,
subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente,
de:
I - parcelamento ou edificação compulsórios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão
previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas
anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais”. (G.n)
13 “Art. 8º Decorridos cinco anos de cobrança do IPTU progressivo sem que o proprietário tenha

cumprido a obrigação de parcelamento, edificação ou utilização, o Município poderá proceder à

desapropriação do imóvel, com pagamento em títulos da dívida pública”. (G.n)
14 “Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o

imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em
títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte
anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei.
§ 1º. As benfeitorias úteis e necessárias serão indenizadas em dinheiro.
§ 2º. O decreto que declarar o imóvel como de interesse social, para fins de reforma agrária, autoriza a
União a propor a ação de desapropriação.
(...)”. (G.n)
propriedade de imóveis rurais para fins de reforma agrária. A indenização será paga em títulos
da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte
anos, a partir do segundo ano de sua emissão, sendo que as benfeitorias úteis e necessárias serão
indenizadas em dinheiro. Possui disciplina na Lei 8.629/1993, e ainda na Lei Complementar
76/1993.

Há, por fim, a desapropriação prevista no art. 24315 da CF, chamada

de desapropriação confiscatória, por não conferir ao expropriado direito indenizatório. A perda
da propriedade nesse caso tem como pressuposto a utilização da propriedade para cultura ilegal
de plantas psicotrópicas. Após a expropriação, conforme o procedimento disciplinado na Lei
8.257/91, são essas áreas destinadas a assentamento de colonos com vistas ao cultivo de
produtos alimentícios e medicamentosos.

Cumpre mencionar, ainda, a nova figura trazida pelos §§4.º e 5.º 16 do

art. 1.228, CC/2002, que vem sendo denominada por alguns doutrinadores como
desapropriação judicial, na qual há a perda da propriedade diante posse ininterrupta e de boa-
fé, por mais de cinco anos, de considerável número de pessoas, mediante o pagamento de
indenização. Embora não se confunda com a usucapião, que não requer contrapartida
econômica, essa nova figura também não se identifica por completo com a desapropriação
propriamente dita, que tem como expropriante o Poder Público, passando o bem à
dominialidade pública (embora posteriormente possa ter destinação diversa). Assim, sua
disciplina será dada pelo direito privado, em que pese o seu caráter coletivo, pois se verificará
no interesse particular, dos possuidores.

4. Procedimento expropriatório:

Em linhas gerais, a desapropriação, enquanto

procedimento, possui duas fases, a declaratória e a executiva, sendo que esta
última pode ser processada tanto pela via administrativa/extrajudicial, como
pela via judicial.

A fase declaratória se consubstancia na indicação da necessidade ou

utilidade pública, ou do interesse social do bem a ser expropriado. Há, assim, uma
manifestação compulsória de vontade do Poder Público, submetendo determinado bem ao
regime de expropriação.

Os efeitos jurídicos da declaração de utilidade pública e interesse

social são três: o direito de as autoridades expropriantes penetrarem no imóvel, mas que não se
confunde com a imissão provisória na posse (artigo 7.º do Dec.-lei n. 3.365/1941); a fixação do
estado do bem, incluindo as benfeitorias nele existentes, o que gera efeitos no cálculo de
indenização e o início da contagem do prazo de caducidade da declaração.

15 “Art. 243. As glebas de qualquer região do País onde forem localizadas culturas ilegais de plantas
psicotrópicas serão imediatamente expropriadas e especificamente destinadas ao assentamento de
colonos, para o cultivo de produtos alimentícios e medicamentosos, sem qualquer indenização ao
proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei”. (G.n)
16“§ 4o O proprietário também pode ser privado da coisa se o imóvel reivindicado consistir em extensa

área, na posse ininterrupta e de boa-fé, por mais de cinco anos, de considerável número de pessoas, e estas
nela houverem realizado, em conjunto ou separadamente, obras e serviços considerados pelo juiz de
interesse social e econômico relevante.
§ 5o No caso do parágrafo antecedente, o juiz fixará a justa indenização devida ao proprietário; pago o
preço, valerá a sentença como título para o registro do imóvel em nome dos possuidores”.
 Já na fase executória, serão adotadas medidas necessárias à
implementação da desapropriação, visando à aquisição do bem pelo Poder Público. Havendo
concordância do proprietário sobre o valor da desapropriação, o procedimento se encerrará na
via administrativa/extrajudicial. Entretanto, de regra, há o prolongamento pela fase judicial,
através de ação movida pelo Estado em face do proprietário.

Nesta ação, portanto, discutir-se-á a justa indenização. É possível que

durante o seu curso o juiz conceda a imissão provisória na posse (art. 1517 do Decreto-lei
3.365/1941), quando for o caso.

Interessa, por fim, destacar que pode haver a desapropriação

indireta, quando o Poder Público deixa de observar o procedimento legal, administrativo ou
judicial, ocupando o bem em caráter definitivo. Caberá ao proprietário, se não o impedir no
momento oportuno, deixando que a Administração lhe dê destinação pública, pleitear a
indenização por perdas e danos, que corresponderá à justa indenização da desapropriação
legal.

5. Momento consumativo da desapropriação:

Vista a extensão do instituto, observa-se que para definir

o momento da consumação da desapropriação, e conseqüente aquisição da
propriedade, surgiram várias posições doutrinárias e jurisprudenciais, as quais
defendiam que ocorria a consumação:

a) Pelo decreto declaratório da utilidade pública;

b) Com a expedição do mandado de imissão na posse;

c) Pela sentença;

d) Com o registro da sentença no Cartório de Imóveis;

e) Com o pagamento da indenização.

Moraes Salles18 esclarece que essa diversidade de

entendimentos originou-se da má redação do Decreto 4.956/1903, que regulava
a matéria antes do advento do Decreto-lei 3.365/1941.

Segundo o citado autor, Ruy Barbosa entendia que,

embora a aprovação das plantas não cessasse a propriedade em todos os seus
elementos, já implicava na indisponibilidade jurídica sobre o bem. Todavia, a
desapropriação se concretizava no momento em que era editado o decreto de
aprovação dos planos e plantas relativos às obras que seriam executadas pelo
Poder Público ou por seus concessionários.

17 “Art. 15. Se o expropriante alegar urgência e depositar quantia arbitrada de conformidade com o artigo
685 do Código de Processo Civil, o juiz mandará imiti-lo provisoriamente na posse dos bens”. (OBS.:
Atualmente, arts. 826 a 838 do CPC/1973)
18 SALLES, José Carlos de Moraes. Ob. Cit., p. 511.
 Entretanto, o princípio da previedade da indenização,
que esteve presente em todas as nossas constituições, revelava que o decreto de
aprovação não poderia importar em desapropriação. Ademais, essa declaração
do Poder Público é apenas ato-condição que precede à transferência do bem19, não
tendo qualquer efeito sobre o direito de propriedade, tanto que, se o processo
expropriatório parasse nessa fase, deixando caducar o decreto expropriatório,
não haveria desapropriação. Isto porque poderiam desaparecer os motivos que
embasaram o decreto em questão.

Há também as correntes que buscaram observar a

consumação dentro do processo judicial, no caso de não haver acordo.

Para os que consideram haver a consumação com a

imissão na posse, diz-se que somente com tal ato despontaria para o
expropriante o domínio do bem expropriado, aperfeiçoando-se ou
complementando-se. Referem-se à imissão definitiva do art. 2920 do Decreto-lei
3.365/1941. Todavia, refuta-se tal doutrina ao argumento de que o domínio é
antecedente à posse, a não ser em casos excepcionais, como no usucapião. Para
a maioria, o elemento posse é irrelevante para fixar o momento da perda da
propriedade21. De fato, posse e propriedade são institutos absolutamente
distintos.

Dentre os que entendem que é a sentença que transfere o

domínio, cita-se Eurico Sodré e Manoel de Oliveira Franco Sobrinho22. Aquele
defendia tal posição por ser a sentença de adjudicação que permitiria a extração
da respectiva carta a ser transcrita no registro de imóveis, meio pelo qual se
operava a tradição solene. Todavia, o referido autor entendia que a
desapropriação era modo derivado de aquisição da propriedade.

Quanto à corrente que atribui a consumação à transcrição

da sentença ou acordo no registro competente, foi adotada por Pontes de
Miranda e Calmon de Passos23. Todavia, sendo a desapropriação um modo
originário de aquisição, não há que se subordinar à transcrição do título
translativo, seja sentença ou acordo, posto que a transcrição é modo derivado
de aquisição da propriedade, reclamando uma relação de causalidade,
representada por um fato jurídico, entre o adquirente e o alienante.

19 Hely Lopes apud COSTA, Maria Isabel Pereira da. A transferência do domínio do bem
imóvel para o poder expropriante no processo judicial. Revista AJURIS n.º 47 - 1989, pág. 146.
20 “Art.29. Efetuado o pagamento ou a consignação, expedir-se-á, em favor do expropriante, mandado de

imissão de posse, valendo a sentença como título hábil para a transcrição no registro de
imóveis”.(G.n.)
21 COSTA, Maria Isabel Pereira da. Ob. Cit., p. 149/150.
22 SALLES, José Carlos de Moraes. Ob. Cit., p. 506/507 e 518, respectivamente.
23 A Transferência da Propriedade para o Domínio do Expropriante no Curso da Ação de

Desapropriação. Revista Brasileira de Direito Processual. Vol. 31 – 1.º Bim. de 1982, p. 63.
 Por fim, resta a posição hoje aceita pela ampla maioria da
doutrina, que tem como momento consumativo da desapropriação o
pagamento da indenização.

Sustenta-se que é o pagamento da indenização que dá

ensejo à consumação da desapropriação, acarretando a aquisição da
propriedade pelo expropriante e a perda pelo expropriado24.

Afirma Moraes Salles que há a consumação da

desapropriação com o pagamento ou o depósito judicial da indenização fixada pela
sentença ou estabelecida em acordo25.

Impende ressaltar que o pagamento se refere ao valor

fixado na sentença do art. 2426 do Decreto-lei 3.365/1941, pois somente pela
justa indenização há a substituição do bem no patrimônio do expropriando, o
que demarca precisamente o momento em que a desapropriação se consuma27.

Ressalta-se, ainda, que mesmo quando há acordo na fase

administrativa da desapropriação, dispensando o ajuizamento do feito
expropriatório, esse acordo versará unicamente sobre o valor da indenização a
ser paga ao expropriando e não sobre a desapropriação, que é sempre ato
unilateral da Administração e, portanto, compulsório. Apenas será consubstanciado
em escritura pública (se o bem desapropriado for imóvel de valor superior ao
estabelecido no art. 108 do CC/2002), mas essa escritura pública não será
“desapropriação amigável”, e sim composição amigável sobre o preço28.

A indenização assume tamanha relevância face ao

dispositivo constitucional que reza: “a lei estabelecerá o procedimento para
desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante
justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta
Constituição” (art. 5.º, XXIV). Nos exatos termos do referido dispositivo, não
pode haver desapropriação sem o pagamento prévio da justa indenização ao
expropriado.

Esse entendimento se aplica, então, as hipóteses em que

há uma indenização, quais sejam as desapropriações clássica/ordinária e
extraordinária.

Já para a desapropriação confiscatória (art. 243 da CF/88),

que tem como uma de suas características não comportar indenização, sua

24 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Ob.cit., p. 765.

25 SALLES, José Carlos de Moraes. Ob. Cit., p. 520.
26 “Art. 24. Na audiência de instrução e julgamento proceder-se-á na conformidade do Código de Processo

Civil. Encerrado o debate, o juiz proferirá sentença fixando o preço da indenização.

Parágrafo único Se não se julgar habilitado a decidir, o juiz designará desde logo outra audiência que se
realizará dentro de dez dias a fim de publicar a sentença”.
27 Ebert Chamoun apud SALLES, José Carlos de Moraes. Ob. Cit., p. 515.
28 SALLES, José Carlos de Moraes. Ob. Cit., p. 479.
consumação resta explícita no art. 1529 da Lei 8.257/1991, havendo a
incorporação ao patrimônio da União após o trânsito em julgado da sentença no
procedimento judicial estabelecido na referida Lei. Todavia, a doutrina ressalva
que, embora o art. 243 se refira à “expropriação”, na verdade essa hipótese
cuida-se de verdadeiro confisco e não de desapropriação30.

Quanto à desapropriação indireta, leciona Maria Sylvia

que o que ocorre nessa hipótese é, na realidade, a afetação do bem. Tendo em
conta que a simples afetação do bem a um fim público não constitui forma de
transferência da propriedade, também deve haver a indenização para que se
consume a transferência do imóvel. Isto porque, há a aplicação analógica do art.
3531do Decreto-lei 3.365/1941, pelo que, uma vez dada a destinação pública ao
imóvel, com sua conseqüente incorporação, este não poderá ser objeto de
reivindicação, cabendo ao particular pleitear a indenização. Entretanto, se não o
faz em tempo hábil, verificando-se a prescrição, restará ao Poder Público
regularizar a propriedade pela usucapião32.

Afirma a referida autora: “O que ocorre, com a

desapropriação indireta, é, na realidade, a afetação, assim entendido ‘o fato ou a
manifestação de vontade do poder público, em virtude do que a coisa fica incorporada ao
uso e gozo da comunidade’ (cf. Marienhoff, 1960:152-153); acrescente-se que se trata de
afetação ilícita, porque atinge bem pertencente a particular; lícita é apenas a afetação que
alcança bens já integrados no patrimônio público, na qualidade de bens dominicais, para
passá-los à categoria de uso comum do povo ou de uso especial”33.

6. Registro do Imóvel Expropriado:

A transcrição é forma derivada de aquisição da propriedade

imobiliária, por meio da publicidade do ato translativo junto ao Registro de Imóveis.

Como visto, a extração da carta de sentença de desapropriação é

instrumento hábil para se efetuar a transcrição no registro de imóveis. Também a escritura é
título hábil a transcrição da propriedade no caso do acordo entre as partes.

Porém, por se entender que a desapropriação é um modo originário

de aquisição da propriedade, esta se efetiva independentemente da regularização no registro de
imóveis.

29 “Art. 15. Transitada em julgado a sentença expropriatório, o imóvel será incorporado ao patrimônio da
União.
Parágrafo único. Se a gleba expropriada nos termos desta lei, após o trânsito em julgado da sentença, não
puder ter em cento e vinte dias a destinação prevista no artigo 1º, ficará incorporada ao patrimônio da
União, reservada, até que sobrevenham as condições necessárias àquela utilização “.
30 SALLES, José Carlos de Moraes. Ob. Cit., p. 89; e DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito

Administrativo. 16.ª ed. São Paulo: Atlas, 2003, p. 167.

31 “Art. 35. Os bens expropriados, uma vez incorporados à Fazenda Pública, não podem ser objeto de

reivindicação, ainda que fundada em nulidade do processo de desapropriação. Qualquer ação, julgada
procedente, resolver-se-á em perdas e danos”.
32 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Ob. Cit., p. 178.
33 Idem.
 Todavia, a transcrição é levada a efeito, segundo Serpa
Lopes e Seabra Fagundes, para que se dê maior publicidade à desapropriação,
haja continuidade do registro, fique constando do Registro de Imóveis a
extinção da propriedade anterior e se cientifique - a todos a que possa interessar
- o término dos direitos reais incompatíveis com a desapropriação34.

Raimundo Viana35 igualmente assevera que, na desapropriação, “a

finalidade desse registro é muito mais para documentar a saída do bem do domínio privado, do que a
testificação da aquisição ou o momento da consumação desta. (...) apenas para evitar negócios irregulares
envolvendo o bem, com possibilidade de sérios prejuízos para terceiros de boa-fé”.

Assim, consumada a expropriação pelo pagamento da

indenização, cabe ao expropriante regularizar o registro do imóvel expropriado,
cuidando-se, portanto, de momentos distintos, sendo esta regularização de
grande utilidade, mas não essencial à desapropriação.

7. Conclusão:

O direito de propriedade é garantia fundamental do

homem (art. 5.º da CF/88), todavia, passível da interferência do Estado ante os
reclamos de interesse público, o que pode ocorrer através da desapropriação,
forma mais drástica de intervenção.

Através do respectivo procedimento legal, regido pelo

Direito Constitucional-Administrativo, o Estado pode impor a desapropriação,
visando ao sacrifício total, por justa causa, de determinado direito patrimonial,
o que implica na aquisição deste pelo Poder Público, por intermédio de prévia e
justa indenização, com as ressalvas constitucionais expressas.

Considerando que na desapropriação inexiste qualquer liame

negocial vinculando o expropriante ao proprietário, eis que há a extinção do direito de
propriedade que o expropriado detinha sobre bem e o surgimento do direito de propriedade do
expropriante sobre o mesmo bem, caracteriza-se como causa originária de aquisição da
propriedade imóvel pelo Poder Público.

Dentre as várias correntes que buscaram definir o

momento da consumação da desapropriação, a posição hoje aceita pela ampla
maioria da doutrina vê o pagamento da indenização como o momento em que o
bem passará à dominialidade pública, perdendo sua categoria de bem privado.

Para a desapropriação confiscatória (art. 243 da CF/88),

que não comporta indenização, sua consumação resta explícita no art. 15 da Lei
8.257/1991, havendo a incorporação ao patrimônio da União após o transito em
julgado da sentença no procedimento judicial estabelecido na referida Lei.

34
SALLES, José Carlos de Moraes. Ob. Cit., p. 523.
35 “Do Registro na Desapropriação”. RF 298/373.
 Já quando há desapropriação indireta, ocorre, na
realidade, a afetação ilícita do bem, o que não constitui forma de transferência
da propriedade, pelo que deve haver a indenização para que se consume a
aquisição da propriedade, sendo que caberá ao particular pleitear a indenização.
Se não o fizer em tempo hábil, verificando-se a prescrição, restará ao Poder
Público regularizar a propriedade pela usucapião.

Por fim, há que se distinguir o momento consumativo da

desapropriação e regularização do registro do imóvel, haja vista ser a
desapropriação um modo originário de aquisição da propriedade, se efetivando
independentemente desta regularização, que, entretanto, é de grande utilidade,
mas não essencial à desapropriação.

8. Referências bibliográficas:

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 12.ª

ed. rev., amp. e atual. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005.

CASTRO, Mônica. A Desapropriação Judicial no Novo Código Civil. Revista Síntese de Direito
Civil e Processual Civil nº 19 - SET-OUT/2002, pág. 145.

COSTA, Maria Isabel Pereira da. A transferência do domínio do bem imóvel para o poder
expropriante no processo judicial. Revista AJURIS n.º 47 - 1989, pág. 142.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 16.ª ed. São Paulo: Atlas, 2003.

FREITAS, Juarez. Estudos de Direito Administrativo. 2.ª Ed. São Paulo: Malheiros, 1995.

PASSOS, J. J. Calmon de. A Transferência da Propriedade para o Domínio do Expropriante no

Curso da Ação de Desapropriação. Revista Brasileira de Direito Processual. Vol. 31 – 1.º
Bim. de 1982, pág. 63.

SALLES, José Carlos de Moraes. A Desapropriação à luz da doutrina e da jurisprudência. 4.ª

ed. rev., atual. e amp. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2000.

SPITZCOVSKY, Celso. Direito Administrativo. 4.ª ed. São Paulo: Ed. Paloma, 2003.

VIANA, Raimundo. Do Registro na Desapropriação. Revista Forense. Vol. 298 – Abril/Junho

de 1987, pág. 373.