Pesquisa sobre o Decreto-Lei 3.

365/1941

Art. 1o - A desapropriação por utilidade pública regular-se-á por esta lei, em todo o
território nacional.

Outras leis que dispõe sobre diferentes modalidades de desapropriação:

Aquisição originária:

Art. 2o - Mediante declaração de utilidade pública, todos os bens poderão ser

desapropriados pela União, pelos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios.

Declaração de utilidade pública: “a declaração de utilidade pública é o ato através do

qual o Poder Público manifesta sua intenção de adquirir compulsoriamente um bem
determinado e o submete ao julgo de sua força expropriatória” (DE MELLO, p. 826).

“No Brasil são poderes competentes para manifestar a declaração de utilidade pública
tanto o Poder Legislativo como o Poder executivo. Em qualquer caso, contudo, a
natureza é administrativa” (DE MELLO, p. 826).

“Da declaração de utilidade pública devem constar: a) a manifestação pública de

vontade de submeter o bem à força expropriatória; b) fundamento legal que embasa o
poder expropriante; c) identificação do bem a ser expropriado” (Celso Antônio, p. 827).

“A declaração deve individualizar, com precisão, o bem que será desapropriado, sendo
vedada a afirmação genérica de que determinada área possui utilidade pública,
necessidade pública ou interesse social. Da mesma forma, o Poder Público deve apontar
a finalidade da desapropriação” (OLIVEIRA, p. 603).

“Avulta observar, contudo, que a destinação do bem (ou sua finalidade) tem intrínseca e
indissociável relação com o motivo que inspirou a escolha do bem, vale dizer, com a
justificativa apresentada pela Administração para definir aquele bem. Em outras
palavras, não é lícito que a escolha do bem decorra de critério aleatório, sem causa
consistente e razoável; o ônus de comprovar a legitimidade da indicação do bem cabe ao
órgão administrativo. Por isso, é absolutamente ilegítimo que, para expandir sua área
administrativa, o Poder Público simplesmente faça recair sua escolha em edifício
comercial no centro da cidade, cujos usuários e proprietários estejam em pleno exercício
de suas atividades profissionais, sobretudo quando há solução menos gravosa para os
administrados (que é o requisito da exigibilidade integrante do princípio da
proporcionalidade). Sem a efetiva explicação do Estado, surge, no caso, evidente ofensa
aos princípios da impessoalidade e da proporcionalidade, razão por que nos parece
inválido o decreto expropriatório e, pois, sujeito ao controle do Judiciário”.
(CARVALHO FILHO, p. 909)

Todos os bens: “abarca todos os bens móveis e imóveis, como os direitos autorais
(aspecto patrimonial), os privilégios de invenção, os semoventes, as ações de sociedades
anônimas os arquivos e documentos de valor artístico ou histórico, enfim, tudo aquilo
que for necessário para atingir uma finalidade de interesse público” (HARADA, p. 64).

“Há discussão a respeito da possibilidade ou não de desapropriação de bens sobre os

quais o doador ou o testador impôs a clausula de inalienabilidade. Como se trata de
aquisição originária, e não propriamente de alienação, a restrição não impede a
desapropriação. O juiz da desapropriação é que só deve permitir o levantamento do
valor da indenização para ser utilizado na compra de outro imóvel equivalente, sobre o
qual remanescerá o gravame da clausula de inalienabilidade” (ARAGÃO, p. 251).

§ 1o - A desapropriação do espaço aéreo ou do subsolo só se tornará necessária, quando

de sua utilização resultar prejuizo patrimonial do proprietário do solo.

“Todos os bens (móveis, imóveis, corpóreos, incorpóreos) e direitos (reais e pessoais)

sujeitos a avaliação patrimonial podem ser desapropriados, inclusive o espaço aéreo e o
subsolo, que, como regra, pertencem ao proprietário do solo” (ARAGÃO, p. 250).

“Em princípio, portanto, o proprietário do solo o é também do espaço aéreo e do

subsolo. Seu direito sobre o imóvel não vai, entretanto, a ponto de poder opor-se a
trabalhos que se efetuem a altura ou profundidade tais que não lhe possam causar
embaraços à utilização do bem. Assim, se da simples passagem de fios telegráficos,
telefônicos ou condutores de energia elétrica sobre determinado imóvel não resultar
prejuízo ou perigo para o proprietário, não poderá ele insurgir-se contra essa passagem,
pois a tanto não vai o seu direito de propriedade. Diversa já será a situação, entretanto,
se, para a passagem desses fios, tiver de sujeitar-se à colocação de postes em sua
propriedade. Nesse caso, dever-se-á constituir servidão administrativa sobre o imóvel,
indenizando-se o proprietário. Por outro lado, não poderá ele opor-se à perfuração do
solo para construção de um metrô, se disso não resultar prejuízo ou perigo ao seu
imóvel. Nos exemplos acima referidos, não há que se falar em desapropriação, porque,
como se viu, por força do disposto no § 1° do art 2° do Dec.-lei 3.365/41, só ocorrerá a
desapropriação do espaço aéreo ou do subsolo 'quando de sua utilização resultar
prejuízo patrimonial ao proprietário do solo” (SALLES, p.130)

Indenização por jazidas e águas subterrâneas, é possível? O STJ e o STF têm

julgados no sentido de que só é possível se o desapropriado tiver concessão de lavra, já
que esses bens pertencem à União e aos Estados respectivamente (CF, art. 20, IX ; 26, I
e 176).

STF – RE 315135/RS, de relatoria do Min. Carlos Velloso, publicado em 07/06/2002:

EMENTA: CONSTITUCIONAL. DESAPROPRIAÇÃO. JAZIDAS DE

MINERAIS: INDENIZAÇÃO. I. - Jazidas de minerais, areia, pedras e
cascalho: não são indenizáveis, salvo existência de concessão de lavra. II.
- Precedentes do STF: RE 70.132-SP, Baleeiro, RTJ 54/500; RE
189.964-SP, Velloso, "DJ" de 21.6.96; RE 140.254 (AgRg) - SP, Celso
de Mello, "DJ" de 06.6.97. III. - RE conhecido e provido.

STJ – RESp 518744/RN, de relatoria do Min. Luiz Fux, publicado em 03/02/2004:

ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAÇÃO. INDENIZAÇÃO. OBRA

REALIZADA POR TERCEIRA PESSOA EM ÁREA
DESAPROPRIADA. BENFEITORIA. NÃO CARACTERIZAÇÃO.
PROPRIEDADE. SOLO E SUBSOLO. DISTINÇÃO. ÁGUAS
SUBTERRÂNEAS. TITULARIDADE. EVOLUÇÃO LEGISLATIVA.
BEM PÚBLICO DE USO COMUM DE TITULARIDADE DOS
ESTADOS-MEMBROS. CÓDIGO DE ÁGUAS. LEI N.º 9.433/97.
CONSTITUIÇÃO FEDERAL, ARTS. 176, 176 E 26, I. 1. Benfeitorias
são as obras ou despesas realizadas no bem, para o fim de conservá-lo,
 melhorá-lo ou embelezá-lo, engendradas, necessariamente, pelo
proprietário ou legítimo possuidor, não se caracterizando como tal a
interferência alheia. 2. A propriedade do solo não se confunde com a do
subsolo (art. 526, do Código Civil de 1916), motivo pelo qual o fato de
serem encontradas jazidas ou recursos hídricos em propriedade particular
não torna o proprietário titular do domínio de referidos recursos (arts.
176, da Constituição Federal) 3. Somente os bens públicos dominiais são
passíveis de alienação e, portanto, de desapropriação. 4. A água é bem
público de uso comum (art. 1º da Lei n.º 9.433/97), motivo pelo qual é
insuscetível de apropriação pelo particular 5. O particular tem, apenas,
o direito à exploração das águas subterrâneas mediante autorização
do Poder Público cobrada a devida contraprestação (arts. 12, II e 20,
da Lei n.º 9.433/97) 6. Ausente a autorização para exploração a que o
alude o art.12, da Lei n.º 9.443/97, atentando-se para o princípio da
justa indenização, revela-se ausente o direito à indenização pelo
desapossamento de aqüífero. 7. A ratio deste entendimento deve-se ao
fato de a indenização por desapropriação estar condicionada à inutilidade
ou aos prejuízos causados ao bem expropriado, por isso que, em não
tendo o proprietário o direito de exploração de lavra ou dos recursos
hídricos, afasta-se o direito à indenização respectiva. 8. Recurso especial
provido para afastar da condenação imposta ao INCRA o quantum
indenizatório fixado a título de benfeitoria.

Artigos importantes para compreender a questão: art.1229 e 1230 do Código Civil.

§ 2o - Os bens do domínio dos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios

poderão ser desapropriados pela União, e os dos Municípios pelos Estados, mas, em
qualquer caso, ao ato deverá preceder autorização legislativa.

Bens pertencentes à Administração Indireta Federal podem ser desapropriados

por Estados e Municípios?

Não pode. “Com relação aos bens pertencentes às entidades da administração indireta,
aplica-se, por analogia, o artigo 2º do Decreto-lei nº 3.365/41, sempre que se trate de
bem afetado a uma finalidade pública. Tais bens, enquanto mantiverem essa afetação,
são indisponíveis e não podem ser desafetados por entidade política menor. Esse
entendimento não destoa da tese adotada na Súmula nº 157 do STF, segundo a qual “é
necessária prévia autorização do Presidente da República para desapropriação, pelos
Estados, de empresa de energia elétrica” (DI PIETRO, p. 202).
“A desapropriação de bens públicos, como se viu, é fundada na hierarquia das pessoas
federativas considerando-se a sua extensão territorial. O princípio deve ser o mesmo
adotado para os bens de pessoas administrativas, ainda que alguns deles possam ser
qualificados como bens privados. Prevalece nesse caso a natureza de maior hierarquia
da pessoa federativa a que está vinculada a entidade administrativa. Por conseguinte,
para nós se afigura juridicamente inviável que o Estado, por exemplo, desaproprie bens
de uma sociedade de economia mista ou de uma autarquia vinculada à União Federal,
assim como também nos parece impossível que um Município desaproprie bens de uma
empresa pública ou de uma fundação pública vinculada ao Estado, seja qual for a
natureza desses bens” (CARVALHO FILHO, p. 899).

“Municípios não podem desapropriar bens das Autarquias Federais e dos e Estados e
estes não podem desapropriar bens das Autarquias da União, pois não teria sentido que
tais entidades administrativas, tendo sido criadas como pessoas públicas, havidas como
meio eficiente de realização de propósito desta ordem, ficassem ao desabrigo da norma
protetora” (DE MELLO, p. 824).

Depende. “Em sua literalidade, interpretação que prevalece atualmente, a norma veda a
desapropriação dos bens públicos dos Entes “maiores” por Entes “menores”. No
entanto, entendemos que a desapropriação de bens públicos, nesses casos, é possível,
desde que o processo de ponderação de interesses indique a prevalência do interesse do
Ente expropriante sobre o interesse do Ente ou entidade que será sujeito passivo da
desapropriação” (OLIVEIRA, p.601).

Posição do STF e do STJ: Não pode.

STF – Desde o julgamento do RE 172.816/RJ, de relatoria do Min. Paulo Brossard,

publicado no DJ no dia 13/05/1994, o Supremo Tribunal decidiu que os Estados e
Municípios não podem desapropriar bens pertencentes a Entidades da Administração
Indireta Federal:

Desapropriação, por Estado, de bem de sociedade de economia mista

federal que explora serviço público privativo da União. 4. Competindo a
União, e só a ela, explorar diretamente ou mediante autorização,
 concessão ou permissão, os portos marítimos, fluviais e lacustres, art. 21,
XII, f, da CF, está caracterizada a natureza pública do serviço de docas.
5. A Companhia Docas do Rio de Janeiro, sociedade de economia mista
federal, incumbida de explorar o serviço portuário em regime de
exclusividade, não pode ter bem desapropriado pelo Estado. 6.
Inexistência, no caso, de autorização legislativa. 4. Competindo a União,
e só a ela, explorar diretamente ou mediante autorização, concessão ou
permissão, os portos marítimos, fluviais e lacustres, art. 21, XII, f, da CF,
esta caracterizada a natureza pública do serviço de docas. 5. A
Companhia Docas do Rio de Janeiro, sociedade de economia mista
federal, incumbida de explorar o serviço portuário em regime de
exclusividade, não pode ter bem desapropriado pelo Estado.

STJ – informativo n. 35: A Turma, prosseguindo no julgamento, entendeu que o

Município não pode desapropriar bens de propriedade de empresa pública federal, sem a
prévia autorização do Presidente da República, mesmo que não sejam utilizados
diretamente na prestação de serviço público. REsp 214.878-SP, Rel. Min. Garcia Vieira,
julgado em 5/10/1999.

Quais bens públicos podem ser desapropriados? “o texto legal se refere aos bens do
domínio dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, de sorte a abranger toda as
três categorias de bens públicos previstas no art. 99 do Código Civil” (HARADA, p.
73).

É possível desapropriar bens situados fora do território do desapropriante? “Os

Entes não podem, de toda sorte, desapropriar bens situados fora do seu território. O
poder expropriatório é expressão do poder político de cada ente federativo, que só́
existe, naturalmente, dentro do seu território” (ARAGÃO, p. 252).

“O Estado não pode desapropriar bens de outro Estado, nem o Município desapropriar
bens de outro Município, ainda que situados no território do Município Expropriante”
(HARADA, p. 76).
“Contudo, exatamente em função da preponderância do interesse público motivador da
desapropriação, é possível, em face da Carta Política, confrontar o interesse público
primário de um Estado ou de um Município com o interesse público secundário de outro
Estado e de outro Município para se concluir pela possibilidade jurídica da
desapropriação de bens estaduais por um outro Estado ou de bens municipais por outro
Município”(HARADA, p. 76).

Atos Expropriatórios Concorrentes, qual prevalece?

O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 111.079-1/MG, publicado no DJ em
10/04/1987, decidiu que, em caso de conflito entre decreto municipal e estadual,
prevalece o segundo:

DESAPROPRIAÇÃO. DECRETOS ESTADUAL E MUNICIPAL

DECLARATORIOS DE UTILIDADE PÚBLICA DO MESMO
IMÓVEL DE DOMÍNIO PRIVADO, PARA FINS DE
DESAPROPRIAÇÃO. A) O DOMÍNIO EMINENTE, ATRIBUTO
ORIGINARIO DA UNIÃO, COMO ENTE SOBERANO, E DO QUAL
DERIVA A FACULDADE DE DESAPROPRIAR; O PODER DO
GOVERNO FEDERAL DE LEGISLAR SOBRE DESAPROPRIAÇÕES
E TUTELAR OS DIREITOS INDIVIDUAIS - ENTRE OS QUAIS, O
DE PROPRIEDADE - ABONAM A COMPETÊNCIA FEDERAL
PARA DISPOR SOBRE A PREFERENCIA DO ESTADO OU DO SEU
MUNICÍPIO, EM CASO DE ATOS EXPROPRIATORIOS
CONCORRENTES E RECIPROCAMENTE EXCLUDENTES; B)
NESSA HIPÓTESE, A PREFERENCIA DO ATO ESTADUAL
DERIVA DE INTERPRETAÇÃO E APLICAÇÃO ANALOGICA
DA NORMA DO ART. 2., P. 2., DO DECRETO-LEI 3365/41; RE
NÃO CONHECIDO, PELA ALINEA 'C', ART. 119, III, CF.

Harada critica a decisão, ao argumento de que “aquela disposição legal, se interpretada

de forma ampla e analógica, acabaria por desfigurar a Federação Brasileira, enxergando
nela entidades estatais superiores”. (Harada, p. 76).

“Dentro dessa linha de argumentação, o direito de precedência, na hipótese de atos

expropriatórios concorrentes, não pode ser buscado no §2º do art. 2º da lei específica,
mas conferido à entidade política que decretou a desapropriação em primeiro lugar”
(HARADA, p.76).
Autorização legislativa: “entenda-se que essa autorização legislativa não é emanada da
pessoa jurídica cujo patrimônio está sendo afetado, mas da pessoa jurídica expropriante”
(DI PIETRO, p. 203).

“a possibilidade expropriatória de bens públicos submete-se a uma condição inafastável:

a entidade expropriante somente poderá promover o processo expropriatório se
devidamente autorizada pelo Poder Legislativo de seu âmbito. Com isso, é inviável a
desapropriação apenas por iniciativa do Executivo. Destarte, para que se legitime a
desapropriação de bens públicos, exigível será a autorização por lei específica para tal
desiderato.” (CARVALHO FILHO, p. 897)

§ 3º - É vedada a desapropriação, pelos Estados, Distrito Federal, Territórios e

Municípios de ações, cotas e direitos representativos do capital de instituições e
emprêsas cujo funcionamento dependa de autorização do Govêrno Federal e se
subordine à sua fiscalização, salvo mediante prévia autorização, por decreto do
Presidente da República.

“Esse dispositivo, de um lado, fortifica a inteligência que indicamos para o caso das
autarquias e, de outro lado, protege, nos limites indicados pelo artigo referido,
concessionários de serviço públicos federais, sociedades de economia mista e empresas
púbicas da União, bem como quaisquer outras por elas autorizadas e sujeitas à
fiscalização” (DE MELLO, p. 824).

Art. 3º - Podem promover a desapropriação, mediante autorização expressa constante de

lei ou contrato:
I - as concessionárias, inclusive aquelas contratadas nos termos do disposto na Lei nº
11.079, de 30 de dezembro de 2004, e as permissionárias de serviços públicos;
II - as entidades públicas;
III - as entidades que exerçam funções delegadas pelo Poder Público; e
IV - as autorizatárias à exploração de serviços e atividades de titularidade estatal
decorrentes do disposto nas alíneas “c”, “d” e “f” do inciso XII do caput do art. 21 da
Constituição e da legislação específica.
“A competência executória significa a atribuição para promover a desapropriação, ou
seja, para adotar todas as medidas e exercer as atividades que venham a conduzir à
efetiva transferência da propriedade. Essa competência se inicia pela negociação com o
proprietário e estende-se até a finalização do processo judicial expropriatório, após a
propositura da respectiva ação. Em outras palavras, promover a desapropriação tem o
sentido de legitimidade para sua propositura, vale dizer, a legitimatio ad causam para a
mesma ação” (CARVALHI FILHO, p. 904).

“Nunca é demais relembrar, todavia, que a possibilidade de ajuizamento da ação

pressupõe autorização prévia, que figure em lei ou em contrato. Portanto, nem todas as
pessoas administrativas, ou delegatárias não administrativas, podem propor a ação: sua
legitimidade depende da permissão legal ou contratual. Por outro lado, o custo da
desapropriação deve ser coberto com recursos da própria entidade interessada, e não do
tesouro” (CARVALHO FILHO, p. 904).

Legitimidade extraordinária? CPC, art. 18. Ninguém poderá pleitear direito alheio em
nome próprio, salvo quando autorizado pelo ordenamento jurídico.

Art. 4o - A desapropriação poderá abranger a área contígua necessária ao

desenvolvimento da obra a que se destina, e as zonas que se valorizarem
extraordinariamente, em consequência da realização do serviço. Em qualquer caso, a
declaração de utilidade pública deverá compreendê-las, mencionando-se quais as
indispensaveis à continuação da obra e as que se destinam à revenda.

“Desapropriação por zona é a desapropriação de uma área maior que necessária à

realização de uma obra ou serviço, por abranger uma zona contigua a ela, tendo em
vista ou reserva-la para ulterior desenvolvimento da obra ou revende-la, a fim de
absorver a valorização extraordinária que receberá em decorrência da própria execução
do projeto” (DE MELLO, 836).

“Área contígua significa área confrontante, ligada à principal. Havendo espaçamento

físico entre as duas páreas, descabe-se falar em área contígua. Em verdade, essa área
contígua é aquela incluída no perímetro delimitado pela lei que aprovou determinado
melhoramento público” (HARADA, 88).
Há inconstitucionalidade na medida?

Sim. “Reputamo-la inconstitucional quando destinada à revenda das áreas que se

valorizarem extraordinariamente em consequência da obra. Pelo menos duas razões
assomam para levar a tal entendimento. Uma é a de que a própria Constituição prevê,
em seu art. 145, III, a contribuição de melhoria, concebida para captar a valorização
obtida à custa da obra pública. É este, então, o instituto idôneo para absorvê-la. Outra, a
de que, se o Poder Público tem um meio para atingir o objetivo em causa, não pode se
valer de outro que impõe ao administrado gravames maiores (a perda da propriedade)
que os necessários para alcançar o fim que lhe serve de justificativa (recolher a
valorização extraordinária)” (DE MELLO, 837).

“Esse tipo de desapropriação por zona ou para fins de revenda tornou-se

inconstitucional a partir do advento da Carta Magna de 1946. A desapropriação não
pode ser utilizada fora das hipóteses constitucionais previstas sob pena de ferir os
direitos e garantias individuais, que se inserem nas chamadas cláusulas pétreas. Para a
consecução daquele ideal de justiça social, que aponta para a necessidade de redistribuir
a mais-valia por toda a sociedade, a Carta Política municiou o Poder Público com o
instrumento tributário adequado para o cumprimento dessa missão. Desapropriar área,
que vai valorizar-se com a execução da obra púbica, para ulterior revenda, não nos
parece satisfazer ao interesse público, na espécie utilidade pública coo está no art. 4º da
lei em comento. (HARADA, 97).

“É verdade que o art. 174 da CF confere à União, Estado e Municípios o poder de

intervir no domínio público atribuindo-lhes a função de fiscalização, incentivo e
planejamento, este último meramente indicativo para o setor privado. Entretanto,
fiscalizar, incentivar e planejar não quer dizer exercer atividade especulativa, lucrativa,
fazer as vezes de uma empresa imobiliária. (HARADA, 98).

“Quanto ao segundo caso (desapropriação por zona de imóveis que serão valorizados
extraordinariamente), entendemos que esse fundamento é inconstitucional por violar o
princípio da proporcionalidade, notadamente o subprincípio da necessidade, pois existe
outra medida estatal menos restritiva ao direito de propriedade que atinge o mesmo fim:
a contribuição de melhoria prevista no art. 145, III, da CRFB” (Rafael Carvalho, 618)

Segundo o STJ, depende. Em precedente firmado pela 2ª Turma (REsp 795580/SC,

REsp 951533/MG e 1092010/SC), decidiu-se que só é possível a desapropriação por
zona quando a obra ensejar valorização extraordinária, isto é, quando algum ou alguns
dos imóveis se valorizam mais do que outros:

ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA.

INDENIZAÇÃO. PRESCRIÇÃO AQUISITIVA DE PARTE DO
IMÓVEL. INTERRUPÇÃO DO PRAZO PRESCRICIONAL.
DECRETO ESTADUAL Nº 4.471/94. JUROS COMPENSATÓRIOS.
TERMO INICIAL. VALORIZAÇÃO DA ÁREA REMANESCENTE.
ABATIMENTO. ART. 27 DO DECRETO-LEI 3.365/41. 1. Mesmo que
editado em data posterior ao indevido apossamento, o decreto
expropriatório emanado do Poder Público, ou qualquer outro ato
normativo que declare o interesse da entidade expropriante, implica o
reconhecimento da titularidade do domínio ao proprietário e tem o
condão de interromper o prazo prescricional. 2. Os juros compensatórios
são devidos em razão da perda antecipada da posse, a qual implica
diminuição da garantia da prévia indenização estipulada na Constituição
Federal, de forma que, no caso de desapropriação indireta, os juros
devem incidir a partir da efetiva ocupação do imóvel. Súmula 114/STJ. 3.
Na desapropriação, direta ou indireta, quando há valorização da área
remanescente não desapropriada em decorrência de obra ou serviço
público, dispõe o Estado de três instrumentos legais para evitar que a
mais valia, decorrente da iniciativa estatal, locuplete sem justa causa o
patrimônio de um ou de poucos: a desapropriação por zona ou extensiva,
a cobrança de contribuição de melhoria e o abatimento proporcional, na
indenização a ser paga, da valorização trazida ao imóvel. 4. A
valorização imobiliária decorrente da obra ou serviço público pode ser
geral, quando beneficia indistintamente um grupo considerável de
administrados, ou especial, que ocorre quando o benefício se restringe a
um ou alguns particulares identificados ou, pelo menos, identificáveis. 5.
A mais valia geral subdivide-se em ordinária e extraordinária. A primeira
tem lugar quando todos os imóveis lindeiros à obra pública se valorizam
em proporção semelhante. A segunda, diferentemente, toma parte quando
algum ou alguns imóveis se valorizam mais que outros, atingidos pela
mais valia ordinária. 6. Na hipótese de valorização geral ordinária,
dispõe o Poder Público da contribuição de melhoria como
instrumento legal apto a "diluir", entre os proprietários beneficiados
com a obra, o custo de sua realização. 7. No caso de valorização geral
extraordinária, pode o Estado valer-se da desapropriação por zona
ou extensiva, prevista no art. 4º do Decreto-Lei 3.365/41. Havendo
valorização exorbitante de uma área, pode o Estado incluí-la no
plano de desapropriação e, com a revenda futura dos imóveis ali
 abrangidos, socializar o benefício a toda coletividade, evitando que
apenas um ou alguns proprietários venham a ser beneficiados com a
extraordinária mais valia. 8. Por fim, tratando-se de valorização
específica, e somente nessa hipótese, poderá o Estado abater, do valor a
ser indenizado, a valorização experimentada pela área remanescente, não
desapropriada, nos termos do art. 27 do Decreto-Lei 3.365/41. 9. No
caso, a área remanescente não desapropriada valorizou em
decorrência da construção de rodovia estadual. A valorização
experimentada pelo imóvel não é especial, mas genérica, atingindo
patamares semelhantes todos os imóveis lindeiros à via pública
construída. Assim, a mais valia deve ser cobrada por meio do
instrumento legal próprio, que é a contribuição de melhoria, sendo
indevido o abatimento proporcional do justo preço a ser pago pela
desapropriação. 10. Recurso especial provido.

Parágrafo único. Quando a desapropriação destinar-se à execução de planos de

urbanização, de renovação urbana ou de parcelamento ou reparcelamento do solo, a
receita decorrente da revenda ou da exploração imobiliária dos imóveis produzidos
poderá compor a remuneração do agente executor

Parágrafo único incluído recentemente, no dia 30/08/2021, pela MP 1.065. Não foi
possível achar material atualizado.

Art. 5º Consideram-se casos de utilidade pública: a) a segurança nacional; b) a defesa

do Estado; c) o socorro público em caso de calamidade; d) a salubridade pública; e) a
criação e melhoramento de centros de população, seu abastecimento regular de meios de
subsistência; f) o aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais, das águas
e da energia hidráulica; g) a assistência pública, as obras de higiene e decoração, casas
de saude, clínicas, estações de clima e fontes medicinais; h) a exploração ou a
conservação dos serviços públicos; i) a abertura, conservação e melhoramento de vias
ou logradouros públicos; a execução de planos de urbanização; o parcelamento do solo,
com ou sem edificação, para sua melhor utilização econômica, higiênica ou estética; a
construção ou ampliação de distritos industriais; j) o funcionamento dos meios de
transporte coletivo; k) a preservação e conservação dos monumentos históricos e
artísticos, isolados ou integrados em conjuntos urbanos ou rurais, bem como as medidas
necessárias a manter-lhes e realçar-lhes os aspectos mais valiosos ou característicos e,
ainda, a proteção de paisagens e locais particularmente dotados pela natureza; l) a
preservação e a conservação adequada de arquivos, documentos e outros bens moveis
de valor histórico ou artístico; m) a construção de edifícios públicos, monumentos
comemorativos e cemitérios; n) a criação de estádios, aeródromos ou campos de pouso
para aeronaves; o) a reedição ou divulgação de obra ou invento de natureza científica,
artística ou literária p) os demais casos previstos por leis especiais.

“Ocorre a utilidade pública quando a transferência do bem se afigura conveniente para a

Administração. Já a necessidade pública é aquela que decorre de situações de
emergência, cuja solução exija a desapropriação do bem. Embora o texto constitucional
se refira a ambas as expressões, o certo é que a noção de necessidade pública já está
inserida na de utilidade pública. Esta é mais abrangente que aquela, de modo que se
pode dizer que tudo que for necessário será fatalmente útil. A recíproca é que não é
verdadeira: haverá desapropriações somente úteis, embora não necessárias. Quando nos
referirmos, pois, à utilidade pública, devemos entender que os casos de necessidade
pública estarão incluídos naquele conceito mais abrangente. Exemplo de utilidade
pública: a construção de uma escola pública ou de um centro de assistência social do
Estado”(CARVALHO FILHO, p.893).

É de interesse do expropriado verificar em qual hipótese se enquadra a desapropriação

que incidiu sobre bem de sua propriedade, já que diferenças existem quanto à
competência, quanto à caducidade, quanto aos beneficiários e quanto à indenização (DI
PETRO p.201)

Rol é taxativo ou exemplificativo?

As hipóteses de utilidade pública estão mencionadas no artigo 5º do Decreto-lei nº
3.365/41, o qual, na letra p, menciona “os demais casos previstos por leis especiais”; o
disposto nessa alínea é que tem servido de fundamento para a tese de que as hipóteses
de desapropriação são apenas as taxativamente previstas na lei, não havendo
possibilidade de o Poder Executivo criar outras, ainda que, a seu ver, se insiram no
conceito doutrinário de utilidade pública (DI PIETRO, p.201).

STJ – No julgamento do REsp 1046178/GO, publicado no DJe em 14/02/2011, a 2ª

Turma decidiu que o rol é taxativo:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL.

ARTIGO 535, II, DO CPC. VIOLAÇÃO. NÃO OCORRÊNCIA.
DESAPROPRIAÇÃO POR INTERESSE SOCIAL PARA FINS DE
REFORMA AGRÁRIA. ÁREA QUILOMBOLA. DESVIO DE
FINALIDADE. NÃO VERIFICAÇÃO. LEGITIMIDADE DO INCRA.
1. Inicialmente, no tocante à alegada violação do disposto no artigo 535,
II, do CPC, É de se destacar que os órgãos julgadores não estão
obrigados a examinar todas as teses levantadas pelo jurisdicionado
durante um processo judicial, bastando que as decisões proferidas
estejam devida e coerentemente fundamentadas, em obediência ao que
determina o art. 93, inc. IX, da Constituição da República vigente. Isto
não caracteriza ofensa ao art. 535 do CPC. Neste sentido, existem
diversos precedentes desta Corte 2. As hipóteses previstas pelo art. 5º,
do Dec-lei 3.365/41, para a desapropriação por utilidade pública,
conforme a dicção da letra "q" ("os demais casos previstos por leis
especiais"), são taxativas. Inexiste previsão de desapropriação por
utilidade pública para a destinação de terras aos chamados
Kalungas. 3. O imóvel não vai servir à Administração Pública e, sim,
ao interesse da coletividade. Logo, a desapropriação em tela
caracteriza-se como sendo de interesse social, cabível apenas a
desapropriação prevista no art. 184 da CF/88. 4. Nos termos do artigo
13 do Decreto 4.887/03, compete ao INCRA a desapropriação de imóveis
rurais que estejam dentro de áreas tituladas de domínio dos quilombolas e
não tiveram os títulos invalidados por nulidades, prescrição ou comisso,
como se mostra o caso em análise. 5. Recurso especial provido com a
determinação de retorno dos autos à origem.

§ 1º - A construção ou ampliação de distritos industriais, de que trata a

alínea i do caput deste artigo, inclui o loteamento das áreas necessárias à instalação de
indústrias e atividades correlatas, bem como a revenda ou locação dos respectivos lotes
a empresas previamente qualificadas.

“Áreas para a formação (e ampliação) de distritos industriais são as destinadas à

concentração de indústrias e atividades complementares. A terminologia entre nós não é
muito precisa, pois fala-se em núcleos, centros ou distritos industriais. Em regra, por
centros industriais têm se entendido as cidades em que a industrialização se desenvolveu
e se consolidou. O núcleo industrial refere-se a agrupamento de indústrias numa cidade
ou num bairro formado por iniciativa privada, consoante esclarecemos adiante; como o
centro, o núcleo forma-se, por regra, se não espontaneamente, pelo menos de modo
desordenado, ou sem plano de industrialização deliberado. O distrito industrial já se
apresenta como industrialização de área, ou preparo para sua implantação, decorrente de
um planejamento urbanístico deliberado do solo, para uso industrial, mediante a
execução de plano de urbanificação (plano urbanístico) especial” (DA SILVA, p.367).

“A alienação dos lotes necessários à implantação dos estabelecimentos industriais e

outros é inerente à natureza do empreendimento, como sempre sustentamos, também”.
Pois sem “essa possibilidade de desapropriação, urbanização e subsequente alienação a
particulares - como ensina Hely Lopes Meirelles - não há viabilidade da formação dos
parques industriais no perímetro indicado pela Prefeitura, porque as indústrias que nele
pretendam instalar-se nem sempre conseguirão adquirir dos proprietários particulares as
áreas convenientes às suas atividades” (DA SILVA, p..369).

É possível a revenda para apenas uma empresa?

STJ - REsp 18703/BA, Min.Rel. Denise Arruda, 1ª Turma, DJ em 29/03/2007. Não é
possível:

PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. RECURSO

ORDINÁRIO. DECRETO EXPROPRIATÓRIO. ART. 5º, ALÍNEA I,
DO DECRETO-LEI 3.365/41. IMPLANTAÇÃO DE "UNIDADE"
INDUSTRIAL. NULIDADE DO ATO VICIADO POR DESVIO DE
FINALIDADE, POIS BENEFICIA UMA ÚNICA EMPRESA
PRIVADA. AUTORIDADE COATORA INCOMPETENTE PARA A
EXPEDIÇÃO DO ATO. 1. Mandado de segurança impetrado contra ato
do Governador do Estado da Bahia, consubstanciado na edição de
decreto expropriatório que declarou de utilidade pública, para fins de
implantação de unidade industrial, imóveis de propriedade da recorrente.
2. A declaração expropriatória exterioriza, tão-somente, a intenção estatal
de desapropriar determinado bem, não repercutindo, de modo imediato,
no direito de propriedade do expropriado. Sob esse aspecto, é possível
constatar que os pressupostos necessários à desapropriação, sejam eles de
que ordem for, não precisam estar presentes no momento da edição do
decreto expropriatório. 3. O exame da oportunidade e da conveniência do
ato ora impugnado não se sujeita a controle judicial. Entretanto, a
hipótese legal de desapropriação elencada pelo administrador como
fundamento do decreto expropriatório ? art. 5º, i, do Decreto-Lei
 3.365/41, no caso dos autos ? deverá ser compatível com o fim a que ele
se destina, sob pena de se viciar o ato praticado. 4. Por distritos
industriais deve-se entender "a área de concentração de indústrias e
atividades complementares delas, ordenada pelo Poder Público mediante
plano urbanístico especial de urbanificação do solo, com possibilidade de
desapropriação da gleba e revenda ou locação dos lotes aos
estabelecimentos industriais interessados" (SILVA, José Afonso da.
"Direito Urbanístico Brasileiro", 4ª ed., rev. e atual., São Paulo:
Malheiros, 2006, pág. 377). 5. O decreto expropriatório editado com
fundamento no art. 5º, i, do Decreto-Lei 3.365/41, beneficiando uma
única empresa privada, contém vício de finalidade que o torna nulo, na
medida em que se desvia do interesse público, contrariando, ainda, os
princípios da impessoalidade e da moralidade administrativa,
consagrados no art. 37 da Constituição Federal. 6. Ademais, a construção
ou ampliação de distritos industriais pressupõe "o loteamento das áreas
necessárias à instalação de indústrias e atividades correlatas, bem como a
revenda ou locação dos respectivos lotes a empresas previamente
qualificadas", dependendo, ainda, "de aprovação, prévia e expressa, pelo
Poder Público competente, do respectivo projeto de implantação", tal
como definido nos §§ 1º e 2º do art. 5º do Decreto-Lei 3.365/41, atraindo,
desse modo, a competência exclusiva dos Municípios, a teor do disposto
no art. 30, VIII, da CF/88. 7. O Governador do Estado da Bahia não
detém competência, tanto para a expedição do decreto expropriatório
atacado pela via do presente mandamus como para a efetiva
desapropriação, visto ser do Município o interesse público capaz de
ensejar a desapropriação para a construção ou ampliação de distritos
industriais. 8. A Primeira Turma desta Corte já se manifestou no sentido
de que "é lícito ao Poder Judiciário declarar nulo decreto expropriatório
onde se verifica desvio de poder" (REsp 36.611/SC, Rel. Min. Humberto
Gomes de Barros, DJ de 22.8.1994). 9. Recurso provido para se conceder
a segurança pleiteada, declarando-se a nulidade do Decreto 7.917/2001,
expedido pelo Governador do Estado da Bahia.

Como estabelecer quais são as empresas qualificadas? É necessário licitação?

“A lei não estabeleceu critérios para a qualificação prévia das empresas interessadas a
se instalarem no distrito industrial. Nem precisava, pois a lei sobre licitações e contratos
estabelece as regras e formalidades para a qualificação (habilitação) das pessoas
jurídicas e físicas interessadas em estabelecer contrato com o Estado.. A licitação é a
forma e o mais legítimo para a escolha das empresas interessadas em instalar a sua
indústria em determinado distrito industrial, pois por intermédio dele se dará a todos os
interessados, em igualdade de condições, a oportunidade de concorrer direta ou
indiretamente a um lote industrial” (DE FARIA, p. 536).
“Essa deve ser a regra, mas nem sempre a licitação é possível. Há casos em que a
particularidade do caso concreto inviabiliza o certame por falta de concorrentes. Servem
de exemplo os casos de instalações de montadoras de veículos automotores” (DE
FARIA, 536).

§ 2º - A efetivação da desapropriação para fins de criação ou ampliação de distritos

industriais depende de aprovação, prévia e expressa, pelo Poder Público competente, do
respectivo projeto de implantação.

“A implantação como também a ampliação — de distritos industriais opera-se mediante

a execução de plano de urbanificação da área; plano, esse, elaborado pela
Administração competente, geralmente Municipal, e aprovado por lei, que delimite a
área, estabeleça os elementos de urbanificação primária e secundária, o modo de
aquisição da área - o que geralmente se dá por desapropriação — e sua alienação áos
interessados em construir, nela, os estabelecimentos industriais permitidos. Sem plano
(ou projeto) de urbanificação do solo para uso industrial, previamente, não se pode
efetivar a desapropriação da área com possibilidade de revenda dos lotes” (DA SILVA,
p.369).

“O loteamento de terreno contido no perímetro urbano depende de prévia aprovação do

projeto de loteamento elaborado por técnico, observando0se as regras contidas na Lei
Federal em referencia e na Lei Municipal pertinente e aprovação pelo Prefeito e por
autoridade revestida de competência legal para a prática do ato. Depois de aprovado, o
projeto de loteamento deve ser levado a registro no competente cartório de registro de
imóveis. Qualquer loteamento que não observar essas formalidades e condições será
clandestino e, portanto, desconhecido da prefeitura e inexistente juridicamente” (DE
FARIA, p. 532).

Julgados do STJ sobre o projeto de implantação:

A prévia aprovação do projeto de implantação do distrito industrial,

condição prevista no § 2º do art. 5º do Decreto-Lei n. 3.365/1941, não é
 necessária à declaração de utilidade pública nem à criação jurídica do
distrito industrial, mas, sim, à efetivação da desapropriação, que é o meio
pelo qual, efetivamente, o ente expropriante procura transferir o bem
imóvel para o seu domínio, conforme esclarece o art. 10 do Decreto-Lei
n. 3.365/1941. (REsp 32092/RJ, Min. Rel. Benedito Gonçalves, 1ª
Turma, DJe em 26/10/2015)

A desapropriação por utilidade pública para fins de construção ou

ampliação de distrito industrial deve ser precedida de prévia aprovação
do respectivo projeto, nos termos do §2º do art. 5º do Decreto-Lei
3.365/41, o qual deve delimitar a infraestrutura urbanística necessária,
contemplando a realização do Estudo Prévio de Impacto Ambiental
(EIA) e o respectivo Relatório de Impacto Ambiental (RIMA),
indispensáveis à criação da unidade industrial. 4. Destarte, não havendo
prévio projeto, nulos são os atos subsequentes ao decreto expropriatório,
como no caso vertente. Recurso especial provido. (REsp 1426602/PR,
Min.Rel. Humberto Martins, 2ª Turma, DJe em 21/02/2014)

§ 3o Ao imóvel desapropriado para implantação de parcelamento popular, destinado às

classes de menor renda, não se dará outra utilização nem haverá retrocessão.

Assim, se o imóvel for desapropriado para implantação de parcelamento popular,

destinado a classes de menor renda, não poderá haver qualquer outra utilização, nem
haverá retrocessão. A nova regra enuncia que será inviável juridicamente a
tredestinação quando se tratar de desapropriação com tal finalidade. (CARVALHO
FILHO, 963).

§ 8º Os bens desapropriados para fins de utilidade pública e os direitos decorrentes da

respectiva imissão na posse poderão ser: I - alienados a terceiros; (Incluído pela
Medida Provisória nº 1.065, de 2021) II - locados; III - cedidos; IV - arrendados; V -
outorgados em regimes de: a) concessão de direito real de uso; b) concessão
comum; ou c) parceria público-privada; e VI - transferidos como integralização de
fundos de investimento ou sociedades de propósito específico.
§ 9º Aplica-se o disposto no § 8º aos casos de desapropriação para fins de execução de
planos de urbanização, de renovação urbana ou de parcelamento ou reparcelamento do
solo, desde que seja assegurada a destinação prevista no referido plano de urbanização
ou de parcelamento de solo.

Dispositivos incluídos recentemente, no dia 30/08/2021, pela MP 1.065. Não foi

possível achar material atualizado.

Art. 6o A declaração de utilidade pública far-se-á por decreto do Presidente da

República, Governador, Interventor ou Prefeito.

“A regra, contudo, comporta exceções. Assim, atribui-se competência para declarar

utilidade pública ao DNIT – Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes,
cuja natureza jurídica é a de autarquia administrativa (sucessora do antigo DNER –
Depto. Nacional de Estradas de Rodagem), para o fim de ser promovida desapropriação
visando à implantação do Sistema Nacional de Viação. A competência, inclusive,
estendeu-se à ANTT – Agência Nacional de Transportes Terrestres, para a execução de
obras. Idêntica competência foi conferida à ANEEL – Agência Nacional de Energia
Elétrica, também autarquia federal, com o objetivo de serem desapropriadas áreas para a
instalação de concessionários e permissionários de energia elétrica. É discutível a opção
do legislador no que concerne a tais exceções, visto que a declaração de utilidade
pública ou de interesse social constitui um juízo público de valoração quanto à futura
perda da propriedade, juízo esse que, a nosso ver, é próprio das pessoas da federação”.
(CARVALHO FILHO, p. 902).

Art. 7o Declarada a utilidade pública, ficam as autoridades administrativas autorizadas a

penetrar nos prédios compreendidos na declaração, podendo recorrer, em caso de
oposição, ao auxílio de força policial. Àquele que for molestado por excesso ou abuso
de poder, cabe indenização por perdas e danos, sem prejuízo da ação penal.
“A lei faculta o uso da força policial em caso de resistência do proprietário ou ocupante
do prédio, de sorte que não é dado a estes invocarem os interditos proibitivos, somente
cabíveis antes do decreto de utilidade pública” (HARADA, p.82)

Art. 8o O Poder Legislativo poderá tomar a iniciativa da desapropriação, cumprindo,

neste caso, ao Executivo, praticar os atos necessários à sua efetivação.

“A expressão “tomar a iniciativa” tem o sentido de deflagrar, dar início, o que se

consubstancia realmente pela declaração. Em consequência, o dispositivo admitiu que,
quando é do Legislativo a iniciativa da desapropriação, a declaração há de se formalizar
através de ato administrativo declaratório dele emanado” (CARVALHO FILHO, p.
910).

Qual seria a natureza do ato a ser praticado pelo Poder Legislativo?

“Em nosso entender, no entanto, o ato declaratório deveria ser um daqueles de caráter
administrativo praticados pelo Legislativo, como é o caso de decretos legislativos,
adequados comumente para produzir efeitos externos.56 Demais disso, o Legislativo
certamente só vai tomar a iniciativa se houver alguma desarmonia entre ele e o
Executivo. Ora, se assim parece ser, o projeto de lei contendo a declaração, apresentado
pelo Legislativo, será obviamente vetado pelo Executivo. A conclusão é a de que toda
lei com essa natureza seria alvo de veto do Executivo. Para evitar mais esse graveto para
a fogueira, o mais adequado é que o ato seja exclusivo do Legislativo, e esse é
exatamente o caso do decreto legislativo” (CARVALHO FILHO, p.910).

“Há divergência em relação à formalização dessa declaração. Para alguns, a declaração

deve ser formalizada por lei (nesse caso, a lei seria de efeitos concretos).35 Para outros,
a declaração deve constar de decreto legislativo,36 posição que se nos afigura mais
adequada, especialmente pela similitude com a regra geral, que menciona o decreto (art.
6.º do Decreto-lei 3.365/1941)”. (OLIVEIRA, p. 603)

“O art. 8º admite que também seja feita pelo Poder Legislativo. Alguns, como nós,
creem que esta possibilidade é inconstitucional por permitir que o Legislativo pratique
ato tipicamente de gestão administrativa do interesse público, invadindo a esfera do
Poder Executivo.” (ARAGÃO, 257).

“Nesse caso, a lei tem natureza de ato administrativo, pois de efeito concreto.” (Edimur,
p. 540).

Art. 9o Ao Poder Judiciário é vedado, no processo de desapropriação, decidir se

se verificam ou não os casos de utilidade pública.

“Embora o dispositivo não tenha uma redação muito precisa, a interpretação que dele
emana é a de que o processo de desapropriação, por ser necessária a celeridade para a
transferência do bem, não rende ensejo à discussão sobre se o administrador tinha
realmente, ou não, motivos para a desapropriação. Em outras palavras, não se pode no
processo discutir sobre eventual desvio de finalidade do administrador ou sobre a
existência dos motivos que o administrador considerou como de utilidade pública ou de
interesse social. Essa matéria propicia discussão demorada e obviamente retardaria o
desfecho da ação expropriatória. Todavia, o interessado pode levar ao Judiciário a
apreciação dessas questões em ação autônoma, que a lei denominou de ação direta no
art. 20, cujos comentários serão feitos ao momento em que examinarmos a resposta do
réu na ação de desapropriação” (CARVALHO FILHO, p. 916).

“Não obstante, distinguimos duas hipóteses. Se a discussão versar sobre o próprio

conteúdo da vontade administrativa, isto é, se ocorrer dúvida sobre a conduta do
administrador quanto à desapropriação, a matéria não pode ser dirimida na ação de
desapropriação, mas em ação autônoma. Contudo, se o objetivo da declaração for
atividade que não se encontre contemplada em lei, a discussão não será quanto ao
conteúdo da vontade do administrador, mas sim quanto à inexistência de pressuposto
considerado pela lei como passível de gerar a desapropriação. Nessa hipótese,
entendemos que o juiz pode (e deve) ex officio apreciar a questão e até mesmo extinguir
o processo expropriatório sem julgamento do mérito por falta de condição da ação”
(CARVALHO FILHO, 916).
O ideal, a nosso sentir, seria a alteração da legislação para se admitir a discussão de
outras questões no próprio processo de desapropriação. A alegação de que a limitação
das questões, que podem ser suscitadas no processo de desapropriação, tem por objetivo
garantir a celeridade processual necessária ao desfecho do processo e ao atendimento do
interesse público pode ser superada pela possibilidade de imissão provisória na posse.
Com a imissão na posse, o Poder Público tem condições de atender o interesse público
no início da demanda.(OLIVEIRA, p. 608)
“Perfilhamos, todavia, o entendimento majoritário, pois a limitação na defesa do réu
encontra-se prevista na legislação que delimitou o devido processo legal respectivo. E
nisso não há novidade, pois o ordenamento jurídico consagra exemplos de
procedimentos que limitam as alegações das partes e que não foram considerados
inconstitucionais”. (OLIVEIRA, p. 608)

Art. 10. A desapropriação deverá efetivar-se mediante acordo ou intentar-se

judicialmente, dentro de cinco anos, contados da data da expedição do respectivo
decreto e findos os quais este caducará. Neste caso, somente decorrido um ano, poderá
ser o mesmo bem objeto de nova declaração.

Parágrafo único. Extingue-se em cinco anos o direito de propor ação que vise a
indenização por restrições decorrentes de atos do Poder Público.

“No que se refere ao prazo de caducidade, o artigo 10 do Decreto-lei nº 3.365/41

determina que a desapropriação deverá efetivar-se mediante acordo ou intentar-se
judicialmente dentro de cinco anos, contados da data da expedição do respectivo decreto
e findos os quais este caducará. No entanto, o prazo de caducidade aí previsto não é
fatal, uma vez que, na parte final, o mesmo dispositivo determina que “decorrido um
ano, poderá ser o mesmo bem objeto de nova declaração”” (DI PIETRO, 197).

No caso de desapropriação por interesse social regida pela Lei nº 4.132/62, o prazo de
caducidade se reduz a dois anos a partir da decretação da medida (art. 3º); e essa
caducidade refere-se não apenas à efetivação da desapropriação, mas também às
providências de aproveitamento do bem expropriado; aqui difere do Decreto-lei nº
3.365/41, que nenhum prazo estabelece para utilização do bem expropriado. Além
disso, o dispositivo não prevê um período de carência para a renovação da declaração
(DI PIETRO, 197).

Em nosso entendimento, é excessivamente longo o prazo de cinco anos previsto para a

caducidade da declaração de utilidade pública, permitindo a lei que o expropriante se
conduza com certo descaso e negligência, e que o proprietário fique durante todo esse
tempo (denominado de “período suspeito”) numa situação de incômoda pendência.
(CARVALHO FILHO, p. 913).

“O fato que a lei considerou como suscetível de provocar a caducidade, ou seja, a não
efetivação da desapropriação no prazo de cinco anos, deve ser interpretado no sentido
de que cabe ao expropriante firmar acordo nesse prazo ou ao menos providenciar o
ajuizamento da ação de desapropriação com a citação do expropriado”(CARVALHO
FILHO, p. 913)

Art. 10-A - O poder público deverá notificar o proprietário e apresentar-lhe oferta de

indenização.
§ 1º - A notificação de que trata o caput deste artigo conterá:
I - cópia do ato de declaração de utilidade pública;
II - planta ou descrição dos bens e suas confrontações;
III - valor da oferta;
IV - informação de que o prazo para aceitar ou rejeitar a oferta é de 15 (quinze) dias e
de que o silêncio será considerado rejeição;
§ 2º - Aceita a oferta e realizado o pagamento, será lavrado acordo, o qual será título
hábil para a transcrição no registro de imóveis.
§ 3º - Rejeitada a oferta, ou transcorrido o prazo sem manifestação, o poder público
procederá na forma dos arts. 11 e seguintes deste Decreto-Lei.

“Nos termos do artigo 10-A do Decreto-lei nº 3.365/41, incluído pela Lei nº 13.867, de
26-8-19: “O poder público deverá notificar o proprietário e apresentar-lhe oferta de
indenização”, a qual deve ser aceita ou rejeitada no prazo de 15 dias, sendo o silêncio
considerado como rejeição (§ 1º, IV, do art. 10-A)” (DI PIETRO, 197).
“A aceitação ou rejeição é que definirá se a desapropriação será amigável ou judicial. Se
a oferta do poder público for aceita e for realizado o pagamento, a desapropriação será
amigável e formalizada por meio de acordo, que será título hábil para a transcrição no
registro de imóveis (§ 2º do art. 10-A). Trata-se de hipótese em que se observarão as
formalidades estabelecidas para a compra e venda, exigindo-se, em caso de bem imóvel,
escritura transcrita no registro de imóveis. Essa fase amigável nem sempre existe, pois
acontece às vezes que o Poder Público desconhece quem seja o proprietário, hipótese
em que deverá propor a ação de desapropriação, que independe de se saber quem é o
titular do domínio.” (DI PIETRO, 197).

Art. 10-B - Feita a opção pela mediação ou pela via arbitral, o particular indicará um
dos órgãos ou instituições especializados em mediação ou arbitragem previamente
cadastrados pelo órgão responsável pela desapropriação.
§ 1º - A mediação seguirá as normas da Lei nº 13.140, de 26 de junho de 2015, e,
subsidiariamente, os regulamentos do órgão ou instituição responsável.
§ 2º - Poderá ser eleita câmara de mediação criada pelo poder público, nos termos
do art. 32 da Lei nº 13.140, de 26 de junho de 2015.
§ 3º - (VETADO).
§ 4º - A arbitragem seguirá as normas da Lei nº 9.307, de 23 de setembro de 1996, e,
subsidiariamente, os regulamentos do órgão ou instituição responsável.
§ 5º - (VETADO).

“São possíveis a mediação e a arbitragem no processo de desapropriação para a

definição dos valores de indenização. Nesse caso, o particular indicará um dos órgãos
ou instituições especializados em mediação ou arbitragem previamente cadastrados pelo
órgão responsável pela desapropriação. Admite-se a eleição de câmara de mediação
criada pelo Poder Público, nos termos do art. 32 da Lei 13.140/2015 (na forma do art.
10-B, caput e § 2.º, do DL 3.365/1941, incluído pela Lei 13.867/2019)” (OLIVEIRA, p.
604).
Art. 11. A ação, quando a União for autora, será proposta no Distrito Federal ou no foro
da Capital do Estado onde for domiciliado o réu, perante o juizo privativo, se houver;
sendo outro o autor, no foro da situação dos bens.
Competência absoluta ou relativa?
STJ- De acordo com Conflito de Competência 111116/RJ de relatoria do Min. Herman
Benjamin, publicado no DJe no dia 01/02/2021 , a competência para as ações de
desapropriação propostas pela União é relativa:

PROCESSUAL CIVIL. CONFLITO DE COMPETÊNCIA.

DESAPROPRIAÇÃO PROMOVIDA PELA UNIÃO, SUCESSORA DE
AUTARQUIA FEDERAL EXTINTA. COMPETÊNCIA DO LOCAL
DO IMÓVEL. INTERPRETAÇÃO CONTEXTUAL DO ART. 11 DO
DECRETO-LEI 3.365/1941. 1. Trata-se de Conflito de Competência
suscitado pelo Juízo Federal da 2ª Vara da Seção Judiciária do Rio de
Janeiro (domicílio do réu), contra decisão do Juízo Federal da 1ª Vara de
Santos/SP (local do imóvel a ser desapropriado). 2. O juízo suscitado
invocou o art. 11 do Decreto-Lei 3.365/1941 - que prevê que a Ação de
Desapropriação em que a União for autora será proposta no Distrito
Federal ou na Capital do Estado do domicílio do réu - para afirmar que
prevalece a norma especial sobre o Código de Processo Civil, razão pela
qual, de ofício, declinou da competência. 3. Ocorre que as regras não
podem ser interpretadas apenas pelo método literal. Sem necessidade de
modificação em seu texto, é possível interpretá-las de forma
contextualizada. 4. In casu, é amplamente conhecido e divulgado o
processo de interiorização da Justiça Federal, bem como a existência de
órgãos de representação local (Procuradorias Seccionais) da União nas
grandes cidades em que se instalou Subseção Judiciária da Justiça
Federal. 5. Por essa razão, a preocupação do legislador - de preservar a
qualidade técnica na defesa dos interesses da União - não se mostra, no
caso concreto, justificada, sendo mesmo inconveniente aplicar de modo
literal o art. 11 do Decreto-Lei 3.365/1941, pois os principais atos da
demanda desapropriatória (perícia para identificação do valor do imóvel,
benfeitorias, etc.) serão realizados na cidade de Santos, sendo
contraproducente presumir que o feito deva ser processado, em seu
momento mais importante, mediante expedição de Carta Precatória. 6.
Em se tratando de tema relacionado à incompetência relativa, incide
plenamente o disposto na Súmula 33/STJ. 7. Conflito conhecido para
fixar a competência do Juízo suscitado.

Art. 12. Somente os juizes que tiverem garantia de vitaliciedade, inamovibilidade e

irredutibilidade de vencimentos poderão conhecer dos processos de desapropriação.

Juízes substitutos podem julgar ações de desapropriação?

STJ – desde a publicação da Lei Complementar nº 37 de 1979, é possível:
 PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DE DESAPROPRIAÇÃO. JUIZ
SUBSTITUTO QUE AINDA NÃO ADQUIRIU AS GARANTIAS DE
VITALICIEDADE E INAMOVIBILIDADE. PODERES PARA
PRATICAR TODOS OS ATOS RESERVADOS AOS JUÍZES
VITALÍCIOS. LEI COMPLEMENTAR Nº 37, DE 1979.
PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL. Com a nova redação que a Lei
Complementar nº 37, de 1979, deu ao artigo 22, § 2º, da Lei
Complementar nº 35/79, os juízes substitutos, que ainda não hajam
adquirido a vitaliciedade, passaram a poder praticar todos os atos
reservados aos juízes vitalícios, inclusive o conhecimento dos processos
de desapropriação. Recurso provido. Decisão unânime.(REsp 41922/PR,
Min.Rel. Demócrito Reinaldo, 1ª Turma, DJ em 01/09/1998)

PROCESSO CIVIL. AÇÃO DE DESAPROPRIAÇÃO. JUIZ

SUBSTITUTO. SEM AS GARANTIAS DA VITALICIEDADE E DA
INAMOVIBILIDADE. O JUIZ QUE AINDA NÃO ADQUIRIU AS
GARANTIAS DA VITALICIEDADE E DA INAMOVIBILIDADE
PODE CONHECER DOS PROCESSOS DE DESAPROPRIAÇÃO.
REVOGAÇÃO DO ARTIGO 12 DO DECRETO-LEI NUM. 3.365,
DE 1941, PELO ARTIGO 22, PAR. 1., DA LEI COMPLEMENTAR
NUM. 35, DE 1979. RECURSO ESPECIAL CONHECIDO E
PROVIDO. (REsp 36133, Min. Rel. Ari Pargendler, Dj em 14/10/1996)

Art. 13. A petição inicial, alem dos requisitos previstos no Código de Processo Civil,
conterá a oferta do preço e será instruida com um exemplar do contrato, ou do jornal
oficial que houver publicado o decreto de desapropriação, ou cópia autenticada dos
mesmos, e a planta ou descrição dos bens e suas confrontações.
Parágrafo único. Sendo o valor da causa igual ou inferior a dois contos de réis
(2:000$0), dispensam-se os autos suplementares.

É necessária a juntada do título de propriedade pelo expropriante?

STJ – de acordo com o julgado no RESp 68010/SP de relatoria da Min.Rel. Eliana
Calmon, publicado no DJ no dia 18/12/2000, a juntada do título não é documento
indispensável à inicial:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL - DESAPROPRIAÇÃO -

TÍTULO DOMINIAL - INEXIGIBILIDADE. 1. Para propor e processar
desapropriação de imóvel, não se exige como prova o registro
imobiliário. 2. O simples cadastramento do bem, na Prefeitura, legitima a
ação de desapropriação dirigida a quem figura como proprietário. 3. O
 registro imobiliário é documento indispensável quando do levantamento
do valor da indenização - art. 34 do DL n. 3.365/1941 - razoável
interpretação. 4. Recurso especial improvido.

O entendimento vem sendo seguido pelos Tribunais Pátrios. A título de exemplo, é

possível mencionar a Apelação 0000363-91.2014.8.08.0003 de relatoria da Des. Rel.
Eliana Munhoz, publicado no DJe no dia 13/09/2019, em que o TJES decidiu:

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE DESAPROPRIAÇÃO POR

UTILIDADE PÚBLICA. SENTENÇA DE EXTINÇÃO DO
PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. INDEFERIMENTO
DA PETIÇÃO INICIAL. AUSÊNCIA DE DOCUMENTO
INDISPENSÁVEL. INOCORRÊNCIA. REGISTRO DA
TITULARIDADE DO BEM EXPROPRIANDO. DESNECESSÁRIA
PARA A PROPOSITURA DA DEMANDA. DÚVIDA QUE
INTERFERE APENAS NO LEVANTAMENTO DA JUSTA
INDENIZAÇÃO. FORMA DE AQUISIÇÃO ORIGINÁRIA DA
PROPRIEDADE. RECURSO PROVIDO. 1) Em se tratando de ação
de desapropriação por utilidade pública, para a sua propositura não
há obrigação de juntada do título de propriedade do terreno que se
pretende desapropriar ou da Certidão do Cartório de Registro de
Imóveis, na medida em que tais documentos não são mencionados
dentre aqueles exigidos como indispensáveis pelo art. 13, caput , do
Decreto-Lei nº 3.365/41. 2) O legislador ordinário não condicionou a
propositura da ação de desapropriação à comprovação do título de
propriedade do bem expropriado, uma vez que a área que está na posse
ou propriedade de terceiro será desapropriada de qualquer jeito, caso
demonstrada a utilidade pública pelo ente estatal, sendo que o
levantamento da justa indenização por este ato expropriatório é que
estará condicionado a prova de propriedade, de modo que se houver
dúvida fundada a este respeito, o valor pago pelo Poder Público ficará
depositado judicialmente, em consonância com o disposto no art. 34,
caput e parágrafo único, do Decreto-Lei nº 3.365/41. 3) A desapropriação
é uma forma de aquisição originária da propriedade, haja vista em que a
aquisição não está vinculada à situação jurídica anterior e o bem ingressa
no domínio público livre de ônus, gravames ou relações jurídicas de
natureza real ou pessoal, o que reforça a desnecessidade da comprovação
do título de propriedade do imóvel expropriando para a propositura da
ação de desapropriação por utilidade pública, já que, se acolhido o
pedido, será aberta nova matrícula após o registro da sentença
expropriatória no cartório competente. 4) Recurso provido, para anular a
sentença e determinar o prosseguimento da ação de desapropriação.
Art. 14 - Ao despachar a inicial, o juiz designará um perito de sua livre escolha, sempre
que possivel, técnico, para proceder à avaliação dos bens.

Parágrafo único. O autor e o réu poderão indicar assistente técnico do perito.

“O Laudo pericial é a peça de capital importância no processo de desapropriação, sem o

que não será possível a fixação do justo preço. Embora o princípio da autonomia
propicie ao juiz a formação de sua convicção com outros elementos e fatos provados
nos autos (art. 436 do CPC), não há como desprezar o laudo pericial em matéria de
avaliação do bem expropriando, para a fixação da indenização respectiva” (HARADA,
137).

De quem é o ônus de adiantar os honorários periciais?

O STJ vem decidindo que, na desapropriação direta, o ônus de adiantar os honorários
periciais é do expropriante. É o que se pode conferir pelo REsp 992.115/MT, de
relatoria do Min. Luiz Fux, pubicado no DJe em 15/10/2009:

PROCESSUAL. ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAÇÃO DIRETA.

REFORMA AGRÁRIA. CONTESTAÇÃO DA OFERTA. PERÍCIA.
NECESSIDADE. MATÉRIA DE ORDEM PÚBLICA. ÔNUS DO
EXPROPRIANTE. 1. A ação de desapropriação para fins de reforma
agrária, sujeita à procedimento específico estabelecido pela LC 76/93,
impõe a realização de prova pericial pelo juízo, quando o expropriado
contestar a oferta. 2. A determinação da perícia em desapropriação direta,
quando contestada a oferta, é ato de impulso oficial (art. 262, do CPC),
porquanto a perícia é imprescindível para apuração da justa indenização,
muito embora não vincule o juízo ao quantum debeatur apurado [...].

A realização de perícia é necessária mesmo nos casos de revelia?

O STJ vem entendendo que sim, como se pode ver pelo AgRg no REsp 1414864/PE,
Min. Rel. Mauro Capbell, 2ª Turma, DJe em 06/02/2014:
 DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO
REGIMENTAL EM RECURSO ESPECIAL. DESAPROPRIAÇÃO.
INDENIZAÇÃO. OBSERVÂNCIA. PRINCÍPIO.
CONTEMPORANEIDADE. AVALIAÇÃO JUDICIAL. ART. 26, DL
3.365/1941. PRETENSÃO. REEXAME. METODOLOGIA E
CRITÉRIOS. LAUDO PERICIAL. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA
07/STJ. REVELIA. EXPROPRIADOS. DESNECESSIDADE.
ACEITAÇÃO OBRIGATÓRIA. OFERTA INICIAL. POSSIBILIDADE.
DETERMINAÇÃO. PERÍCIA. SÚMULA 118/TFR. INOVAÇÃO
RECURSAL. ADEQUAÇÃO. JUROS COMPENSATÓRIOS. BASE
DE CÁLCULO. PERÍODO DE INCIDÊNCIA. 1. Não se conhece do
agravo regimental na parte em que impugna matéria não julgada na
decisão monocrática porque não tratada na petição do recurso especial. 2.
Assim, não tendo sido impugnada a questão a respeito da base de cálculo
e do período de incidência dos juros compensatórios, tem-se aqui
inovação recursal cujo exame não se faz possível. 3. Não viola o art. 535
do CPC o acórdão que julga as teses esposadas pela parte, mas de modo
contrário a seus interesses e pretensão. 4. O valor da indenização por
desapropriação deve ser contemporâneo à avaliação judicial (art. 26 do
Decreto-Lei 3.365/1941), não se processando o recurso especial para a
imprecação desse montante quando o expropriante almejar o reexame dos
métodos e critérios utilizados no laudo pericial. Incidência da Súmula
07/STJ. 5. A revelia do expropriado não autoriza o acolhimento
automático e obrigatório da oferta inicial feita pelo ente expropriante, não
sendo dispensada a avaliação judicial. Súmula 118/TFR. 6. Agravo
regimental conhecido parcialmente e, nesse extensão, não provido.

O Juízo fica vinculado ao laudo pericial?

“O Juízo não fica vinculado ao laudo pericial. Ante a divergência, pode adotar o laudo
do perito oficial ou de um dos assistentes técnicos. Deve aceitar o que melhor lhe
convencer, o que para ele espelha a realidade dos fatos. Pode também não concordar
com nenhum, na totalidade, mas retirar deles a posição que julgar melhor, ou discordar
inteiramente e determinar a realização de outra, nomeando novo perito e outros
assistentes técnicos” (DE FARIA, 548).

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL.

DESAPROPRIAÇÃO DIRETA. UTILIDADE PÚBLICA. VIOLAÇÃO
DO ART. 535 DO CPC. NÃO-OCORRÊNCIA. ADOÇÃO DE PROVA
DIVERSA DO LAUDO PERICIAL PARA A FIXAÇÃO DO VALOR
DE BENFEITORIAS. POSSIBILIDADE. PRINCÍPIO DA LIVRE
CONVICÇÃO DO JUIZ. SUCUMBÊNCIA. ÔNUS DA PARTE
EXPROPRIANTE, SEMPRE QUE A INDENIZAÇÃO FIXADA
JUDICIALMENTE ULTRAPASSAR O VALOR DA OFERTA
INICIAL. 1. Não viola o art. 535 do CPC, tampouco nega a prestação
jurisdicional, o acórdão que, mesmo sem ter examinado individualmente
cada um dos argumentos trazidos pelo vencido, adotou, entretanto,
 fundamentação suficiente para decidir de modo integral a controvérsia. 2.
O juiz não está adstrito ao laudo pericial, podendo, inclusive, formar a
sua convicção com outros elementos ou fatos provados nos autos,
inexistindo empecilho para que ele adote, ainda que parcialmente, como
razões de decidir, os laudos apresentados pelas partes, desde que dê a
devida fundamentação, conforme o disposto no art. 436 do Código de
Processo Civil. 3. "A livre apreciação da prova, desde que a decisão seja
fundamentada, considerada a lei e os elementos existentes nos autos, é
um dos cânones do nosso sistema processual" (REsp 7.870/SP, 4ª Turma,
Rel. Min. Sálvio de Figueiredo Teixeira, DJ de 3.2.1992). 4. Hipótese em
que o Tribunal de origem, de modo bem fundamentado, decidiu que o
estudo técnico apresentado pelas expropriantes, ora recorrentes, era mais
adequado para a fixação das benfeitorias reprodutivas e não-reprodutivas.
5. A parte expropriante deve suportar o ônus da sucumbência sempre que
a indenização fixada judicialmente ultrapassar o valor da oferta inicial. 6.
Recurso especial desprovido.(REsp 1.109.049, Min. Rel. Denise Arruda,
DJe em 01/07/2009).

Referências bibliográficas:

ARAGÃO, Alexandre dos Santos de. Curso de Direito Administrativo. 2ª edição. Rio
de Janeiro: Forense. 2013.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 35ª edição.
São Paulo: Atlas. 2021.

DA SILVA, José Afonso. Direito Urbanístico Brasileiro. 6ª edição. São Paulo:

Malheiros. 2010.
DE FARIA, Edimur Ferreira. Direito Administrativo Positivo. 8ª edição. Belo
Horizonte: Editora Fórum. 2015.

DE MELO, Celso Antônio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 20ª edição. São
Paulo: Malheiros. 2006.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 33ª edição. Rio de Janeiro
Forense. 2020.

HARADA, Kyoshi. Desapropriação. 11ª edição. São Paulo: Atlas. 2015.

OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo. 8ª edição. Rio
de Janeiro: Método. 2020.

SALLES, José Carlos de Moraes. A Desapropriação à Luz da Doutrina e da

Jurisprudência. 6ª edição. São Paulo: Revista dos Tribunais. 2009.)