UNIVERSIDADE FEDERAL DO ESPÍRITO SANTO

CENTRO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS E ECONÔMICAS

GRADUAÇÃO EM DIREITO

O IMPOSTO SOBRE TRANSMISSÃO DE BENS IMÓVEIS À LUZ DO

PRINCÍPIO DA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA: UMA ANÁLISE DA
SÚMULA 656 DO STF E SUA POSSÍVEL SUPERAÇÃO

Erildo Pedrini Netto1

Cristiane Mendonça2

Resumo: O presente artigo terá como objetivo a análise da aplicação do

Princípio da Capacidade Contributiva ao Imposto sobre Transmissão de Bens
Imóveis, utilizando-se de doutrina especializada e julgado recente do STF
sobre o tema. Ao final, buscar-se-á responder se a Súmula 656 do STF, que
venda a progressão de alíquotas no ITBI, está ou não superada nos dias de
hoje.

Palavras Chave: Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis. Princípio da

Capacidade Contributiva. Súmula 656 do Supremo Tribunal Federal.

Abstract: This article aims to analyze the application of the Contribution

Capacity Principle to the Tax on Transmission on Real Estate, using specialized
doctrine and recent judgment of the Supreme Court on the subject. At the end,

1
Graduando em direito na Universidade Federal do Espírito Santo. E-mail:
erildopedrini@hotmail.com
2
Possui graduação em Direito pela Universidade de Vila Velha (1990), graduação em
Economia pela Universidade Federal do Espírito Santo (1991), mestrado em Direito pela
Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (1996) e doutorado em Direito pela Pontifícia
Universidade Católica de São Paulo (2002). Atualmente é professora adjunta da Universidade
Federal do Espírito Santo e advogada. Sócia do Escritório Bastos, Mendonça & Tovar
Advogados Associados. Procuradora do Município de Vitória. Foi Procuradora Geral do Estado
do Espírito Santo no período compreendido entre abril de 2004 e abril de 2007. Foi Presidente
do Conselho de Ética Pública Estadual de abril de 2007 a março de 2008. Foi Secretária da
Fazenda do Estado do Espírito Santo de abril de 2008 a fevereiro de 2009.
an attempt will be made to answer whether Precedent 656 of the Brazilian
Supreme Court is currently surpassed or not.

Key Words: Tax on Transmission on Real Estate. Contribution Capacity

Principle. Precedent 656 of the Supreme Court.

SUMÁRIO DO ARTIGO: 1. INTRODUÇÃO. 2. DO IMPOSTO SOBRE

TRANSMISSÃO DE BENS IMÓVEIS (ITBI). 3. DO PRINCÍPIO DA
CAPACIDADE CONTRIBUTIVA. 4. DO PRECEDENTE RECENTE QUANTO À
PROGRESSIVIDADE DE ALÍQUOTAS EM IMPOSTOS REAIS. 5. DA
SÚMULA 656 E SUA POSSÍVEL SUPERAÇÃO. 6. CONCLUSÃO. 7.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.

1. INTRODUÇÃO

O presente trabalho tem como objetivo a análise crítica da Súmula 656 do

Supremo Tribunal Federal, a qual prescreve que “é inconstitucional a lei que
estabelece alíquotas progressivas para o imposto de transmissão iter vivos de
bens imóveis”.

Essa súmula foi aprovada pelo STF em sessão plenária realizada no dia
24/09/2003, publicada no diário oficial no dia 13/10/2003, e baseou-se em
precedentes firmados em julgamento de recursos extraordinários3, nos quais se
decidiu que a Constituição não prevê o sistema de alíquotas progressivas ao
Imposto de Transmissão de Bens Imóveis (ITBI) e, por ser um imposto real, a
personalização da alíquota seria ilegítima.

Para a análise da súmula, será abordada doutrina especializada sobre o tema,

principalmente acerca do Princípio da Capacidade Contributiva, previsto no
art.145, §1º da Constituição Federal.

3
A súmula 656 do STF foi embasada nos Recursos Extraordinários n. 234105, 252368,
252044, 227033 e 153771.
Além disso, este trabalho fará um paralelo entre a súmula 656 do STF e o
decidido no julgamento do RE 562045/RS, em que a Corte Suprema decidiu
pela constitucionalidade da progressão de alíquotas no Imposto de
Transmissão Causa Mortis e Doação (ITCMD), apesar de este também ser um
imposto real.

Ao final, já na conclusão, buscar-se-á responder se a Súmula 656 do STF foi

ou não superada diante do atual contexto, sendo este o principal intuito do
presente trabalho acadêmico.

2. DO IMPOSTO SOBRE TRANSMISSÃO DE BENS IMÓVEIS (ITBI)

O imposto sobre transmissão de bens imóveis (ITBI) é um tributo de

competência municipal previsto no art. 156, II da Constituição Federal.
De acordo com Mateus Pontalti, as bases econômicas do referido imposto são
três e podem ser especificadas da seguinte forma:

Três são as bases econômicas que podem ser tributadas: a)

transmissão inter vivos, a qualquer título, por ato oneroso, de
bens imóveis por natureza ou acessão física; b) transmissão iter
vivos, a qualquer título, por ato oneroso, de direito reais sobre
imóveis, exceto os de garantia e; c) cessão, por ato oneroso, de
direitos relativos à aquisição de bens imóveis.

Em todas essas hipóteses, no critério material, como também destaca Mateus

Pontalti, “a Constituição exige que a transmissão seja onerosa. Assim, podem
justificar a incidência de ITBI um negócio de compra e venda, uma dação em
pagamento, uma permuta etc”.

Já quanto ao critério espacial e temporal, Maria Helena Costa destaca que são
respectivamente “o território municipal ou distrital onde se situa o imóvel” e “o
momento da transmissão do bem imóvel ou direito a ele relativo, consumada
no devido registro em cartório4”.

O sujeito ativo do Imposto sobre transmissão de bens imóveis está previsto no

art. 42 do CTN e é qualquer uma das partes da operação tributada, sendo a
base de cálculo o valor venal do imóvel.

Exatamente pelo fato de a base de cálculo do imposto ser o valor do imóvel

transferido, pela súmula 656, o STF fixou o entendimento de que o ITBI é um
imposto real.

Na classificação de Geraldo Ataliba, os impostos reais, como o ITBI e o

ITCMD, são aqueles em que:

“o aspecto material da hipótese de incidência limita-se a

descrever um fato, ou estudo de fato, independentemente do
aspecto pessoal, ou seja indiferentemente ao eventual sujeito
passivo e suas qualidades. A hipótese de incidência é um fato
objetivamente considerado, com abstração feita das condições
jurídicas do eventual sujeito passivo. Estas condições são
desprezadas não são consideradas na descrição do aspecto
material da hipótese de incidência5.”

De outro lado estão os impostos pessoais, como o Imposto de Renda, que

segundo o mesmo professor são aqueles:

“cujo aspecto material da hipótese normativa leva em

consideração certas qualidades, juridicamente qualificadas, dos
possíveis sujeitos passivos. Em outras palavras: estas qualidades

4
PONTALTI, Mateus. Direito Tributário: Dizer o Direito. Salvador: Ed. JusPodivm. 2020, p.
424.
5
ATALIBA, Geraldo. Hipótese de Incidência Tributária, 5ª edição. São Paulo: Editora
Malheiros. 1997, p. 125.
 jurídicas influem, para estabelecer diferenciações de tratamento
legislativo, inclusive no aspecto material da hipótese normativa 6”.

Como se verá em tópico pertinente, a classificação do Imposto sobre

transmissão de bens imóveis (ITBI) como real foi determinante para que o STF
aprovasse a Súmula 656, declarando a inconstitucionalidade das leis que
preveem alíquotas progressivas quanto a este tributo.

3. DO PRINCÍPIO DA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA

A noção de capacidade contributiva, apesar de incluída apenas recentemente

no ordenamento jurídico moderno, remonta sua origem ao próprio surgimento
do tributo7.

Tanto é que, antes mesmo de positivada, a ideia de “quem tem mais

capacidade econômica, deve pagar mais impostos” foi determinante para a
ocorrência de um dos episódios mais importantes da história moderna: a
revolução francesa, em 1789.

Naquela época, contrariando a noção de justiça fiscal, era a população menos

abastada quem pagava altos impostos para manter os luxos da monarquia e da
nobreza, além de um clero ocioso, como expõe Cláudio Vicentino:

“A terceira ordem – o povo – sustentava com tributos toda a

estrutura administrativa, as forças armadas e os privilégios,
especialmente os da luxuosa corte francesa8.”

Exatamente por conta desse contexto, na primeira etapa da revolução (1789-

1892), durante a assembleia nacional constituinte, aprovou-se a Declaração

6
Idem.
7
COSTA, Regina Helena. Princípio da Capacidade Contributiva, 2ª edição. São Paulo:
Editora Malheiro. 1996, p. 15.
8
VICENTINO, Cláudio. História Geral. 11ª edição. São Paulo: Editora Scipione. 2012, p. 268.
dos Direitos do Homem e do cidadão9, que, além de estabelecer igualdade de
todos perante a lei, o direito à propriedade e de resistência à opressão,
prescrevia:

Art. 13º. Para a manutenção da força pública e para as despesas

de administração é indispensável uma contribuição comum que
deve ser dividida entre os cidadãos de acordo com suas
possibilidades.

A repercussão da declaração francesa teve reflexo, mais para frente, na

Primeira Constituição Brasileira em 1824, que tentou adotar a mesma ideia de
igualdade e proporcionalidade:

Art. 179. A inviolabilidade dos Direitos Civis, e Politicos dos

Cidadãos Brazileiros, que tem por base a liberdade, a segurança
individual, e a propriedade, é garantida pela Constituição do
Imperio, pela maneira seguinte. XV. Ninguem será exempto de
contribuir pera as despezas do Estado em proporção dos seus
haveres.

Após a Constituição Imperial, as Cartas de 1891, 1934 e 1937 mostraram-se

tímidas ou omissas ao respeito de algum dispositivo que privilegiasse o
postulado da capacidade contributiva. Foi somente com a Constituição de 1946
que o dispositivo ganhou o devido realce10:

Art 202 - Os tributos terão caráter pessoal, sempre que isso for
possível, e serão graduados conforme a capacidade econômica
do contribuinte.

9
Idem, p. 271.
10
COSTA, Regina Helena. Princípio da Capacidade Contributiva, 2ª edição. São Paulo:
Editora Malheiro. 1996, p. 18.
Atualmente, de forma similar à Constituição de 1946, a Constituição Cidadã de
1988 também prevê a capacidade contributiva em seu art. 145, §1º ao dispor
que:

Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios

poderão instituir os seguintes tributos:
§ 1º Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e
serão graduados segundo a capacidade econômica do
contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente
para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados
os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os
rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte.

A capacidade contributiva é vista por parte da doutrina como verdadeiro

princípio previsto na Constituição de 1988, enquanto que outra parte o enxerga
como mera decorrência do Princípio da Igualdade (art. 5º, caput da CF).

Regina Helena Costa indica que, para Carlos Palao Taboada, “a capacidade
contributiva não seria mais do que um elemento imediatamente deduzível da
idéia de justiça”, eis que:

“Sendo o Princípio da Igualdade um princípio que tem conteúdo

próprio, não necessita de concreções positivas fora dele, podendo
a noção de capacidade contributiva perfeitamente desaparecer do
texto constitucional sem que diminuíssem as garantias dos
particulares11.”

De fato, como expõe Paulo de Barros, existe uma ligação intrínseca entre a
capacidade contributiva e o Princípio da Igualdade, tanto é que “mesmo em
tempos em que aquele imperativo não constava na constituição, o princípio da
capacidade contributiva persiste no direito brasileiro, não como formulação
expressa, porém implícito nas dobras do primado da igualdade”.

11
COSTA, Regina Helena. Princípio da Capacidade Contributiva, 2ª edição. São Paulo:
Editora Malheiro. 1996, p. 38
Ainda assim, parte considerável da doutrina atribui à Capacidade Contributiva o
título de Princípio estampado na Constituição de 1988.

Regina Helena Costa, por exemplo, afirma que “não resta dúvida que a norma
que impõe a observância da capacidade contributiva traduz-se num verdadeiro
princípio”, eis que:

Trata-se de regra geral e abrangente que vem a condicionar toda

a atividade legiferante no campo tributário, quer na eleição de
hipóteses de incidência, quer no estabelecimento de limites
mínimo e máximo dentro dos quais a tributação pode atuar, quer,
ainda, na graduação dos impostos atendendo ás condições do
sujeito passivo12.

Questão interessante se revela na descrição do significado ou conceito do que

seria capacidade contributiva.

Como ensina Paulo de Barros, “um único texto pode originar significações
diferentes, consoante às diversas noções que o sujeito cognoscente tenha dos
termos empregados pelo legislador. Ao enunciar os juízos, expedindo as
respectivas proposições, ficarão registradas as discrepâncias de entendimento
dos sujeitos, a propósito dos termos utilizados13”.

Por essa razão, assim como leciona Humberto Ávila “a interpretação não se
caracteriza como um ato de descrição de um significado previamente dado,
mas como um ato de decisão que constitui a significação e os sentidos de um
texto14”.

12
Idem, p. 32.
13
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 30ª edição. São Paulo: Saraiva.
2019, p. 49.
14
ÁVILA, Humberto. Teoria dos Princípios. 7ª edição. São Paulo: Malheiros. 2007, p. 33.
Por conta desse problema semântico e da ambiguidade do termo capacidade
contributiva, a doutrina divide esse instituto em absoluta/objetiva e
relativa/subjetiva.

Paulo de Barros sintetiza a capacidade contributiva absoluta como “a eleição,

pela autoridade legislativa competente, de fatos que ostentem signos de
riqueza15”. Nesse caso, o Estado passa a procurar por eventos sejam signos
de riqueza para então colher “parcelas do patrimônio de seus súditos, sempre
que estes participarem de fatos daquela natureza16”.

A capacidade contributiva relativa, por sua vez, expressa “a repartição do

impacto tributário, de tal modo que os participantes do acontecimento
contribuam de acordo com o tamanho econômico do evento17”.

De acordo com Regina Helena Costa a capacidade contributiva subjetiva é

“aquela in concreto” em que “o sujeito passivo torna-se efetivo, apto, pois, a
absorver o impacto tributário18”.

Dessa forma, é possível concluir que cabe ao legislador selecionar os eventos

naturais que presumam e sejam símbolos de riqueza (capacidade contributiva
objetiva) e moderá-los de acordo com as condições de cada sujeito passivo
(capacidade contributiva subjetiva).

Além disso, a doutrina também chama a atenção para a diferença entre a

capacidade contributiva e a capacidade econômica.

Como explica Nélida Cristina dos Santos, “um sujeito pode ser
economicamente capaz, no sentido de possuir renda e patrimônio, mas não ter

15
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 30ª edição. São Paulo: Saraiva.
2019, p. 422
16
Idem, 421
17
Idem, 422
18
COSTA, Regina Helena. Princípio da Capacidade Contributiva, 2ª edição. São Paulo:
Editora Malheiro. 1996, p. 26.
capacidade contributiva se esta renda ou patrimônio permitir somente um
mínimo vital, não passível de tributação19”.

Essa diferença é constatável, por exemplo, quando se verifica uma pessoa

solteira que aufere R$5.000,00 (cinco mil reais) mensais e outra que já possui
filhos e aufere R$ 8.000,00 (oito mil reais) mensais. Certamente, a primeira
pessoa, apesar de ter menor capacidade econômica, teria maior capacidade
contributiva que a segunda.

Por fim, de forma preliminar, vale aqui fazer um breve panorama sobre a
eficácia e aplicação do Princípio da Capacidade Contributiva, que será
abordada mais profundamente em tópico posterior.

Segundo parte da doutrina, representada por Augusto Becker, o Princípio seria

apenas uma “regra vazia de juridicidade” ou uma “recomendação sedutora
destinada a apaziguar nostalgias de uma justiça impraticável”, de modo que
não vincularia nem o legislador ordinário nem o juiz20.

Para outra parte majoritária da doutrina, todavia, o Princípio da Capacidade

Contributiva seria uma norma programática, que vincula tanto o juiz como o
legislador. É o que aponta Roque Antônio Carrazza ao dizer:

“Ora, como deixar de reconhecer caráter jurídico a uma

disposição constitucional? Na pior das hipóteses a disposição
constitucional mais abrangente e vaga possui, no mínimo, a
eficácia paralisante de todas as normas inferiores, se
contrastantes com o seu sentido, bem como determinadora de
importantíssimas consequências na compreensão do contexto
constitucional e de cada disposição que o integra, bem como

19
DOS SANTOS, Nélida Cristina. A Capacidade Contributiva e os Símbolos de Riqueza.
São Paulo: Lex Editora. 2007, p. 67.
20
BECKER, Alfredo Augusto. Teoria Geral do Direito Tributário. 6. ed. São Paulo: Noeses,
2013, p. 45.
 determina relevantes consequências exegéticas, relativamente a
todo o sistema normativo21”.

A tônica aqui, neste contexto, é estabelecer em que medida o legislador e o juiz

estariam vinculados ao vocábulo “sempre que possível”, presente art.145, §1º
da Constituição Federal, que positivou o Princípio da Capacidade Contributiva.

Estaria incluído no vocábulo os impostos reais ou apenas os pessoais? É o que

se verá nos tópicos seguintes.

4. DO PRECEDENTE RECENTE QUANTO À PROGRESSIVIDADE DE

ALÍQUOTAS EM IMPOSTOS REAIS: RE 562.045/RS

No julgamento do Recurso Extraordinário nº 562.045/RS22, publicado em

26/11/2013, o Supremo Tribunal Federal, divergindo da linha de raciocínio que
vinha adotando anteriormente, decidiu que é constitucional a progressividade
de alíquotas no Imposto sobre transmissão causa mortis e doação (ITCMD),
mesmo sendo este um imposto real.

O recurso, que foi julgado em sede de repercussão geral, foi interposto pelo
Estado do Rio Grande do Sul em face de acórdão do TJRS que declarou
inconstitucional o art. 18 da Lei Estadual do Rio Grande do Sul 8.821/198923

21
CARRAZZA, Roque Antônio. Curso de Direito Constitucional Tributário. 11ª edição. São
Paulo: Malheiros. 1998, p. 69.
22
STF, Recurso Extraordinário n. 562.045/RS, Min. Rel. Ricardo Lewandowswi, data de
julgamento 06/02/2013, publicação no DJe em 26/11/2013.
23
Art. 18. No Imposto sobre a Transmissão 'Causa Mortis ' a alíquota é definida com base no
resultado da soma do valor venal da totalidade dos bens imóveis, móveis, títulos e créditos,
bem como dos direitos a eles relativos, do patrimônio inventariado, estabelecendo-se: I -
isenção, se os valores supra referidos não excedem 2.000 Unidades de Padrão Fiscal; II - em
um por cento, se os valores referidos no 'caput' deste artigo estiverem entre 2001 e 4000
Unidades de Padrão Fiscal; III - em dois por cento, se os valores referidos no 'caput' deste
artigo estiverem entre 4001 e 6000 Unidades de Padrão Fiscal; IV - em três por cento, se os
valores referidos no 'caput' deste artigo estiverem entre 6001 e 9000 Unidades de Padrão
Fiscal; V - em quatro por cento, se os valores referidos no 'caput' deste artigo estiverem entre
9001 e 12000 Unidades de Padrão Fiscal; VI - em cinco por cento, se os valores referidos no
'caput' deste artigo estiverem entre 12001 e 20000 Unidades de Padrão Fiscal; VII - em seis
por cento, se os valores referidos no 'caput' deste artigo estiverem entre 20001 e 30000
Unidades de Padrão Fiscal; VIII - em sete por cento, se os valores referidos no 'caput' deste
artigo estiverem entre 30001 e 50000 Unidades de Padrão Fiscal; IX - em oito por cento, se os
valores referidos no 'caput' deste artigo estiverem acima de 50001 Unidades de Padrão Fiscal.
que previa a progressividade da alíquota entre 1 e 8% de acordo com o valor
do acervo patrimonial deixado pelo de cujus.

O relator do recurso foi o Ministro Ricardo Lewandowski, que decidiu pela

inconstitucionalidade da lei seguindo a jurisprudência da Corte Constitucional,
ao julgar que:

“É da natureza do imposto real atingir uma dada situação, eleita

pelo legislador, sem levar em consideração as qualidades
pessoais que refletem o poder econômico dos contribuintes. Não
é possível, com efeito, aferir a capacidade contributiva do sujeito
passivo[...]”

No entanto, o Ministro Eros Grau abriu divergência, ao decidir que o Princípio

da Capacidade Contributiva, estabelecido no art. 145, §1º da Constituição
Federal se refere a todos os impostos, e não somente aos pessoais:

“O § 1º do artigo 145 da Constituição determina como devem ser

os impostos, todos eles. Não somente como devem ser alguns
deles. Não apenas como devem ser os impostos dotados de
caráter pessoal. Isso é nítido. Nítido como a luz solar passando
através de um cristal, bem polido.”

“[...] Tratando-se de imposto direto, a sua incidência poderá

expressar, em diversas circunstâncias, progressividade ou
regressividade direta. Todos os impostos repito estão sujeitos ao
princípio da capacidade contributiva, especialmente os diretos,
independentemente de sua classificação como de caráter real ou
pessoal; isso é completamente irrelevante.”

O voto divergente foi seguido pelo Min. Menezes Direito, que argumentou que
a Constituição permite a progressividade das alíquotas, sempre que possível,
como manifestação do Princípio da Capacidade Contributiva:
 “Será inconstitucional uma lei estadual que dispõe sobre a sua
carga tributária e entende possível essa progressividade,
agasalhada essa progressividade na disciplina da Constituição,
que comanda explicitamente, sim, que sempre que possível os
impostos sejam de natureza progressiva? A minha resposta é que
não, que não há nenhum óbice constitucional a que lei estadual
assim disponha, porque não existe incompossibilidade entre a
disciplina constitucional que comanda a possibilidade e, portanto,
recomenda essa possibilidade de o imposto ser progressivo e a
natureza deste imposto que é objeto do recurso sob julgamento.”

Também divergindo, a Min. Joaquim Barbosa proferiu voto no qual entendeu

que a fixação de uma alíquota única pode gerar distorções que igualam sujeitos
passivos que, na verdade, ostentam condições diversas:

“Entendo que igualmente, tal como o voto divergente, a técnica da

progressividade é um instrumento por excelência para aferição da
capacidade contributiva. A tributação ad valorem com a
especificação de única alíquota é insensível à intensidade
econômica da base que se está tributando, circunstância que
pode gerar distorções que igualam sujeitos passivos que, na
verdade, ostentam situações diversas.”

Interessante, ainda, foi o voto da Min. Ellen Gracie que entendeu que a
classificação dos impostos em reais e pessoais é apenas genérica, não
impedindo que os impostos reais sejam pessoalizados e os impostos pessoais
realizados, utilizando-se de um exemplo:

isso é apenas uma caracterização genérica, porque é

perfeitamente possível que alguns impostos reais sejam
pessoalizados e que alguns impostos pessoais sejam realizados.
Vou dar um exemplo. O clássico exemplo de imposto pessoal é o
Imposto de Renda e, por isso mesmo, ele admite todas as
deduções, ajuntando-se às circunstâncias particulares do
 contribuinte. No entanto, o imposto de renda pode ser um imposto
de base fixa quando, por exemplo, ele incide sobre os
investimentos na área financeira. Então, ali, aplica-se uma
alíquota única, sem consideração à individualidade do contribuinte
e sem possibilidade de posterior acertamento dessas contas.
Essa é uma hipótese

Ao final, restou decidido por maioria (9x2) a constitucionalidade do art. 18 da

Lei Estadual 8.821/1989 do Estado do Rio Grande do Sul e, por conseguinte,
da progressividade de alíquotas em ITCMD. O acórdão seguiu assim
ementado:

RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL.

TRIBUTÁRIO. LEI ESTADUAL: PROGRESSIVIDADE DE
ALÍQUOTA DE IMPOSTO SOBRE TRANSMISSÃO CAUSA
MORTIS E DOAÇÃO DE BENS E DIREITOS.
CONSTITUCIONALIDADE. ART. 145, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO
DA REPÚBLICA. PRINCÍPIO DA IGUALDADE MATERIAL
TRIBUTÁRIA. OBSERVÂNCIA DA CAPACIDADE
CONTRIBUTIVA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO.

A virada na jurisprudência teve impacto na súmula 656 do STF, objeto deste

trabalho, que prevê a impossibilidade da progressividade de alíquotas em ITBI
por ser este um imposto real. Dado este fato, a partir do julgamento do nº
562.045/RS, parte da doutrina passou a defender a superação da referida
súmula, assim como se verá no próximo tópico.

5. DA SÚMULA 656 E SUA POSSÍVEL SUPERAÇÃO

A Súmula 656 foi aprovada pelo Supremo Tribunal Federal em 24/09/2003 e

estabelece que “é inconstitucional a lei que estabelece alíquotas progressivas
para o imposto de transmissão iter vivos de bens imóveis”.
Em outras palavras, a partir da publicação da súmula, passou a ser
constitucional apenas as alíquotas únicas em ITBI, ou seja, que não se alteram
de acordo com o valor do imóvel transmitido, isto é, a base de cálculo.

As razões para a publicação da súmula foram abordadas no julgamento do

Agravo em Recurso Extraordinário n. 228666/SC24, publicado em 24/09/1999
em que o Min. Néri da Silveira decidiu que:

“Afigura-se inegável que a lei do município, ao instituir a

progressividade da alíquota do imposto, o fez por presumir a
maior capacidade contributiva do sujeito passivo, a conferir a um
tributo real, uma personalização ilegítima, que descaracteriza
juridicamente o adicional progressivo.

Na Constituição Federal, inexiste permissão para a adoção do

sistema de alíquotas progressivas para a cobrança de ITBI. Vale
dizer que, caso fosse a intenção do legislador autorizá-la,
certamente teria consignado expressamente no texto previsão a
respeito, como fez na hipótese do IPTU (art. 156, §1º da Lei
Maior). A norma geral estatuída no art. 145, da Carta Magna,
sofre a restrição do referido art. 156, a desautorizar a cobrança da
forma pretendida pelo Fisco.”

Discordando do posicionamento do STF, já àquele tempo, parte da doutrina

vinha entendendo que o Princípio da Capacidade Contributiva e a
progressividade das alíquotas, que é uma de suas ferramentas, se aplicam a
todos os impostos, seja real ou pessoal.

Isso se justifica porque o trecho “sempre que possível”, assim como leciona
Regina Helena Costa “quer significar sempre que a estrutura material da
hipótese de incidência tributária o comporte25”.

24
STF, Agravo em Recurso Extraordinário n. 22866/SC, Min. Rel. Sepúlveda Pertence,
julgamento em 24/08/1999, DATA DE PUBLICAÇÃO DJ 24/09/99 - ATA Nº 28/1999.
Não se trata, portanto, de mera “discrição do legislador infraconstitucional a
observância ou não do princípio26”, mas, sim, de uma verdadeira
obrigatoriedade, assim como ensina a mesma professora:

“Entendemos que a todos os impostos é possível imprimir-se a

técnica da progressividade, uma vez que é exigência do próprio
postulado da capacidade contributiva, igualmente aplicável a
todos eles. Somente mediante a instituição de alíquotas
progressivas faz-se a desigualação entre situações desiguais,
cumprindo-se, outrossim, o princípio da maior igualdade.27”

Com base nessa conclusão, a Professora Regina Helena Costa conclui ao

afirmar que “a personalização do imposto há de ser observada sempre que a
estrutura do aspecto material da hipótese de incidência o comporte, mesmo
que se esteja diante dos chamados impostos reais28”.

Roque Antônio Carrazza, por sua vez, afirma que todos os impostos devem ser
progressivos, exceto o Imposto sobre Circulação de Bens e Serviços (ICMS) e
o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), uma vez que são indiretos 29 e,
portanto, sua estrutura material não permite:

“A nosso sentir, com exceção daqueles poucos impostos (como o

ICMS e o IPI) cujas regras matrizes constitucionais o
incompatibilizam com a progressividade, todos os demais devem

25
COSTA, Regina Helena. Princípio da Capacidade Contributiva, 2ª edição. São Paulo:
Editora Malheiro. 1996, p. 88.
26
Idem, 93.
27
Idem, 94.
28
Idem, 53.
29
“Um imposto direto é aquele cobrado exatamente das pessoas que se tenciona ou se deseja
que o paguem. Impostos indiretos são aqueles que são cobrados de uma pessoa, na
expectativa ou com a intenção de que esta se indenize à custa de outra, tal como o imposto de
consumo ou as taxas alfandegárias” (MILL, John Stuart. Princípios de Economia Política.
Com Algumas de suas Aplicações à Filosofia Social. Tradução de Luiz João Baraúna. São
Paulo: Nova Cultural, 1996, v. 2, p. 395.)
 ser progressivos, para que possam ter caráter pessoal e ser
graduados segundo a capacidade econômica dos contribuintes30.”

Ao contrário do decidido pelo STF, Carrazza também defende que é possível

presumir riqueza nos impostos sobre propriedade, eis que se revela pelo valor
do próprio bem transmitido:

“A capacidade contributiva revela-se com o próprio bem, porque a

riqueza não advém apenas da moeda corrente, mas do
patrimônio, como um todo considerado. Se uma pessoa tem, por
exemplo, um apartamento que vale um milhão de dólares, ela tem
capacidade contributiva ainda que mais nada possua. Apenas sua
capacidade contributiva estará imobilizada31.”

A provável superação da súmula se potencializou com o julgamento do

562.045/RS pelo STF, que declarou a constitucionalidade da prescrição de
alíquotas progressivas em ITCMD.

Isso porque ambos os impostos são muito similares, já que são reais, diretos,
possuem base de cálculo parecida (patrimônio) e o mesmo fato gerador
(transmissão). A diferença é que o ITCDM incide em transmissão a título
gratuito e causa mortis, enquanto que o ITBI incide sobre transmissões
onerosas de patrimônio.

É o que defendem Paulo Rosenblatt e Juliana Studart Pereira ao afirmarem

que, atualmente, não se sustentam mais os argumentos de que (a) a
progressividade de alíquotas só é possível quando prevista expressamente no
texto constitucional e que (b) os impostos reais não comportam alíquotas
progressivas:

30
CARRAZZA, Roque Antônio. Curso de Direito Constitucional Tributário. 11ª edição. São
Paulo: Malheiros. 1998, p. 65.
31
Idem, p. 67.
 “É essencial que seja mencionado o fato de que atualmente não é
considerada uma vedação implícita a possibilidade de as
alíquotas serem progressivas não constar expressamente no texto
constitucional. A progressividade do IPTU, por exemplo, também
não encontrava previsão na CRFB e foi introduzida pela Emenda
Constitucional nº 29/200012, ao passo que as alíquotas
progressivas do ICTMD não são estabelecidas pela CRFB, mas
são aceitas pelo STF.

Não mais se sustenta também a alegação de que a

progressividade é técnica de graduação das alíquotas aplicável
tão somente aos impostos pessoais. É que o § 1o do art. 145 da
CRFB determina: “Sempre que possível, os impostos terão
caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade
econômica do contribuinte”. Desse trecho inicial do § 1o é
possível extrair que, quando não for possível enquadrar o imposto
como pessoal, ele será o que a doutrina classifica como “real”, e
será graduado segundo a capacidade econômica do
contribuinte32.”

A superação dos argumentos que, no início deste milênio, deram ensejo à

publicação da Súmula 656 do STF, como concluem os mesmos professores,
deverá conduzir a uma nova análise sobre a aplicação do Princípio da
Capacidade Contributiva ao ITBI “por uma questão de coerência interna da
hermenêutica constitucional33”.

Os Professores Hélio Sílvio Ourém Campos e Albert August Walter Van

Drunen, no mesmo sentido, defendem a superação da súmula e enfatizam que
a aplicação do Princípio da Capacidade Contributiva ao ITBI atende ao
postulado da justiça fiscal:

32
ROSENBLATT, Paulo; PEREIRA, Juliana Studart. Alíquotas progressivas no imposto sobre a
transmissão de bens imóveis: proposta de superação da súmula 656 do Supremo Tribunal
Federal. Revista de Informação Legislativa: RIL, v. 54, n. 215, p. 195-212, jul./set. 2017.
Disponível em: <http://www12.senado.leg.br/ril/edicoes/54/215/ril_v54_n215_p195
33
Idem.
 “Não se pode querer inferir que a capacidade contributiva de
alguém que adquire um imóvel pelo valor de dois milhões de
reais, por exemplo, seja a mesma de alguém que adquire um
imóvel de cinquenta mil reais. Ao aplicar a mesma alíquota sobre
operações que demonstram capacidades contributivas tão
discrepantes, o princípio da igualdade é ofendido e, ainda, pode-
se onerar exageradamente o de menor capacidade contributiva,
configurando-se numa hipótese de regressividade direta.
Independentemente de se tratar de impostos reais ou pessoais,
diretos ou indiretos, a progressividade fiscal é um importante
instrumento para a concretização deste princípio34.”

Sendo assim, pelo que se pode ver, a Súmula 656 do STF está muito
provavelmente superada, ante a jurisprudência recente quanto à
progressividade de alíquotas em impostos reais, o que atende ao Princípio da
Capacidade Contributiva. Contudo, ainda não é possível se ter certeza quanto
ao afastamento da súmula, uma vez que o STF ainda não se pronunciou sobre
o assunto, tampouco a cancelou.

6. CONCLUSÃO

O ITBI é um imposto de competência municipal, previsto no art.156, II da

Constituição Federal, que incide sobre a transmissão onerosa iter vivos sobre
bens imóveis e direitos reais sobre imóveis, exceto de garantia.

Justamente por ter como base de cálculo o valor de um bem imóvel ou do

direito real sobre ele incidente, além de, em tese, não levar em consideração
os aspectos pessoais do sujeito passivo, o ITBI é classificado pela doutrina
como um imposto real.

34
CAMPOS, Hélio Sílvio Ourém; VAN DRUNEN, Albert August Walter. Concretização do
Princípio da Capacidade Contributiva no ITBI. Revista Jurídica da Presidência. V.17, n. 113,
jun/2016. Disponível em : < https://doi.org/10.20499/2236-3645.RJP2016v17e113-1171
A partir dessa ideia, O Supremo Tribunal Federal, após decidir reiteradas vezes
no mesmo sentido editou a Súmula 656, que prescreve que “é inconstitucional
a lei que estabelece alíquotas progressivas para o imposto de transmissão iter
vivos de bens imóveis”.

Os fundamentos que alicerçaram a sumula foi de que (a) os impostos reais não
levam em consideração os aspectos pessoais dos contribuintes e, portanto,
não comportam a progressividade de alíquotas e; (b) apenas é possível
estabelecer a progressividade de alíquotas, nos impostos reais, quando houver
previsão expressa da Constituição Federal.

No aspecto prático, a partir da súmula, passou a ser constitucional apenas a

alíquota invariável, única no imposto sobre transmissão sobre bens imóveis,
independentemente do valor do bem transmitido.

Essa realidade, segundo muitos doutrinadores, contraria o Princípio da

Capacidade Contributiva, estabelecido no art. 145, §1º da Constituição da
República, que estabelece que “sempre que possível, os impostos terão caráter
pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte”.

A partir do julgamento do Recurso Extraordinário nº 562.045/RS, publicado em

26/11/2013, que julgou constitucional a progressividade de alíquotas no
Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação (ITCMD), parte da doutrina
passou a sustentar a superação da súmula 656 do STF.

Isso porque ambos os impostos são muito similares, já que são reais, diretos,
possuem base de cálculo parecida (patrimônio) e o mesmo fato gerador
(transmissão). A diferença é que o ITCDM incide em transmissão a título
gratuito e causa mortis, enquanto que o ITBI incide sobre transmissões
onerosas de patrimônio.

Atualmente, o Supremo Tribunal Federal ainda não se manifestou acerca da

superação da súmula, tampouco a cancelou. Contudo, como se estabeleceu
nesse trabalho, com arrimo em doutrina específica, não há impeditivos
constitucionais ao estabelecimento de alíquotas progressivas no ITBI, o que se
mostra ainda mais evidente após o julgamento do RE nº 562.045/RS. Portanto,
ao que tudo indica, a súmula 656 do STF está superada.

7. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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https://doi.org/10.20499/2236-3645.RJP2016v17e113-1171

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edição. São Paulo: Malheiros. 1998.

CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 30ª edição. São

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COSTA, Regina Helena. Princípio da Capacidade Contributiva, 2ª edição. São
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Universidade de São Paulo: Biblioteca Virtual de Direitos Humanos, 2015.

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MILL, John Stuart. Princípios de Economia Política. Com Algumas de suas

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PONTALTI, Mateus. Direito Tributário: Dizer o Direito. Salvador: Ed.

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ROSENBLATT, Paulo; PEREIRA, Juliana Studart. Alíquotas progressivas no

imposto sobre a transmissão de bens imóveis: proposta de superação da
súmula 656 do Supremo Tribunal Federal. Revista de Informação Legislativa:
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<http://www12.senado.leg.br/ril/edicoes/54/215/ril_v54_n215_p195

STF, Recurso Extraordinário n. 562.045/RS, Min. Rel. Ricardo Lewandowswi,

data de julgamento 06/02/2013, publicação no DJe em 26/11/2013.

STF, Agravo em Recurso Extraordinário n. 22866/SC, Min. Rel. Sepúlveda

Pertence, julgamento em 24/08/1999, DATA DE PUBLICAÇÃO DJ 24/09/99 -
ATA Nº 28/1999.

VICENTINO, Cláudio. História Geral. 11ª edição. São Paulo: Editora Scipione.
2012.