Resumo de Direito Administrativo
Bens Públicos
Introdução: Segundo o artigo 98 do Código
Civil, são bens públicos todos aqueles que
pertencem a pessoas jurídicas de direito
público, isto é, União, Estados, DF,
Municípios, respectivas autarquias e fundações
públicas de direito público, sendo todos os
outros considerados particulares,
independentemente da pessoa a que
pertencerem.
O citado art. 98 se refere aos bens de qualquer
natureza, tais como imóveis, móveis,
semoventes, corpóreos, incorpóreos, créditos,
direitos e ações.
Celso Antônio Bandeira de Mello amplia tal
conceito por entender que, além dos que
integram o patrimônio das pessoas jurídicas de
direito público, também serão públicos os que
estejam afetados à prestação de um serviço
público, ainda que o seu proprietário possua
personalidade jurídica de direito privado.
É bem verdade que, quando estes bens forem
de propriedade de empresas privadas, não
haverá a necessidade de desafetação formal,
nem de realização de licitação quando a
alienação for admissível (ex.; quando os bens
forem substituídos por equipamentos mais
modernos), tendo em vista que, uma vez que
não estejam mais empregados na prestação do
serviço público, perdem a natureza jurídica de
direito público e se submetem ao regime
jurídico de direito privado.
Bens das Empresas Públicas e Sociedades de
Economia Mista
Em relação aos bens das Empresas Públicas -
EP e Sociedades de Economia Mista - SEM, há
que se diferenciar as estatais que prestam
serviço público daquelas que exploram
atividade econômica.
Conforme exposto acima, em relação às
Empresas Públicas e Sociedades de Economia
Mista que prestam serviço público, não há
dúvidas que seus bens possuem natureza
pública, revestindo-se das seguintes
características:
 inalienabilidade;
 impenhorabilidade;
 imprescritibilidade;
 impossibilidade de oneração.
Com relação aos bens daquelas estatais que
exploram a atividade econômica, reproduzimos
o posicionamento lapidar de José dos Santos
Carvalho Filho: “Os valores e bens oriundos da
gestão da empresa pública ou da sociedade de
economia mista devem caracterizar-se, em
princípio, como privados, já que, como temos
visto, são elas pessoas jurídicas de direito
privado (art. 98, Cód. Civil). Somente os bens e
valores oriundos diretamente da pessoa
controladora, normalmente a entidade
federativa, e, ainda não administrados pelo ente
paraestatal, é que se qualificam (si et in
quantum) como públicos. Dessa maneira, o
controle do Tribunal de Contas executado com
base no art. 71, lI, da CF (que se refere a
'dinheiros, bens e valores públicos'), somente
tem incidência nestes últimos, ficando os
primeiros fora do âmbito de controle".
Classificação
O art. 99, do Código Civil traz a seguinte
classificação para os bens públicos:
i) Bens de uso comum do povo;
ii) Bens de uso especial;
iii) Bens dominicais.
Bens de Uso Comum do Povo: por lei ou em
face de sua natureza, são destinados ao uso da
coletividade, sem distinção de usuários,
limitação de horários e remuneração, tais como
ruas, rios navegáveis ou flutuáveis, praias
naturais e mar.
Qualquer restrição ao direito subjetivo de livre
fruição, como a cobrança de pedágio nas
rodovias, acarreta a especialização do uso e,
quando se tratar de bem realmente necessário à
coletividade, só pode ser feita em caráter
excepcional.
Bens de Uso Especial: são destinados à
execução dos serviços públicos e assim
classificados nas seguintes situações:
a) Utilização pela Administração
(repartições públicas, veículos
empregados pela Administração);
b) Utilizados por particular com
exclusividade por meio de ato unilateral
(autorização e permissão de uso) ou
bilateral (concessão de uso); e
c) Os que possuem restrições ou para o
qual se exige pagamento.
São características dos bens de uso comum e de
uso especial a inalienabilidade (não podem ser
alienados enquanto estiverem afetados ao uso
comum ou especial), a imprescritibilidade (não
corre prescrição contra esses bens - usucapião),
a impenhorabilidade (não podem ser
penhorados para assegurar o pagamento de
dívidas do Poder Público) e a impossibilidade
de oneração (não podem ser afetados como
garantia na obtenção de empréstimos).
Bens Dominicais ou Bens do Patrimônio
Disponível: são aqueles que apesar de
integrarem o patrimônio público, não são
aplicados nem ao uso comum nem ao uso
especial, não afetados a qualquer destino
público.
Os bens dominiais possuem as características
da impenhorabilidade, da imprescritibilidade e
impossibilidade de oneração; no entanto,
conforme já assinalado, são bens alienáveis. A
alienação pressupõe, como regra gerai,
autorização legislativa e licitação.
Quando surge o interesse estatal em facultar a
utilização desses bens por particulares, há que
se distinguir os bens dominicais, dos bens de
uso comum do povo e especial. Os primeiros
(dominiais) admitem a formalização de seu uso
por meio de institutos do direito privado (ex.:
locação, enfiteuse, concessão de direito real de
uso); Os bens de uso comum do povo não
admitem utilização exclusiva por particular; já
os bens de uso especial admitem, tão somente,
a utilização exclusiva por intermédio dos
instrumentos estatais de outorga (ex.:
autorização, permissão e concessão de uso).
Afetação e Desafetação dos Bens de Uso
Comum e Especial
Celso Antônio Bandeira de Mello conceitua
afetação como "a preposição de um bem a um
dado destino categorial de uso comum ou
especial, assim como a desafetação é sua
retirada do referido destino. Os bens dominicais
são bens não afetados a qualquer destino
público".
A afetação pode ocorrer naturalmente como no
caso dos rios e os mares, ou por lei ou por ato
administrativo que determine a destinação de
um bem dominial ou de uso especial ao uso
público, como a afetação de um terreno não
edificado, por lei municipal, como praça
pública.
Os bens que são naturalmente afetados ao uso
comum do povo não podem ser desafetados,
vez que são insuscetíveis de valoração.
Por sua vez, os bens que venham a ser afetados
por lei, ato administrativo ou fato
administrativo são bens relativamente
inalienáveis, ou ainda, de alienabilidade
condicionada, haja vista que deixam a categoria
de inalienáveis e passam a ser passíveis de
alienação quando perdem a sua destinação
comum ou especial e passam a integrar a
categoria de bens dominicais.
A desafetação dos bens públicos depende, via
de regra, de lei ou de ato administrativo, vez
que a afetação também decorrerá,
normalmente, de lei ou ato administrativo.
Também é possível que ocorra a desafetação
por fato administrativo, quando, por exemplo,
um terremoto ou um incêndio destruir um
prédio onde funcionava uma escola pública.
O que não se admite é a desafetação pela
ausência de uso, como, por exemplo, no caso
de uma rua ou uma praça que deixaram de ser
utilizadas. A desafetação só ocorrerá por ato de
hierarquia igual ou superior ao responsável pela
afetação.
Uso de Bem Público Por Administrado
Os bens públicos podem ser utilizados pelos
particulares, mas essa utilização será
diferenciada, de acordo com a afetação desses
bens.
Conforme doutrina de Maria Sylvia Oi Pietro, é
necessário diferenciar as maneiras de
utilização, da seguinte forma:
a) pelo critério da conformidade ou não da
utilização com o destino principal a que o bem
está afetado, o uso pode ser normal ou anormal;
b) pelo critério da exclusividade ou não do uso,
combinado com o da necessidade ou não do
consentimento expresso da Administração, o
uso pode ser comum ou privativo.
Essa utilização anormal deve ser precedida de
solicitação e deferimento da autoridade
competente, que decidirá discricionariamente.
Essa autorização estatal só deve ser admitida
quando não venha a inviabilizar
permanentemente o uso normal do bem
público.
Atenção! O STJ vem entendendo (Informativo
n° 297) que a ocupação de terra pública não
passa de simples detenção de terra
irregularmente ocupada, não se admitindo a
indenização por benfeitorias e o direito de
retenção.
Instrumentos Estatais de Outorga de Títulos
Jurídicos para Uso de Bens Públicos por
Particulares
Autorização de Uso: é o ato unilateral, que
independe de autorização legal e prévia
licitação, discricionário e precário pelo qual a
Administração legitima o uso de bem público
por particular.
O STJ vem entendendo que as autorizações
para o comércio ambulante são concedidas a
título precário pela Administração, podendo,
assim, ser revogada a qualquer tempo, por não
gerar direito adquirido (Informativo n° 237).
Permissão de Uso: é o ato unilateral,
discricionário e precário por meio do qual a
Administração legitima a utilização exclusiva
de bem público por particular.
Se diferencia da autorização por ser conferida
no interesse da coletividade e por possuir uma
precariedade mitigada em relação à
autorização.
Concessão de Uso: é o contrato administrativo
pelo qual a Administração legitima o uso
exclusivo de bem público a particular. Sendo
instrumento bilateral de ajuste de vontades, é
mais estável.
A concessão pode ser remunerada ou gratuita,
por tempo certo, mas deverá ser sempre
precedida de autorização legal e, normalmente,
de licitação para o contrato.
O contrato de concessão de uso de bem público
é conferido em razão da natureza da pessoa do
concessionário, razão pela qual é intransferível
sem prévio consentimento da Administração.
Concessão de Direito Real de Uso: é o contrato
pelo qual a Administração transfere o direito
real de uso de terreno público ou do seu espaço
aéreo, de forma remunerada ou gratuita.
O contrato de concessão de direito real de uso
está regulado pelo Decreto-Lei n° 271/67 e é
transmissível por ato inter vivos ou mortis
causa, mas reverterá à Administração
concedente se o concessionário ou seus
sucessores não mantiverem o uso pactuado ou o
desviarem de sua finalidade.
A concessão, no entendimento de Hely Lopes,
substitui vantajosamente a maioria das
alienações de terrenos públicos, razão pela qual
deverá ser sempre preferida principalmente nos
casos de venda ou doação. A concessão de
direito real de uso, tal como ocorre com a
concessão comum, depende de autorização 3°, inciso 1, firma que se aplicam o disposto
legal e de concorrência prévia, admitindo-se a nos arts. 55 e 58 a 61 (da Lei n° 8.666/93) e
dispensa desta, quando o beneficiário for outro demais normas gerais, no que couber, "aos
órgão ou entidade da Administração Pública. contratos de seguro, de financiamento, de
locação em que o Poder Público seja locatário,
Instrumentos de Privados de Outorga de Títulos
e aos demais cujo conteúdo seja regido,
Jurídicos para Uso Exclusivo de Bens Públicos
predominantemente, por norma de direito
por Particulares
privado".
Locação: diversos autores renomados indicam
Dessa forma, nos contratos de locação em que a
o contrato de locação como tipo de contrato
Administração for locatária não incidirá a regra
firmado pelo poder público que não é regido
estabelecida pelo art. 57, da Lei 8.666/93, que
pelo direito público, mas pelo direito privado.
estabelece 60 meses como prazo máximo para
Todavia, faz-se necessário diferenciar os
os contratos administrativos, já incluídas as
contratos de locação em que a Administração
eventuais prorrogações. Para a vigência
figura como locadora, daqueles em que ela
contratual e demais situações não contempladas
figura como locatária.
nos supra referidos arts. 55, 58 e 61, devem se
No que concerne aos contratos em que a União aplicar as regras previstas na Lei n° 8.245/91
é locadora de bem público imóvel, o (lei do inquilinato).
regramento está disposto no Decreto-Lei no
Enfiteuse dos Terrenos da Marinha
9.760/46, cujo artigo 86 autoriza que os bens
não utilizados em serviço público devem ser Enfiteuse é o instrumento que permite que a
alugados: União venha a atribuir a outrem o domínio útil
de terreno de marinha, mediante o pagamento
• para a residência de autoridades federais
de uma remuneração anual chamada de foro.
ou de outros servidores da União, no
Consiste na transferência da posse, do direito
interesse do serviço público;
de uso e gozo perpétuos, mas não da
• para residência de servidor da União,
propriedade do terreno de marinha.
em caráter voluntário;
• por quaisquer interessados. o art. 87 Era instituto previsto no antigo Código Civil,
determina que a locação "se fará mas hoje se encontra extinto, só sendo
mediante contrato, não ficando sujeito a admissível para os terrenos da marinha.
disposições de outras leis concernentes
Sempre que o enfiteuta optar pela venda do
a locação".
bem, deverá observar o direito de preferência
Trata-se, por óbvio, de locação de bens imóveis do senhorio direito; este, caso não venha a
públicos federais dominicais. exercê-lo, fará jus ao percebimento de um valor
chamado de laudêmio.
Por sua vez, o art. 89 estabelece que as
hipóteses de rescisão contratual ocorrerão por
ato administrativo auto executório federal,
retirando qualquer espécie de direito de
reparação para o locatário, salvo os referentes a
benfeitorias necessárias. Nessas hipóteses,
trata-se de típico contrato firmado pela
Administração e regido pelo direito público, em Transferência dos Bens Públicos entre
face da presença das cláusulas exorbitantes Entidades e Órgãos Públicos
garantidas pela legislação de regência.
É o ato de transferência gratuita entre
Quanto aos contratos de locação em que a repartições públicas, em que aquela entidade ou
Administração Pública celebra na condição de órgão que tem bens desnecessários aos seus
locatária, a Lei n° 8.666/93, em seu art. 62, § serviços cede o uso a outra que deles está
precisando, para utilização nas condições
estabelecidas no termo, podendo retomá-lo a
qualquer tempo ou recebê-lo no termo final do
prazo fixado na cessão.
A cessão de uso entre órgãos da mesma
entidade não exige autorização legislativa e se
faz por simples termo e anotação no cadastro
patrimonial.
Bens Públicos em Espécie
Terras Devolutas: o Decreto-Lei nº 9.760/46
assegura um conceito residual, dispondo que
caso uma terra não esteja afetada a um uso
público federal, estadual ou municipal e
nenhum particular apresente título de
propriedade, será considerada devoluta.
São bens dominicais e que pertencem, via de
regra, aos Estados. Pertencem à União as terras
devolutas indispensáveis à defesa das
fronteiras, das fortificações e construções
militares, das vias federais de comunicação e à
preservação ambiental (art. 20, II, CF). As
demais pertencem aos Estados.
Terrenos da Marinha: são as áreas banhadas
pelas águas do mar ou dos rios navegáveis em
sua foz, estendem-se à distância de 33 metros
para área terrestre contados da linha do preamar
médio (média das maiores marés) de 1831.
Pertencem à União, sendo o uso por
particulares admitido. por enfiteuse.
Ilhas e rios que sofrem influência das marés
também possuem terrenos de marinha.
Considera-se influência das marés a oscilação
periódica das águas maior ou igual a sem.
Atenção! Terreno de marinha não se confunde
com praia, que é a área coberta e descoberta
pelas marés, seguida da área de detritos.
Terrenos Reservados: são os banhados pelos
rios navegáveis que se estendem até a distância
de 15m para a terra. São de propriedade da
União, se o rio for federal, e dos Estados, se
estadual.
Se o proprietário ribeirinho provar a
propriedade mediante título legítimo de
propriedade, submeter-se-á à servidão
administrativa de 10m, não havendo que se
falar em desapropriação dessas áreas.
Atenção! A Súmula 479, do STF, dispõe que
“as margens dos rios navegáveis são de domínio
público, insuscetíveis de expropriação e, por
isso mesmo, excluídas de indenização".
Terras Tradicionalmente Ocupadas pelos
Índios: nos termos do art. 20, inciso XI e art.
231, § 1°, da Constituição Federal, as terras
tradicionalmente ocupadas pelos índios
pertencem à União e são consideradas bens
públicos de uso especial, cujo uso e usufruto
exclusivo são outorgados em caráter perpétuo
aos índios.
Rios: são públicos os rios navegáveis e
flutuáveis.
Pertencem à União:
1) Os que estão em seu domínio;
11) Aqueles que percorrem mais de um Estado;
111) Os que forem limítrofes com outros
países;
IV) Aqueles que se estendem a território
estrangeiro ou dele provenham.
Os demais rios públicos pertencem aos Estados.
Faixa de Fronteira: é a área de 150 km de
largura que corre paralelamente à linha
divisória do território nacional com países
estrangeiros.
Ilhas: a Constituição, em seu art. 20, inciso IV,
define que são bens da União:
1. As ilhas fluviais e lacustres nas zonas
limítrofes com outros países;
lI. As ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas
destas as que contenham a sede de Municípios,
exceto aquelas áreas afetadas ao serviço
público e à unidade ambiental federal, e as
referidas no art. 26, II.
O supracitado inciso II, do art. 26, define como
bens estaduais as áreas, nas ilhas oceânicas e
costeiras, as quais estiverem no seu domínio,
excluídas aquelas sob domínio da União,
Municípios ou terceiros.
Por fim, o Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias define que a ilha de Fernando de
Noronha integra o Estado de Pernambuco.

Ler as Súmulas nº 340 e 344 do STF e Súmulas

nº 38 do STJ.