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DIREITO ADMINISTRATIVO: PARTE ESPECIAL

➔ Parte geral: Administração pública. Subjetivo. Formal. Orgânico.

➔ Parte especial: Administração pública. Objetivo. Material. Funcional. Foca na função
administrativa.

Aula 01 - 29/03/23

Poder de Polícia da Administração Pública:

➢ O pilar de sustentação do poder de polícia é a supremacia do interesse público sobre o
interesse privado, bem como a indisponibilidade do interesse público.
➢ Trata-se da atividade do Estado que limita o exercício dos direitos individuais (como
liberdade e propriedade) em benefício do interesse público.
➢ Por meio do poder de polícia, a Administração:
○ Cria limitações;
○ Fiscaliza as limitações;
○ Sanciona quem descumpriu as limitações.
➢ O exercício do poder de polícia é discricionário. Conceito legal de Poder de Polícia: Art. 78
do Código Tributário.

Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando
ou disciplinando direito, interêsse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de
fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos
costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas
dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou
ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.

1. BENS PÚBLICOS

1.1. Introdução:

➢ Marco Temporal: antes do Código Civil de 2002, qualquer bem utilizado em serviços
públicos era considerado bem público. Já com o Código Civil de 2002 o bem público
depende da titularidade. O art. 40 do CC dispõe sobre quem são as pessoas jurídicas de
direito público a quem os bens pertencem (toda Administração Pública Direta - União,
Estados, municípios, Distrito Federal e Territórios - e Indireta - Autarquias).

Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de
direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que
pertencerem.

Art. 99. São bens públicos:

I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;
II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou
estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os
de suas autarquias;

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III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público,
como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens
pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de
direito privado.

➢ Continuidade dos serviços públicos: Os bens privados utilizados em serviços públicos

passam a gozar das mesmas características dos bens públicos.

➢ Bens públicos são impenhoráveis: Exemplo: os ônibus do sistema de transporte público,

apesar de pertencerem a uma empresa privada, são essenciais para a prestação de
serviços públicos e, por isso, são impenhoráveis.

1.2 Classificações dos bens públicos

1) Quanto ao uso:
a) Uso comum: Os bens de uso comum não precisam de autorização do poder
público para serem utilizados desde que sejam utilizados de acordo com seu
fim. Ex.: calçadas, ruas, estradas, rios, praças.
b) Uso Especial: Bens destinados a funções específicas do Estado. O uso desses
bens só se faz por quem tem atribuição em lei para fazer uso destes. Qualquer
repartição pública pode utilizá-los. Possuem atribuição específica.
c) Dominicais: Os bens dominicais não possuem uso. Pertence ao Estado mas não
tem uso. Exemplo: Terras devolutas (terras que pertencem ao Estado e nunca
pertenceram a nenhum particular). Exemplo prático: Palacete Faciola, antes de
ser reformado, não tinha uso (era um bem dominical), mas hoje tem.

2) Quanto a sua destinação/afetação:

1. Afetado: possui destinação, independente de qual seja.

a) uso comum: são destinados, por natureza ou por lei, ao uso coletivo;
b) uso especial: são destinados ao uso da Administração, podendo ser desafetados
por lei ou fato administrativo.
➔ Fato administrativo: ocorre quando finaliza a utilidade do bem. Ex: os toners
de tinta das impressoras são bens públicos, mas ao finalizar seu uso são
automaticamente desafetados).
➔ Todo bem afetado tem uma destinação de interesse público e é inalienável.
➔ Afetação de um bem público: o bem não possuía destinação e passou a
recebê-la.
● A destinação pode ser dada por lei, ato administrativo ou pelo simples
uso do bem. Ex: uma terra destinada à reforma agrária é alienada a um
particular, e esse particular passa a dar destinação ao bem. Logo, nem
sempre somente um ente de direito público é quem dará destinação.
Nesse exemplo, o bem se torna um bem privado (exceto nos casos de
concessão).

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2. Desafetado: Bens que não tem destinação (dominicais). São alienáveis (podem ser
transferidos para outrem).
■ Desafetar significa retirar a destinação de um bem. Seu uso pode ser
retirado apenas por procedimento formal (lei ou ato administrativo).
■ Impenhorável é diferente de alienável.

Art. 225, § 5º: são indisponíveis as terras devolutas (...) que são essenciais
à proteção do meio ambiente. Terras devolutas para proteção do meio
ambiente são para uso especial, pois tem uma destinação específica.

➢ Os bens dominicais são disponíveis. Os bens indisponíveis, são os de uso comum e

especial.

1.3. Características:
1. Impenhorabilidade: não podem sofrer uma constrição judicial para servir de garantia de
um débito da administração pública. Por duas razões: uma prática e outra de
fundamento.
1. Prática: Lei Orçamentária Anual (LOA), garantia de que as dívidas da
administração pública serão pagas por seu orçamento. A forma de pagamento
é através de precatório.
2. Fundamento: iria contra o princípio da prevalência do interesse público, pois
prevaleceria o interesse de um indivíduo em detrimento da coletividade aos
quais aquele bem pertence.

2. Não onerabilidade: Tornar algo onerável é dar esse bem como garantia para o
pagamento de um débito. Os bens públicos são impenhoráveis, pois ninguém pode ter
um direito real sobre um bem público.

3. Imprescritibilidade: Diferentemente da prescrição como perda, há a prescrição como

ganho.
➢ Exemplos: Usucapião: após a prescrição do tempo, um indivíduo pode tornar-se
dono de determinado bem. Os bens públicos são imprescritíveis, pois não
podem ser usucapidos); Enfiteuse (similar ao usufruto, mas na enfiteuse há a
diferença entre domínio real e domínio útil do bem): ver terra de marinha: em
que o particular tem o domínio útil e o poder público tem o domínio real e ele se
torna enfiteuta. Nesse caso há usucapião do domínio útil, mudando apenas o
enfiteuta, mas domínio real fica sobre o poder público).

4. Alienabilidade condicionada: Os bens dominicais são alienáveis, desde que algumas

condições sejam preenchidas, regulamentados pela Lei 14.133/21. Critérios:
1. Deve ser desafetado: só se pode alienar bens dominicais.
2. Justificativa: deve haver justificativa adequada ao interesse público, pois o
poder público não pode alienar o bem de forma discricionária.
➢ Se for bem imovel é preciso autorização do poder legislativo.
➢ Quando o imovel é adquirido por dação em pagamento ou por decisão
judicial não é necessária autorização legislativa para alienação.

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3. Avaliação do bem (antes de alienar): Necessário para saber o valor do bem, está
ligada a próxima condicionante.
4. Leilão: O bem público só pode ser alienado por leilão.

1.4. Uso extraordinário dos bens públicos

➔ Exemplo: o uso ordinário de uma calçada é a circulação das pessoas, e seu uso
extraordinário seria utilizá-la para vender lanche em um carrinho.
➔ O uso extraordinário só pode ser feito por meio de:
1. Autorização: por ato administrativo, que pode ser:
a. Precário → particular (ex. aniversário na rua)
i. O indivíduo quando quiser utilizar algo público para uso particular
extraordinário, este precisa de autorização, mas pode ser revogada a
qualquer tempo, por isso é precária. Não precisa de licitação.
b. Discricionário: está vinculado à lei, mas a lei dá margem para atuar com
discricionariedade.
2. Permissão → por ato administrativo: para realizar ato de interesse público
(carrinho de lanche na rua). Precisa de licitação.
a. Precário: também pode ser revogada a qualquer momento.
b. Discricionário. (Obs: Rescisão da Permissão: apesar de discricionário, aplica-se
a teoria dos motivos determinantes em que o Estado está vinculado à
veracidade do motivo que utilizar p/ o caso de revogar a permissão antes do
tempo acordado.
3. Concessão de uso → Não é por ato mas por contrato administrativo. Concede um
bem público para uso de um particular.
4. Cessão de uso → nem por ato e nem por contrato administrativo, mas um convênio
em que um ente da administração pública cede a outro ente o uso de um bem.

Aula 2 - 11/04

2. INTERVENÇÃO NA PROPRIEDADE DO PARTICULAR

O domínio da propriedade de um particular pode se dar de duas maneiras: de forma

supressiva ou restritiva.

1. Supressiva: o Estado retira o direito de propriedade do particular.

1.1. Desapropriação: aquisição originária do direito de propriedade pela
administração pública. Se houver algum ônus real do bem este não permanece, é
como se o poder público fosse o primeiro dono daquele bem. É a única forma de
intervenção supressiva na propriedade do particular. Há dois tipos de
desapropriação (ambas têm previsão constitucional, pois lei ordinária não pode
criar outro tipo de desapropriação):
1.1.1. Desapropriação comum (Art. 5º, XXIV, CF): é aquela que acontece por
razão de necessidade/utilidade pública ou interesse público. Caso não
sejam respeitados os requisitos do art. 5º, o particular tem direito a uma

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indenização justa, prévia (deve acontecer antes que a administração se

aproprie do bem) e em dinheiro.
➔ A desapropriação é um direito potestativo do Estado.
➔ Todos os entes da administração pública direta (qualquer ente
federativo) pode realizar desapropriação com base no art. 5º.
➔ Os entes maiores podem desapropriar os menores. Ex. um estado
pode desapropriar um município. Mas a recíproca não é verdadeira.
➔ O artigo 5º dispõe que o poder público pode desapropriar por:
1. Utilidade pública: a desapropriação não é imprescindível, mas é
conveniente ao interesse público. (ex. obras públicas) →
legislação reguladora: Decreto Lei 3.365/41.
2. Necessidade pública: a desapropriação é imprescindível para
que o interesse público seja alcançado.
3. Interesse social: a desapropriação tem efeito de assentamento
de pessoas (função social da propriedade) → Lei nº 4.132/62.

1.1.2. Desapropriação especial: Ocorre quando o particular dá causa para a

desapropriação; a culpa é do particular. Tem natureza jurídica de
sanção/punição. Desapropriação sancionatória.
➢ Pode acontecer com base nos seguintes artigos:
○ Art. 182, CF: só os municípios podem fazer - desapropriação
especial urbana; recai apenas sobre imóveis urbanos - ocorre
como forma punitiva quando o imóvel não está obedecendo a
função social → regulada pelo Plano Diretor); Quando é
desapropriado toda a indenização é feita em TDP - Título de Dívida
Pública.
○ Art, 184, CF: desapropriação especial rural, assim como a urbana,
somente um ente federativo que pode fazer esse tipo de
desapropriação, nesse caso, a União - recai sobre os imóveis
rurais apenas - forma punitiva pelo descumprimento da função
social → Art. 186, CF dispõe sobre a função social dos imóveis
rurais - imóvel rural improdutivo); Indenização: TDA - Título da
Dívida Agrária (benfeitorias, etc).
○ Art. 243, CF: Desapropriação Confisco (ou expropriação). Só pode
ser feita pela União. A União pode desapropriar qualquer tipo de
bem: imóvel urbano ou rural - Ocorre por: plantio de psicotrópicos
ou trabalho análogo a escravidão. Sem direito a indenização.
○ Obs: Somente os municípios e a União podem realizar
desapropriação especial, os estados não.

Processo de Desapropriação comum (Decreto Lei 3.365/41)

1) Fase Declaratória: A fase declaratória consiste na declaração de necessidade
pública, utilidade pública ou interesse social do bem a ser expropriado.
➔ Pode ocorrer por lei ou por ato administrativo.
➔ Só pode ser declarada pela administração direta (entes federativos).

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➔ Ainda é só uma declaração, mas possui força expropriatória (o particular terá

que tolerar a administração pública entrando no seu bem sem autorização
deste, por exemplo, para avaliar o bem e negociar a indenização
posteriormente).
➔ O particular também não pode mais modificar o imóvel, independente da
benfeitoria realizada, o particular deve comunicar o poder público e receber sua
autorização.
➔ Depois de feita a declaração, e contando desta, a administração pública tem o
prazo decadencial de 5 anos (utilidade e necessidade) e 2 anos (interesse social)
para executar a desapropriação.

2) Fase Executória: A fase executória ocorre quando há o pagamento da

indenização ao particular e por conseguinte transferência do bem ao poder
público.
➔ Quem pode pagar essa indenização: administração pública, direta e indireta e
concessionárias do serviço público.
➔ O pagamento da indenização (execução) pode ser feito por:
◆ via administrativa (quando há acordo);
◆ via arbitral (quando há meio acordo, aceita desapropriação mas não o
valor da indenização);
◆ via judicial (o particular não aceita nem a desapropriação e nem a
indenização). A Adm Pública possui a prerrogativa da auto
executoriedade, mas nos casos de desapropriação comum não se aplica
a auto executoriedade, pois se o particular não concordar com a
indenização, a execução deverá ocorrer pela via judicial por meio de
Ação de Desapropriação. Mas discute-se apenas o valor da indenização,
a desapropriação irá ocorrer de qualquer forma.
➔ A Adm Pública pode pedir a imissão provisória de posse (Imissão provisória de
posse é a transferência da posse do bem objeto da expropriação para o
expropriante, já no início da lide, concedida pelo juiz, se o Poder Público
declarar urgência e depositar em juízo, em favor do proprietário, importância
fixada segundo critério previsto em lei).
● Deve ser realizado Depósito Judicial do valor incontroverso, isto é, o
valor mínimo que não pode ser discutido. O Particular só pode resgatar
até 80% do valor, pois, se ele resgatar tudo, o processo finaliza. Após
feito o depósito o particular pode realizar Contestação
➔ Direito de extensão: quando o particular consegue provar que o que sobra da
desapropriação é inutilizável, e solicita que seja desapropriado tudo e que
receba indenização por todo o terreno.
➔ Caso ocorra ilegalidade na desapropriação, o particular não poderá
denunciá-la na Contestação, mas terá de ajuizar Ação Ordinária (que será
julgada pelo mesmo juiz da Contestação); a ação ordinária será julgada
primeiro, e irá paralisar a outra ação. A sentença na ação terá seu valor
precatório, incidido com correção monetária, juros moratórios, juros
compensatórios (compensar o atraso no pagamento da indenização), e
honorários advocatícios. É de praxe que os precatórios não sejam pagos no

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prazo. O precatório é um documento que indica a quantia que o Tesouro

Nacional deve a uma determinada pessoa ou empresa.

Aula 3 - 12/04

Desapropriação Indireta
➔ É a modalidade de desapropriação que se processa sem a observância do
procedimento legal estipulado, sendo por esse fato equiparada a um esbulho.
➔ Deve ser impugnada (pelo particular) por intermédio de ação possessória
ajuizada no momento oportuno, ou seja, antes de se conferir destinação pública
ao bem.
➔ O particular pode pedir apenas indenização, mas não pode requerer a
reintegração da posse, haja vista que prevalece o princípio da supremacia do
interesse público.
➔ Deve entrar com Ação de Desapropriação Indireta. Discute-se apenas o valor da
indenização, e não a desapropriação.
➔ Prazo prescricional para ajuizar a ação de desapropriação indireta é de 10 anos
(prazo da usucapião é de 15 anos, mas o parágrafo único diz que quando houver
finalidade pública, passa a ser apenas de 10 anos).
➔ Todo valor da indenização será pago em precatório também. Os juros
compensatórios começam a contar do dia que o particular descobriu que havia
perdido sua posse, antes do ajuizamento da ação.

Retrocessão
➔ Obrigação atribuída ao Poder Público de oferecer o bem de volta ao antigo
proprietário, caso não dê a ele uma finalidade de interesse público ou mesmo
nenhuma finalidade.
➔ Ação para desfazer a desapropriação que já foi consumada. Pode ser feita
quando houver:
◆ Tredestinação ilícita (quando a administração pública muda a
finalidade da desapropriação, mas de forma ilícita; pode mudar
a finalidade apenas de forma lícita: por interesse público
(finalidade genérica) ou outra finalidade específica.
➔ Caso já tenha sido desfeito o bem anterior do particular, como demolição da
sua casa, este pode pedir indenização por perdas e danos.

2. Restritiva: Meio de intervenção na propriedade que traz restrições quanto ao uso, sem
perda da posse, por meio de imposição geral, gratuita e unilateral.

2.1. Servidão Administrativa: Interfere no uso exclusivo do bem pelo particular; o

particular irá compartilhar o uso com a administração pública e o bem irá servir o
interesse público.
➔ Procedimento semelhante ao da Desapropriação, haja vista que o particular
não pode negar a servidão.

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➔ Surgem como exemplos de situações caracterizadoras de servidões

administrativas a imposição compulsória pelo Poder Público da passagem de
rede elétrica por uma ou por algumas propriedades determinadas, a passagem
de uma rede de tubulação de água, gás ou petróleo.
➔ São imposições que recaem de modo unilateral apenas sobre algumas
propriedades, podendo dar ensejo ao pagamento de indenização caso
impliquem elas prejuízo ao proprietário.
➔ Essa servidão possui caráter de ônus real que recai sobre a propriedade, isto é,
não importa quem é o proprietário, ela permanece sobre a propriedade mesmo
que mude seu proprietário. Em tese, a servidão é perpétua.
➔ Se o poder público se tornar proprietário do bem, a servidão deixa de existir.

2.2. Limitação Administrativa: Interfere no caráter absoluto do uso do bem. O uso

absoluto é a prerrogativa de usar o bem do jeito que o particular quiser. Com a
limitação administrativa, essa prerrogativa não mais existe. Tanto a limitação como a
servidão fazem parte do poder de polícia da administração pública.
➔ Não há indenização, pois diferentemente da servidão, a limitação tem caráter
geral, isto é, não é direcionado há uma propriedade específica, mas sim a uma
área, e quem estiver dentro desta área irá sofrer limitação administrativa. Logo,
o dano é geral, não havendo indenização a particulares.
➔ Limitação ex nunc, isto é, não retroage, pois se uma área é destinada a prédios
de somente 3 andares, os que já possuíam mais de 3 andares permanecem,
seguindo a nova regra somente os próximos.
➔ Zoneamento: principal instrumento de limitação administrativa, para
direcionamento do uso e espaço do solo.

Aula 4 - 19/04

2.3. Tombamento (Arts. 215 e 216): Meio de intervenção na propriedade que traz
restrições quanto a seu uso, por razões históricas, artísticas, culturais ou ambientais.
Podem ser tombados qualquer tipo de bem, material ou imaterial. Essa modalidade de
intervenção na propriedade traz como primeiro efeito a obrigação do proprietário de
preservar o bem, não podendo destruí-lo, demolí-lo ou mesmo alterar sua estrutura.
Art. 216. Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material e
imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à
identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade
brasileira, nos quais se incluem:
I — as formas de expressão;
II — os modos de criar, fazer e viver;
III — as criações científicas, artísticas e tecnológicas;
IV — as obras, objetos, documentos, edificações e demais espaços destinados às
manifestações artístico-culturais;
V — os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, artístico,
arqueológico, paleontológico, ecológico e científico.
§ 1º O Poder Público, com a colaboração da comunidade, promoverá e protegerá
o patrimônio cultural brasileiro, por meio de inventários, registros, vigilância,
tombamento e desapropriação, e de outras formas de acautelamento e
preservação.

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➔ O tombamento gera ao particular obrigação de fazer (cuidar do bem e evitar que

venha perecer e reparar qualquer tipo de dano) e não fazer (não modificar o bem
ou destruí-lo).
➔ Em um primeiro momento, o tombamento não importa em transferência da
propriedade, mas tão somente em restrições quanto a seu uso, de modo a
preservar o valor histórico ou artístico do bem.
➔ Pode ou não assumir caráter oneroso na direta dependência dos prejuízos
eventualmente impostos ao proprietário, que poderá inclusive alienar o bem,
desde que prevista cláusula quanto à impossibilidade de modificação de sua
arquitetura pelas razões expostas.
➔ O mesmo bem pode ser tombado 3 vezes: pelo município, união e estados.
➔ Se o particular não tiver condições financeiras de arcar com reformas de
manutenção, deve notificar a administração e a responsabilidade será transferida
à administração pública (município, estados ou união); de outro modo, o particular
pode responder administrativamente por crime ambiental (Lei 9.605/98).
➔ Qualquer ente federativo pode fiscalizar o tombamento e o particular fica obrigado
a aceitar a fiscalização.
➔ O tombamento gera uma servidão administrativa em relação aos bens que estão
ao redor do bem tombado, haja vista que a lei diz que nada pode atrapalhar a
vista daquele bem a olhos nus.
➔ Após instituído o tombamento este gera o direito de preempção (direito de
preferência para a administração pública, no que tange a aquisição/alienação
desse bem, isto é, dar preferência a administração pública na venda do bem). A
administração pública tem 30 dias para responder a proposta de venda, após isso
o particular pode vender para quem quiser.
➔ A administração pública tem 180 dias para pegar o bem do comprador, se o valor
que este pagou foi menor do que o proposto a ela.
➔ Extinção do tombamento: quando o bem vier a perecer ou quando não houver
interesse público em sua manutenção.

2.4. Requisição Administrativa: Implica a transferência compulsória e temporária da

posse, utilizada nas hipóteses de iminente perigo público, na forma descrita pela CF em
seu art. 5º, XXV, cuja redação a seguir se reproduz:
Art. 5º (...)
XXV — no caso de iminente perigo público, a autoridade competente
poderá usar de propriedade particular, assegurada ao proprietário
indenização ulterior, se houver dano.

➔ A administração pública resolve o iminente perigo fazendo a requisição de bens

ou serviços de particulares.
➔ Exemplo: Uma enchente desabrigou centenas de pessoas e a administração
pública solicita o local de um particular para realocar essas pessoas por meio
da requisição. O particular não pode se recusar.
➔ Há indenização, mas esta é posterior (diferente da servidão e da
desapropriação, pois são permanentes) e somente se houver dano.
➔ É uma intervenção temporária.

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➔ A requisição de bens ocorre apenas sobre os particulares, e não ocorre entre

os entes federativos.

2.5. Ocupação Temporária: Se dá quando a administração pública temporariamente

ocupa bens de um particular por interesse público ou em razão de uma obra pública.
➔ Implica a transferência compulsória e temporária da posse, incidindo, como
regra geral, sobre terrenos não edificados, sem que haja necessidade da
comprovação de situação de perigo público.
➔ É utilizado, via de regra, para depósito de materiais durante a realização de
determinado serviço, de modo a evitar deslocamentos desnecessários da
própria Administração quanto a seu maquinário ou mesmo quanto aos
materiais que deverão ser transportados.
➔ Há indenização posterior também, se comprovado o dano.
➔ Exemplo: escola particular utilizada como seção eleitoral.

3. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

3.1. Fases da irresponsabilidade estatal

A primeira fase de evolução do instituto foi denominada fase da “irresponsabilidade do
Estado”, em que o Poder Público não respondia por qualquer tipo de prejuízo causado a
terceiros. Essa fase, que experimentou seu auge na época do Absolutismo no continente
europeu, está bem representada pela seguinte frase, acolhida pela nossa melhor doutrina: “The
King can do no wrong” (O Rei não pode errar jamais).
A segunda fase de evolução dessa teoria é a chamada fase da “responsabilidade
subjetiva”, em que o Estado, que até então não respondia em hipótese alguma pelos prejuízos
causados a terceiros, passa a responder com base no conceito de culpa. Essa culpa, por sua
vez, poderia recair sobre um agente ou, então, caracterizar-se como anônima naquelas
situações em que não se conseguisse vislumbrar alguém especificamente responsável pela
lesão causada a terceiros.
A terceira e última fase de evolução desse instituto é denominada “responsabilidade
objetiva”, em que o Estado, que anteriormente respondia com base no conceito de culpa,
continua a responder, só que agora com base no conceito de “nexo de causalidade”. O
denominado nexo causal representa a relação de causa e efeito existente entre o fato ocorrido
e as consequências dele resultantes.

➔ Previsão legal - Caso “Agnes Blanc” → a responsabilidade civil passa a ser matéria de direito
público.
➔ Responsabilidade objetiva: Atualmente, a responsabilidade do estado independe do dolo
ou da culpa, para o estado ser responsabilizado basta provar o nexo causal do dano
causado ao particular, oriundo da conduta de um agente público.
➔ Trata-se de uma obrigação atribuída ao Poder Público de ressarcir os danos causados a
terceiros, pelos seus agentes, quando no exercício de suas atribuições.
➢ Base normativa da responsabilidade administrativa:

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CF: Art. 37. (...)

§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos
responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o
direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
3.2. Responsabilidade objetiva do Estado e responsabilidade subjetiva do agente público:

➢ As pessoas jurídicas de direito público e de direito privado são ambas prestadoras de

serviços públicos e, por isso, respondem pelo dano causado ao particular. Essa
responsabilidade é objetiva.
➢ Se o estado vier a responder pelo dano (quando condenada), tem o direito de regresso
contra o agente que causou o dano (cobrar deste por aquilo que foi condenado), desde
que comprovado o dolo ou a culpa do agente. Responsabilidade subjetiva do agente.

3.3. Teoria da dupla garantia:

➢ Há uma garantia de que o particular tem direito a indenização objetivamente e a outra

garantia é a do agente público de que quem cobra dele não é o particular, mas sim a
administração pública se comprovado o dolo ou a culpa deste. Logo, o agente não
pode ser cobrado diretamente pelo particular de forma nenhuma.
➔ Empresa pública, p.ex. bancos, não prestam serviços públicos, apenas exploram
atividade econômica. Logo, se um funcionário causa dano a um particular, a
administração pública não é responsabilizada. O Código Civil é quem regula a
responsabilidade do agente. Responsabilidade subjetiva.
➔ A Equatorial, p.ex., presta serviço público, logo, a administração pública irá responder
objetivamente pelo dano causado por um agente.

Aula 5 - 03/05

3.4. Responsabilidade Civil do Estado e a Teoria do Risco

➔ A modalidade de risco administrativo é aquela em que o Estado só responde por prejuízos
que tiver ocasionado a terceiros, podendo ter sua responsabilidade afastada nas
hipóteses em que o dano foi causado por eventos da natureza, pelo homem ou por culpa
exclusiva da vítima.
➔ É chamada teoria da responsabilidade objetiva, precisamente por prescindir da
apreciação dos elementos subjetivos (culpa ou dolo); é também chamada teoria do risco,
porque parte da ideia de que a atuação estatal envolve um risco de dano, que lhe é
inerente. Causado o dano, o Estado responde como se fosse uma empresa de seguro em
que os segurados seriam os contribuintes que, pagando os tributos, contribuem para a
formação de um patrimônio coletivo (cf. Cretella Júnior, 1970, v. 8, p. 69-70).

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 © Inglyds Costa

➔ Segundo Hely Lopes Meirelles (2003:623), a teoria do risco compreende duas modalidades:
do risco administrativo e a do risco integral; a primeira admite (e a segunda não) as causas
excludentes da responsabilidade do Estado: culpa da vítima, culpa de terceiros ou força
maior.

Art. 37, § 6º CF: As pessoas jurídicas de direito público e as de direito

privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que
seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o
direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

3.4.1. Elementos da Responsabilidade Objetiva (Teoria do Risco Administrativo):

➔ Teoria do Risco Administrativo (Art. 37 da CF): Compreende que o Estado só
responde por prejuízos que tiver ocasionado a terceiros, podendo ter sua
responsabilidade afastada nas hipóteses em que o dano foi causado por eventos
da natureza, pelo homem ou por culpa exclusiva da vítima.
1. Conduta: Ação praticada por um agente público (qualquer pessoa que age em
nome da administração).
2. Dano: Deve ser um dano a um bem juridicamente tutelado (patrimonial ou
extrapatrimonial). Pode ser decorrente de um ato lícito ou ilícito.
a. Ato lícito: o estado não responde por esses atos. Dano ordinario.
b. Ato ilícito: ilegalidade do ato; é o fundamento para que administração
pública responda pelo dano. Não tem indenização (somente nos casos
em que houver violação da isonomia, isto é, esse dano deixa de ser igual
para todo mundo, alguns sofrem mais - dano extraordinário)
● Esgotamento do caráter econômico: quando bem perde sua finalidade
por conta de uma obra pública, p.ex., e é um dano extraordinário.
3. Nexo causal: É o que liga a conduta ao dano. Condição para que o dano aconteça.
➢ Excludentes de responsabilidade: são situações que rompem esse nexo de
causalidade. Ex. um agente público bate o carro de um particular, mas depois
verifica-se que o carro estava estacionado em lugar proibido. Isso exclui a
responsabilidade do agente.
Excludentes:
○ Caso fortuito/força maior.
○ Culpa exclusiva da vítima.
○ Culpa exclusiva de terceiros.
➢ Culpa recíproca ou concorrente. Há uma atenuante da responsabilidade do
Estado.

3.5. Outras formas de chegar a reponsabilidade do Estado:

I. Teoria do risco integral: A administração pública responde de forma objetiva pelos danos
ocorridos decorrentes de degradação ambiental, a atividade nuclear e ataque terrorista
a aeronaves. Nessa situação não se admite excludente de responsabilidade do Estado.

II. Teoria do risco criado: Custódia: o Estado responde de forma objetiva pelos danos
causados a pessoas ou bens que estejam sob sua custódia. (Exemplo: um preso comete
suicídio na prisão; o Estado irá responder de forma objetiva pelo dano).

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 © Inglyds Costa

III. Teoria da culpa anônima (Responsabilidade omissiva): Analisa-se a culpa do serviço, a

omissão do Estado que possa trazer danos ao particular. O Estado pode ser
responsabilizado desde que seja provado que houve negligência e que esta negligência é
a responsável pelo dano (perícia). Logo, é uma responsabilidade subjetiva do Estado.
○ Omissão genérica (Exemplo: alguém que foi assaltado na rua. O estado deveria
promover segurança, mas não para um particular em específico, mas sim para a
coletividade).

IV. Responsabilidade por obra pública: Ocorre quando uma obra causa um dano ao
particular.
○ A primeira coisa a se verificar é quem está realizando a obra: se é a
administração pública ou um particular.
○ Se for a administração, esta responde de forma objetiva. Mas se for pelo
particular, verifica-se, ainda, se a obra está pronta ou em andamento.
○ Se estiver em andamento a responsabilidade é do particular que foi contratado
para fazer a obra e trata-se de responsabilidade subjetiva. De outro modo, se a
obra estiver pronta, quem responde é a administração pública, e a
responsabilidade é objetiva.

V. Responsabilidade por ato legislativo: Lei → material/formal.

○ Se houver uma lei no sentido material, e não formal, que seja inconstitucional, o
Estado pode ser responsabilizado por essa lei. Essa inconstitucionalidade deve
ser declarada pelo STF, por controle concentrado (ação) e deve ocasionar em um
dano específico a alguma categoria.
○ Quando for lei no sentido formal, e não material: após executado o que a lei
dispõe ela deixa de ter vigência (ex. desapropriação).

VI. Responsabilidade por ato judicial: Ato judicial (não são atos do judiciário)
○ Ex: Pessoa presa (além da pena) que é comprovadamente inocente: o estado
responde por esse dano quando se comprova que juiz sabia que o indivíduo era
inocente e mesmo assim decidiu manter a pessoa presa.

VII. Prescrição: O Código Civil diz que a prescrição teria o prazo de 3 anos e o Decreto 20.910
diz que é de 5 anos. A regra que se aplica é a de 5 anos, pois a Lei Especial revoga a
geral, pois é específica para isso, mesmo que o CC seja posterior. “Lex specialli derogat lex
generalli”.
○ Dano ao erário é imprescritível.

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© Inglyds Costa

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 © Inglyds Costa

Aula 6 - 10/05

4. CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

4.1 Modelos de controle:

➔ Modelo Francês: Sistema chamado de “Dualidade de Jurisdição”. Tem como órgão
superior o Conselho de Estado. Ela cria a coisa julgada administrativa, e não cabe
recurso.
➔ Modelo Inglês: Sistema de jurisdição única. Há apenas um único poder que cria a
jurisdição, coisa julgada. Quem dá a última palavra é o judiciário, podendo rever as
decisões administrativas e somente ele cria a coisa julgada. Modelo adotado pelo Brasil,
Art. 5o, XXXV, CF.

Art. 5º. (...)

XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão
ou ameaça a direito;

➔ O modelo brasileiro, baseado no inglês, adota o sistema de controle dentro da

Constituição chamado de Freios e Contrapesos (Check and Balance). São os controles:
1) Controle Administrativo: Controle interno, significa que o próprio poder responsável
pelo ato irá realizar o controle sobre esse mesmo ato. (Ex. quando um aluno solicita
a revisão de sua nota pelo professor, e o próprio professor realiza essa revisão, ele
mesmo está fazendo o controle. Logo, é um controle administrativo, um controle
interno).
➔ Trata-se do poder atribuído à Administração para, de ofício, rever seus próprios
atos, em homenagem ao princípio da autotutela, sempre para a preservação do
interesse público.
➔ Ao contrário daquele rea­lizado pelo Legislativo e pelo Judiciário, não se
restringe ao campo da legalidade, podendo atingir também o mérito do ato, por
razões de conveniência e oportunidade.

2) Controle legislativo: O controle de um ato administrativo pode ser feito pelo controle
legislativo. É um poder que irá controlar outro poder. Controle externo. Esse controle,
em respeito ao princípio da separação entre os Poderes, restringe-se, tão somente, à
legalidade dos atos administrativos, apresentando-se na modalidade política e
financeira.
➔ Controle Político: atuação do Congresso Nacional. Exemplos: 1. O Presidente da
República, se quiser sair do país por mais de 15 dias, precisa de autorização do
Congresso Nacional; 2. O legislativo pode sustar decretos do PR. Todos esses são
exemplos de controle político.
➔ Controle Financeiro: controle contábil, feito pelo Tribunal de Contas, órgão
auxiliar ao Poder Legislativo; funções previstas nos arts. 70 a 75, CF).
◆ Funções do Tribunal de Contas: fiscalizar, sustar, emitir pareceres (sobre as
contas da presidências) e julgar (julga as contas dos agentes públicos,
exceto as contas da presidência, apenas emite um parecer direcionado ao
Congresso Nacional e este julga as contas da presidência).

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 © Inglyds Costa

3) Controle judicial: Controle feito pelo poder judiciário. Controle externo.

➔ Trata-se tão somente de controle de legalidade, em homenagem ao princípio da
separação entre os Poderes.
➔ O sistema brasileiro adotou o sistema inglês, de jurisdição una, segundo o qual
todos os atos e decisões da Administração podem ser revistos pelo Poder
Judiciário, a teor do disposto no art. 5º, XXXV, da Constituição, exceção feita aos
crimes de responsabilidade, de competência do Senado Federal.
➔ o Judiciário pode ser provocado sempre que houver violação de direitos ou
ilegalidade expressa ou implícita, permitindo anular o ato ou a decisão
administrativa

4.2. Classificação:
1. Quanto ao âmbito da administração: Em razão de uma hierarquia ou de uma
vinculação.
➔ Uso do poder hierárquico. Revisão do superior em relação ao subordinado.
➔ Administração Direta sobre uma entidade da Administração Indireta.
➔ Controle por vinculação, chamado de controle finalístico.

2. Quanto à natureza: o controle pode ser de legalidade ou de mérito.

a. Legalidade - verifica se o ato foi feito de acordo com a lei ou não. Em
decorrência do controle de legalidade haverá a anulação do ato. O efeito
jurídico da anulação é ex tunc, retroage para anular os atos realizados.
b. Mérito - controle de motivo do ato administrativo. Que é a razão de fato e de
motivo daquele ato. Oportunidade e conveniência da administração pública.
Quando feito o controle, ocorre a revogação. O efeito jurídico do controle da
revogação é a ex nunc, não retroage, aplica-se apenas aos atos posteriores.

Quadro Sinóptico do Controle Interno feito pela Administração:

3. Quanto ao momento: O controle administrativo pode ser prévio, concomitante ou

posterior.
a. Prévio: ocorre antes que o ato produza efeitos.
b. Concomitante: ocorre durante os efeitos do ato.
c. Posterior: Controle depois que os atos produziram efeito.

4. Quanto à iniciativa: refere-se a quem deu causa aquele controle, pode ser de ofício ou
provocado.

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 © Inglyds Costa

a. De ofício: Quando a própria administração pública decide rever o ato prático.

Autotutela (súmula 473, STF).
“A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de
vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou
revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os
direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação
judicial.”

b. Provocado: Se dá mediante petição/provocação. Pessoa de fora da

administração pública peticiona. O direito de petição pode ser:
A) Petição por via judicial:
➢ Mandado de Segurança;
➢ Ação Originária;
➢ Ação Civil Pública;
➢ Ação Popular;
➢ Habeas Data;
➢ Habeas Corpus (para medidas administrativas que possam estar
afetando o direito de ir e vir).
➢ ADPF.
B) Petição por via administrativa: representação (representação coletiva),
reclamação ou recurso → para rever decisão administrativa; pode reformar
decisão para pior - “reformatio in pejus”, para interpor há o hierárquico
próprio (dentro da estrutura administrativa) ou impróprio (de fora da
estrutura).

4.2.1. Classificação dos modelos de controle administrativo:

1) Controle Administrativo:
➔ Quanto ao âmbito da administração: pode ser feito por qualquer poder;
normalmente feito pelo Executivo.
➔ Quanto à natureza: pode ser de mérito ou legalidade.
➔ Quanto ao momento: pode ser prévio, concomitante ou posterior.
➔ Quanto à Iniciativa: pode ser de ofício ou mediante provocação (Representação,
reclamação ou recurso).

2) Controle Legislativo
➔ Quanto à natureza: pode ser de mérito (exemplo do PR sair do país por mais de
15 dias) ou de legalidade (controle das contas).
➔ Quanto ao momento: prévio, concomitante ou posterior.
➔ Quanto a iniciativa: pode ser de ofício (quando CN analisa as contas do PR) ou
provocado (somente por representação).

3) Controle Judicial
➔ Quanto à natureza: somente de legalidade. (em regra, o judiciário não pode
rever o mérito dos atos administrativos).

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 © Inglyds Costa

➔ Quanto ao momento: prévio, concomitante ou posterior.

➔ Quanto à iniciativa: somente provocado (não pode atuar de ofício).

Aula 7 - 17/05

5. PROCEDIMENTO LICITATÓRIO

Lei de referência: 14.133 de 2021.

➢ Antes era regida pela Lei 8.666/93, que permanece, ainda, apenas para os contratos
realizados durante sua vigência.

1. Objetivos:
a. Garantia da proposta mais vantajosa: forma de garantir o que é mais vantajoso
para o interesse público.
● Ver Lei complementar n. 123/06 (empresas com privilégios dentro do
processo licitatório).
b. Isonomia: igualdade para os licitantes. os licitantes terão igualdade de
tratamento no processo licitatório (espécie de paridade de armas). O processo
licitatório não pode prejudicar nem ajudar nenhum particular. Igualdade de
condições. Por isso evita-se o direcionamento no processo licitatório (especificar
marcas; podendo-se citá-las apenas como referência).
c. Garantia do desenvolvimento nacional sustentável: utilizar do empreendimento
nacional e alavancar a economia da região. É critério de desempate o produto
ser sustentável.
d. Evitar o sobrepreço e o superfaturamento: O sobrepreço consiste em contratar
produtos ou serviços com valores superiores ao de mercado. O
superfaturamento ocorre no mesmo sentido, mas durante a execução do
contrato (controlado pelo fiscal do contrato).

2. Princípios (art. 5º da Lei 14.133/21):

a. Publicidade: não se pode ter licitação sigilosa, todos os atos do procedimento
licitatório devem ser publicizados. A única parte que não é publicizada
instantaneamente são os atos preparatórios, mas, após prontos, devem ser
publicizados também.
b. Sigilo das propostas: Forma de garantir isonomia do procedimento licitatório.
Dentro do processo licitatório as propostas dos participantes são mantidas em
sigilo até determinada data e hora, após isso tornam-se públicas.
c. Vinculação ao instrumento convocatório (edital): o procedimento licitatório está
amarrado ao edital, não podem haver surpresas durante o processo licitatório.
Caso ocorra algo diferente, o processo licitatório deve ser anulado.

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 © Inglyds Costa

d. Julgamento objetivo: a administração pública deve estabelecer critérios

objetivos para escolher o vencedor da licitação. Não podem haver critérios
obscuros ou subjetivos. Os critérios objetivos são chamados de “tipo de
licitação". O tipo está presente na lei, e o edital seleciona da lei este tipo.
➢ “Tipos de licitação”:
1. Menor Preço: Vence quem oferecer o menor preço (o pregão utiliza menor
preço e maior desconto).
2. Maior desconto (novidade na lei de licitações): Vence a empresa que
oferecer o maior desconto para a administração pública. Exemplo: a
administração deseja oferecer planos de saúde aos seus servidores e irá
contratar a empresa que oferecer o maior desconto em seus planos.
3. Melhor técnica: Apurar a qualidade do serviço. Critério de melhor
qualidade. Exemplo: contratar um plano de mobilidade urbana.
4. Técnica e preço: combinação de melhor preço e melhor técnica.
5. Melhor conteúdo artístico: contratação de melhores profissionais
artísticos.
6. Maior lance: Para a alienação de bens, a modalidade é o leilão.
7. Maior retorno econômico: Somente para o contrato de eficiência (situação
que a administração pública contrata o particular pra dizer onde esta
pode economizar dinheiro). A empresa vencedora será remunerada com
uma porcentagem dessa economia. Se a administração pública não
economizar o valor prometido, a empresa contratada irá pagar por esse
valor.

Critérios de desempate: art. 60 da Lei 14.133/21.

Art. 60. Em caso de empate entre duas ou mais propostas, serão utilizados os seguintes
critérios de desempate, nesta ordem:
I - disputa final, hipótese em que os licitantes empatados poderão apresentar nova
proposta em ato contínuo à classificação;
II - avaliação do desempenho contratual prévio dos licitantes, para a qual deverão
preferencialmente ser utilizados registros cadastrais para efeito de atesto de
cumprimento de obrigações previstos nesta Lei;
III - desenvolvimento pelo licitante de ações de equidade entre homens e mulheres no
ambiente de trabalho, conforme regulamento;
IV - desenvolvimento pelo licitante de programa de integridade, conforme orientações dos
órgãos de controle.
§ 1º Em igualdade de condições, se não houver desempate, será assegurada preferência,
sucessivamente, aos bens e serviços produzidos ou prestados por:
I - empresas estabelecidas no território do Estado ou do Distrito Federal do órgão ou
entidade da Administração Pública estadual ou distrital licitante ou, no caso de licitação
realizada por órgão ou entidade de Município, no território do Estado em que este se
localize;
II - empresas brasileiras;
III - empresas que invistam em pesquisa e no desenvolvimento de tecnologia no País;
IV - empresas que comprovem a prática de mitigação, nos termos da Lei nº 12.187, de 29 de
dezembro de 2009.
§ 2º As regras previstas no caput deste artigo não prejudicarão a aplicação do disposto
no art. 44 da Lei Complementar nº 123, de 14 de dezembro de 2006.

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 © Inglyds Costa

Aula 8 - 24/05

PROCEDIMENTO LICITATÓRIO (continuação)

3. Agente de contratação: pessoa responsável pelo procedimento licitatório, auxiliado por
equipe. Difere-se da comissão no sentido de que o agente é o responsável principal,
enquanto na comissão a responsabilidade é solidária (todos nela são responsáveis).
4. Comissão: A Lei anterior dizia que era a comissão que ficava responsável pelo
procedimento licitatório. A comissão ainda existe, mas é uma exceção, sendo utilizada
apenas para contratação de serviço especial. A nova lei trouxe a proibição do
nepotismo, vedando a participação de cônjuge, companheiro, ascendente e
descendente (colateral até o 3º grau) e quem já foi contrato junto ao serviço público.
5. Intervalo mínimo: prazo entre a publicidade do instrumento convocatório e a data de
conhecimento das propostas. Instrumento para assegurar o objetivo da isonomia no
procedimento licitatório (paridade de armas: mesmas condições de concorrência).
Prazo: deu-se publicidade do edital não se pode dar data prevista anterior a do edital.
Pode ser de 8 a 60 dias úteis, dependendo da complexidade do objeto de licitação.
Baixa complexidade: bens comuns. O maior prazo (60 dias) é para contratação
integrada (alta complexidade).
○ Contratação integrada: responsável por elaborar e desenvolver os projetos
básico e executivo, executar obras e serviços de engenharia. Exemplo:
construção de hospital, e para cada projeto deve-se fazer procedimento
licitatório, não podendo ser realizado por empresas diferentes.
Lei 14.133/21: Art. 6º, XXXII - contratação integrada: regime de
contratação de obras e serviços de engenharia em que o contratado é
responsável por elaborar e desenvolver os projetos básico e executivo,
executar obras e serviços de engenharia, fornecer bens ou prestar
serviços especiais e realizar montagem, teste, pré-operação e as demais
operações necessárias e suficientes para a entrega final do objeto;
○ Semi-integrada (35 dias úteis): Realiza o projeto de execução e a execução.
Obs: Em tese, a empresa deve bancar todas as despesas da obra, haja vista que
o pagamento pela contratação é realizado só ao final do cumprimento do
projeto.
Lei 14.133/21: Art. 6º, XXXIII - contratação semi-integrada: regime de
contratação de obras e serviços de engenharia em que o contratado é
responsável por elaborar e desenvolver o projeto executivo, executar
obras e serviços de engenharia, fornecer bens ou prestar serviços
especiais e realizar montagem, teste, pré-operação e as demais
operações necessárias e suficientes para a entrega final do objeto;

6. Publicidade do instrumento convocatório: esse instrumento é o edital (por meio do,

jornal de grande, Diário Oficial circulação e o Portal Nacional de Contas Públicas -
maior preferência e facultamente em site).
Conhecimento das propostas: pode ser aberto ou fechado.
Aberto: competição com lances verbais, ninguém apresenta propostas
previamente. Realizado eletronicamente. A habilitação é feita

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 © Inglyds Costa

posteriormente à apresentação das propostas. Somente para serviços

comuns.
Fechado: Modo tradicional. A empresa entrega a proposta previamente
fechada (sigilo). Para serviços especiais só pode ser fechado.

7. Modalidades (fases do procedimento licitatório)

1) Pregão: É a regra, pois é a modalidade utilizada para aquisição de bens e
serviços comuns (tudo que possa ser denominado como “expressão de
mercado”). Ex. Cadeiras, ar condicionado, serviços de limpeza, serviços de
segurança, etc). Só pode ser utilizado o Menor Preço e Maior Desconto.
Utilização do pregoeiro.
2) Concorrência: Utilizada para serviços especiais e para obra e serviço de
engenharia. (Utilizada a comissão quando trata-se de serviços especiais).
Situações específicas:
3) Concurso: aquisição de trabalhos técnicos (melhor técnica) artísticos (melhor
conteúdo artístico) ou científicos (técnica e preço).
4) Leilão: utilizado para alienação de bens. (Utilizado “Maior lance”)
5) Diálogo Competitivo: Inovação da legislação. Consiste em um problema que a
Administração Pública tem e não sabe como solucionar esse problema. Faz uma
licitação em duas etapas:
a) Etapa 1. Diálogo: encontrar solução.
b) Etapa 2. Competição: quem vai executar a solução encontrada
■ Muito utilizado para soluções tecnológicas.

8. PROCEDIMENTO ORDINÁRIO (fases do pregão e da concorrência, aplicam-se somente

a estes, os demais é o respectivo edital que irá estabelecer as fases)
➔ Fase preparatória: fase interna, prepara-se os documentos iniciais da licitação.
Não se dá publicidade prévia a essa fase.
➔ Divulgação do edital: fase externa.
➔ Prazo do intervalo mínimo
➔ Inicia-se a disputa
➔ Apresentação das propostas: modo fechado ou aberto
➔ Julgamento das propostas: a pessoa responsável pela licitação julga.
➔ Habilitação: fase que se apresenta a documentação necessária para a empresa se
habilitar. Nessa fase o particular descobre qual o orçamento que a Administração
Pública tem.
➔ Fase recursal: se houver habilitado pelo menos um, abre-se a fase recursal.
➔ Fase de Homologação: se o procedimento licitatório é homologado, finaliza-se o
procedimento. Caso não, volta-se a uma das fases e a refaz, mas se for algo muito
grave, deve-se anular todo o procedimento licitatório

9. Quando não se realiza o procedimento licitatório (contratação direta)

Duas hipóteses por previsão legal:
1. Inexigibilidade (Art. 74, Lei 14.133/21): A competição é inviável. Hipóteses:
a. Fornecedor único;
b. Contratação de pessoa de notória especialização;

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 © Inglyds Costa

c. Artista consagrado pela mídia;

d. Compra ou aluguel de imóveis;
e. Credenciamento: as empresas se credenciam no órgão, e no momento
da licitação é contratada aquela que já possui cadastro e por isso não
seria necessária a licitação (contestável pela doutrina).

2. Dispensa de licitação: Art. 75, Lei 14.133/21: Há competição. Pode-se fazer

licitação e tem mais de um fornecedor, mas são situações específicas que
permitem a administração fazer contratação direta. Casos mais comuns:
a. Emergencial (discricionária, mas o valor deve ser justificado). Exemplo:
compra de vacinas durante a Pandemia de Covid (era emergencial e
havia mais de um fornecedor).
b. Preço: quando o preço for muito baixo. Para obras de engenharia até
R$100.000; para bens e serviços até R$50.000.
c. Licitação Fracassada: foi realizada a licitação com participações, mas
ninguém se habilitou (falta de documentações).
d. Licitação Deserta: licitação em que ninguém participa.

→ A regra é que sempre haja licitação para que se alcance a melhor proposta visando o
interesse público, a sua não realização é exceção.

Aula 9 - 25/05

6. CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

➔ Os contratos administrativos ocorrem de forma posterior à licitação.

➔ Normal geral de regulamentação: 14.133/21.
➔ Esses contratos são regidos por Normas de Direito Público.
➔ Existem os contratos privados e os contratos administrativos (celebrados pela
administração pública, regidos pelas Normas de direito público)
➔ Se o contrato não for firmado será considerado como inadimplente o particular que
ganhou a licitação.
➔ O contrato é obrigatório para o particular que irá aderi-lo. Não é para a administração.
➔ A autoridade que iniciou a licitação irá firmar o contrato.

1. Características
1. Bilateral: depende da manifestação de vontade de duas ou mais partes.
2. Consensual: depende do consenso entre as partes.
3. Comutativo: não é um contrato aleatório, as partes sabem antecipadamente
quais serão seus direitos e obrigações
4. Contrato sinalagmático: obrigações específicas entre as partes, com direitos e
deveres antagônicos (o que é dever pra um é obrigação pra outro).
5. Contrato oneroso: não possui caráter gratuito; a administração pública irá
pagar por esse contrato.
6. Por tempo determinado: não pode haver contrato administrativo por tempo
indeterminado.

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 © Inglyds Costa

7. Contrato de adesão: o particular irá aderir às cláusulas contratuais. Não pode

contestá-las, pois participou da licitação aceitando tais cláusulas. A adesão do
particular é anterior ao contrato, por isso não pode descumpri-lo, ficando
obrigado a este.
8. Personalíssimo: quem deve executar o contrato é a parte contratante, não
podendo contratar alguém para executá-lo. Em regra, a subcontratação não é
permitida no contrato administrativo.
9. Formal: Tem uma forma previamente estabelecida. A lei 14.133 diz quais são as
cláusulas obrigatória (se faltar alguma será nulo). Em algumas contratações de
menor complexidade pode-se utilizar nota de empenho (diz de onde vem o
dinheiro que irá pagar o particular) ou carta contrato.
10. Excepcionalmente pode-se falar de contrato verbal na administração pública.
Ex. comprar um garrafão de água. Esse produto deve estar a pronta entrega, e
tem um valor máximo. Esse tipo de contrato verbal não deve gerar obrigações
futuras (deve-se guardar a nota fiscal que será devidamente registrada no
balanço).

2. Diferenças do Contrato Administrativo

Os Contratos Administrativos são regidos por normas de direito público e isso faz com
que este tenha cláusulas exorbitantes (ou de prerrogativa ou privilégio): em outras palavras, são
cláusulas abusivas em favor da administração. São essas cláusulas:
➢ Alteração unilateral do contrato: a administração pública tem a prerrogativa de
unilateralmente modificar o contrato administrativo em até 25% para mais ou 25% para
menos. É justamente isso que faz com que o contrato seja abusivo. E o particular deve
cumprir, caso não cumpra será tido como inadimplente. Contudo, se o serviço
contratado aumentar, a margem de lucro do particular deverá aumentar também,
senão seria excessivamente abusivo.
○ Exceção da porcentagem de 25%: em reforma de engenharia pode ser alterado
para 50% para mais.
➢ Rescisão unilateral do contrato: a administração tem, por direito potestativo, direito de
rescindir contrato administrativo unilateralmente. O particular só pode rescindir desde
que comprove algum abuso ou ilegalidade por parte da administração. O particular
tem, inclusive, um tempo máximo em que deve cumprir o contrato mesmo sem receber o
valor do contrato. A Administração Pública pode rescindir por:
○ Interesse público (nessa hipótese o particular recebe indenização, pois não é
sua culpa;
○ Inadimplemento do particular (o particular não possui direito de indenização,
pois é o culpado).
➢ Fiscalização: A administração pública tem direito a fiscalização, e é abusiva pois pode
ser feita a qualquer tempo, sem anuência ou consentimento do particular. (alguém da
repartição é nomeado como fiscal)
➢ Aplicação de penalidade: a administração pública tem o direito potestativo de aplicar
penalidade sobre o particular, mesmo não estando presentes no contrato, mas se
estiverem previstas em lei. São estas:
○ Advertência: punição por escrito.
○ Multa: punição pecuniária. Pode ser cumulado com outra penalidade.

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 © Inglyds Costa

○ Proibição de contratar: punição que impede o contratante de contratar com a

administração por até 3 anos. Proibição somente com o ente federativo que
aplicou a penalidade.
○ Declaração de inidoneidade: fica proibido de contratar com a administração
pública de 3 a 6 anos. Essa proibição se aplica a toda a administração pública
direta ou indireta.
➢ Ocupação temporária de bens: a administração pública pode ocupar temporariamente
os bens do particular (continua o serviço utilizando os bens do particular e pode
contratar outras pessoas para trabalhar). Se demonstra pela livre vontade da
administração em fazer o que quiser, de ofício.

Aula 10 - 31/05

Contratos Administrativos (cont.)

3. Pagamentos Acessórios: os contratos possuem valor previamente estabelecido, e esse valor

principal é formado pela despesa que o contratado terá mais a sua margem de lucro (equilíbrio
econômico financeiro do contrato) e sempre que houver um desequilíbrio econômico
financeiro, o contrato poderá oferecer um pagamento acessório. Pode ser ocasionado por
diversas razões:
1) Correção monetária: o dinheiro se desvaloriza com o tempo.
2) Reajuste: os insumos do contrato aumentam de preço decorrente de situação previsível.
Ex: a inflação aumentou no passado, isso significa que os materiais de construção irão
sofrer aumento, consequentemente a margem de lucro do particular cai. Dessa forma,
se realiza o reajuste do valor, pois era uma situação previsível.
3) Repactuação: é o valor da mão de obra que fica mais caro, assim deve ser realizada a
repactuação para que haja um reajuste nesse valor.
4) Revisão/Recomposição: Teoria da Imprevisão: há hipóteses imprevisíveis que aumentam
o valor dos produtos. Exemplo: uma obra que já estava 80% pronta, mas sofre danos
oriundos de evento climático imprevisível e tudo vem abaixo. Nessa situação deve ter
Revisão ou Recomposição pelos prejuízos. Hipóteses imprevisíveis:
■ Caso fortuito ou força maior: situações que não dependem da vontade das
partes (a vontade das partes não interfere).
■ Interferência imprevista: circunstância que já existia antes do contrato ser
assinado, mas nem o contratante ou o contratado tinham ciência disso (sem
vontade das partes interferindo).
■ Fato do Príncipe: É a administração (ente contratante) quem causa o
desequilíbrio do contrato. Esse ente estará atuando fora do contrato, isto é,
toma uma decisão externa ao contrato que irá afetar toda a população mas em
consequência afeta o contrato e o lucro do particular. Ex: o ente aumenta o valor
da gasolina, e isso impacta diretamente o valor do lucro do particular que utiliza
maquinário
■ Fato da administração: É a administração quem causa o desequilíbrio do
contrato, e ocorre dentro do contrato. Pode ser entendido como uma ação ou
omissão praticada pela própria administração que implica em um impacto
direto sobre o contrato anteriormente formulado, retardando ou impedindo a

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 © Inglyds Costa

sua execução. Ex: tem-se um contrato firmado pela administração pública com
uma empresa de engenharia para construir a nova sede administrativa, sendo
que a administração não entrega a empresa contratada o terreno no qual
deveria ser realizada a construção, impossibilitando, portanto, a execução do
contrato.

4. Prazos do Contrato (duração):

➔ Regra: é equivalente ao crédito orçamentário. Em regra tem o prazo de 1 ano, pois a lei
orçamentária é anual, e é equivalente a vigência desta.
➔ Plano plurianual: é o orçamento previsto para um prazo de 4 anos. Assim, se houver
algum contrato com orçamento dentro do plano plurianual, este terá duração de 4
anos.
Exceções:
1. Contratos de serviços continuados. Prazo de 5 anos, podendo ser prorrogado
até 10 anos de vigência. (Ex. os serviço de vigilância e limpeza da UFPA são por
contrato de serviços continuados)
2. Informática. Contrato de equipamento e programas de informática. Prazo de 5
anos.
3. Concessão de serviço público/uso de bem público: Não há dinheiro público
envolvido no contrato de concessão. Ex: Serviço de energia elétrica no Pará, a
administração contratou a Equatorial, mas são os usuários que pagam. Por
esse motivo, não tem prazo definido, pois não tem ônus monetário à
administração pública (mas deve ser definido um prazo, seja ele qual for).

5. Extinção do contrato administrativo

1. Extinção natural: quando finaliza o contrato (é cumprido).

2. Unilateral: a administração pública rescinde o contrato por interesse público ou por
inadimplemento.
3. Distrato: Rescisão bilateral, a administração pública quer rescindir e o particular tem a
oportunidade de dizer que também deseja o fazer.
4. Rescisão judicial: somente pode ser provocada pelo contratado. Por 90 dias o
contratado deve continuar oferecendo os serviços diante do inadimplemento da
administração pública, mas após esse prazo pode interpor rescisão judicial.
5. Pleno Direito: Se dá por conta do desaparecimento do objeto do contrato. Ex. empresa
contratada para reforma de prédio público, e uma chuva causa o desabamento deste
prédio passando a não mais existir o objeto do contrato.

7. SERVIÇO PÚBLICO

➔ Conceito: Serviço Público é todo aquele prestado pela Administração ou por particulares,
mediante regras de direito público previamente estabelecidas por ela, visando à
preservação do interesse público.

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➔ Nem tudo que o Estado faz pode ser considerado como serviço público. Para ser
considerado assim é necessário o preenchimento de 3 critérios (na falta de algum, há
descaracterização de serviço público):
1. Critério orgânico: a prestação de um serviço público tem como objetivo satisfazer
o que consideramos básico e essencial para nosso dia a dia. Seu escopo é
melhorar a qualidade de vida da sociedade. E essa prestação de serviço deve ser
contínua, pois visa satisfazer necessidades básicas.
2. Critério formal: diz qual o regime jurídico aplicado. E será regime jurídico de direito
público, não sendo utilizados os parâmetros de direito privado.
3. Critério subjetivo: diz quem tem a obrigação de prestar o serviço, que é o Estado -
podendo fazer de forma direta ou indireta.
a. Direta: a própria administração pública realiza o serviço (Ex. Saúde)
b. Indireta: por delegação (delega o particular). (Ex. Transporte Público,
Energia Elétrica). No caso de responsabilidade, quem irá responder
primariamente será a prestadora de serviço e não a administração.

❖ Conceito de Serviço Público: O serviço público é toda atividade prestada de forma

contínua visando a satisfação de necessidades básicas da população, com regime
jurídico de direito público e pode ser feita de forma direta ou indireta.

Exemplos:
➔ Obra pública não é sinônimo de serviço público, pois não é contínua.
➔ Poder de polícia não é sinônimo de serviço público, pois limita as liberdades do
particular quando o pára em uma blitz, por exemplo. Logo, não satisfaz uma
necessidade básica da população.
➔ Atividade econômica não é a mesma coisa que serviço público, pois não é regido por
regime jurídico de direito público, mas sim de direito privado. Ex. O particular que abre
conta no Banco do Brasil está realizando procedimento regido por regime jurídico de
direito privado.

Aula 11 - 01/06

7.1 Princípios do Serviço Público

1. Continuidade: o serviço público não pode ser interrompido (Art. 6º da Lei 8.987/95)
→ Mas podem haver hipóteses que em que pode ser interrompido e não há
descaracterização de sua continuidade:
- Inadimplemento do usuário do serviço;
- Manutenção técnica.
(Ex. serviço de energia elétrica)

Art. 6o Toda concessão ou permissão pressupõe a prestação de serviço

adequado ao pleno atendimento dos usuários, conforme estabelecido nesta Lei,
nas normas pertinentes e no respectivo contrato.
§ 1o Serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade,
continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua
prestação e modicidade das tarifas.
§ 2o A atualidade compreende a modernidade das técnicas, do equipamento e

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 © Inglyds Costa

das instalações e a sua conservação, bem como a melhoria e expansão do

serviço.
§ 3o Não se caracteriza como descontinuidade do serviço a sua interrupção em
situação de emergência ou após prévio aviso, quando:
I - motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações; e,
II - por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da coletividade.
§ 4º A interrupção do serviço na hipótese prevista no inciso II do § 3º deste artigo
não poderá iniciar-se na sexta-feira, no sábado ou no domingo, nem em feriado
ou no dia anterior a feriado.

➔ Mas no que concerne a saúde pública, mesmo em casos de inadimplemento,

este não pode ser interrompido.
➔ Quando se fala em inadimplemento do usuário, ele deve ser atual e não
pretérito. Deve ser de 180 dias. Não significa que não será mais cobrado, mas
deve ser cobrada de outra forma e não com a interrupção do serviço.

2. Universalidade: o serviço público deve ser prestado para todo mundo e da mesma
forma, vedada a distinção de usuários.
➔ Garantia de isonomia, mas no sentido material. (Igualdade material: exemplo:
ônibus adaptados para pessoas com deficiência. Se fosse apenas igualdade
formal seria o mesmo serviço para todos, mas ele deixaria de atender os que
necessitam de um atendimento específico).
3. Modicidade das tarifas: O valor pago por uma tarifa deve ser um valor módico, isto é,
acessível a todos e que permita margem de lucro a quem presta o serviço (não pode ser
tão alto a ponto de inviabilizar o uso do serviço público pelos usuários).
4. Cortesia: não tem a ver com gratuidade, mas sim com tratamento cortês, educado,
urbano por partes dos que prestam o serviço público.
5. Atualidade (ou adaptabilidade): o serviço público deve ser prestado com os meios mais
atuais possíveis.

7.2. Classificação:
1. Quanto a fruição do serviço: forma como o usuário irá utilizar do serviço. O serviço
público não consegue individualizar a fruição deste para os usuários em todos os seus
serviços, mas em alguns casos sim.
a. Geral (Uti universo): Exemplo: serviço de coleta de lixo (não é possível
individualizar o uso desse serviço, é universal). Forma de pagamento: Usuário
paga imposto.
b. Individual (Uti singuli): Exemplo: energia elétrica (é possível individualizar o uso
desse serviço, bem como seu pagamento). Forma de pagamento: Usuário paga
tarifa/taxa.

2. Quanto a delegação do serviço:

a. Serviço público exclusivo indelegável: o Estado deve ser o prestador desse
serviço e somente ele. Titularidade exclusiva do Estado. Só pode ser prestado de
forma direta (vedada a delegação).
b. Serviço público exclusivo delegável: o Estado deve ser o prestador desse serviço
(serviço público exclusivo), mas pode ser de forma direta ou indireta. Quase

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todos os serviços são delegados (coleta de lixo, energia elétrica, transporte

público, etc).
c. Serviço público exclusivo de delegação obrigatória: O Estado presta o serviço e
deve ser de forma direta e indireta, deve sempre delegar ao particular. Exemplo:
serviço de radiodifusão de imagem e som, serviços de televisão, pois o Estado
não pode ter o monopólio da propagação de informações e mídias.
d. Serviço público não exclusivo: também chamado de serviço público impróprio
ou de utilidade pública. O Estado irá prestá-lo de forma indireta, mas o
particular também pode prestar esse serviço de forma direta (sem necessidade
de delegação pelo poder público). Exemplos: serviços de saúde (clínicas
particulares), educação (escolas particulares), etc..

7.3. Concessão de serviço público

A administração pode utilizar dois tipos de contrato para delegar serviços públicos: o
contrato de concessão e o contrato de permissão. Lei 8.987/95 (concessão comum).
➔ Na concessão de serviço público temos a figura da concedente desse serviço (a
Administração Pública). Esse poder concedente irá contratar alguém.
➔ Mas antes da contratação deve haver a licitação (modalidades: Concorrência e Diálogo
Competitivo) para a escolha do particular contratado.
➔ Este particular é a concessionária do serviço público (deve ser pessoa jurídica ou um
consórcio de empresas).
➔ E é esta concessionária que ficará encarregada de prestar o serviço, que pode ser
prestado de duas formas:
1. prestação simples (apenas serviço público); ou
2. prestação precedida de obra (obra pública + prestação de serviço posterior a
obra).
Obs: não pode haver contrato de concessão somente para realizar obra
pública, nesse caso seria apenas necessário um contrato de obra pública.
➔ A concessionária irá prestar o serviço por sua conta e risco, e se causar dano ao
usuário do serviço esta irá responder. O poder público responde somente de forma
subsidiária, o particular responde de forma direta.
➔ É o usuário que remunera a concessionária.
➔ Nos contratos de concessão o poder público pode rescindir o contrato desde que haja
caducidade (inadimplemento) ou encampação (interesse público).

7.4 Contrato de permissão:

➢ Figura poder concedente (Administração Pública), contratando mediante licitação (em
qualquer modalidade) um particular, chamado de permissionária.
➢ A permissionária pode ser pessoa física ou jurídica, que ficará responsável por prestar
serviço a um usuário e será remunerada por esse usuário.
➢ A responsabilidade do Estado continua subsidiária (como na concessão, permissão e
autorização).
➢ Diferenças da concessão:
○ Particular pode ser pessoa física ou jurídica
○ Licitação pode ser de qualquer modalidade.
Ex. os mototaxistas regularizados são permissionários de serviço público.

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Aula 12 - 07/06

8. PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA (CONCESSÃO ESPECIAL) - PPP

➔ Lei nº 11.079/2004.

8.1. Definição:
Art. 2º Parceria público-privada é o contrato administrativo de concessão, na
modalidade patrocinada ou administrativa.
§ 1º Concessão patrocinada é a concessão de serviços públicos ou de obras
públicas de que trata a Lei n. 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, quando envolver,
adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários contraprestação pecuniária do
parceiro público ao parceiro privado.
§ 2º Concessão administrativa é o contrato de prestação de serviços de que a
Administração Pública seja a usuária direta ou indireta, ainda que envolva
execução de obra ou fornecimento e instalação de bens.

➔ A leitura do art. 2º autoriza a conclusão segundo a qual o traço característico da

parceria público-privada, na modalidade patrocinada, é a necessidade de uma
contraprestação pecuniária do parceiro público ao privado.
➔ Há o poder concedente (administração pública) que realiza licitação (concorrência ou
diálogo competitivo) para contratar particular para realizar prestação de serviço
público.
➔ A Parceria Público-Privada é uma espécie da Concessão, e replica a mesma estrutura
desta, mudando apenas quem é a concessionária.
➔ O poder concedente desembolsa um valor pela parceria.

8.2. Modalidades:
1) Concessão patrocinada: a administração pública irá contribuir nessa parceria
complementando o valor do usuário, em até 70% no valor da tarifa.
2) Concessão administrativa: nessa modalidade a administração pública irá bancar 100%
do valor da tarifa do usuário, tornando-se usuária indireta do serviço.
Ex. Gestão de presídios. O Estado contrata uma empresa para esse serviço, mas paga
100% do valor de custo deste a empresa. Os usuários são os presidiários, mas a
administração pública arca com tudo.

8.3. Diferenças da Concessão Comum para a Concessão Especial:

➔ O poder concedente não terá mais responsabilidade subsidiária mas sim
responsabilidade solidária, isto é, responderá na mesma medida que o parceiro
privado.
➔ No momento da celebração do contrato será criada uma nova Pessoa Jurídica
chamada de Sociedade de Propósito Específico (SPE), que será uma pessoa jurídica

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de direito privado e poderá até se tornar sociedade anônima. Depois de finalizado o

contrato, essa PJ é extinta.
➔ O maior atrativo pro parceiro privado é que ele terá um fundo garantidor, no valor
singelo de R$ 6 bilhões (na falta de recursos para o serviço, o fundo pode ser usado).
➔ Só pode haver PPP se o valor do contrato for superior a R$ 10 milhões, não podendo
ser inferior.
➔ O prazo mínimo do contrato é de 5 anos com máximo de 35 anos. O contrato ode ser
prorrogado desde que dentro do prazo de 35 anos.

Art. 2º (...)
§ 4º É vedada a celebração de contrato de parceria público-privada:
I — cujo valor do contrato seja inferior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais);
II — cujo período de prestação do serviço seja inferior a 5 (cinco) anos; ou
III — que tenha como objeto único o fornecimento de mão de obra, o
fornecimento e instalação de equipamentos ou a execução de obra pública.

9. CONSÓRCIOS ADMINISTRATIVOS (PARCERIA PÚBLICO-PÚBLICO)

Lei 11.107/2005.

Diferença entre contrato, convênio e consórcios:

➢ Nos contratos, os interesses das partes envolvidas são divergentes, uma vez que, como
visto, enquanto o Poder Público procura o recebimento do objeto, na ­forma inicialmente
convencionada, o particular contratado almeja o recebimento do pagamento ajustado.
➢ Nos convênios e consórcios, algo diferente se verifica, na medida em que os interesses
das partes envolvidas são convergentes, comuns.
➢ Podem-se definir os consórcios, então, como ajustes celebrados entre pessoas da
mesma esfera de governo, visando atingir objetivos comuns.

Características do Consórcio Administrativo:

➔ Fazem parte desse consórcio somente os entes federativos.
➔ Nessa reunião celebra-se um protocolo de intenções, que diz qual o nome do consórcio,
finalidade e qual serviço público será prestado.
➔ O protocolo de intenções é encaminhado para o Poder Legislativo. Exemplo: Em uma
parceria entre Belém e Ananindeua, o poder de aprovação do consórcio seria das duas
câmaras de vereadores e se aprovado o Consórcio é criado por meio de Lei.
➔ Pode ser entre pessoas jurídicas de direito público ou de direito privado.
➔ Se for de direito público são as autarquias e se for de direito privado serão uma
sociedade.
➔ Feito isso, é necessário saber qual será a cota parte desembolsada por cada ente para,
pois é necessário que seja construída uma sede, realizado concurso público para
contratação de servidores, etc.
➔ Para estabelecer as cotas do consórcio é necessário fazer um contrato chamado
contrato de rateio.

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➔ A transferência de recursos financeiros aos consórcios públicos pelos seus integrantes,

que só poderá ocor­rer mediante contrato de rateio formalizado a cada exercício
financeiro (art. 8º).

Quanto às etapas de criação desses consórcios, são elas:

➢ subscrição de protocolo de intenções (art. 3º);
➢ ratificação mediante lei (art. 5º);
➢ celebração do contrato de consórcio público (art. 5º).

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