Capitulo I

1. DO DOMINIO PÚBLICO DO ESTADO

1.1. Conceptualização dos termos:

Domínio – território ou territórios pertencestes a um Estado ou senhorio1;

Público - Que se refere ao povo em geral: interesse público de despender2;

Estado – colectividade de indivíduos que vive num determinado território que possui, detêm e
exerce um poder político3.

1.2. Os bens como meios de actividades administrativas

Os mais importantes meios de que a Administração publica lança mão para desenvolver a sua
afectividade prosseguindo os interesses de segurança e de bem-estar que lhe estão confiados,
contam-se os bens – bens próprios e bens alheios.

Efectivamente a Administração tanto se serve de bens que se acham sujeito ao seu domínio (quer
domínio publico quer domínio privado, consoante se trate de bens submetidos a um regime de
direito publico ou principalmente a um regime de direito publico ou principalmente a um regime
de direito privado).

Iremos estudar em primeiro lugar o domínio público e depois o domínio privado.

1.3. Noção de coisa publica - O código civil de 1966, sempre no intuito de não
versar matérias de Direito Publico, não da qualquer noção de coisa publica, limitando-se
a considerar fora do comercio todas as coisas que não podem ser objecto de direitos
privados, tais como as que se encontram no domínio publico. (art.202°, n.º 2).

Deve notar-se preliminarmente que a classificação de uma coisa como publica depende da lei. Só
são públicas as coisas assim qualificadas por lei (Constituição da republica., art.98°, n.º 2)4.

1
Dicionário da língua portuguesa, “Universal”
2
Idem
3
CAETANO, Marcelo, “Manual de ciências políticas e direito constitucional”, Almedina, Coimbra, Tomo I, pp.
423
4
FREITAS, “Diogo do, Manual de Direito administrativo”, Almedina, Lisboa-1996 pp. 880-881
A qualificação de publica conferida ao comércio jurídico privado e submete-a ao domínio de
uma pessoa colectiva de direito publica para ser aplicada a satisfação de certa necessidade
colectiva.

Não e necessário que haja sido produzida pela pessoa de direito publico (o que alias só é possível
com as coisas publicas artificiais) e como adiante se vera, o domínio por uma pessoa colectiva
desse tipo não carece de ir ate a propriedade pois a lei integra no domínio publico bens que por
sua natureza são inapropriaveis (os espaços marítimos e aéreo, por ex). O domínio da
Administração pode pois consistir apenas em direitos de fruição, administração ou polícia,
quando se trate de bens insusceptíveis de outros. Podemos portanto dar a seguinte noção:

Coisas públicas são as coisas submetidas por lei ao domínio de uma pessoa colectiva de direito
público e subtraídas ao comércio jurídico privado em razão da sua primacial utilidade colectiva.

O conjunto das coisas públicas e direitos públicos que a administração compete sobre elas formar
o domínio público, objectivamente considerado. Por isso as coisas públicas são também
denominadas bens do domínio público.

Num sentido muito amplo, fazem parte do domínio público os direitos da administração sobre as
coisas particulares nomeadamente as servidões administrativas.

1.4. Fundamento da publicidade das coisas

As respostas a esta pergunta variam de autor para autor para embora sejam em números
limitados os critérios a que obedecem.

Podem separar se esses critérios em dois grupos consoante atendem ao destino das coisas ou a
algum dos caracteres que apresentam.

Atendendo ao destino dos bens, foram formulados três critérios principais: o do uso público, o do
serviço público e o do fim administrativo5.

A) Pelo critério do uso público: entende-se que devem ser públicas as coisas destinadas ao
uso de todos. Era o critério consagrado no artigo 380. ° do nosso Código civil de 1867: “
são públicas as coisas naturais ou artificiais apropriadas ou produzidas pelo Estado ou
5
Idem pp. 882-883
 corporações públicas e mantidas de baixo da sua administração, das quais e licito a todos
indivíduos ou colectivamente utilizar-se, com restrições impostas pela lei ou pelos
regulamentos administrativos.

Critica: Pelo critério de uso público, não seriam públicas, ao contrário do que resulta das nossas
leis, as coisas que fornecem utilidade concreta sob forma de prestação de serviços de que o
publico só faz um uso mediato, ex: linhas férreas e linhas telefónicas. Nem as que alem de
insusceptíveis de uso imediato, não fornecem nenhuma utilidade concreta a este ou aquele
cidadão, e apenas são de utilidade abstracta, indecisa e colectiva: os indivíduos só aproveitam
indirectamente, como membros da colectividade do seu emprego e quando muito apenas poderá
dizer-se que existe um uso indirecto delas pelo público (caso de navios de guerra), dai a
necessidade em que vem os seus sequazes de admitir, a par do domínio por natureza, um
domínio público por disposição da lei.

B) O critério do serviço público: para DUGUIT, a afectação de uma coisa, sob qualquer
forma ou qualquer título, ao serviço público, imprime-lhe carácter público. Tanto faz,
pois, que os bens sejam instrumentos de serviço como simples objecto dele. As estradas e
as florestas do Estado são coisas públicas, porque são objecto de serviços de conservação
e protecção. Os edifícios onde funcionam as repartições são igualmente coisas públicas.
Simplesmente, nem todas as coisas publicas tem o mesmo regime jurídico, originando as
diferenças notadas uma classificação que o eminente jurista fez em seis categorias,
correspondentes a outros tantos graus da “escala jurídica da dominialidade”

Critica: esta doutrina amplia enormemente o âmbito do domínio público e esbate os seus limites
com a esfera do domínio privado, donde resulta o desaparecimento de qualquer vantagem da
distinção visto os regimes jurídicos não se destrinçarem também.

Segundo JEZE, o domínio público só devera abranger os bens pertencentes a administração que
num serviço público essencial desempenham um papel principal. Ex: as casernas, as escolas, os
palácios da justiça, ainda que directamente afectos a um serviço público, não fazem parte do
domínio público, porque o edifício não desempenha no serviço público um papel principal: são
os soldados, os professores, e os juízes que desempenham. Por consequência ainda, os móveis
aplicados nos serviços públicos não fazem [parte do domínio publico, porque o desaparecimento
de uma espingarda, de um canhão, de um cavalo, de um livro ou de um objecto de arte não
compromete o funcionamento do serviço publico.

Critica: esta doutrina, não satisfaz, pois deixa em claro o sentido das expressões “serviço
publico essencial e papel principal”, susceptíveis de muitas interpretações arbitrarias e sem
conter com o facto de excluir a dominialidade de bens sempre considerados administrativos,
como a fortaleza, pois que o papel principal no serviço de defesa nacional cabe, segundo o autor
aos soldados.

C) O critério do fim administrativo: sustentado por SANTI ROMANO, considera publica

as coisas pertencentes a uma pessoa colectiva de direito público que satisfaça a um dos
fins desta pela simples aplicação ou emprego directo (que formem objecto imediato da
administração publica). Os bens que sejam simples meio de que a pessoa colectiva se
sirva para exercer uma actividade destinada a prossecução de um fim, não são dominais,
mas instrumentais ou patrimoniais. Uma estrada ‘e objecto imediato de certa actividade
administrativa que, com a sua construção e conservação preenche o fim para assegurar as
comunicações, logo é dominal. Um edifício público é simples meio para actividade
pública se desenrolar e atingir os seus fins, logo, é patrimonial.

Critica: a doutrina é aliciante, mas as dificuldades surgem logo que procuramos a luz dela
explicar certas soluções de direito positivo. Ex: uma linha férrea ‘e considerada coisa publica
pela nossa lei e, todavia, parece que constitui simplesmente meio de desempenho do serviço
publico de transporte ferroviário.

Os critérios que atendem a carácter jurídicos ou naturais das coisas são vários: o critério de
afectação proposto por HAURIOU é costume dizer-se que esse eminente administrativista reputa
públicas todas as coisas destinados a produzir utilidade pública. Para ele o que indica a
publicidade era a afectação formal a utilidade pública de uma coisa que fosse objecto de
propriedade administrativa. Portanto, o acto de afectação a utilidade publica, eis o que imprime
carácter as coisas publica. Ora desde que HAURIO, assim se comportou a um acto que a
administração pode ou não praticar, e nas condições mais arbitrárias, é evidente que renunciou a
descoberta do critério doutrinal6.

6
Idem pp. 885-887
HAURIO, admitia a publicidade como resultante da afectação a qualquer forma de utilidade
pública (serviço ou uso publico), e não a restringia a qualquer delas.

Pertence a mesma classe o critério positivista de ZANOBINI, que só considera dominiais as

coisas que a lei submeta ao regime integral da propriedade pública. ALBERT partilhava um
critério semelhante mas, apoiando-se na jurisprudência do conselho do Estado, restringia ao
simples poder de polícia o carácter extrínseco definidor da dominialidade.

1.5. No direito Moçambicano – a publicidade das coisas resulta da lei; é um carácter

atribuído pelo direito positivo.

Qualquer teoria elaborada acerca da definição das coisas não poderá aspirara a substituir-se a lei:
têm de assentar as bases dogmáticas e urdir os fios nos preceitos legais de modo a fazer síntese
dos diversos elementos encontrados. Ou põe outras palavras: a teoria visa descobrir a unidade
oculta sob a aparente diversidade das disposições legislativas.

Servira depois para ajudar a compreender a lei nas suas ligações com a ordem jurídica total e
poderá aspirara o legislador de futuras leis: essas são as suas funções práticas e principais.

- Os bens de domínio público são os expressamente enumerados na lei (n. °2 do artigo 98 da

Constituição da Republica de Moçambique).

A utilidade pública consiste na aptidão das coisas para satisfazer necessidades colectivas.

As Coisas que têm utilidade pública inerente devem ser apropriadas pelas pessoas colectivas de
direito público, tendem a ser coisas públicas, e exige o carácter público da coisa. As que tem
mera utilidade funcional podem ser por lei considerada pública quando o legislador entenda que
tal se torne necessário ao perfeito desempenho da função que lhes é atribuída, e não tem tanta
exigência, e apenas justifica, pela importância e necessidade da afectação da coisa á função, uma
disposição especial da lei.

1.6. Universalidades públicas - de harmonia, com os artigos 203. ° e 206.° do Código

Civil, as coisas podem ser simples e compostas, formando universalidades.

A universalidade é “a pluralidade de coisas moveis que, pertencendo á mesma pessoa, têm um

destino unitário”.
Universalidades públicas: são complexos de coisas pertencentes ao mesmo sujeito de direito
público e afectadas ao mesmo fim de utilidade pública, que a ordem jurídica submete ao regime
administrativo como se trata-se de coisas públicas simples.

A linha férrea, segundo o ordenamento jurídico de Moçambique, compreende a infra-estrutura e

super-estrutura de linha com suas dependências e obras acessórias: - edifícios, sinais, linhas
telefónicas, e todo material fixo de toda a natureza.

A esse complexo de coisas que a lei considera coisa pública.

Propriedade pública – a doutrina tem se dividido entre três opiniões:

1) A que considera as coisas públicas como pertença ao público em geral, e de ninguém em

particular, para assegurar a colectividade a fruição das suas utilidades: e é a opinião de
PROUDHON, sustentada por BARTHELEMY.
2) A que entende serem as coisas publicas objecto de propriedade privada, mas sujeitas a
fortes restrições de utilidade publica: doutrina dos civilistas alemães, seguida por
escritores de direito público.
3) Finalmente a que se vê no regime das coisas publicas o regime de um verdadeiro de
direito de propriedade publica das pessoas administrativas a cujos fins elas estão
afectadas: doutrina primeiramente afirmada por DERNBURG, sustentada por OTTO
MAYER na Alemanha, por HAURIU em franca e por SAINT na Itália7.

O estado é juridicamente uno, embora exerça direitos públicos e privados. Sem duvida o domínio
sobre as coisas publicas, destinando se a faze-las o máximo de utilidade colectiva, há-de traduzir
se pelo exercício de direitos públicos, o que necessariamente afectara o vinculo que liga o
proprietário ao objecto dos direitos. A defesa da propriedade reflecte-o igualmente. Por isso o
regime jurídico de uso, fruição, disposição e defesa deste tipo de domínio é diferente do da

7
Idem 886-894
propriedade privada, parece indicado fazer a construção de um outro instituto, o da propriedade
pública ou administrativa.

Os caracteres deste instituto são os seguintes:

I. O sujeito de direito é sempre uma pessoa colectiva de direito público;

II. O direito de propriedade pública é exercido para produção do máximo de utilidade
pública das coisas que formam o seu objecto, conforme a lei determina;
III. O uso das coisas públicas traduz-se na utilização por todos ou em benefício de todos;
IV. A fruição nuns casos confunde-se com o uso, noutros casos é independente dele e
consiste na faculdade de cobrar taxas pela utilização dos bens, ou na colheita dos seus
frutos naturais.
V. As coisas públicas são incomerciaveis como tais pelo processo do direito privado, mas
comerciáveis segundo o direito publicamos;
VI. Relativamente a terceiros, o proprietário exerce o ius excludend alios por meio de actos
administrativos definitivos e executórios, isto é, usando a sua própria autoridade e
independentemente de recursos aos tribunais.

A noção de propriedade pública acentua que a coisa dominial pertence ao seu dono, embora
sujeita a um regime de direito publico, tem ainda a vantagem de permitir compreender como,
intervindo uma desafectação ou desclassificação, essa coisa continua a pertencer em propriedade
ao mesmo sujeito, agora noutros regimes jurídicos – o domínio privado.

Capitulo II

2. Classificação dos Bens Dominiais

Domínio público significa quer a categoria das coisas públicas, quer os poderes da administração
sobre os bens apropriados, sobre certos espaços sujeitos a mera soberania do estado e, em sentido
lato, sobre as próprias coisas particulares (servidões administrativas). São bens dominiais tudo
aquilo que forma objecto dos direitos de domínio público em sentido estrito.

O domínio é composto por bens naturais e por coisas devidas a acção do homem: os primeiros
formam o domínio público natural; as segundas o domínio público artificial.
O domínio público natural compreende:

 O domínio hídrico;
 O domínio aéreo;
 O domínio mineiro.

O domínio público artificial compreende:

 O domínio da circulação;
 O domínio monumental, cultural e artístico;
 E ainda, o domínio militar.

O domínio público do estado encontra-se tipificado na Constituição da Republica de

Moçambique, no seu artigo 98, e no decreto-lei n 23 565, de 15 de Fevereiro de 1934, que
mandou proceder o cadastro dos respectivos bens, abrangendo os de institutos públicos.

Porem, veremos agora os bens compreendidos no domínio publico, incluindo os espaços que a
lei nele integra.

2.1. Domínio público do estado

I. Domínio Hídrico – o domínio hídrico é constituído por varias categorias de águas
públicas, que a seguir enumeraremos, mas inclui também por conexão, um certo número
de terrenos a elas intimamente ligados. Quanto as aguas que fazem parte do domínio
hídrico, são as que constam na constituição e da lei de Aguas. (decreto lei n5 787 de 10
de Maio de 1919). No tocante aos terrenos vigora presentemente o disposto no decreto-lei
n468/71 de 5 de Novembro, que veio rever, actualizar e unificar o regime jurídico dos
terrenos do domínio público hídrico.
i. Domínio público marítimo – é constituído fundamentalmente pelas águas do mar, com
seus leitos e margem. Contudo no artigo 98 n2, alínea a) da constituição da república
de Moçambique diz que pertencem ao domínio público do estado “as águas
territoriais, com os seus leitos e a plataforma continental. Assim decepam se as
duvidas em relação a inclusão no domínio publico das aguas territoriais e da
plataforma continental.
 É de realçar que nem sempre os direitos dominiais são direitos de propriedade, nem o
domínio público do estado é susceptível de apropriação.
Alem das aguas territoriais fazem ainda parte do domínio publico marítimo as aguas
do mar interiores, que são sobretudo as compreendidas entre a linha do máximo baixa-
mar, partir da qual começa o mar territorial. Entende-se por leito o terreno em que as
aguas cobrem quando não esta influenciadas por cheias extraordinárias, inundações ou
tempestades. Quanto a margem trata-se da faixa do terreno contigua ou sobranceira a
linha que limita o leito das aguas, a largura contada partir da linha limite do leito, é em
principio de 50 metros, mas se o terreno tiver natureza de praia, isto é, se for
constituído por areia solta, em extensão superior a essa, a margem considera-se
publica ate onde apresentar tal natureza.
ii. Domínio Publico Fluvial – é constituído fundamentalmente pelas correntes de água
navegáveis ou flutuáveis, com seus leitos e margens. Consideram se correntes de agua
não apenas os cursos de agua, ou rios, mas também os canais.

A navegabilidade e a flutuabilidade devem ser declaradas pelo governo, em relação a cada

corrente ou troço, mediante decreto de classificação. Mas na falta deste, entende-se que é
navegável a corrente que for acomodada a navegação, com fins comerciais, de barcos de
qualquer forma, construção e dimensões.

Alem das correntes de água navegáveis ou flutuáveis consideram-se também incluídos no

domínio público fluvial, os cursos de água que por decreto especial forem reconhecidos
de utilidade pública como aproveitáveis para produção de energia eléctrica, nacional ou
regional, ou para irrigação (CRM art. 98 n3). As valas abertas pelo estado (CRM art.98
n4); os troços das correntes de agua que, embora não navegáveis nem flutuáveis,
atravessarem terrenos públicos do estado, e respectivos leitos.

iii. Domínio Publico Lacustre – é fundamentalmente constituído pelos lagos navegáveis

ou flutuáveis, com seus leitos e margens. É o que resulta da constituição art. 98 n2
alínea i) e do decreto-lei n468/71, artigos 1 e 5. Mas segundo a lei das águas devem
ainda incluir-se no domínio público lacustre; os lagos e lagoas não navegáveis nem
flutuáveis, mas formados pela natureza em terrenos públicos, e os pântanos também
existem nestes terrenos (art. 1 n4 da lei das aguas).
 iv. Nascentes e águas subterrâneas – existem em terrenos públicos, e as águas
particulares, que abandonadas transponham os prédios dos seus proprietários e se vão
lançar noutras águas dominiais, bem como as águas pluviais que caiam em terrenos
públicos ou que abandonadas neles correm.
v. Aguas das fontes Publicas - construídas a custa do estado.
II. Domínio Aéreo – compreende as camadas aéreas superiores ao território, para além dos
limites que a lei fixar em benefício do proprietário do solo (art. 98 n2, alínea b)). Cabe ao
legislador ordinário definir ate que alturas se estendem os direitos do proprietário do solo.

Aplica-se ao domínio aéreo aquilo que atrás dissemos relativamente ao mar territorial. O
domínio corresponde neste caso a reserva que o estado faz do poder de consentir ou autorizar
certos usos, de proibir ou condicionar outros, mas o espaço atmosférico é como o mar
insusceptível por natureza de apropriação no seu conjunto.

Capitulo III

III. Domínio Mineiro

i. Jazigos Minerais – o direito de propriedade dos depósitos ou jazigos de substâncias
minerais úteis pertence ao estado, mas a quem considera um equívoco do legislador,
por o estado não possuir um complexo de poderes que constituem a propriedade
privada. Mas é que se trata do direito de propriedade pública ou administrativa sobre
uma coisa dominial. “Decreto-lei n° 18 713, de 11 de Junho e constituição art. 98 n2
alinea h)”.
ii. Nascentes de águas mineromedicinais – (const.art. 98 n. °1), como para as minas
também o decreto-lei 15 401, de 17 de Abril de 1928, artigam 2. Afirma que as
nascentes de águas minerais pertencem ao estado. Tem se discutido se os
estabelecimentos balneoterapicos construídos para exploração das nascentes têm
também carácter dominial.
iii. Outras riquezas naturais existentes no subsolo – (art. 98 n2 alinea i) da CRM), que
não sejam rochas e terras comuns ou os materiais vulgarmente empregados nas
construções. Com essa genérica enunciação parece ter o legislador pretendido
abranger riquezas ainda não descobertas mas que o subsolo nacional possa encerrar.
Ex: petróleo e gás natural.
Capitulo IV

IV. Domínio da circulação

i. Estradas – a constituição engloba no domínio do estado as estradas e caminhos
públicos; mas o decreto-lei n 34 593 de 11 de Maio de 1945, que aprova o plano
rodoviário, só atribui ao estado o estudo, construção e conservação das estradas
nacionais. Portanto só as estradas nacionais, de uma maneira geral, as vias que
estabelecem ligações fáceis e rápidas entre os pontos mais importantes dos pais,
pertencem ao domínio do Estado.
ii. Linhas férreas de interesse publico de qualquer natureza - (art. 98, n° 2 alínea g da
CRM). A dominialidade dos caminhos-de-ferro públicos vem já do decreto de 31 de
Dezembro de 1864, e foi reafirmada no decreto-lei 13 829, de 17 de Junho de 1927. É
de realçar que os caminhos-de-ferro, compreendidos os aéreos fazem parte da viação
publica e são do domínio publico, qualquer que seja o motor empregado na sua
exploração.
iii. Linhas telegráficas e telefónicas – (decreto n 23 565, art.1 alínea b). Todos têm o
direito de fazer o uso de telégrafos, dos telefones e de qualquer meio de comunicação
rápida explorados pela administração geral (dos correios e telégrafos). E entendemos
que apesar da latitude da fórmula legal, só estas linhas (exploradas como serviço
publico) se devem estender a dominialidade e não as linhas de interesse particular. O
supremo tribunal administrativo entendeu que se devem considerar do domínio
público os postos radiotelegráficos e radiotelefónicos – visto que estes postos ou
estacões são verdadeiras linhas abrangidas pela disposição contida na alínea b do
artigo 1 do decreto n 23 565.
iv. Redes de distribuição de energia eléctrica suas obras e canalizações – (decreto n 23
565, art. 1 alínea b). Parece-nos que só deveriam ser integradas no domínio do estado
as linhas que fossem consideradas de utilidade pública e interesse nacional. Cada rede
forma uma universalidade, constituída pelos estacões geradoras e transformadoras,
postes, fios, etc.
v. Portos artificiais e docas - o decreto de 31 de Dezembro de 1864 sobre estradas
afirmam no seu artigo 2 (igualmente são do domínio publico imprescritível os portos
de mar e praia… os portos artificiais e docas existentes ou que de futuro se
 construam). A lei das águas também se refere no n1 do seu artigo 1 as águas salgadas
dos portos artificiais e docas (respectivos leitos e cais).
vi. Aeródromos e Aeroportos – nem a constituição e nem o decreto 23 565 se referem.
Todavia o regulamento da navegação aérea aprovado pelo decreto n 20 062 de 25 de
Outubro de 1930 estabelece uma categoria de aeródromos para serviços públicos,
alguns dos quais com caracteres de aeroportos, devem considerar-se bens dominiais
para a circulação de pessoas e bens.

Capitulo V

V. Domínio monumental, cultural e artístico

i. Museus nacionais – (decreto n 23 565, art. 1 alínea c), querem a lei considerar
dominial a universalidade de coisas móveis que constituem a colecção do museu. Os
museus são considerados imóveis, constituindo o seu recheio um todo indivisível.
ii. Bibliotecas e arquivos – (decreto 23 565, art.1 alínea c) são igualmente
universalidade de coisas que a lei reputa imóveis e de natureza indivisível. Mas,
enquanto se restringe expressamente aos museus nacionais a dominialidade, nada se
diz as leis sobre quais as bibliotecas do estado que são bens dominiais.
iii. Palácios nacionais – (decreto n 23 565, art.1 alínea d), são considerados monumentos
públicos tendo inerente a utilidade geral os palácios a que se refere o art. 66 do
decreto 22 728. Contudo a dominialidade resulta aqui do princípio consagrado no
artigo 51da lei constitucional, de que não podem ou ser alienados quaisquer bens do
estado que interessam o seu prestígio.
iv. Monumentos nacionais do estado – (decreto 23 565 art. 1 alínea e), o decreto e
classifica os bens a registar no cadastro do estado refere-se somente aos monumentos
nacionais que não pertencem aos corpos administrativos ou particulares.

Capitulo V

VI. Domínio militar

i. Obras de defesa militar e zonas territoriais reservadas para a defesa militar –
(constituição. art. 98, n3), nos termos da lei n 2 078 de 11 de Junho de 1955, as
organizações ou instalações militares que pertencem ao domínio do estado. E
 distingue-se conforme são afectas a realização de operações militares ou afectas a
manutenção e preparação da forca armada.
ii. Navio de Guerra – (decreto n 23 565, art. 1 alínea f), este decreto diz textualmente:
os navios de guerra enquanto não forem declarados na situação de completo
desarmamento. Mas esta forma de dizer é, alem de redundante, defeituosa. É
redundante porque todas as coisas dominiais só o são enquanto desempenharem a
função de utilidade pública a que se destinam, isto é, antes de desafectadas; e é
defeituosa porque não existe situação de completo desarmamento dos navios de
guerra.