“Vencer a si próprio é a maior das vitórias!

Lei n. 8.987/1995 – Serviços Públicos

1. Introdução
O que é serviço público?
Léon Diguit nos trouxe o sentido mais amplo de serviço público, entendendo que seria toda a atividade que devesse ser
prestada pelo Estado, por ser indispensável à concretização e ao desenvolvimento da interdependência social.

Gaston Jéze apresentou um conceito um pouco mais restrito, entendendo como serviço público apenas aquelas atividades
prestadas pelo Estado correspondentes às necessidades públicas.

Os dois autores citados conceberam um conceito de serviço público referente ao desempenho de atividade estatal – qualquer
função pública era serviço público, numa época em que o poder público era o único prestador. Adotava- se o critério subjetivo.

Esse critério lhe parece adequado? Entende-se que não, pois é muito abrangente, muito amplo.

Maria Sylvia ensina que, em suas origens, os autores adotavam três critérios para definir o serviço público:
• subjetivo, que considera a pessoa jurídica prestadora da atividade: o serviço público seria aquele prestado pelo Estado;
• material, que considera a atividade exercida: o serviço público seria a atividade que tem por objeto a satisfação de
necessidades coletivas;
• formal, que considera o regime jurídico: o serviço público seria aquele exercido sob regime de direito público derrogatório e
exorbitante do direito comum.

Atualmente, é impossível conjugar esses três critérios! Assim, na falta de um conceito preciso, adota-se atualmente a teoria
FORMAL ou FORMALISTA para o conceito de serviço público, no sentido de que serviço público será toda atividade que a
LEI assim determinar.

Serviço público é toda atividade que a lei atribui ao Estado para que a exerça diretamente, ou por meio de seus delegatários,
para atender às necessidades da sociedade.

Se uma atividade é considerada (pela lei já que se adota a teoria formal) como serviço público, deverá ser prestada pelo Estado
e retirada do domínio do particular, que só poderá executá-la se houver uma delegação do Estado.

O Texto Constitucional conferiu ao Poder Público a titularidade para o exercício dessa atividade, estabelecendo, também, que
a prestação será de forma direta ou mediante concessão ou permissão, sempre por meio de licitação.

CF 88 - Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou
permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.
Parágrafo único. A lei disporá sobre:
I – o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e
de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão;
II – os direitos dos usuários;
III – política tarifária;
IV – a obrigação de manter serviço adequado.

O art. 175 da CF determina que os casos de concessão e permissão sejam sempre precedidos de licitação. Nesse caso, não há
como aplicar as hipóteses de dispensa de licitação previstas na Lei n. 8.666/1993, art. 24, pois o dispositivo constitucional não
deixou espaço para qualquer hipótese, ao contrário do art. 37, XXI, ao determinar que, ressalvados os casos especificados na
legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação.

CF 88 Art. 37 - XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão
contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas
que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente
permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.

No entanto, é entendido que, desde que justificadamente, poderá haver contratação direta, em razão de inexigibilidade de
licitação, na hipótese de haver inviabilidade de competição.

2. Classificação dos Serviços Públicos

(na verdade, estudar classificação é complicado, já que cada autor faz a sua e a banca
adota a que entender mais adequada.).

2.1. Serviços Públicos e de Utilidade Pública

Serviços públicos propriamente ditos são os que a Administração presta diretamente à comunidade, por reconhecer sua
essencialidade e necessidade para sobrevivência do grupo social e do próprio Estado. Exemplo: defesa nacional, polícia e
fiscalização de atividades, água, saneamento básico.

Serviços de utilidade pública são os que a Administração, reconhecendo sua conveniência (não essencialidade, nem
necessidade) para os membros da coletividade, presta-os diretamente ou consente que sejam prestados por terceiros
(concessionários, permissionários ou autorizatários), nas condições regulamentadas e sob seu controle, mas por conta e risco
dos prestadores, mediante remuneração dos usuários. Assim, são convenientes, mas não essenciais. Exemplo: telefonia,
transporte etc.

2.2. Serviços Próprios e Impróprios do Estado

Serviços próprios do Estado: são aqueles que, atendendo às necessidades coletivas, o Estado assume como seus e presta-os
diretamente ou mediante delegação a concessionários ou permissionários.

Serviços impróprios do Estado: são os que, embora também destinados à satisfação das necessidades coletivas, não são
assumidos nem prestados pelo Estado, seja de forma direta ou por delegação a particulares, mas apenas autorizados,
regulamentados e fiscalizados. Eles correspondem a atividades privadas e recebem impropriamente o nome de serviços
públicos, porque atendem às necessidades de interesse geral. Por serem atividades privadas, são exercidas por particulares,
mas, por atenderem às necessidades coletivas, dependem de autorização do Poder Público, estando sujeitas a maior ingerência
do poder de polícia do Estado.

Existe corrente doutrinária, Hely Lopes Meirelles (2009) apresenta a seguinte classificação:

Os serviços próprios são aqueles que se relacionam intimamente com as atribuições do Poder Público (segurança, polícia,
higiene e saúde públicas etc.) para a execução dos quais a Administração usa de sua supremacia sobre os administrados. Por
essa razão, só devem ser prestados por órgãos ou entidades públicas, sem delegação a particulares.

E continua o autor:

Os serviços impróprios são os que não afetam necessariamente as necessidades da comunidade, mas satisfazem interesses
comuns de seus membros, e, por isso, a Administração os presta, remuneradamente, por seus órgãos ou entidades
descentralizadas, ou delega sua realização a concessionários, permissionários ou autorizatários.

2.3. Quanto ao Objeto: Serviços Administrativos e Industriais

Serviços administrativos: são os que a Administração executa para atender às suas necessidades internas ou preparar outros
serviços que serão prestados ao público, tais como o da imprensa oficial; das estações experimentais e outros dessa natureza.

Serviços comerciais ou industriais: são os que produzem renda para quem os presta, mediante a remuneração da utilidade
usada ou consumida; remuneração essa que, tecnicamente, é denominada tarifa ou preço público, por ser sempre fixada pelo
Poder Público, quer quando o serviço é prestado por seus órgãos e entidades, quer quando por concessionários, autorizatários
ou permissionários. Esse tipo de serviço pode ser prestado direta ou indiretamente pelo Estado (por concessionários,
autorizatários ou permissionários).

2.4. Quanto à Maneira como Ocorrem para Satisfazer o Interesse Geral: Serviços UTI Universi e UTI Singuli
Serviços uti universi ou gerais: são aqueles que a Administração presta sem ter usuários determinados, para atender à
coletividade no seu todo, como os de polícia; iluminação pública; calçamento e outros dessa espécie; limpeza de ruas etc.
Serviços gerais são custeados por IMPOSTOS.

Serviços uti singuli ou individuais: são os que têm usuários determinados e utilização particular ou mensurável para cada
destinatário, como ocorre com o telefone, a água e a energia elétrica domiciliares. Serviços uti singuli são custeados por
TAXA, TARIFAS ou PREÇOS PÚBLICOS.

3. Responsabilidade das Concessionárias de Serviço Público

A Constituição Federal, art. 37, § 6º, consagra a responsabilidade objetiva do Estado e das demais pessoas jurídicas de direito
privado prestadoras de serviços públicos. O STF fixou o entendimento de que as prestadoras de serviços públicos respondem
objetivamente pelos danos decorrentes da prestação do serviço, inclusive em relação a terceiros não usuários (RE n.
591.874, decidido pelo Pleno do STF).

4. Princípios do Serviço Público

CO CO MO GE SE ATUA c/ EFICIÊNCIA

Cortesia: por esse princípio, exige-se urbanidade no tratamento com os usuários do serviço. Refere-se ao trato educado para
com o público destinatário da prestação estatal. Cuidado! Não tem a ver com gratuidade. Como regra, os serviços públicos não
precisam ser gratuitos.
Continuidade: significa que os serviços públicos não devem sofrer interrupção. Contudo, esse princípio não tem caráter
absoluto. O art. 6º, § 3º, II, da Lei n. 8.987/1995 permite suspender a prestação em situação de emergência ou após prévio
aviso, quando:
I – motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações;
II – por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da coletividade.

Veja que, por motivo de inadimplência, pode haver a interrupção do serviço (ex: corte de energia). Porém, o Superior Tribunal
de Justiça entende que, se o corte de energia puder causar dano irreversível ao usuário ou for inadimplente pessoa jurídica de
direito público, não poderá haver a interrupção. Por exemplo, se um município não paga a conta perante a empresa privada
concessionária, não poderá cortar a luz do Município e ficar sem luz nas ruas, na prefeitura, no hospital etc.

É importante se atentar para a inovação legislativa que proibiu interrupção do serviço iniciando
na sexta-feira, finais de semana e feriados. Veja:
Art. 6º, § 4º A interrupção do serviço na hipótese prevista no inciso II do § 3º deste artigo não poderá
iniciar-se na sexta-feira, no sábado ou no domingo, nem em feriado ou no dia anterior a feriado.
(Incluído pela Lei nº 1.4015, de 2020)
1. É ilegítimo o corte no fornecimento de energia elétrica quando o débito decorrer de suposta fraude no
medidor de consumo de energia, apurada unilateralmente pela concessionária (Órgãos Julgadores: 1ª T, 2ª
T – REsp 941613/SP)
2. É ilegítimo o corte no fornecimento de energia elétrica quando puder acarretar lesão irreversível à
integridade física do usuário. (STJ – 2ª T – data da decisão: 21/09/2006 – REsp 853392/RS)
3. É ilegítimo o corte no fornecimento de energia elétrica quando inadimplente comunidade simples de
agricultores, na hipótese de discussão judicial da dívida e de depósito judicial de parte do valor do débito
pelos devedores. (STJ – CE – data da decisão: 20/03/2006 – AgRg na SLS 36/CE)
4. É ilegítimo o corte no fornecimento de energia elétrica, após aviso prévio, quando inadimplente hospital,
devido à prevalência do interesse público maior de proteção à vida. (STJ – 2ª T – última decisão: 12/12/2006
– REsp 876723/PR)
5. É ilegítimo o corte no fornecimento de energia elétrica em razão de débito irrisório no valor de R$ 0,85
(oitenta e cinco centavos), por configurar abuso de direito e ofensa aos princípios da proporcionalidade e da
razoabilidade, sendo cabível a indenização do consumidor por danos morais. (STJ – 1ª T – data da decisão:
18/05/2006 – REsp 811690/RR)
6. É ilegítimo o corte no fornecimento de água em decorrência de débito pretérito relativo ao consumo de
antigo usuário do imóvel. (STJ – 1ª T – data da decisão: 21/09/2006 – REsp 631246/RJ)
7. O corte no fornecimento de energia elétrica somente pode recair sobre o imóvel que originou o débito, e não
sobre outros imóveis de propriedade do inadimplente. (STJ – 1ª T – data da decisão: 06/02/2007 – REsp
662214/RS)
8. É legítimo o corte no fornecimento de energia elétrica por razões de ordem técnica ou de segurança das
instalações, desde que precedido de aviso prévio. (STJ – 2ª T – data da decisão: 17/05/2007 – AgRg no Ag
780147/RS)
9. É ilegítimo o corte de fornecimento de energia elétrica de ente público quando há discussão judicial da
dívida. (STJ – 1ª T – data da decisão: 17/02/2004 – MC 3982/AC)
10. É ilegítimo o corte no fornecimento de água quando o inadimplemento da pessoa de direito público se refere
a débitos pretéritos, não atuais. (STJ – 2ª T – data da decisão: 27/02/2007 – REsp 299523/SP)

Modicidade: significa que, quando o serviço público for cobrado, as tarifas devem ter preços razoáveis. Não são todos os
serviços que exigem contraprestação pecuniária, como, por exemplo, saúde e educação prestadas pelo Estado, mas, se houver
cobrança pela sua disposição, não deve haver, por parte do Poder Público, intuito de lucro; e, se o serviço for prestado
mediante concessão e permissão, as tarifas cobradas devem ter valores módicos, até para viabilizar a observância do princípio
da generalidade.

Generalidade ou universalidade: a prestação deve ocorrer com a maior amplitude possível, a fim de beneficiar maior número
possível de pessoas. Ademais, não deverá haver variação das características técnicas em relação aos usuários, ou seja, não pode
haver distinção entre os usuários que se encontram na mesma situação (regularidade).

Segurança: não deve causar danos aos usuários.

Atualidade: a atualidade compreende a modernidade das técnicas, prevista no art. 6º, § 2º, da Lei n. 8.987/1995. Conforme
essa lei, a atualidade compreende a modernidade das técnicas, do equipamento e das instalações e a sua conservação, bem
como a melhoria e a expansão do serviço.

Eficiência: exige execução eficiente do serviço, com constante aperfeiçoamento. O princípio da eficiência está relacionado
com diversos princípios do serviço público, uma vez que a eficiência compreende a não interrupção de sua prestação, a
segurança aos usuários e o atendimento, com qualidade, ao maior número de pessoas.

5. Formas de Prestação
Nos termos do art. 175 da CF, o Estado poderá prestar o serviço diretamente ou mediante concessão e permissão. Estes dois
institutos são contratos administrativos para a delegação de serviço público a particular. A Lei n. 8.987/1995 regulamenta os
dois institutos.
O art. 175 da CF prevê a prestação de serviços públicos como dever estatal, podendo a sua execução ser feita diretamente pelo
Estado ou mediante concessão ou permissão. A norma Constitucional exige a edição de lei que disponha sobre:

I – o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial

de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e
rescisão da concessão ou permissão;
II – os direitos dos usuários;
III – política tarifária;
IV – a obrigação de manter serviço adequado.

Meio Concessão Permissão Autorização

Forma Contrato administrativo Contrato administrativo Ato administrativo
Modalidade Licitação – concorrência Licitação – qualquer modalidade Regra: não há licitação
Tempo Prazo certo Não há (precariedade) Ato discricionário (regra)
Pode ser REVOGADO a
qualquer momento sem gerar
direito à indenização
Quem Pessoas jurídicas ou consórcio Pessoas físicas ou jurídicas Pessoas físicas ou jurídicas
de empresas podem participar
O que Obra e serviço ou apenas o Somente o serviço público Somente o serviço público
serviço público

6. Espécies de Concessão
O art. 2º da Lei n. 8.987/1995 conceitua dois tipos de concessão:
• concessão de serviço público;
• concessão de serviço público precedida da execução de obra pública.

A Lei n. 8.987/1995 determina que sejam aplicadas às permissões, no que couber, as disposições sobre as concessões.

Subconcessão
A subconcessão é a transferência para que outra empresa execute parte do contrato. O art. 26 da Lei n. 8.987/1995 permite a
subconcessão, desde que expressamente autorizada pelo poder concedente, exigindo que seja precedida de concorrência.
Os contratos administrativos têm por característica serem intuitu personae, na medida em que são firmados em razão das
condições pessoais do contratante. Por esse motivo, a execução do contrato deve ser feita pelo vencedor da licitação, o qual
celebrou o contrato com o poder público. No entanto, pode haver a transferência de parte do contrato para terceiros, desde que
autorizado previamente pela Administração. A ausência de autorização pode acarretar em declaração de caducidade por parte
da Administração, provocando a extinção do contrato.
O contrato do concessionário com outras empresas privadas pressupõe o cumprimento das normas regulamentares do serviço
concedido (art. 25, § 3º). As contratações feitas pela concessionária serão regidas pelas disposições de direito privado, não se
estabelecendo qualquer relação entre os terceiros contratados pela concessionária e o poder concedente (art. 25, § 2º).

A lei estabelece os seguintes requisitos para a subconcessão:

I – atender às exigências de capacidade técnica, idoneidade financeira e regularidade jurídica e fiscal necessárias à
assunção do serviço; e
II – comprometer-se a cumprir todas as cláusulas do contrato em vigor.

Da Intervenção na Concessão
A finalidade da concessão é a prestação de um serviço público à coletividade. Visa, então, a atender ao interesse público. Para
garantir a adequada prestação do serviço, principalmente a sua continuidade, é possível a intervenção na concessão. Trata-se de
medida de ingerência do poder concedente, para a verificação do cumprimento das normas contratuais, regulamentares e
legais.
A intervenção far-se-á por decreto do poder concedente, que conterá a designação do interventor, o prazo da intervenção e os
objetivos e limites da medida.
Exige a lei a instauração de procedimento administrativo em até trinta dias após a declaração da intervenção, devendo ser
concluído no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, sob pena de ser considerada inválida a intervenção. Como ocorre em todos
os processos administrativos, deve ser assegurado o contraditório e a ampla defesa ao interessado.

7. Formas de Extinção da Concessão (Art. 35)

A Lei n. 8.987/1995 somente disciplinou as formas de extinção da concessão, pois a permissão não tem prazo certo, podendo o
contrato ser extinto a qualquer momento a critério do poder concedente (precariedade).
O contrato de concessão deve ter prazo certo; portanto, chegando ao fim do prazo estipulado, o contrato estará extinto. Essa é a
forma natural de extinção. No entanto, outras situações podem ocorrer e levar o contrato a termo. Estabelece a lei que, se
extinta a concessão, retornam ao poder concedente todos os bens reversíveis, direitos e privilégios transferidos ao
concessionário, conforme previsto no edital e estabelecido no contrato.
Durante a prestação do serviço, o concessionário necessitou empregar diversos bens. O poder concedente precisará desses
bens, a fim de não interromper a prestação da atividade. Com efeito. Durante a execução do contrato e os pagamentos feitos ao
contratado, ocorrerá a amortização do valor dos bens utilizados durante a concessão. Ou seja, no decorrer do período do
contrato de concessão, deve haver a retribuição pecuniária ao concessionário do valor dos bens que serão repassados ao poder
concedente. Inclusive, o prazo contratual a ser fixado deve levar em consideração o valor dos bens reversíveis.

7.1. Advento do Termo Contratual

É a forma natural de extinção do contrato. Atingindo o prazo estipulado, sem que haja prorrogação, ocorre a extinção do
contrato.

7.2. Encampação
É a retomada do serviço pelo poder concedente, antes do prazo estabelecido no contrato,
por motivo de interesse público.
Requisitos para encampação:
• interesse público;
• lei autorizativa específica;
• indenização prévia.

7.3. Caducidade
Decorre de ato irregular praticado pelo concessionário. O poder concedente declara a caducidade, gerando a extinção do
contrato.
O art. 38 da Lei n. 8.987/1995 apresenta as situações para declaração de caducidade:
I – se o serviço estiver sendo prestado de forma inadequada ou deficiente, tendo por base as normas, critérios,
indicadores e parâmetros definidores da qualidade do serviço;
II – a concessionária descumprir cláusulas contratuais ou disposições legais ou regulamentares concernentes à
concessão;
III – a concessionária paralisar o serviço ou concorrer para tanto, ressalvadas as hipóteses decorrentes de caso
fortuito ou força maior;
IV – a concessionária perder as condições econômicas, técnicas ou operacionais para manter a adequada prestação
do serviço concedido;
V – a concessionária não cumprir as penalidades impostas por infrações, nos devidos prazos;
VI – a concessionária não atender a intimação do poder concedente no sentido de regularizar a prestação do
serviço; e
VII – a concessionária não atender a intimação do poder concedente para, em 180 (cento e oitenta) dias, apresentar
a documentação relativa a regularidade fiscal, no curso da concessão, na forma do art. 29 da Lei n. 8.666, de 21 de
junho de 1993.
Vale destacar que a declaração de caducidade, geralmente, decorre de má conduta do concessionário, durante o prazo
contratual. No caso de descumprimento de normas contratuais
pelo poder concedente, o contratado poderá buscar a rescisão contratual.

Requisitos para declaração de caducidade:

• processo administrativo com garantia de ampla defesa;
• declaração por decreto do poder concedente;
• havendo indenização, será posterior.

Extinção por ENCAMPAÇÃO CADUCIDADE

Lei autorizativa específica Decreto
Forma
(depois é feito um decreto) (não precisa de lei autorizativa)
ato irregular praticado pelo
Motivo interesse público
concessionário
Indenização PRÉVIA POSTERIOR (se houver)

7.4. Rescisão
A rescisão ocorrerá por iniciativa do concessionário, no caso de descumprimento das normas contratuais pelo poder
concedente, mediante ação judicial especialmente intentada para esse fim. Quando o poder concedente pretender extinguir o
contrato antes do prazo fixado, deve valer-se da encampação, desde que preencha os requisitos legais, ou, então, da
caducidade, caso o contratado não cumpra o contrato corretamente.
OBS: Estabelece a lei que os serviços prestados pela concessionária não poderão ser interrompidos ou paralisados, até a
decisão judicial transitada em julgado.

7.5. Anulação
A anulação ocorrerá em caso de ilegalidade praticada no decorrer da licitação, ou mesmo na formação do contrato de
concessão.
7.6. Falência ou Extinção da Empresa Concessionária e Falecimento ou Incapacidade do Titular, no Caso de Empresa
Individual
Com a falência da empresa concessionária ou qualquer outra forma de extinção, não haverá
possibilidade de continuidade na prestação dos serviços.

8. Parceria Público-Privada
Os contratos de PPP são contratos de concessão de serviços públicos. A doutrina denomina-os de concessão especial de
serviços públicos, uma vez que a lei denomina as concessões regidas pela Lei n. 8.987/1995 de concessões comuns.
A PPP é regida pela Lei n. 11.079/2005, sendo disciplinada, também, pela Lei n. 8.987/1995 e pela Lei n. 8.666/1993. A Lei n.
11.079/2005 contém normas gerais, aplicáveis a todos os entes federativos (União, Estados, DF e Municípios), dispostas nos
arts. 1º a 14. Os dispositivos seguintes são normas específicas, aplicáveis à União.
O Poder Público deve optar pela PPP quando não for possível fazer a concessão comum (Lei n. 8.987/1995), pois na PPP
haverá, necessariamente, contraprestação pecuniária do Poder Público, o que não ocorre nas concessões comuns, em que
a remuneração do concessionário é feita pela tarifa cobrada dos usuários do serviço.

8.1. Espécies de PPP

Concessão patrocinada: é a concessão de serviços públicos ou de obras públicas de que trata a Lei n. 8.987, de 13 de
fevereiro de 1995, quando envolver, adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários, contraprestação pecuniária do parceiro
público ao parceiro privado. Ex.: construção de um estádio de futebol com contraprestação do Poder Público e retribuição
pecuniária adicional mediante tarifa cobrada dos usuários.

Concessão administrativa: é o contrato de prestação de serviços de que a Administração Pública seja a usuária direta ou
indireta, ainda que envolva execução de obra ou fornecimento e instalação de bens. Ex.: construção de um prédio pelo parceiro
privado em terreno do Poder Público e, após a entrega da obra, o parceiro privado ficará durante 15 anos administrando o
prédio e a Administração efetuará pagamento mensal para utilizar o prédio com todos os serviços
necessários. Depois do prazo de 15 anos fixado em contrato, a Administração passa a assumir a gestão direta do edifício
construído.

Pontos Importantes da Lei das PPPs

É vedada a celebração de contrato de parceria público-privada (art. 2º, § 4º):
I – cujo valor do contrato seja inferior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais); (Redação dada pela Lei n. 13.529,
de 2017);
II – cujo período de prestação do serviço seja inferior a 5 (cinco) anos; ou
III – que tenha como objeto único o fornecimento de mão de obra, o fornecimento e instalação de equipamentos ou a
execução de obra pública.
O valor mínimo do contrato de PPP passou a ser de R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais) após a modificação da Lei n.
13.529, de 2017.

OBS: Prazo dos contratos de PPP: de 5 a 35 anos, já com eventuais prorrogações.