DIREITO

ADMINISTRATIVO

Maytê Ribeiro Tamura Meleto Barboza

Conceito e elementos
do serviço público
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:

 Descrever serviço público e os seus elementos de definição.

 Identificar os princípios do serviço público de generalidade e
continuidade.
 Reconhecer os princípios do serviço público de eficiência e modicidade.

Introdução
O serviço público é a atividade executada pelo Estado ou por aqueles
que detenham a sua anuência, por meio do que se chama de delegação,
visando ao interesse público e à comodidade de todos os indivíduos que
integram a sociedade. A prestação desses serviços é pautada por prin-
cípios próprios do serviço público, como os princípios da generalidade,
continuidade, eficiência e modicidade.
Neste capítulo, você vai ler sobre o conceito e os elementos do ser-
viço público, quais sejam: o elemento subjetivo, o elemento formal e o
elemento material. Além disso, vai analisar alguns dos principais princípios
atinentes ao serviço público.

Conceitos fundamentais
Para que os cidadãos tenham o mínimo de conforto na vida em sociedade, é
necessário que tenham, à sua disposição, certos tipos de serviços, básicos e
essenciais, sem os quais seria realmente muito difícil ficar sem. Desse modo,
o Estado, visando ao interesse público, é o titular da prestação desses serviços.
Isso significa que cabe ao Estado a prestação dos serviços públicos.
2 Conceito e elementos do serviço público

Como detentor da titularidade desses serviços, ele pode, ainda, delegá-los

para que sejam prestados por particulares, que, às vezes, podem atender os
indivíduos de forma mais direta e específica, demandando maior atenção a
cada caso. Nas palavras de Carvalho (2016, p. 596):

Pode-se definir que será considerado serviço público toda atividade executada
pelo Estado de forma a promover à sociedade uma comodidade ou utilidade,
usufruída individualmente pelos cidadãos, visando ao interesse público,
gozando das prerrogativas decorrentes da supremacia estatal e sujeições
justificadas pela indisponibilidade do interesse público. Por fim, a atividade
deve ser prestada pelo poder público, de forma direta ou mediante delegação
a particulares que atuarão por sua conta e risco.

Podem ser citados como exemplos de serviços públicos o fornecimento de água,

energia elétrica, telefonia, gás, serviços de saúde, transportes públicos, etc. Os serviços
públicos sempre terão em comum o bem-estar dos indivíduos, a fim de tornar mais
fácil a convivência em sociedade.

Os serviços públicos não se confundem com as demais atividades exercidas

pela Administração Pública, a exemplo do poder de polícia. Este se refere a uma
restrição estabelecida pelo Estado e, por mais que vise ao bem-estar coletivo,
não pode ser comparado à prestação de um serviço público. O mesmo ocorre
em relação às obras públicas. Estas se diferenciam dos serviços públicos porque
possuem prazo para iniciar e para terminar, enquanto os serviços públicos
devem ser contínuos, livres de interrupções indevidas.
Os serviços públicos também não podem ser confundidos com a exploração
de atividade econômica, pois, quando o Estado atua no mercado a fim de
explorar determinada atividade econômica, ele não está abarcado por todas
as prerrogativas inerentes ao regime de direito público. O art. 173 da Consti-
tuição Federal define claramente que o Estado só pode intervir em atividade
econômica caso seja necessário, haja interesse coletivo ou seja imperativo para
a segurança nacional, isto é, em situações bem restritas (CARVALHO, 2016).
Carvalho (2016) afirma que, para que um serviço seja considerado público,
deve conter três elementos cumulativos, que são:
 Conceito e elementos do serviço público 3

1. elemento material;
2. elemento formal;
3. elemento subjetivo.

O elemento material está relacionado ao serviço em si, isto é, à atividade

exercida pela Administração Pública. Esta, por sua vez, deve objetivar sempre
o bem comum e trazer à sociedade certo conforto e comodidade.
O elemento formal, por sua vez, refere-se ao regime jurídico, que é seguido
pelo serviço público, que são as normas de direito público. Ainda, quando um
serviço público é prestado por particulares, por meio da delegação, o regime a
ser adotado será o público. Por fim, o elemento subjetivo é atinente à pessoa
jurídica que está prestando aquele serviço, que pode ser tanto o próprio Estado,
de maneira direta, quanto os particulares que obtiverem a autorização do Estado
para exercer tais atividades. O art. 175 da Constituição Federal dispõe que:

Art. 175 Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob

regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação
de serviços públicos.
Parágrafo único. A lei disporá sobre:
I — o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços
públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as
condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão;
II — os direitos dos usuários;
III — política tarifária;
IV — a obrigação de manter serviço adequado (BRASIL, 1988, documento
on-line).

Do art. 175, podemos verificar que o Poder Público é o detentor da titu-

laridade do Poder Público (BRASIL, 1988). Por essa razão, ele pode, além
de prestar esses serviços diretamente, delegá-los aos particulares, por meio
de concessão ou permissão, sendo necessária, para tanto, licitação. Em que
consistem, porém, os institutos da concessão e da permissão?
A fim de regulamentar a concessão e a permissão dos serviços públicos, foi
editada a Lei nº. 8.987, de 13 de fevereiro de 1995. Segundo Scatolino e Trindade
(2016, p. 729), “[...] não há muitos pontos distintivos entre a concessão e a permissão.
Basicamente, o poder público preferirá contratos de concessão quando houver
grande demanda de investimento financeiro do concessionário que irá executar
o serviço”. De acordo com os autores, a razão para isso é que, nos contratos de
concessão, há um prazo determinado para garantir que o particular explore a
atividade por certo tempo, retirando o capital que se investiu e ainda o lucro.
4 Conceito e elementos do serviço público

Para Carvalho (2016), a permissão é uma forma de delegação do serviço

público aos particulares, os quais deverão desempenhar a atividade por conta
própria, cobrando, para isso, tarifas dos usuários, o que consistirá em sua
remuneração pelo serviço prestado.
O art. 40 da Lei nº. 8.987/1995 afirma que “A permissão de serviço público
será formalizada mediante contrato de adesão, que observará os termos desta
Lei, das demais normas pertinentes e do edital de licitação, inclusive quanto à
precariedade e à revogabilidade unilateral do contrato pelo poder concedente”
(BRASIL, 1995, documento on-line). A permissão é mais precária, tendo em
vista que não determina nenhum tipo de prazo, o que possibilita ao poder
público revogá-la a qualquer tempo.

De acordo com Scatolino e Trindade (2016), as principais diferenças entre concessão

e permissão residem no fato de que a concessão é feita por meio de licitação, mais
especificamente na modalidade concorrência. Já a permissão pode ser feita por meio
de qualquer modalidade de licitação.
No que diz respeito ao prazo, a concessão tem prazo certo, determinado, diferente-
mente da permissão, que é precária e não estipula nenhum prazo. A concessão pode
ser feita a pessoas jurídicas ou consórcio de empresas, enquanto a permissão apenas
pode ser concedida a pessoas físicas ou jurídicas. Por fim, a concessão se destina à
execução de obra e/ou serviço público, já a permissão, apenas a serviço público.

Princípio da generalidade e da continuidade

Os princípios estão presentes em todos os ramos do Direito. Tratam-se de
normas de caráter obrigatório e que orientam a atuação dos juristas naquele
determinado ramo e a interpretação de uma disciplina específica. No Direito
Administrativo, existem diversos princípios previstos de maneira expressa e
também implícita no Texto Constitucional.
O serviço público está sob a incidência do regime de direito público, motivo
pelo qual submete-se aos princípios do Direito Administrativo. Estes, conforme
visto, estão presentes no Texto Constitucional, de forma expressa ou implícita.
Entretanto, existem ainda outros princípios previstos na Lei nº. 8.987/1995 que
tratam sobre a regulamentação de serviços públicos (BRASIL, 1995). Entre
eles, podemos citar, por exemplo:
 Conceito e elementos do serviço público 5

 princípio de dever de prestação pelo Estado;

 princípio da modicidade;
 princípio da atualidade;
 princípio da cortesia.

Aqui, serão analisados apenas os princípios da generalidade e da continuidade.

O princípio da generalidade, também conhecido como princípio da universali-
dade, define que o serviço público deve ser prestado às pessoas de forma geral,
universal, isto é, para o máximo de pessoas possível. Para Carvalho (2016, p. 599),
“[...] a prestação geral, exigência da lei, se contrapõe à prestação setorizada, que
beneficiaria somente algumas camadas da sociedade ou pessoas determinadas”.
Portanto, como o próprio nome sugere, o princípio da generalidade traz
uma ideia de geral, ou seja, algo que abrange a todos, que beneficia a todos e
não apenas algumas poucas pessoas. Esse princípio muito se relaciona com
o princípio da isonomia, segundo o qual todos devem ser tratados de modo
igualitário pelos prestadores de serviços públicos. O Estado e os demais pres-
tadores do serviço público não podem fazer diferença indiscriminada entre os
usuários, assim, deve haver um tratamento igual para todos, indistintamente.
Por sua vez, o princípio da continuidade remete à constância do serviço
público, ou seja, ele deve ser ininterrupto e contínuo. De acordo com Carvalho
(2016), alguns doutrinadores o chamam de princípio da permanência. Segundo
o princípio da continuidade, o serviço público não admite interrupções inde-
vidas. Porém, o § 3º do art. 6º da Lei nº. 8.987/1995 deixa bem claro que, nas
seguintes hipóteses, não serão consideradas indevidas as interrupções quando
ocorra alguma dessas situações:

Art. 6º [...]
§ 3º Não se caracteriza como descontinuidade do serviço a sua interrupção
em situação de emergência ou após prévio aviso, quando:
I — motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações;
II – por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da coletividade
(BRASIL, 1995, documento on-line).

Assim, pode haver interrupção no serviço público desde que em situação

de emergência ou após prévio aviso, ou que seja motivada por razões de ordem
técnica ou de segurança das instalações ou ainda por inadimplemento do
próprio usuário. A interrupção pelo inadimplemento do usuário se justifica
com o interesse da coletividade, uma vez que não é considerado justo que
todos os demais paguem uma tarifa para utilizar determinado serviço e uma
pessoa que não o faça seja beneficiada da mesma forma.
6 Conceito e elementos do serviço público

Princípios da eficiência e da modicidade

Podemos dizer que os princípios da eficiência e da modicidade também estão
presentes na Lei nº. 8.987/1995, mais especificamente no § 1º do art. 6º, que diz que
“serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade,
eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e mo-
dicidade das tarifas” (BRASIL, 1995, documento on-line). Destarte, um serviço
somente é considerado adequado quando preenche todas essas características.
Nas palavras de Scatolino e Trindade, o princípio da eficiência:

Exige execução eficiente do serviço, com constante aperfeiçoamento. O princí-

pio da eficiência está relacionado com diversos princípios do serviço público,
uma vez que a eficiência compreende a não interrupção de sua prestação, a
segurança aos usuários, o atendimento com qualidade, ao maior número de
pessoas (SCATOLINO; TRINDADE, 2016, p. 725).

Com o exposto, podemos vislumbrar a relação do princípio da eficiência

com diversos outros, a exemplo do princípio da continuidade, da segurança,
da cortesia e da generalidade. Assim, o serviço só é adequado quando atende
a essas diretrizes trazidas pelos princípios, motivo pelo qual eles são tão
importantes e essenciais para a compreensão da disciplina.

O princípio da modicidade determina que as tarifas cobradas pelos serviços públicos

devem ser sempre as mais baixas possíveis. Desse modo, mais pessoas poderão usufruir
dos serviços públicos. Apesar de alguns doutrinadores defenderem até há pouco
tempo a aplicação do princípio da gratuidade — segundo o qual não deveriam ser
cobradas tarifas para a utilização dos serviços públicos —, o entendimento majoritário
e pacificado atualmente é o de que podem ser cobradas, sim, desde que a preços
módicos (CARVALHO, 2016). Afinal, a tarifa sendo cobrada a preços módicos facilita a
que mais e mais pessoas possam gozar dos benefícios oriundos dos serviços públicos.
 Conceito e elementos do serviço público 7

Para Scatolino e Trindade, a modicidade:

Significa que, quando o serviço público for cobrado, as tarifas devem ter preços
razoáveis. Não são todos os serviços que exigem contraprestação pecuniária,
como, por exemplo, saúde e educação prestadas pelo Estado, mas se houver
cobrança pela sua disposição, não deve haver, por parte do Poder Público in-
tuito de lucro, e, se o serviço for prestado mediante concessão e permissão, as
tarifas cobradas devem ter valores módicos, até para viabilizar a observância
do princípio da generalidade (SCATOLINO; TRINDADE, 2016, p. 725).

Assim, tais princípios são extremamente importantes para o Direito Ad-

ministrativo, sobretudo, para o serviço público. Devem ser observados atenta-
mente, a fim de se ter um serviço público de qualidade, que beneficie realmente
os indivíduos e que satisfaça ao interesse público. O serviço público adequado
depende da observância de todos esses princípios, para tanto, é necessário
que haja um controle, tanto da sociedade quanto da Administração Pública,
a fim de verificar se tudo é realizado da forma correta.

BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.

Brasília, DF: Presidência da República, 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm. Acesso em: 14 out. 2019.
BRASIL. Lei nº. 8.987, de 13 de fevereiro de 1995. Dispõe sobre o regime de concessão
e permissão da prestação de serviços públicos previsto no art. 175 da Constituição
Federal, e dá outras providências. Brasília, DF: Presidência da República, 1995. Dispo-
nível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8987compilada.htm. Acesso
em: 14 out. 2019.
CARVALHO, M. Manual de Direito Administrativo. 3. ed. Salvador: JusPODIVM, 2016.
SCATOLINO, G.; TRINDADE, J. Manual de Direito Administrativo: volume único. 4. ed.
Salvador: JusPODIVM, 2016.