Administração

Pública
1. Serviço Público 4
Conceitos 4
Serviços Privativos, de Utilidade
Pública e Prestação Mista 5

2. Administração Pública 9
Conceitos 9
Organização político
administrativa brasileira 9
Estrutura e Entidades Compositoras 10
Administração Direta ou Centralizada 10
Administração Indireta ou Descentralizada 11
Princípios e Fundamentos
da Administração Pública 12
Princípio do Planejamento 12
Princípio da Coordenação 14
Princípio da Descentralização 14
Princípio da Delegação de Competência 14
Princípio do Controle 15

3. Evolução da Administração Pública 17

Patrimonialismo 17
Burocracia 21
Gerencial 23

4. A Nova Administração Pública 29

5. A Administração Pública Societal 33

6. Referências Bibliográficas 38

02
03
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
1. Serviço Público
Conceitos
D efine-se serviço público ao con-
junto de atividades e bens que
são exercidos ou colocados à dispo-
sição da coletividade, visando a-
branger e proporcionar o maior grau
possível de bem-estar social ou da
prosperidade pública (KOHAMA,
2009).
Entende-se Prosperidade pú-
blica como o conjunto de condições
para que todos os membros orgâ-
nicos da sociedade possam adquirir
diretamente e por si uma felicidade
temporal e quanto possível completa
e subordinada ao fim último. Aqui
encaixa-se a abundância suficiente
de bens espirituais e materiais ne-
cessários para tornar efetiva a referi-
da felicidade, e que não possam ser
alcançados somente pela atividade
dos particulares.
Essa definição nos mostra que
o Estado é a organização do poder
político da comunidade com fins de
harmonizar sua atividade, de forma
que atinja o objetivo de promover e
satisfazer a bem comum.
Para os liberalistas, o bem-
estar comum é uma simples soma de
bens individuais e para os socialistas
seria a absorção dos bens pelo Esta-
do, mas na realidade, o bem-estar
comum é a organização de todos os
seus bens particulares, residindo no
Estado, a missão de organizar e co-
ordenar essas bens.
Em sentido amplo, serviços
públicos são todos aqueles pres-
tados pelo Estado ou delegados por
concessão ou permissão sob condi-
4
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
ções impostas e fixadas por ele,
visando à satisfação das necessi-
dades da comunidade. Daí conclui-
se que não se justifica a existência do
Estado senão como entidade pres-
tadora de serviços e utilidades aos
indivíduos que o compõem (MEI-
RELLES, 1966).
Os serviços públicos podem
abranger atividades que competem
exclusivamente ao Estado, e por ele
são exercidas diretamente, e
atividades exercidas por delegações
do poder público, atendendo a
interesses coletivos ou ao bem-estar
geral (KOHAMA, 2009).
Os serviços que competem
exclusivamente ao Estado são consi-
derados serviços públicos própria-
mente ditos, pois a sua prestação
visa satisfazer necessidades gerais
da coletividade para que ele possa
subsistir e desenvolver-se, enquanto
os prestados por delegação consi-
deram-se serviços de utilidade pú-
blica, em virtude de tais serviços
visarem facilitar a existência do indi-
víduo na sociedade, pondo à sua
disposição utilidades que lhe pro-
porcionam mais comodidade, com-
forto e bem estar (MEIRELLES,
1966).
Serviços Privativos, de Uti-
lidade Pública e Prestação
Mista
Os serviços privativos são a-
queles que a Administração presta
por reconhecer sua essencialidade e
necessidade para a sobrevivência do
grupo social e do próprio Estado.
Por isso mesmo tais serviços são
considerados privativos do Poder
Público, no sentido de que só a
Administração deve prestá-los. Sig-
nifica dizer que não se poderá dele-
gar a terceiros porque exigem atos
de império e medidas compulsórias
em relação aos administrados. Co-
mo exemplos cristalinos desses ser-
viços temos:
 A segurança interna;
 A defesa nacional,
 A preservação da saúde
pública.
E ainda, as relações diploma-
ticas, os serviços ligados à emissão
da moeda.
Os serviços de utilidade pú-
blica, a Administração reconhece a
sua conveniência para os membros
da sociedade e presta esses serviços
5
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
diretamente ou descentraliza para
terceiros (concessionários ou per-
missionários), conforme regras, re-
gulamentos e controle estatal. Como
exemplos temos:
 Os transportes coletivos;
 Energia elétrica;
 Serviços de telefonia, dentre
outros.
Como dito acima, estes podem
ser por concessão ou por permissão.
Por concessão entende-se a
delegação contratual da execução de
um serviço, de forma autorizada e
regulamentada.
O Estado atribui o exercício de
um serviço público a quem inte-
ressar, por sua própria conta e risco,
nas condições fixadas e que só po-
dem ser alteradas pelo Poder
Público.
Existe ainda, uma garantia
contratual de equilíbrio econômico
financeiro, que permite a remu-
neração da concessionária pela pró-
pria exploração do serviço prestado.
A Lei n. 8.987/95 e a Lei 9.074/95
ditam as normas do regime de
concessão.
A concessão não transfere pro-
priedade alguma ao concessionário,
nem se despoja de qualquer direito
ou prerrogativa pública, ela somente
delega a execução dos serviços nos
limites estabelecidos em lei ou no
contrato.
Aqui se encaixam além dos
serviços citados acima, a manu-
tenção de rodovias.
Os serviços de utilidade pú-
blica por permissão obedecem as
mesmas normas da concessão e
estão regulamentadas pelo mesmo
texto legal. A lei 8.987/95 referiu-se
à permissão apenas no Art. 2º,
inciso IV e no art. 40, onde se
verifica que a permissão é definida
como um contrato de adesão, precá-
rio e revogável unilateralmente pelo
poder concedente.
As diferenças básicas entre
permissão e Concessão são:
 A Permissão tem normas esta-
belecidas pelo Estado, em-
quanto a Concessão tem
natureza contratual;
 A Permissão é estabelecida de
forma precária, enquanto a
Concessão permite lucro;
 A Permissão não possui prazo
definido e a Concessão possui
um prazo determinado contra-
tualmente.
Desta maneira podemos com-
cluir que os serviços privativos vi-
sam a satisfazer as necessidades
gerais e essenciais da coletividade,
com a finalidade precípua de subsis-
tência e desenvolvimento. Nos servi-
ços de utilidade pública, o objetivo é
facilitar a vida dos cidadãos na cole-
tividade, colocando serviços a sua
6
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

disposição que lhes proporcionarão seis anis de idade em creches e

conforto e bem estar. pré-escolar.
E a prestação mista? É a forma
de prestação de serviço público mais
comum e que vem sendo adotada no
Brasil. É o serviço prestado pela Ad-
ministração Pública, por ser dever
do Estado, no entanto, também
pode ser realizada através de pessoa
física ou jurídica de caráter privado,
independentemente de delegação
para tanto.
Esse tipo de serviço ocorre em
virtude das exposições constituci-
onais que atribuem direitos aos
cidadãos e deveres ao Estado, sem,
entretanto, vedar a execução dos
serviços por pessoas de direito
privado.
A prestação de serviço mista só
pode ocorrer quando referir-se a
serviços públicos e não a serviços de
utilidade pública, uma vez que, nes-
te caso, deveria haver a delegação
por concessão ou permissão.
Alguns serviços assegurados
na Constituição Federal traduzem
direitos que visam à melhoria da
condição social, dentre os quais
destacam-se:

 Assistência sanitária, hospital-

lar;
 Previdência social;
 Seguro contra acidentes de
trabalho;
 Proteção a maternidade, assis-
tência aos filhos menores de

7
8
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
2. Administração Pública
Conceitos
P or Administração Pública
entende-se todo aparelhamen-
to do Estado, preordenado à realiza-
ção de seus serviços, visando à
satisfação das necessidades coleti-
vas (MEIRELLES, 1984).
Mas, o que é administrar? Ad-
ministrar é gerir os serviços públi-
cos. Não é somente prestar o serviço,
executá-lo, mas sim, dirigir, gover-
nar, exercer a vontade com o objeti-
vo de obter um resultado útil.
A administração pública, co-
mo todas as organizações adminis-
trativas, é baseada numa estrutura
hierarquizada com graduação de
autoridade, correspondente às di-
versas categorias funcionais, orde-
nadas pelo Poder Executivo de
forma que distribua e escalone as
funções de seus órgãos e agentes,
estabelecendo a relação de subor-
dinação (KOHAMA, 2009).
Organização político admi-
nistrativa brasileira
A Organização político-admi-
nistrativa da República Federativa
do Brasil compreende a União Fede-
ral, os Estados, o Distrito Federal e
os Municípios, todos autônomos e
9
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
com competências próprias (Cons-
tituição Federal, art.18).
A autonomia das entidades
federativas pressupõe repartição de
competências e a distribuição cons-
titucional de poderes, a fim de possi-
bilitar o exercício e desenvolvimento
de sua atividade normativa.
A Constituição Federal de
1988 estruturou o sistema combi-
nando competências exclusivas, pri-
vativas e principiológicas, com com-
petências comuns e concorrentes,
norteadas pelo princípio geral da
predominância do interesse.
Desta forma, à União cabe
legislar sobre matérias e questões de
predominante interesse geral. Aos
Estados os assuntos de predominan-
te interesse regional, e aos Muni-
cípios os de interesse local.
Pois bem, o Estado tem como
função fundamental promover o
bem-comum. Ele é a organização
política do poder, portanto, o Estado
é uma Nação politicamente organi-
zada.
O Brasil constitui-se em Es-
tado Democrático de Direito e tem
como fundamentos, garantidos na
Constituição:
 A soberania;
 A cidadania;
 A dignidade da pessoa hu-
mana;
 Os valores sociais do trabalho
e da livre iniciativa;
 O pluralismo político.
Daí podemos deduzir que a
União constitui-se em pessoa de
direito público interno, autônoma
em relação aos Estados, tendo por
missão o exercício das prerrogativas
da soberania do Estado Brasileiro,
pois configura-se com entidade fe-
deral resultante da reunião dos
Estados-membros, Municípios e o
Distrito Federal.
Estrutura e Entidades
Compositoras
O campo de atuação da Admi-
nistração Pública, conforme deline-
ado pela organização da execução
dos serviços, compreende os órgãos
da Administração Direta ou centra-
lizada e os da Administração In-
direta ou descentralizada.
Administração Direta ou Cen-
tralizada
A Administração Direta ou
Centralizada é a constituída dos ser-
viços integrados na estrutura admi-
nistrativa da Presidência da Repú-
blica e dos Ministérios, no âmbito
federal, e do Gabinete do Gover-
nador e Secretarias de Estado, no
âmbito estadual, e, na administra-
ção municipal, deve seguir estrutura
semelhante (prefeito e secretários).
A Administração Direta tem a
estrutura de uma pirâmide e no seu
10
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
ponto mais alto encontra-se a
Presidência de República, no âmbito
federal, que do topo, dirige todos os
serviços.
Administração Indireta ou
Descentralizada
A administração Indireta é a-
quela atividade administrativa, ca-
racterizada como serviço público ou
de interesse público, transferida ou
deslocada do Estado, para outra em-
tidade por ele criada ou cuja criação
é por ela autorizada (KOHAMA,
2009).
Na administração indireta, o
desempenho da atividade pública é
exercido de forma descentralizada,
por outras pessoas jurídicas de
direito público ou privado, que, no
caso, proporcionarão ao Estado, a
satisfação de seus fins adminis-
trativos.
A legislação contempla uma
série de entidades, quer de direito
público (autarquias), quer de direito
privado (empresas públicas, socie-
dades de economia mista e fun-
dações), através das quais o Estado
pode descentralizar os serviços
públicos ou de interesse público.
Dentre as entidades que com-
põem a Administração Indireta te-
mos as entidades de personalidade
jurídica de direito público também
chamadas de paraestatais, por esta-
rem ao lado do Estado e que geral-
mente podem ser constituídas ou
autorizadas para a execução de
atividades de interesse público, mas
dificilmente, para serviços priva-
tivos do Estado, pela sua própria
natureza.
Aqui encontramos as autar-
quias (única que não se constitui
paraestatal), as empresas públicas,
as sociedades de economia mista, as
fundações, os serviços sociais au-
tônomos.
Autarquia é um serviço autô-
nomo, criado por lei, com perso-
nalidade de direito público interno,
com patrimônio e receita próprios,
para executar atividades típicas de
administração pública, ou seja,
atribuições estatais específicas.
Sociedade de economia mista
é uma sociedade na qual há cola-
boração entre o Estado e parti-
culares, ambos reunindo recursos
para a realização de uma finalidade,
sempre de objetivo econômico. A
sociedade de economia mista é uma
pessoa jurídica de direito privado e
não se beneficia de isenções fiscais
ou de foro privilegiado. O Estado
poderá ter uma participação majori-
tária ou minoritária; entretanto,
mais da metade das ações com
direito a voto devem pertencer ao
Estado. A sociedade de economia
mista é uma sociedade anônima, e
seus funcionários são regidos pela
11
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
CLT. Normalmente são efetivados
na empresa depois de um prazo.
Frequentemente têm suas ações
negociadas em Bolsa de Valores co-
mo, por exemplo, o Banco do Brasil,
Petrobrás, e Eletrobrás. Diferem-se
das Empresas Públicas, eis que
nestas o capital é 100% público.
Difere-se também das Sociedades
Anônimas em que o governo tem
posição acionária minoritária, pois
nestas o controle da atividade é
privado (BRASIL, DEC-LEI 200/67)
Fundações públicas – são
entidades dotadas de personalidade
jurídica de direito público, sem fins
lucrativos, criadas em virtude de
autorização legislativa para o desen-
volvimento de atividades de inte-
resse público, como educação, cul-
tura e pesquisa, sempre merece-
doras de amparo legal. São criadas
por lei específica e regulamentadas
por decreto, independentemente de
qualquer registro (BRASIL/MF,
2002).
Serviços sociais autônomos -
são entes privados criados por lei,
com personalidade de direito priva-
do, para desempenho de determi-
nadas atividades, sem fins lucrati-
vos, mantidos por dotações orça-
mentárias ou contribuições para-
fiscais. Essas entidades não inte-
gram a Administração Pública, nem
vêm catalogadas, entre os entes
indicados pela lei de licitações e
contratos, todavia, como fala
Meirelles (2004), atuam ao lado do
Estado, cooperam com ele, com-
quanto se rejam por normas de
direito privado. Entretanto, embora
não se subordinem à lei licitatória,
enquanto não dispuserem de regula-
mentos próprios e adequados às
suas finalidades, devidamente pu-
blicados, deverão obediência às nor-
mas gerais daquele diploma. Aqui
encontramos o chamado sistema “S”
- SESI, SENAIS, SENAC, SESC,
SENAT, SENAR, SEBRAE, dentre
outros.
Princípios e Fundamentos
da Administração Pública
As atividades da Adminis-
tração Pública Federal deverão
obedecer aos seguintes princípios
fundamentos que estão no artigo 6º
do Decreto-Lei n. 200 de 1967.
Princípio do Planejamento
A ação governamental obede-
cerá a planejamento que vise a
promover o desenvolvimento econô-
mico social do País e a segurança na-
cional, norteando-se segundo pla-
nos e programas gerais, setoriais e
regionais de duração plurianual ela-
borados através dos órgãos de
planejamento sob a orientação e a
12
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
coordenação superiores do Presi-
dente da República.
Cabe a cada Ministro de
Estado orientar e dirigir a elabo-
ração do programa setorial e regio-
nal correspondente a seu ministério.
Ao Secretário de Planejamento cabe
auxiliar o Presidente da República
na coordenação, revisão e consoli-
dação dos programas setoriais e
regionais e na elaboração da pro-
gramação geral do Governo.
O planejamento compreen-
derá a elaboração e atualização dos
seguintes instrumentos básicos:
 Plano geral de governo;
 Programas gerais, setoriais e
regionais, de duração pluri-
anual;
 Orçamento programa anual;
 Programação financeira de
desembolso.
Compete a estrutura central de
direção o estabelecimento das nor-
mas, critérios, programas e princí-
pios, que os serviços responsáveis
pela execução são obrigados a
respeitar na solução dos casos
individuais e no desempenho de
suas atribuições.
De acordo com a Constituição
Federal (1988), em seu artigo 165, os
instrumentos de planejamento são:
 Plano Plurianual - que visa es-
tabelecer, de forma regional-
zada as diretrizes, objetivos e
metas de Administração Pú-
blica Federal para as despesas
de capital e outras decorrentes
e para as relativas aos pro-
gramas de duração continua-
da;
 Lei de Diretrizes Orçamentá-
rias - que tem as seguintes
funções básicas:
1. Estabelecer as metas e
prioridades da Administração
Pública Federal para o exercício
financeiro seguinte;
2. Orientar a elaboração da
lei orçamentária anual;
3. Alteração da legislação
tributária;
4. Estabelecer a política de
aplicação das agências financeiras
oficiais de fomento; e
 Lei Orçamentária Anual - que
discriminará os recursos orça-
mentários financeiros para se
atingir as metas e prioridades
estabelecidas pela Lei de Dire-
trizes Orçamentárias e com-
preenderá:
1. O orçamento/fiscal;
13
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
2. O orçamento de investi-
mentos das empresas em que a
União detenha a maioria do capital
social com direito a voto; e,
3. O orçamento de seguri-
dade social abrangendo todos os
órgãos e entidades a ela vinculadas.
Princípio da Coordenação
As atividades da administra-
ção federal e especialmente a exe-
cução dos planos e programas serão
objeto de permanente coordenação
e será exercida em todos os níveis da
administração, mediante a atuali-
zação das chefias individuais, atra-
vés da realização sistemática de reu-
niões com a participação das chefias
subordinadas e a instituição e fun-
cionamento de comissões de coor-
denação em cada nível adminis-
trativo (Ver artigos 8 a 9 do Decreto-
lei 200/67).
Princípio da Descentralização
A descentralização pressupõe
a existência de agentes públicos
investidos de poderes necessários
para exercitar a atividade pública e
será posta em prática em três planos
principais:
1. Dentro dos quadros da
Administração Federal, distinguin-
do-se claramente o nível de direção
do de execução;
2. Da Administração Federal
para as unidades federadas, quando
estejam devidamente aparelhadas e
mediante convênio;
3. Da Administração Federal
para a esfera privada, mediante
contratos e concessões.
Em cada órgão da Adminis-
tração Federal, os serviços que com-
põem a estrutura central de direção
devem permanecer liberados das
rotinas de execução e das tarefas de
mera formalização de atos admi-
nistrativos, para que possam com-
centrar-se nas atividades de plane-
jamento, supervisão, coordenação e
controle.
Para melhor desincumbir-se
das tarefas de planejamento, coor-
denação, supervisão e controle e
com objetivo de impedir o cresci-
mento desmesurado da máquina ad-
ministrativa, a Administração pro-
curará desobrigar-se da realização
material de tarefas executivas,
recorrendo, sempre que possível, a
execução indireta, mediante contra-
tos.
Princípio da Delegação de
Competência
O entendimento de delegação
de competência pode ser traduzido
como uma técnica de desconges-
tionamento administrativo e será
utilizada com o objetivo de asse-
14
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

gurar maior rapidez e objetividade 3. O controle da aplicação dos

às decisões, situando os agentes
públicos próximos dos fatos, pes-
soas ou problemas atender.
E facultado ao Presidente da
República, aos Ministros de Estado
e, em geral, às autoridades da admi-
nistração federal delegar compe-
tência para a prática de atos admi-
nistrativos, conforme se dispuser
em regulamento. O ato de delegação
indicará com precisão a autoridade
delegante e a autoridade delegada e
as atribuições objeto da delegação.
Princípio do Controle
dinheiros públicos e da guarda dos
bens da União pelos órgãos próprios
do sistema de contabilidade e audi-
toria.
Os documentos relativos a
escrituração dos atos de receita e da
despesa ficarão arquivados no órgão
de contabilidade analítica e a dispo-
sição das autoridades responsáveis
pelo acompanhamento administra-
tivo e fiscalização financeira e dos
agentes incumbidos do controle
externo, de competência do Tribu-
nal de Contas.

O controle das atividades

administrativas é um dos meios
pelos quais se exercita o poder hie-
rárquico, isto é, os órgãos superiores
controlam os inferiores fiscalizando
o cumprimento das normas e regras
que regem cada sistema. Deve exer-
cer-se em todos os níveis e em todos
os órgãos, compreendendo, particu-
larmente:
1. O controle, pela chefia
competente, da execução dos pro-
gramas e da observância das normas
que norteiam a atividade específica
do órgão controlado;
2. O controle, pelos órgãos
próprios de cada sistema, da obser-
vância das normas gerais que regu-
lam o exercício das atividades auxi-
liares;

15
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
3. Evolução da Administração Pública
P erceber como evoluímos em
termos de gestão pública
requer fazer uma viagem ao passado
para conhecer e entender o caminho
percorrido.
A evolução da administração
pública em nosso país passou por
três modelos diferentes: a admi-
nistração patrimonialista, a admi-
nistração burocrática e a admi-
nistração gerencial.
Essas modalidades surgiram
sucessivamente ao longo do tempo,
não significando, porém, que algu-
ma delas tenha sido definitivamente
abandonada.
Patrimonialismo
Vamos buscar as origens do
patrimonialismo nos estudos de
Max Weber construindo um arca-
bouço teórico para transportá-lo até
o primeiro “regime” de governo pú-
blico no Brasil.
Na teoria política do jurista e
sociólogo alemão Max Weber, o
patrimonialismo enquanto doutrina
é uma sorte de exercício legítimo de
poder político, cujo referencial está
ancorado, em seu esquema concei-
tual, no tipo de dominação tradi-
cional.
17
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Existe uma obediência por
parte dos súditos e Weber tenta
descobrir como se procede essa
dominação no seio das relações
sociais. Em seus estudos ele dispõe
um sistema com três tipos de
dominação: dominação carismática,
dominação racional-legal e domi-
nação tradicional.
Dominação relaciona-se com
poder que significa toda a proba-
bilidade de impor a própria vontade
numa relação social, mesmo contra
resistências, seja qual for o
fundamento dessas legitimidades
(WEBER, 1999).
A dominação tradicional ocor-
re “[...] quando sua legitimidade
repousa na crença na santidade de
ordens e poderes senhoriais tradici-
onais (existentes desde sempre)”
(WEBER, 1999, p. 33). Trata-se da
crença na legitimidade do poder de
quem exerce a dominação pelo fato
de que sua “investidura” decorre de
longa tradição, de um costume inve-
terado, a partir de uma autoridade
que sempre existiu. "
É o costume de determinada
coletividade que indica quem exerce
o poder e que também garante a
legitimidade do exercício da
dominação.
Existem inúmeras sortes de
dominação tradicional, e não raro
estão misturadas ou de distinção
fluidas, dentre as quais as que mais
se destacam são:
 Gerontocracia - governo em
que o poder cabe aos mais
velhos;
 Patriarcalismo - casos em que
o poder e determinado pelo
pertencimento a uma deter-
minada família, normalmente
sendo a dominação exercida
por um indivíduo chefe da
comunidade doméstica –
pater famílias ou despótès –,
determinado segundo regras
de sucessão;
 Sultanismo - forma de domi-
nação no qual está calcada no
“arbítrio livre” do governante,
munido de um aparato
administrativo próprio para
fazer valer suas ordens;
 Feudalismo - forma de domi-
nação baseada em um
contrato de status, em termos
de vassalo-suserano, regidos
pelo sentimento de fidelidade
pessoal entre ambos – ideia de
honra;
 Patrimonialismo - dominação
exercida com base em um
direito pessoal, embora decor-
rente de laços tradicionais,
obedecendo-se ao chefe por
uma sujeição instável e intima
derivada do direito consuetu-
dinário – porque assim
sempre ocorreu (SILVEIRA,
2006).
O Patrimonialismo é uma for-
ma de exercício da dominação por
18
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
uma autoridade, a qual está legiti-
mada pela roupagem da tradição,
cujas características principais re-
pousam no poder individual do
governante que, amparado por seu
aparato administrativo recrutado
com base em critérios unicamente
pessoais, exerce o poder político sob
um determinado território (WE-
BER, 1999).
Seu arquétipo constitutivo
cronologicamente possui raízes na
ordem familiar, de cariz patriarcal,
posto que com o crescimento da
esfera de poder do governante sobre
seus súditos, abarcando uma ampla
parcela de vastas regiões e grandes
conjuntos populacionais, a admi-
nistração pessoal necessitou racio-
nalizar-se, desenvolvendo um apa-
rato administrativo capaz de cobrir
em grande parte essa nova dimensão
territorial e demográfica. Ao cargo
patrimonial é desconhecida a divi-
são entre a “esfera privada” e a
“oficial” (SILVEIRA, 2006).
A administração política é
tratada pelo senhor como assunto
puramente pessoal, bem como o
patrimônio adquirido pelo tesouro
senhorial em função de emolu-
mentos e tributos não se diferencia
dos bens privados do senhor. Por tal
razão, o príncipe lida com os assun-
tos da corte – públicos segundo a a-
cepção moderna – de forma emi-
nentemente privada, posto que o
patrimônio pessoal do governante e
a coisa pública são amalgamadas em
uma esfera apenas, comandadas e
livremente dispostas por ordem da
autoridade política. Os interesses
pessoais da autoridade não distin-
guiam a sua dimensão intima da
administrativa, não havendo sepa-
ração entre a seara do indivíduo em
relação ao mister público que ocu-
pava. Sua forma de administração
obedecia unicamente o livre-arbí-
trio, baseada em “considerações
pessoais” como salienta Weber, des-
de que a santidade da tradição,
vigente desde sempre, não lhe
imponha limites muito rígidos e
diretos (WEBER, 1999, p. 253).
O patrimonialismo, enquanto
doutrina política herdada dos ex-
certos weberianos, obteve fecunda
receptividade na história das dou-
trinas políticas brasileiras, mormen-
te no que concerne ao estudo da
formação de nossas instituições. Tal
corrente específica do pensamento
nacional tende, precipuamente, ao
uso dos conceitos trazidos pela
Sociologia Política de Weber para
explicar os traços mais marcantes
das bases de nosso modelo jurídico-
político, buscando elucidar em nos-
sas formações cultural e institu-
cional a Genesis do patrimonialismo
estatal e de suas relações com o povo
brasileiro.
19
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Quem nos conta com propri-
edade a situação no Brasil é Sergio
Buarque de Holanda (1969, p. 105):
Não era fácil aos detentores
das posições públicas de responsa-
bilidade, formados por tal ambiente,
compreenderem a distinção funda-
mental entre os domínios do privado
e do público. Assim, eles se carac-
terizam justamente pelo que separa
o funcionário “patrimonial” do puro
burocrata, conforme a definição de
Max Weber. Para o funcionário “pa-
trimonial”, a própria gestão política
apresenta-se como assunto de seu
interesse particular; as funções, os
empregos e os benefícios que deles
aufere, relacionam-se a direitos
pessoais do funcionário e não a
interesses objetivos, como sucede no
verdadeiro Estado burocrático, em
que prevalece a especialização das
funções e o esforço para se asse-
gurarem garantias jurídicas aos
cidadãos. A escolha dos homens que
irão exercer as funções públicas faz-
se de acordo com a confiança
pessoal que mereçam os candidatos,
e muito menos de acordo com as
capacidades próprias. Falta a tudo a
ordenação impessoal que carac-
teriza a vida no Estado burocrático.
[...].
Segundo Faoro (1977), a expli-
cação para as mazelas do Estado e da
Nação brasileiras pode ser mais
manifestamente encontrada ao nos
debruçarmos sobre o caráter es-
pecífico de nossa formação históri-
ca, em especial sobre nosso passado
colonial. Em seus estudos, Faoro
analisa a estrutura de poder patri-
monialista adquirida do Estado
Português por nossos antepassados,
tendo sido este inteiramente impor-
tado em sua estrutura adminis-
trativa para a colônia na época pós-
descobrimento, fato que depois foi
reforçado pela transmigração da
Coroa Lusitana no século XIX. Em
sua acepção, tal modelo institu-
cional foi transformado histórica-
mente em padrão a partir do qual se
estruturaram a Independência, o
Império e a República do Brasil. O
patrimonialismo seria, para Faoro
(1977), a característica mais mar-
cante do desenvolvimento do Estado
brasileiro através dos tempos.
Para Silveira (2006) a tradição
do patrimonialismo brasileiro, que,
a partir do estudo da natureza social
do brasileiro típico, ou ainda do
estudo do funcionamento de nossas
instituições políticas, demonstra
como a dicotomia clássica de público
e privado em nossa tradição não
apresenta uma separação muito
distinta dessas esferas, havendo em
nossa formação histórica e cultural
traços que estigmatizam no homem
público brasileiro a prática na
demarcatória de tais âmbitos de
atuação, o que de certa forma
20
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
implica em um modelo de governo
híbrido ou uma prática político-re-
presentativa avessa a tal importante
distinção.
Burocracia
A administração burocrática
clássica, baseada nos princípios da
administração do exército prus-
siano, foi implantada nos principais
países europeus no final do século
passado; nos Estados Unidos, no
começo deste século e no Brasil, em
1936, com a reforma administrativa
promovida por Maurício Nabuco e
Luís Simões Lopes. É a burocracia
que Max Weber descreveu, baseada
no princípio do mérito profissional
(BRESSER-PEREIRA, 1996).
A administração pública buro-
crática foi adotada para substituir a
administração patrimonialista, que
definiu as monarquias absolutas, na
qual o patrimônio público e o pri-
vado eram confundidos. Nesse tipo
de administração o Estado era em-
tendido como propriedade do rei. O
nepotismo e o empreguismo, senão
a corrupção, eram a norma. Esse
tipo de administração revelar-se-á
incompatível com o capitalismo in-
dustrial e as democracias parlamen-
tares, que surgem no século XIX. É
essencial para o capitalismo a clara
separação entre o Estado e o
mercado; a democracia só pode
existir quando a sociedade civil,
formada por cidadãos, distingue-se
do Estado ao mesmo tempo em que
o controla. Tornou-se assim neces-
sário desenvolver um tipo de admi-
nistração que partisse não apenas da
clara distinção entre o público e o
privado, mas também da separação
entre o político e o administrador
público. Surge assim a administra-
ção burocrática moderna, racional-
legal (BRESSER-PEREIRA, 1996).
A administração pública buro-
crática clássica foi adotada porque
era uma alternativa muito superior à
administração patrimonialista do
Estado. Entretanto, o pressuposto
de eficiência em que se baseava não
se revelou real. No momento em que
o pequeno Estado liberal do século
XIX deu definitivamente lugar ao
grande Estado social e econômico do
século XX, verificou-se que não
garantia nem rapidez, nem boa
qualidade nem custo baixo para os
serviços prestados ao público. Na
verdade, a administração burocrá-
tica é lenta, cara, autoreferida, pou-
co ou nada orientada para o aten-
dimento das demandas dos
cidadãos.
Este fato não era grave em-
quanto prevalecia um Estado peque-
no, cuja única função era garantir a
propriedade e os contratos. No
Estado liberal só eram necessários
quatro ministérios - o da Justiça,
21
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
responsável pela polícia, o da De-
fesa, incluindo o exército e a ma-
rinha, o da Fazenda e o das Relações
Exteriores. Nesse tipo de Estado, o
serviço público mais importante era
o da administração da justiça, que o
Poder Judiciário realizava. O pro-
blema da eficiência não era, na
verdade, essencial. No momento,
entretanto, que o Estado se trans-
formou no grande Estado social e
econômico do século XX, assumindo
um número crescente de serviços
sociais - a educação, a saúde, a
cultura, a previdência e a assistência
social, a pesquisa científica - e de
papéis econômicos - regulação do
sistema econômico interno e das
relações econômicas internacionais,
estabilidade da moeda e do sistema
financeiro, provisão de serviços pú-
blicos e de infraestrutura, - nesse
momento, o problema da eficiência
tornou-se essencial.
Por outro lado a expansão do
Estado respondia não só às pressões
da sociedade, mas também às estra-
tégias de crescimento da própria bu-
rocracia. A necessidade de uma ad-
ministração pública gerencial, por-
tanto, decorre de problemas não só
de crescimento e da decorrente dife-
renciação de estruturas e comple-
xidade crescente da pauta de proble-
mas a serem enfrentados, mas tam-
bém de legitimação da burocracia
perante as demandas da cidadania.
Após a II Guerra Mundial há
uma reafirmação dos valores buro-
cráticos, mas, ao mesmo tempo, a
influência da administração de em-
presas começa a se fazer sentir na
administração pública. As ideias de
descentralização e de flexibilização
administrativa ganham espaço em
todos os governos. Entretanto a re-
forma da administração pública só
ganhará força a partir dos anos
1970, quando tem início a crise do
Estado, que levará à crise também a
sua burocracia. Em consequência,
nos anos de 1980 inicia-se uma
grande revolução na administração
pública dos países centrais em dire-
ção a uma administração pública
gerencial.
Os países em que essa
revolução foi mais profunda foram o
Reino Unido, a Nova Zelândia e a
Austrália. Nos Estados Unidos essa
revolução irá ocorrer principal-
mente a nível dos municípios e
condados - revolução que o livro de
Osborne e Gaebler, Reinventando o
Governo (1992) descreverá de forma
tão expressiva. É a administração
pública gerencial que está surgindo,
inspirada nos avanços realizados
pela administração de empresas
(BRESSER-PEREIRA, 1996).
Aos poucos foram-se deline-
ando os contornos da nova admi-
nistração pública:
22
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
1. Descentralização do ponto de
vista político, transferindo recursos
e atribuições para os níveis políticos
regionais e locais;
2. Descentralização administra-
tiva, através da delegação de autori-
dade para os administradores públi-
cos transformados em gerentes cres-
centemente autônomos;
3. Organizações com poucos ní-
veis hierárquicos ao invés de
piramidal,
4. Pressuposto da confiança
limitada e não da desconfiança total;
5. Controle por resultados, a
posteriori, ao invés do controle
rígido, passo a passo, dos processos
administrativos; e,
6. Administração voltada para o
atendimento do cidadão, ao invés de
autoreferida (BRESSER-PEREIRA,
1996).
Gerencial
No Brasil a ideia de uma
administração pública gerencial é
antiga. Começou a ser delineada ain-
da na primeira reforma adminis-
trativa, nos anos 1930, e estava na
origem da segunda reforma, ocor-
rida em 1967. Os princípios da admi-
nistração burocrática clássica foram
introduzidos no país através da
criação, em 1936, do DASP – Depar-
tamento Administrativo do Serviço
Público. A criação do DASP repre-
sentou não apenas a primeira refor-
ma administrativa do país, com a
implantação da administração pú-
blica burocrática, mas também a
afirmação dos princípios centraliza-
dores e hierárquicos da burocracia
clássica.
Entretanto, já em 1938, temos
um primeiro sinal de administração
pública gerencial, com a criação da
primeira autarquia. Surgia então a
ideia de que os serviços públicos na
“administração indireta” deveriam
ser descentralizados e não obedecer
a todos os requisitos burocráticos da
“administração direta” ou central. A
primeira tentativa de reforma geren-
cial da administração pública brasi-
leira, entretanto, irá acontecer no fi-
nal dos anos 1960, através do
Decreto-Lei 200, de 1967, sob o
comando de Amaral Peixoto e a
inspiração de Hélio Beltrão, que iria
ser o pioneiro das novas ideias no
Brasil. Beltrão participou da refor-
ma administrativa de 1967 e depois,
como Ministro da Desburocrati-
zação, entre 1979 e 1983, trans-
formou-se em um arauto das novas
ideias (BRESSER-PEREIRA, 1996).
Definiu seu Programa Nacio-
nal de Desburocratização, lançado
em 1979, como uma proposta polí-
tica visando, através da adminis-
tração pública, “retirar o usuário da
condição colonial de súdito para
investi-lo na de cidadão, destinatá-
23
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
rio de toda a atividade do Estado”
(BELTRÃO, 1984, p. 11).
A reforma iniciada pelo Decre-
to-Lei 200 foi uma tentativa de
superação da rigidez burocrática,
podendo ser considerada como um
primeiro momento da adminis-
tração gerencial no Brasil. Toda a
ênfase foi dada à descentralização
mediante a autonomia da adminis-
tração indireta, a partir do pressu-
posto da rigidez da administração
direta e da maior eficiência da
administração descentralizada.
O decreto-lei promoveu a
transferência das atividades de pro-
dução de bens e serviços para autar-
quias, fundações, empresas públicas
e sociedades de economia mista,
consagrando e racionalizando uma
situação que já se delineava na prá-
tica.
Instituíram-se como princí-
pios de racionalidade administrativa
o planejamento e o orçamento, a
descentralização e o controle dos
resultados. Nas unidades descentra-
lizadas foram utilizados empregados
celetistas, submetidos ao regime
privado de contratação de trabalho.
O momento era de grande expansão
das empresas estatais e das fun-
dações. Através da flexibilização de
sua administração buscava-se uma
maior eficiência nas atividades eco-
nômicas do Estado, e se fortalecia a
aliança política entre a alta tecno-
burocracia estatal, civil e militar, e a
classe empresarial (BRESSER-PE-
REIRA, 1996).
O Decreto-Lei 200 teve, entre-
tanto, duas consequências inespera-
das e indesejáveis. De um lado, ao
permitir a contratação de empre-
gados sem concurso público, facili-
tou a sobrevivência de práticas pa-
trimonialistas e fisiológicas. De ou-
tro lado, ao não se preocupar com
mudanças no âmbito da adminis-
tração direta ou central, que foi vista
pejorativamente como “burocrática”
ou rígida, deixou de realizar concur-
sos e de desenvolver carreiras de
altos administradores.
O núcleo estratégico do Estado
foi, na verdade, enfraquecido indevi-
damente através de uma estratégia
oportunista do regime militar, que,
ao invés de se preocupar com a for-
mação de administradores públicos
de alto nível selecionados através de
concursos públicos, preferiu contra-
tar os escalões superiores da admi-
nistração através das empresas esta-
tais (BRESSER-PEREIRA, 1996).
O patrimonialismo é a carac-
terística de um Estado que não pos-
sui distinções entre os limites do
público e os limites do privado. Foi
comum em praticamente todos os
absolutismos.
O monarca gastava as rendas
pessoais e as rendas obtidas pelo
governo de forma indistinta, ora pa-
24
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
ra assuntos que interessassem ape-
nas a seu uso pessoal (compra de
roupas, por exemplo), ora para as-
suntos de governo (como a cons-
trução de uma estrada). Como o
termo sugere, o Estado acaba se
tornando um patrimônio de seu
governante.
No Brasil, o patrimonialismo
fora implantado pelo Estado colo-
nial português, quando o processo
de concessão de títulos, de terras e
poderes quase absolutos aos senho-
res de terra legou à posteridade uma
prática político-administrativa em
que o público e o privado não se
distingue perante as autoridades.
Assim, torna-se “natural” desde o
período colonial (1500 - 1822),
perpassando pelo período Imperial
(1822 - 1889) e chegando mesmo à
República Velha (1889 - 1930) a
confusão entre o público e o privado.
Burocracia é um conceito
administrativo amplamente usado,
caracterizado principalmente por
um sistema hierárquico, com alta
divisão de responsabilidade, onde
seus membros executam invaria-
velmente regras e procedimentos
padrões, como engrenagens de uma
máquina. É também usado com
sentido pejorativo, significando uma
administração com muitas divisões,
regras e procedimentos redundan-
tes, desnecessários ao funcionamen-
to do sistema.
O comportamento burocrático
brasileiro envolve: circulação, carr-
eira e nomeação. A alta circulação
enfraquece a organização formal e
inibe as lealdades do espaço de
atividade burocrática e, portanto, a
institucionalização. Embora livres
de compromissos com a organi-
zação, os funcionários seguem
trajetórias identificáveis, que, atra-
vés da socialização e das exigências
para progredir, conformam tipos
sociais com conjuntos distintos de
preferências. Por último, são as
nomeações, no lugar da autoridade
formal, que distribuem esses tipos
sociais nomeados pela burocracia e
estruturam suas relações de poder
(VIEIRA, 2007).
Na administração pública pa-
trimonialista, própria dos Estados
absolutistas europeus do século
XVIII, o aparelho do Estado é a ex-
tensão do próprio poder do gover-
nante e os seus funcionários são
considerados como membros da no-
breza. O patrimônio do Estado com-
funde-se com o patrimônio do sobe-
rano e os cargos são tidos como pre-
bendas (ocupações rendosas e de
pouco trabalho). A corrupção e o ne-
potismo são inerentes a esse tipo de
administração (OLIVEIRA, 2007).
A administração pública buro-
crática surge para combater a cor-
rupção e o nepotismo do modelo
anterior. São princípios inerentes a
25
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
este tipo de administração a impes-
soalidade, o formalismo, a hierar-
quia funcional, a ideia de carreira
pública e a profissionalização do ser-
vidor, consubstanciando a ideia de
poder racional legal.
Os controles administrativos
funcionam previamente, para evitar
a corrupção. Existe uma descon-
fiança prévia dos administradores
públicos e dos cidadãos que procu-
ram o Estado com seus pleitos. São
sempre necessários, por esta razão,
controles rígidos em todos os pro-
cessos, como na admissão de
pessoal, nas contratações do Poder
Público e no atendimento às neces-
sidades da população (OLIVEIRA,
2007).
A administração burocrática,
embora possua o grande mérito de
ser efetiva no controle dos abusos,
corre o risco de transformar o com-
trole a ela inerente em um verda-
deiro fim do Estado, e não um
simples meio para atingir seus obje-
tivos. Com isso, a máquina admi-
nistrativa volta-se para si mesmo,
perdendo a noção de sua missão bá-
sica, que é servir à sociedade. O seu
grande problema, portanto, é a
possibilidade de se tornar inefi-
ciente, autoreferente e incapaz de
atender adequadamente os anseios
dos cidadãos.
A administração pública ge-
rencial apresenta-se como solução
para estes problemas da burocracia.
Prioriza-se a eficiência da Admi-
nistração, o aumento da qualidade
dos serviços e a redução dos custos.
Busca-se desenvolver uma cultura
gerencial nas organizações, com ên-
fase nos resultados, e aumentar a
governança do Estado, isto é, a sua
capacidade de gerenciar com efeti-
vidade e eficiência. O cidadão passa
a ser visto com outros olhos, tornan-
do-se peça essencial para o correto
desempenho da atividade pública,
por ser considerado seu principal
beneficiário, o cliente dos serviços
prestados pelo Estado (OLIVEIRA,
2007).
A administração gerencial
constitui um avanço, mas sem rom-
per em definitivo com a admi-
nistração burocrática, pois não nega
todos os seus métodos e princípios.
Na verdade, o gerencialismo apoia-
se na burocracia, conservando seus
preceitos básicos, como a admissão
de pessoal segundo critérios rígidos,
a meritocracia na carreira pública,
as avaliações de desempenho, o
aperfeiçoamento profissional e um
sistema de remuneração estrutu-
rado. A diferença reside na maneira
como é feito o controle, que passa a
concentrar-se nos resultados, não
mais nos processos em si, procu-
rando-se, ainda, garantir a auto-
nomia do servidor para atingir tais
26
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

resultados, que serão verificados da prestação dos serviços etc. O

posteriormente. novo modelo propõe-se a promover
Aceita-se também uma maior o aumento da qualidade e da efici-
participação da sociedade civil na ência dos serviços oferecidos pelo
prestação de serviços que não sejam Poder Público aos seus clientes: os
exclusivos de Estado. São as cha- cidadãos (OLIVEIRA, 2007).
madas entidades paraestatais, que
compõem o terceiro setor, composto
por entidades da sociedade civil de
fins públicos e não lucrativos, como
as organizações sociais e as orga-
nizações da sociedade civil de
interesse público (OSCIPs). Este
setor passa a coexistir com o
primeiro setor, que é o Estado, e com
o segundo setor, que é o mercado
(OLIVEIRA, 2007).
Na administração gerencial, a
noção de interesse público é dife-
rente da que existe no modelo buro-
crático. A burocracia vê o interesse
público como o interesse do próprio
Estado. A administração pública ge-
rencial nega essa visão, identi-
ficando este interesse com o dos
cidadãos, passando os integrantes
da sociedade a serem vistos como
clientes dos serviços públicos.
Atualmente, o modelo geren-
cial na Administração Pública vem
cada vez mais se consolidando, com
a mudança de estruturas organi-
zacionais, o estabelecimento de me-
tas a alcançar, a redução da máquina
estatal, a descentralização dos servi-
ços públicos, a criação das agências
reguladoras para zelar pela adequa-

27
28
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
4. A Nova Administração Pública
O movimento da Nova Gestão
Pública (New Public Manage-
ment) teve início na década de 1970,
e os primeiros participantes foram o
Reino Unido, com a primeira mi-
nistra Margaret Thatcher, e os Esta-
dos Unidos, com o governo muni-
cipal de Sunnyvale, na Califórnia. A
eles juntaram-se depois os governos
da Nova Zelândia e Austrália.
Segundo Slomski (2008) a
Nova Gestão Pública (NGP) é vista
como um processo de transposição
de conceitos da administração de
negócios para a administração pú-
blica, procurando introduzir uma
mudança cultural que enfatiza os
objetivos associados à proteção.
Normalmente, a NGP ante-
cede a governança, pois é necessário
reformas consistentes, no sentido de
construir um Estado que responda
às necessidades do cidadão, conjun-
tamente com a reforma adminis-
trativa, que possibilite a implan-
tação de mecanismos de gover-
nança.
A NGP é uma reforma do
Estado que pressupõe mais liber-
dade na gestão da entidade pública,
do mesmo modo que para a NGP ser
plena, necessita de boa governança
29
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
e, desse modo, fortalece a discussão
sobre a implantação de governança
na gestão pública.
Esse processo de adminis-
tração também pressupõe que o gru-
po unificado de práticas, com ori-
gem no setor privado, possa ser
aplicado no setor público (POLLITT,
1990 apud SLOMSKI, 2008).
A publicação, em maio de
1995, do primeiro relatório de nor-
mas na vida pública, estabeleceu,
explicitamente, os sete princípios da
vida pública, como sendo: abne-
gação, integridade, objetividade,
responsabilidade em prestar contas,
franqueza, honestidade e liderança.
A onda de reforma na gestão
pública, normalmente definida co-
mo a NGP, diz respeito à adminis-
tração e não à política, para a ava-
liação de desempenho e eficiência,
desagregando a burocracia pública
das organizações, com redução de
custos e um estilo de administrar
que enfatize, entre outras coisas, o
objetivo de produção, limites dos
termos de contrato, incentivos mo-
netários e a liberdade para admi-
nistrar.
Para Kelly e Vanna (2001), as
reformas da NGP procuram intro-
duzir uma mudança cultural que
enfatiza os objetivos normalmente
associados à proteção, em vez da-
queles associados ao gasto. São
projetadas para aumentar a com-
centração da flexibilidade gerencial
em dois temas principais: delegar a
gestão financeira e introduzir novas
formas de prestação de serviços e,
ainda, contribuíram na busca de dis-
ciplina fiscal e de restrição orça-
mentária, dando poderes aos guar-
diões do erário público e procurando
enraizar os valores da linha de base.
Nesse contexto, a NGP apre-
senta as seguintes características:
 Contextualizar o cidadão como
um cliente em foco;
 Dar o sentido claro da missão
da organização pública;
 Delegar autoridades;
 Substituir normas por
incentivos;
 Elaborar orçamentos
baseados em resultados;
 Expor operações do governo à
concorrência;
 Procurar soluções de mercado
e não apenas administrativas;
 Medir o sucesso do governo
pelo cidadão (REZENDE,
2005).
Também tem como princípios:
 Reestruturação;
 Reengenharia;
 Reinvenção;
 Realinhamento;
 Reconstituição (SLOMSKI,
2008).
Desse modo, temos como ob-
jetivo da NGP, segundo Bresser-
30
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Pereira (2005) a construção de um apenas buscar viabilizar a

Estado que responda às necessi- rentabilidade das empresas
dades de seus cidadãos, um Estado envolvidas na atividade
regulada;
democrático, no qual seja possível
 Prestação de serviços, coleti-
aos políticos fiscalizar o desem-
vos e individuais, com quali-
penho dos burocratas e estes sejam dade e eficiência, inclusive
obrigados por lei a lhes prestar com a maior participação das
contas, e onde os eleitores possam regiões e municípios, que por
fiscalizar o desempenho dos políti- estarem mais próximos dos
cos e estes também sejam obrigados problemas têm mais condições
por lei a prestar contas. de contribuir para as soluções
de modo efetivo.
A utilização dos instrumentos
mais modernos não deve desviar a Em suma, a gestão pública
atenção da gestão pública dos seus deve conduzir sua ação de forma a
principais objetivos e desafios. As efetuar uma transformação funda-
ferramentas deverão ser as mais mental no comportamento da admi-
eficientes, mas convém ressaltar que nistração em relação a seus usuá-
as mesmas deverão voltar suas rios, passando-o da condição de
atenções para os seguintes pontos súdito para a de cidadão, destina-
fundamentais que constituem a área tário de toda atividade do Estado
de concentração da ação do Estado (ALVES, 2002).
moderno:
 Gestão dos conflitos entre o
Estado-nação e a economia
global, cuja competência é in-
questionavelmente do Estado;
 Gestão dos conflitos na socie-
dade civil e, com a mesma,
abrir o Estado à participação
da cidadania, criando trans-
parência, implantando siste-
mas que amadureçam a cida-
dania e favoreçam a expressão
da sociedade civil;
 Exercer o poder regulador da
economia de forma a voltar a
atenção para as necessidades
da população e supri-la quan-
do indispensável, em vez de

31
32
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
5. A Administração Pública Societal
A origem da vertente da qual
deriva a administração pública
societal está ligada à tradição mobi-
lizatória brasileira, que alcançou o
seu auge na década de 1960, quando
a sociedade se organizou pelas refor-
mas no país. Após o golpe de 1964,
essas mobilizações retornaram na
década de 1970, período no qual a
Igreja Católica catalisou a discussão
de problemas coletivos nas Comu-
nidades Eclesiais de Base (CEBs),
inspirada pelos ideais da teologia da
libertação e da educação popular.
Promovendo os clubes de mães, os
grupos de estudos do Evangelho e os
encontros de jovens, as CEBs se con-
solidaram como um espaço alterna-
tivo para a mobilização política ao
estimular a participação popular no
debate das dificuldades cotidianas,
contribuindo para a formação de
lideranças populares (PAES, 2005).
Esse ambiente estimulou a articu-
lação de alguns grupos em torno de
questões que afetavam substancial-
mente a qualidade de vida indivi-
dual e coletiva, originando reivin-
dicações populares junto ao poder
público.
Emergiram então demandas
por bens de uso coletivo, como
transporte, habitação, abastecimen-
to de água, saneamento básico, saú-
de e creche.
Segundo Gohn (1995), alguns
grupos também protagonizaram
mobilizações pelos direitos de cida-
33
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
dania, como, por exemplo, os
movimentos que protestavam com-
tra o custo de vida, o desemprego, a
repressão política e a opressão da
mulher. Paralelamente, constituí-
am-se os primeiros Centros Popu-
lares, espaços criados por militantes
políticos para facilitar sua atuação
nas CEBs e nas bases comunitárias
em atividades como as de asses-
sores, educadores e organizadores
da mobilização popular.
A partir da década de 1980, es-
ses Centros Populares também pas-
saram a ser denominados organi-
zações não governamentais (ONGs).
De acordo com Doimo (1995), com-
solidava-se o campo movimentalis-
ta, no qual transitavam os movi-
mentos populares e sociais, o movi-
mento sindical, as pastorais sociais,
os partidos políticos de esquerda e
centro-esquerda, e as ONGs.
Ferreira (1991) aponta que na
esteira desses movimentos, no início
da década de 1980, surgiram as
primeiras experiências que tenta-
ram romper com a forma centra-
lizada e autoritária de exercício do
poder público, como, por exemplo,
os mutirões de casas populares e
hortas comunitárias de Lages, em
Santa Catarina, as iniciativas de
participação ocorridas no governo
Franco Montoro, em São Paulo, e na
administração de José Richa, no
Paraná.
O tema da inserção da parti-
cipação popular na gestão pública é
o cerne dessa mobilização (Grupo de
Estudos sobre a Construção Demo-
crática, 1999), e atingiu seu ápice em
meados da década de 1980, mo-
mento da elaboração da Consti-
tuinte, quando diferentes forças po-
líticas ofereciam suas propostas
para formular um novo referencial
das relações entre Estado e socie-
dade, cada qual fundamentada na
sua visão de como deveria ser a
construção da democracia no Brasil.
Apesar de sua heterogenei-
dade, o campo movimentalista se
centrava na reivindicação da cida-
dania e no fortalecimento do papel
da sociedade civil na condução da
vida política do país, pois ques-
tionava o Estado como protagonista
da gestão pública, bem como a ideia
de público como sinônimo de estatal
(MEZZOMO KEINERT, 2000).
Uma concepção começou a se
tornar predominante no âmbito
desse campo, a saber: a implemen-
tação de um projeto político que
procura ampliar a participação dos
atores sociais na definição da
agenda política, criando instrumen-
tos para possibilitar um maior com-
trole social sobre as ações estatais e
desmonopolizando a formulação e a
implementação das ações públicas.
Nesse contexto, multiplica-
ram-se pelo país governos com pro-
34
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
postas inovadoras de gestão pública,
que abrigavam diferentes experiên-
cias de participação social (PAES,
2005).
Essas experiências foram
construídas principalmente nos go-
vernos das Frentes Populares, que
começavam a ganhar maior impor-
tância no cenário político.
Ampliava-se assim a inserção
do campo movimentalista, que pas-
sou a atuar nos governos municipais
e estaduais por meio dos conselhos
de gestão tripartite, comissões de
planejamento e outras formas espe-
cíficas de representação (JACOBI,
2000).
Durante a década de 1990 foi
implementada a reforma gerencial
do Estado brasileiro. No entanto,
não havia no cenário político uma
visão unívoca de reforma, pois
também estava em curso um novo
paradigma reformista: o estado-
novíssimo-movimento-social, que
rearticula o Estado e a sociedade,
combinando a democracia represen-
tativa e a participativa (SOUZA
SANTOS, 1999).
Essa visão alternativa tenta ir
além dos problemas administrativos
e gerenciais, pois considera a refor-
ma um projeto político e de desen-
volvimento nacional. Essa orienta-
ção passou a ser defendida por inte-
lectuais de esquerda e por algumas
lideranças do Partido dos Traba-
lhadores (PT), que se opunham ao
projeto gerencial de reforma do Es-
tado. No pensamento de alguns des-
ses intelectuais (Genro, 1997, 1999,
2000; Nogueira, 1998 apud Paes,
2005), isso se manifesta na defesa
da esfera pública não estatal, que
está intimamente relacionada com a
criação de espaços públicos de nego-
ciação e espaços deliberativos.
Segundo Genro (1997), a
esfera pública não estatal não de-
pende necessariamente do suporte
da representação política tradicio-
nal, sendo constituída por milhares
de organizações, locais, regionais,
nacionais e internacionais que me-
diam a ação política direta dos cida-
dãos. Esse conceito de esfera pública
não estatal envolve a elaboração de
novos formatos institucionais que
possibilitem a cogestão e a partici-
pação dos cidadãos nas decisões
públicas. Nesse processo, as políti-
cas e ações governamentais confe-
rem identidade aos envolvidos, alte-
ram o cotidiano da cidade e inter-
ferem na compreensão política de
sua cidadania (PAES, 2005).
Nesse ponto se destaca a ação
dos governos locais por meio de
experiências alternativas de gestão
pública, tais como as examinadas
pelo programa Gestão Pública e
Cidadania (Spink, 2000), promo-
vido pela FGV-EAESP desde 1996,
que possui como objetivo identi-
35
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
ficar, divulgar e premiar iniciativas
inovadoras de gestão pública, esti-
mulando o debate e a reflexão das
experiências com a articulação entre
o governo e a sociedade civil.
De um modo geral, os projetos
premiados introduzem mudanças
qualitativas ou quantitativas em
relação às práticas anteriores, obtêm
impacto na qualidade de vida dos
beneficiários, são reprodutíveis em
outras regiões e administrações, am-
pliam e consolidam a articulação
entre a sociedade civil e o Estado, e
enfatizam o desenvolvimento autos-
sustentável. É importante adicionar
a construção de canais de partici-
pação, como os Fóruns Temáticos,
voltados à discussão de questões
variadas relacionadas com o inte-
resse público, os Conselhos Gestores
de Políticas Públicas e o Orçamento
Participativo (PAES, 2005).
De acordo com a análise de
Paes, ao longo dos anos 1990 essas
experiências alternativas se mani-
festaram de forma fragmentada,
demandando uma amarração a um
projeto político mais abrangente pa-
ra o Estado e a sociedade, que com-
templasse os seguintes elementos:
 Um novo modelo de desen-
volvimento para o Brasil que
enfrentasse a crise do nacional
desenvolvimentismo;
 Uma proposta de reorgani-
zação para o aparelho de
Estado; e,
 Uma visão de gestão pública
alternativa ao gerencialismo.
Emergia assim a noção de ad-
ministração pública societal,
mas não havia uma represen-
tação política presente no
poder central para implemen-
tá-la.
Após sucessivas derrotas, o PT
e o candidato Luiz Inácio Lula da
Silva tiveram êxito nas eleições pre-
sidenciais de 2002, levando ao po-
der uma coalizão que agrega setores
populares, partidos de esquerda e
centro-esquerda, bem como setores
do empresariado nacional.
Isso reacendeu a esperança de
implementar um projeto que se
diferenciasse pela sua tentativa de
promover e difundir as virtudes
políticas do campo movimentalista,
reformulando as relações entre o
Estado e a sociedade no que se refere
aos direitos de cidadania (WAIN-
WRIGHT, 1998).
No entanto, esse ainda é um
projeto em construção, pois a alian-
ça política que o sustenta se encon-
tra em processo de consolidação, e a
expectativa de que essa nova abor-
dagem de gestão pública se tornasse
marca do governo federal não se
concretizou.
36
37
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
6. Referências Bibliográficas
ALVES, Evaldo. As mudanças estruturais e
a gestão pública. In: FIGUEIREDO, Carlos
Maurício; NÓBREGA, Marcos. Adminis-
tração Pública: direitos administrativos,
financeiro e gestão pública: prática,
inovações e polêmicas. São Paulo: Editora
Revista dos Tribunais, 2002.
ANDRADE, Nilton de Aquino (org.)
Planejamento governamental para muni-
cípios: PP, LDO, LOA. 2 ed. São Paulo:
Atlas, 2008.
BELTRÃO, Hélio. Descentralização e
Liberdade. Rio de Janeiro: Record, 1984.
BRASIL. Constituição da República
Federativa, 1988.
BRASIL. Lei 8.987 de 13 de fevereiro de
1995. Dispõe sobre o regime de concessão
e permissão da prestação de serviços
públicos previsto no art. 175 da
Constituição Federal, e dá outras
providências.
BRASIL. Lei 9.074 de 07 de julho de 1995.
Estabelece normas para outorga e
prorrogações das concessões e permissões
de serviços públicos e dá outras
providências.
BRASIL. Decreto-lei 200 de 25 de
fevereiro de 1967. Dispõe sobre a
Organização da Administração Federal,
Estabelece Diretrizes para a Reforma
Administrativa e dá outras Providências.
BRASIL. Ministério da Fazenda. Cap 4.
Fundações públicas. Disponível em:
<http://www.sfc.fazenda.gov.br/Publicac
oes/PrestacaoContasPresidente/2002/Vo
lume1/014.pdf> Acesso em: 23 jul. 2010.
BRASIL. Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão. Secretaria de Gestão.
Programa Nacional de Gestão Pública e
Desburocratização – GESPÚBLICA; Ca-
dernos GESPÚBLICA – Desburocratiza-
ção - Brasília: MP, GESPÚBLICA, SEGES,
Versão 1 / 2007.
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Da
Administração Pública Burocrática à
gerencial. In: BRESSER-PEREIRA, Luiz
Carlos; SPINK, Peter K. Reforma do
Estado e administração pública gerencial.
6 ed. São Paulo: FGV, 2005.
CHIAVENATO, Idalberto. Administração
Geral e Pública. Rio de Janeiro: Elsevier,
2006.
DOIMO, A. M. A vez e a voz do popular:
movimentos sociais e participação política
no Brasil pós-70. Rio de Janeiro: Relume-
Dumará, ANPOCS, 1995.
FAORO, Raymundo. Os donos do poder:
formação do patronato político brasileiro.
4 ed. Porto Alegre: Globo, 1977, v. 1.
FARAH, Marta Ferreira Santos. Parcerias,
novos arranjos institucionais e políticas
públicas locais. Cadernos Gestão Pública e
Cidadania. vol. 18 jun. 2000.
FERREIRA, A. L. S. Lages, um jeito de
governar. Pólis, n. 5, 1991.
FIGUEIREDO, Carlos Maurício; NÓBRE-
GA, Marcos (orgs.). Administração
Pública: direito administrativo, financeiro
e gestão pública: prática, inovações e
polêmicas. São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 2002.
GENRO, T. Teses para a criação de uma
política democrática e socialista. In:
GENRO, T. (Coord.). Porto da Cidadania:
esquerda no governo de Porto Alegre.
Porto Alegre: Artes e Oficíos, 1997.
38
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
GIACOMONI, James. Orçamento Público.
14 ed. ampl., rev., atual. São Paulo: Atlas,
2007.
GOHN, M. G. História dos movimentos e
lutas sociais: a construção da cidadania
pelos brasileiros. São Paulo: Loyola, 1995.
HOLANDA, Sergio Buarque de. Raízes do
Brasil. 5 ed. Rio de Janeiro: Livraria Jose
Olympio, 1969.
JACOBI, P. Políticas sociais e ampliação
da cidadania. Rio de Janeiro: Editora da
FGV, 2000.
KELLY, Joanne; WANNA, John. A nova
gestão pública e as políticas de
programação orçamentária do governo.
Revista do Serviço Público, ano 52, n.3,
set.2001. Tradução de René Loncan Filho.
KOHAMA, Hélio. Contabilidade Pública:
teoria e prática. 10 ed. 3 reimp. São Paulo:
Atlas, 2009.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito admi-
nistrativo brasileiro. 29. ed. São Paulo:
Malheiros, 2004.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Admi-
nistrativo Brasileiro. São Paulo: Revista
dos Tribunais, 1966.
MEZZOMO KEINERT, T. M. Adminis-
tração Pública no Brasil: crises e mudan-
ças de paradigmas. São Paulo: Anna-
blume, Fapesp, 2000.
OLIVEIRA, Luciano. Evolução da
Administração Pública no Brasil (2007).
Disponível em:
<http://www.editoraferreira.com.br/publ
ique/media/luciano_toq27.pdf> Acesso
em: 23 jul. 2010.
PAULA, Ana Paula Paes de. Por uma nova
gestão pública: limites e potencialidades
da experiência contemporânea. Rio de
Janeiro: FGV, 2005.
PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Gestão do
Serviço Público: estratégia e estrutura
para um novo estado. In: PEREIRA, Luiz
Carlos Bresser; SPINK, Peter Kevin.
Reforma do Estado e administração
pública gerencial. 7 ed. Rio de Janeiro:
FGV, 2008.
PIRES, Valdemir. Orçamento partici-
pativo: o que é, para que serve, como se
faz. São Paulo: Manole, 2001.
REZENDE, Denis. Planejamento estra-
tégico municipal e suas relações com as
políticas de gestão de cidades e com a
Teoria da New Public Management.
ENANPAD, 2005.
SILVA, Fernando Antonio da. Adminis-
trando pessoas. São Paulo: Negócio
Editora, 2000.
SILVEIRA, Daniel Barile da. Patrimonia-
lismo e a formação do Estado brasileiro:
uma releitura do pensamento de Sérgio
Buarque de Holanda, Raymundo Faoro e
Oliveira Vianna. Disponível em:
<http://www.conpedi.org/manaus/arqui
vos/Anais/Daniel%20Barile%20da%20Si
lveira.pdf> Acesso em: 23 jul. 2010.
SOUZA SANTOS, B. A reinvenção
solidária e participativa do Estado. In:
BRESSER-PEREIRA, L. C.; WILHEIM, J.;
SOLA, L. Sociedade e Estado em
transformação. São Paulo: Unesp;
Brasília: ENAP, 1999.
SPINK, P. The rights approach to local
public management: experiences from
Brazil. Revista de Administração de
Empresas, v. 40, n. 3, p. 45-65, 2000.
SPINK, Peter Kevin. Informação,
transparência e cidadania – o controle da
execução orçamentária pelo cidadão.
Cadernos Gestão Pública e Cidadania. vol.
23 jun. 2003.
39
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

VIEIRA, Jorge Blascoviscki. A burocracia

pública no Brasil: um levantamento biblio-
gráfico preliminar. Textos para discussão
n. 14. Porto Alegre: Fundação de
Economia e Estatística FEE, 2007.

WAINWRIGHT, H. Uma resposta ao

neoliberalismo: argumentos para uma
nova esquerda. Rio de Janeiro: Zahar,
1998.

WEBER, Max. Economia e sociedade:

fundamentos de sociologia compreensiva.
v. 1. Brasilia: UnB, 1999.

40
04
1