DIREITO

ADMINISTRATIVO

Maytê Ribeiro Tamura Meleto Barboza

Princípios do Direito
Administrativo:
continuidade do serviço
público, moralidade
administrativa, eficiência
e segurança jurídica
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:

 Definir o princípio da continuidade do serviço público.

 Exemplificar o princípio da moralidade administrativa.
 Descrever os princípios da eficiência e da segurança jurídica.

Introdução
A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) preconiza
que os princípios do Direito Administrativo poderão ser utilizados
quando a legislação for omissa, pelo que se depreende que são eles
que dão o sentido geral das normas, buscando um sentido para o
ordenamento jurídico. Na Administração Pública, não é diferente, e
o Direito Administrativo possui diversos princípios, que são normas
gerais e obrigatórias que definem as condutas a serem praticadas
pelos indivíduos.
Neste capítulo, você vai ler sobre alguns dos princípios perten-
centes ao Direito Administrativo, como o princípio da continuidade
do serviço público, o princípio da moralidade administrativa e os
princípios da eficiência e da segurança jurídica. Você também verá
por que esses princípios são tão importantes e essenciais para o
Direito Administrativo.

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1 Continuidade do serviço público

O princípio da continuidade do serviço público, ou apenas princípio da conti-
nuidade, transmite a ideia de que o serviço público não pode ser interrompido.
Afinal, a atividade administrativa é composta por muitos serviços essenciais
para o bem-estar de todos, uma vez que se dedica a suprir as necessidades de
seus administrados.
Uma vez interrompidos esses serviços, a sociedade pode ter sérios pro-
blemas, pois as pessoas dependem dos serviços públicos para levar uma vida
digna e com o mínimo de conforto. Entre esses serviços fundamentais para
os cidadãos, podemos citar o fornecimento de:

 água;
 energia elétrica;
 saúde pública.

Portanto, tal princípio remete à ininterrupção da atividade administrativa,

uma vez que a atividade estatal deve ser contínua. As necessidades públicas
são, em sua maioria, inadiáveis. O art. 6º, § 1º, da Lei nº. 8.987, de 13 de
fevereiro de 1995, traz o princípio da continuidade de maneira expressa e
como condição para que o serviço público seja adequado. Na Carta Magna,
esse princípio se encontra implícito (CARVALHO, 2016). Vejamos o que diz
exatamente o art. 6º, § 1º, da Lei nº. 8.987/1995:

Art. 6º Toda concessão ou permissão pressupõe a prestação de serviço ade-

quado ao pleno atendimento dos usuários, conforme estabelecido nesta Lei,
nas normas pertinentes e no respectivo contrato.
§ 1º Serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade, con-
tinuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua
prestação e modicidade das tarifas (BRASIL, 1995, documento on-line).

O serviço público contínuo é considerado adequado, pois busca atender

à necessidade dos administrados. O presente princípio está intimamente
relacionado ao princípio da eficiência.
Se o serviço público deve ser contínuo, como fica, então, o direito de greve
dos administradores públicos? De acordo com Scatolino e Trindade (2016, p. 87):

Importante, ainda, ressaltar relevante decisão do STF. Entendeu o Supremo

que a norma do art. 37, VII, da CF, que garante direito de greve aos servido-
res públicos é norma de eficácia limitada e, assim, dependente de legislação

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posterior, para que seja totalmente aplicada. Dessa forma, a greve no serviço
público, para ser respaldada na legalidade, deveria seguir a legislação que
regulamenta o exercício da greve. Entretanto, apesar de o STF ter reconhecido,
em outras ocasiões, a ausência da norma e determinado sua produção, o órgão
legislativo se manteve inerte. Neste passo, o STF altera sua postura e passa,
não só a reconhecer a ausência da lei para estabelecer algumas condições para
o exercício do direito, determinando a aplicação da lei de greve dos demais
trabalhadores aos servidores públicos. Assim, enquanto não elaborada a lei
de greve do serviço público, o STF vem definindo os parâmetros pertinente
a esse exercício.

Ou seja, o Supremo Tribunal Federal (STF) já pacificou o entendimento

no sentido de que o direito de greve dos servidores públicos é de eficácia
limitada. Isso significa que, mesmo que a Constituição Federal garanta aos
agentes públicos o direito de greve, ele se limita à elaboração de uma lei
específica que trate sobre o tema.
Enquanto tal legislação não for editada, o direito do servidor é prejudi-
cado. Afinal, ainda não existe uma lei específica que ampare os servidores
públicos em seu direito de greve. Todavia, enquanto essa lei não é elaborada,
em relação aos servidores públicos civis, vem sendo utilizada a mesma lei de
greve aplicável aos trabalhadores em geral: a Lei nº. 7.783, de 28 de junho de
1989 (CARVALHO, 2016).
Muito se discute em relação à interrupção do serviço público quando há
inadimplemento por parte do usuário. O art. 6º, § 3º, II, da Lei nº. 8.987/1995,
estando em sintonia com a Lei nº 14.133/2021, afirma que:

Art. 6º [...]
§ 3º Não se caracteriza como descontinuidade do serviço a sua interrupção
em situação de emergência ou após prévio aviso, quando:
[...]
II — por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da coletividade
(BRASIL, 1995, documento on-line).

Ainda há muita divergência doutrinária a respeito da possibilidade ou não

do corte de serviços públicos na interrupção por inadimplemento do usuário.
Segundo Carvalho (2016, p. 78):

No que tange à interrupção por inadimplemento do usuário, não obstante se

trate de matéria divergente na doutrina nacional, a princípio a possibilidade
de paralisação do serviço deve ser considerada constitucional, bastando que
o usuário seja previamente avisado, nos moldes exigidos pela legislação.
Com efeito, a maioria dos estudiosos entende que esta regra é garantidora do
princípio da continuidade, uma vez que a manutenção de serviços públicos

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àqueles que estão inadimplentes pode ensejar a impossibilidade futura de que

a atividade seja mantida a todos os que estão adimplentes com suas presta-
ções, em virtude da inviabilidade econômica que será causada ao prestador.
Ademais, pode-se definir que haverá enriquecimento sem causa do particular
que tiver garantida a manutenção da prestação do serviço público sem arcar
com os custos dela decorrentes.

Não obstante, Carvalho (2016) ainda enfatiza que, em sentido contrário,

há doutrinadores que entendem pela inconstitucionalidade da interrupção do
serviço por inadimplemento do usuário, entretanto, essa posição é minoritária.

Mesmo para os que entendem pela constitucionalidade da paralisação dos serviços

aos inadimplentes, a unanimidade é de que o corte desses serviços será ilegal quando
ocasionar a interrupção de serviços essenciais à própria coletividade, como é o caso
de hospitais, por exemplo.

Assim, em nome do princípio da supremacia do interesse público sobre o

privado, tais serviços devem ser mantidos, uma vez que é inadmissível que
o direito do prestador se contraponha aos interesses de toda a coletividade,
como no caso da saúde pública.
Ainda é importante falarmos da exceptio non adimpleti contractus. De
acordo com Carvalho (2016), isso significa o direito de suspender um con-
trato quando a outra parte se torna inadimplente. No caso da Administração
Pública, caso ela não cumpra com a sua parte do contrato, após 90 dias de
inadimplemento, o particular que tenha firmado contrato com ela pode invocar
esse instituto a fim de rescindi-lo, mas o particular não pode cessar a prestação
do serviço ainda que inadimplente a Administração Pública, a não ser que a
falta de pagamento ultrapasse o prazo legal.
Desse modo, os serviços públicos devem ser contínuos, isto é, não po-
dem ser interrompidos, a não ser que ocorra alguma dessas exceções, que,
ainda assim, possuem suas ressalvas. Assim, podemos verificar o quão
essencial é um serviço público para o cidadão, pois ele garante às pessoas
suas necessidades básicas para que possam ter o mínimo de conforto e uma
vida com dignidade.

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2 Moralidade administrativa
De acordo com o princípio da moralidade, a conduta do administrador público
deve ser sempre guiada pela moral, pela ética e pelos bons costumes. Os
agentes públicos não podem agir de modo duvidoso, com desonestidade. A
população precisa confiar naqueles que a administram e que a representam.
Segundo Scatolino e Trindade (2016, p. 63):

A moralidade administrativa constitui hoje pressuposto de validade de todo ato

administrativo. Não é suficiente que o ato seja praticado somente nos exatos
termos da lei: deve, também, obedecer à moralidade. Assim, um prefeito que
dispõe de verba pública e decide com ela fazer uma licitação para compra
de carros novos para ele e os secretários usufruírem, ao invés de utilizar o
dinheiro para compra de ambulâncias para o município, o que era mais essen-
cial naquele momento, pratica ato ilegítimo. Nesse caso, apesar de atuar nos
limites da lei, não observou o princípio da moralidade. A moral administrativa
é compreendida como moral jurídica. Nesse sentido, compreende o conjunto de
regras extraídas de condutas internas da administração. O ato administrativo
não terá que obedecer somente à lei jurídica, mas também à ética da própria
instituição, porque nem tudo que é legal é honesto.

Destarte, não basta que as atividades do administrador público estejam

em consonância com alguma legislação. Se não forem pautadas pela moral
e pelos bons costumes, ainda assim, as condutas por ele realizadas serão
consideradas ilegítimas. É preciso priorizar as necessidades dos cidadãos
acima dos interesses particulares dos administradores. A ética é um valor
muito importante e deve estar presente em todos os atos da Administração
Pública. Afinal, uma conduta imoral não pode ser considerada legítima, ainda
que esteja de acordo com alguma lei específica.
De acordo com Scatolino e Trindade (2016), o legislador constituinte se
preocupou em estabelecer sanções para aqueles administradores públicos que
agirem com improbidade administrativa, isto é, violando o dever de moralidade
que deve estar presente em todos os atos da Administração Pública. De acordo
com o art. 37, § 4º, do Texto Constitucional, foram estabelecidas as seguintes
punições para aqueles que praticarem atos de improbidade administrativa
(sem prejuízo da ação penal cabível em cada caso concreto):

Art. 37 [...]
§ 4º [...]
a) suspensão dos direitos políticos;
b) a perda da função pública;

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c) a indisponibilidade dos bens;

d) ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei (BRASIL,
1988, documento on-line).

Para Carvalho (2016, p. 67-68), o princípio da moralidade:

Trata-se do princípio que exige a honestidade, a lealdade, boa-fé de conduta no

exercício da função administrativa, ou seja, a atuação não corrupta dos gestores
públicos, ao tratar com a coisa de titularidade do Estado. Esta norma estabelece
a obrigatoriedade de observância a padrões éticos de conduta, para que se asse-
gure o exercício da função pública de forma a atender às necessidades coletivas.
É importante que, interpretando a Constituição Federal como uma norma posta
integrante do ordenamento jurídico nacional, se admita que a atuação em des-
conformidade aos padrões de moralidade enseja uma violação ao princípio da
legalidade, amplamente considerado, por abranger, inclusive, os princípios e
regras constitucionais. Sendo assim, por ser a moralidade um conceito jurídico
indeterminado, normalmente a jurisprudência vem aplicando a sua violação como
vício de legalidade de atuação administrativa. No entanto, a moralidade deve ser
analisada como princípio autônomo, sendo possível a retirada de um ato admi-
nistrativo imoral, ainda que não haja direta violação ao princípio da legalidade.

Os gestores públicos devem agir de modo a que suas condutas sejam as mais honestas,
dignas de confiança da população. Como detentores do poder público, eles têm
a obrigação de agir com moralidade, não se aceitando por parte deles quaisquer
condutas que possam ferir a ética e os bons costumes. Os administradores devem
agir com presteza e de forma a atender aos anseios da sociedade, mas de forma legal
e, acima de tudo, leal para com os cidadãos. Uma conduta imoral, além de ferir o
princípio da moralidade, fere também o princípio da legalidade, pois as leis deveriam
ser constituídas por dispositivos que tendem a fazer a moralidade administrativa ser
cumprida em sua totalidade.

3 Eficiência do serviço público e segurança

jurídica
De acordo com o princípio da eficiência, a atividade dos agentes públicos deve
ser eficiente, e a prestação de serviços deve ser feita com qualidade, de forma
econômica e ao mesmo tempo eficaz.
Segundo Scatolino e Trindade (2016), tal princípio, que antes era implícito,
foi acrescentado de modo expresso à Constituição Federal por meio da Emenda

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Constitucional nº 19, de 4 de junho de 1998. Conforme tal princípio, o agente

público deve agir não apenas de acordo com a legislação, mas sim com o que
dele se espera. Além de agir em consonância com a lei e com a moralidade, o
administrador público deve agir de modo eficiente, prestando o melhor serviço
com o melhor custo-benefício.
Carvalho (2016) frisa que, mesmo antes da referida alteração à Constitui-
ção Federal, o art. 6º, § 1º, da Lei nº. 8.987/1995 definia que tal princípio era
considerado básico na prestação de serviços públicos para que essa prestação
fosse considerada adequada. Nesse contexto, a Lei nº 14.133/2021 trouxe em
um rol explícito o princípio da eficiência como norteador para a administração
pública na prestação, direta ou indiretamente, de serviços públicos. Portanto, os
agentes públicos devem buscar a prestação de serviços de qualidade e eficientes.
Desse modo, a sociedade como um todo é beneficiada, uma vez que poderá
desfrutar de serviços públicos que gozem de excelência e possam satisfazer
plenamente a seus anseios e necessidades. Outra expressão da eficiência do
serviço público guarda relação com o próprio acesso à informação e ao Governo
Digital em que, nos termos da Lei nº 14.129/2021, ocorreu a previsão da adoção
de instrumentos que visem aumentar a eficiência da administração pública,
especialmente por meio da desburocratização, da inovação, da transformação
digital e da participação do cidadão.
Ainda segundo Scatolino e Trindade (2016), a eficiência está relacionada
ao prévio exame do custo-benefício. Ela não deve ser confundida, entretanto,
com a eficácia e a efetividade, que possuem conceitos e objetivos distintos.
A eficácia relaciona-se mais com os resultados, isto é, o êxito da atuação
administrativa. Já a efetividade sugere a análise de resultados que foram
almejados, ou seja, a verificação do que foi planejado e o que foi efetivamente
conseguido. No que se refere ao princípio da segurança jurídica, temos as
palavras de Carvalho (2016, p. 90): “[...] trata-se de princípio geral do direito,
base do Estado de Direito que garante aos cidadãos não serem surpreendidos
por alterações repentinas na ordem jurídica posta. Configura corolário do
direito como norma de pacificação social”.
Isso significa que as alterações legislativas que impactem diretamente
os administrados não devem retroagir de modo a atingir situações passadas,
o que evita a instabilidade social. Não pode haver surpresas nas ações da
Administração Pública, pois os administrados serão os principais afetados.
Isso não quer dizer que uma legislação não poderá ser modificada nunca, mas
que é preciso preparar os cidadãos para que isso ocorra.
Ademais, o princípio da segurança jurídica está estritamente relacionado
ao princípio de proteção à confiança. Ou seja, se a Administração Pública

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praticar atos que beneficiem certos administrados, não poderá posteriormente

dizer que conferiu nova interpretação à legislação de forma a retirar o benefício
anteriormente concedido (CARVALHO, 2016).

Os atos da Administração Pública não poderão retroagir para retirar benefícios conce-
didos mediante uma ilegalidade, pois, em tese, os administrados não têm culpa dos
atos falhos e eivados de vícios praticados pelos agentes públicos ou ditados por uma
legislação inconsistente. Também não pode a Administração Pública conferir efeito
retroativo a uma nova norma. Os efeitos serão sempre ex nunc, ou seja, do momento
presente em diante, e nunca ex tunc, retroativo.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Diário Oficial da União,

5 out. 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/consti-
tuicao.htm. Acesso em: 24 set. 2019.
BRASIL. Lei nº. 8.987, de 13 de fevereiro de 1995. Dispõe sobre o regime de concessão
e permissão da prestação de serviços públicos previsto no art. 175 da Constituição
Federal, e dá outras providências. Diário Oficial da União, 14 fev. 1995. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8987compilada.htm. Acesso em: 24 set. 2019.
CARVALHO, M. Manual de Direito Administrativo. 3. ed. Salvador: Editora JusPODIVM, 2016.
SCATOLINO, G.; TRINDADE, J. Manual de Direito Administrativo. 4. ed. Salvador: JusPO-
DIVM, 2016.

Leituras recomendadas
BRASIL. Lei nº. 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Regula o processo administrativo no
âmbito da Administração Pública Federal. Diário Oficial da União, 1 fev. 1999. Disponí-
vel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9784.htm. Acesso em: 24 set. 2019.
BRASIL. Lei nº 14.129, de 29 de março de 2021. Dispõe sobre princípios, regras e instru-
mentos para o Governo Digital e para o aumento da eficiência pública e altera a Lei
nº 7.116, de 29 de agosto de 1983, a Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011 (Lei de
Acesso à Informação), a Lei nº 12.682, de 9 de julho de 2012, e a Lei nº 13.460, de 26 de
junho de 2017. Diário Oficial da União, 2021. Disponível em: http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14129.htm. Acesso em: 21 mar. 2022.

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