DIREITO ADMINISTRATIVO

REGIME JURÍDICO
ADMINISTRATIVO

Prof. Fernando Ramos

Aula - 09

- Serviços Públicos
 INTRODUÇÃO

Há certa dificuldade na doutrina em definir com precisão o que vem a ser serviços
públicos, pois trata de expressão que admite mais de um sentido e de conceito
que, sobre ter variado em decorrência da evolução do tema relativo às funções do
Estado.

Por força dessa dificuldade é que varia o conceito de serviço público entre os
estudiosos da matéria, nacionais e estrangeiros.

Para fins de nosso estudo é no sentido objetivo que o tema será desenvolvido
avaliando os critérios orgânico, formal e material.
 INTRODUÇÃO

Mesmo quando chegamos à ideia de serviço público como atividade, é preciso

averiguar quais são os fatores que o caracteriza. Na doutrina existem três
correntes que divergem entre si sobre qual critério é mais acertado quando se
trata de serviço público.

 C R I T É R I O O R G Â N I C O : baseia-se na ideia de que o serviço público é

prestado por órgão público, ou seja, pelo próprio Estado. A crítica consiste em
que essa noção clássica está hoje alterada pelos novos mecanismos criados para
a execução das atividades públicas, não restrita apenas ao Estado, mas ao
contrário, delegadas frequentemente a particulares.
 INTRODUÇÃO

 C R I T É R I O F O R M A L : este realça o aspecto pertinente ao regime jurídico.

Nesse sentido, será serviço público aquele disciplinado pelo regime de direito
público. O critério é insuficiente, pois em alguns casos incidem regras do direito
privado para certos segmentos da prestação de serviços públicos,
principalmente quando executados por pessoas de regime jurídico privado da
administração, como as sociedades de economias mista e as empresas públicas.
 INTRODUÇÃO

 CRITÉRIO MATERIAL: dá ênfase à atividade exercida. Serviço público seria

aquele que atendesse direta e essencialmente à comunidade. A crítica aqui
reside no fato de que algumas atividades embora não atendendo diretamente
aos indivíduos, voltam-se em favor destes de forma indireta e mediata
(autarquia INSS). Além disso, nem sempre as atividades executadas pelo Estado
representam demandas essenciais da coletividade.
 CONCEITO

Não é difícil perceber que o realce de um ou outro critério acaba por ensejar
conceitos díspares de serviço público.

“Serviço público é todo aquele prestado pela Administração ou por seus delegados,
sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou
secundárias da coletividade, ou simples conveniências do Estado” (HELY LOPES
MEIRELLES).
 CONCEITO

Maria Sylvia Di Pietro, considera serviço público “toda atividade material que a lei
atribui ao Estado para que a exerça diretamente ou por meio de seus delegados,
com o objetivo de satisfazer concretamente às necessidades coletivas, sob regime
jurídico total ou parcialmente de direito público”.
 CARACTERÍSTICAS

1. S U J E I TO E S TATA L

Visando a um interesse público, os serviços públicos se incluem como um dos

objetivos do Estado. É por isso que são eles criados e regulamentados pelo Poder
Público, a quem também incumbe a fiscalização.

As relações modernas permitem que o Estado delegue a particulares a execução

de certos serviços públicos. No entanto, essa delegação não descaracteriza o
serviço público, vez que o Estado sempre reserva o poder jurídico de regulamentar,
alterar e controlar o serviço.
 CARACTERÍSTICAS

2. I N T E R E S S E C O L E T I VO

A grande diversidade de interesses coletivos exige sua caracterização em primários

ou essenciais de um lado, e secundários ou não essenciais de outro.

Quando o serviço é essencial, deve o Estado prestar na maior dimensão possível,

porque estará atendendo diretamente às demandas principais da coletividade. O
serviço público secundário, não afasta a obrigação por parte do Poder Público de
concretizá-lo, pois ainda assim visa o interesse coletivo.

Importante registrar que o caráter de essencialidade dos serviços não tem

 CARACTERÍSTICAS

Importante registrar que o caráter de essencialidade dos serviços não tem

parâmetros previamente definidos, variando de acordo com o lugar e o tempo em
que a atividade é desempenhada.

3. R E G I M E D E D I R E I TO P Ú B L I C O

Como o serviço é instituído pelo Estado, nada mais natural que ele se submeta ao
regime jurídico de direito público, todavia, não se precisa admitir que a disciplina
seja integralmente de direito público, porque como é sabido alguns particulares
prestam serviços em colaboração com o Poder Público. Embora essas hipóteses
 CARACTERÍSTICAS

incidam alguma regra de direito privado, nunca incidirão elas integralmente,

sendo necessário que algumas normas de direito público disciplinem a prestação
do serviço. Pode até mesmo dizer que nesses caso o regime é hibrido,
predominando, porém, o regime de direito público quando em colisão com o de
direito privado.
 CLASSIFICAÇÃO

1. S E R V I Ç O S D E L E G ÁV E I S E I N D E L E G ÁV E I S

São delegáveis aqueles que, por sua natureza ou pelo fato de assim dispor o
ordenamento jurídico, comportam ser executados pelo Estado ou por particulares
colaboradores (serviços de transporte coletivo, energia elétrica, sistema de
telefonia, saneamento básico etc.)

Serviços indelegáveis, por outro lado, são aqueles que só podem ser prestados
pelo Estado de forma direta, ou seja, por seus próprios órgãos ou agentes (serviços
de defesa nacional, segurança interna, fiscalização de atividades, serviços
assistenciais etc.).
 CLASSIFICAÇÃO

2. S E R V I Ç O S A D M I N I S T R AT I VO S E D E U T I L I DA D E P Ú B L I C A

O Estado ao prestar serviços públicos, sempre se volta ao interesse da coletividade.

Mas a fruição dos serviços pode ser direta ou indireta. De fato, quando executa
serviços de organização interna, o Estado, embora atendendo à sua conveniência,
beneficia indiretamente a coletividade (ex. 1 doc portal municipal).

Por esta razão consideram-se serviços administrativos aqueles que o estado

executa para compor melhor sua organização. Já os serviços de utilidade pública se
destinam diretamente aos administrados.
 CLASSIFICAÇÃO

3. S E R V I Ç O S C O L E T I VO S E S I N G U L A R E S

Serviços coletivos são aqueles prestados a grupos indeterminados de indivíduos,

de acordo com as opções e prioridades da Administração, e em conformidade com
os recursos de que disponha. São exemplos: serviços de pavimentação de ruas e
rodovias, de iluminação pública, de prevenção de doenças e outros gêneros.

Os serviços singulares preordenam-se a destinatários individualizados, sendo

mensurável a utilização por cada um dos indivíduos (ex. energia domiciliar).
 TITULARIDADE

1. C O M P E T Ê N C I A

Sendo a federação o modelo adotado no Brasil, indispensável perquirir qual a

entidade federativa competente para instituir, regulamentar e controlar os diversos
serviços públicos.

A Cf/88 adotou o sistema de apontar expressamente serviços públicos de

competências privativas de cada ente federativo, mas também há que se observar
que existem serviços comuns, ou seja, de continuidade de todas pessoas
federativas.
 TITULARIDADE

Serviços privativos são aqueles atribuídos a apenas uma das esferas da federação.
Como por exemplo, temos a emissão de moeda, serviço postal, polícia marítima
aeronáutica e de fronteiras (art. 21, VII, X e XXII, da CF/88); serviço de distribuição
de gás canalizado compete aos Estados (art. 25 § 2º da CF/88); a arrecadação de
tributos municipais e o transporte coletivo intramunicipal, são conferidos aos
municípios (art. 30, III e V da CF/88).

Tendo em vista que o sistema de divisão de competências apresenta algumas

complexidades, não raras vezes tem sido declarada a inconstitucionalidade de leis
que invadem a competência legislativa privativa de outro ente federado.
 TITULARIDADE
Por exemplo, lei estadual não pode dispor sobre licenciamento e utilização de
motocicletas e ciclomotores para o transporte de passageiros, trata-se de
competência da União (art. 22, XI, CF), da mesma forma o Estado não pode
disciplinar serviços de energia elétrica, que compete à União (art. 22, IV, CF).

Os serviços comuns, ao contrário, são os que podem ser prestados por pessoas de
mais de uma esfera federativa. A constituição enumerou vários serviços comuns no
art. 23, referindo expressamente a competência da União, Estados, Distrito Federal e
Municípios. Entre eles estão os serviços de saúde pública (inciso II), promoção de
programas de construção de moradias (inciso IX); proteção ao meio ambiente
(incisos VI e VII). Trata-se do chamado federalismo cooperativo.
 TITULARIDADE

2. R E G U L A M E N TA Ç Ã O

Os serviços públicos só podem ser executados se houver uma disciplina normativa

que os regulamente, vale dizer, que trace as regras através das quais se possa
verificar a efetividade de sua prestação. Essa disciplina regulamentadora que pode
ser formalizada través de lei, decreto, normas reguladoras, resoluções e outros.

A regulamentação do serviço público cabe à entidade que tem poder para prestá-
lo. O poder de regulamentar impõe um conjunto de faculdades legais para a
pessoa titular do serviço. Pode optar por executá-lo direta ou indiretamente, e
nesse caso celebrar contratos de concessão ou firmar termos de permissão.
 TITULARIDADE
3. C O N T R O L E

Além do poder de regulamentação, a competência constitucional para a instituição

do serviço confere ainda o poder de controlar sua execução.

O controle é inerente à titularidade do serviço. Se a determinada pessoa

federativa foi dada competência para instituir o serviço, é não só faculdade, mas
dever de aferir as condições em que é prestado.

Ainda, o controle pode ser interno (serviços praticados pela própria

administração), ou externo quando a Administração fiscaliza particulares
(concessionários e permissionários).
Aula - 09

Bens Públicos
 CONCEITO

A matéria pertinente aos bens jurídicos em geral é tratada no Código Civil, que
dedica um capítulo aos bens públicos e particulares a regra básica está no art. 98
que dispõe:

“São públicos os bens de domínio nacional pertencentes à pessoas jurídicas de

direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a
que pertença”.
 CONCEITO

Com base nesse dispositivo do Código vigente, a doutrina conceitua bens públicos
como: “todos aqueles que, de qualquer natureza e a qualquer título, pertençam às
pessoas jurídicas de direito público, sejam elas federativas, como a União, os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios, sejam da Administração
descentralizada, como as autarquias, nestas incluindo as fundações de direito
público e as associações públicas”.

Refere-se a bens de qualquer natureza, porque na categoria se inserem os bens

corpóreos e incorpóreos, móveis, imóveis, semoventes, créditos direitos, ações.
 CONCEITO

O elenco das pessoas jurídicas de direito público está no art. 41 do Código Civil.
São elas:
a) União Federal;
b) Os Estados-membros e o Distrito Federal;
c) Os Municípios;
d) Os Territórios;
e) As Autarquias (inclusive fundações de direito público e associações públicas);
f) Outras pessoas de caráter público criadas por lei.
 TITULARIDADE

1. B E N S F E D E R A I S

A Constituição enumera os bens da União e dos Estados, mas essa relação não é
taxativa, tem mais um aspecto de partilha básica de alguns bens de caráter
especial, eu, por isso, devem merecer enfoque também especial. Os bens da União
são relacionados no art. 20 da CF, e leva alguns critérios ligados à esfera federal
como, segurança nacional, a proteção à economia do país, o interesse público
nacional.
 TITULARIDADE

 SEGURANÇA NACIONAL: são bens federais as terras devolutas necessariamente

à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares (inciso II), os
lagos e os rios limítrofes com outros países (inciso III), o mar territorial (inciso
VI), e os terrenos da marinha (inciso VII).

 SEGURANÇA ECONÔMICA: para proteger a economia do país foram elencados

os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva
(inciso V), os potencias de energia hidráulica (inciso VIII) e os recursos minerais,
inclusive os do subsolo (inciso IX).
 TITULARIDADE

 INTERESSE PÚBLICO NACIONAL: são as vias federais de comunicação (inciso II);

as terras devolutas necessárias à preservação ambiental (inciso II); as cavidades
naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos (inciso X), e as
terras tradicionalmente ocupadas pelos índios (inciso XI).

Quanto aos bens imóveis da União, estes estão regulamentados no Decreto-lei n.

9.760, de 05 de setembro de 1946, trata-se do diploma básico a regular os vários
aspectos relacionados aos bens federais.
Importante saber que litígios que envolvam bens públicos federais serão
deslindados perante a justiça federal.
 TITULARIDADE

2. B E N S E S TA D UA I S E D I S T R I TA I S

No art. 26 a Constituição enumera os bens dos Estados:

a) As águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito,

com a ressalva daquelas que se originem de obras da União;
b) As áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio;
c) As ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União;
d) As terras devolutas não compreendidas entre as da União.
 TITULARIDADE

A relação por óbvio, não é taxativa. Ao Estado pertencem outros bens, como por
exemplo, os prédios públicos estaduais, a dívida ativa, os valores depositados
judicialmente para a Fazenda Estadual e outros.

3. B E N S M U N I C I PA I S

Os municípios não foram contemplados com a partilha constitucional de bens

públicos. Todavia é claro que os mesmos constituem bens. Como regra, as ruas,
praças, jardins públicos, os edifícios públicos e os vários imóveis que compõem seu
patrimônio, e também a dívida ativa.
 DESTINAÇÃO

1. B E N S D E U S O C O M U M D O P O V O

São aqueles que se destinam à utilização geral pelos indivíduos, podendo ser
federais, estaduais ou municipais.

Nessa categoria de bens não está presente o sentido técnico de propriedade, aqui
o que prevalece é a destinação pública no sentido de sua utilização efetiva pela
coletividade. São bens de uso comum, os mares, as praias, os rios, as estradas, as
ruas, praças (art. 99, I do Código Civil).
 DESTINAÇÃO

2. B E N S D E U S O E S P E C I A L

São aqueles que visam a execução dos serviços administrativos e dos serviços
públicos em geral. A denominação não é muito precisa, mas indica que tais bens
constituem o aparelhamento material da Administração para atingir os seus fins.

Quanto ao uso em si, pode-se dizer que primordialmente cabe ao Poder Público.
Os indivíduos podem utilizá-lo na medida em que algumas eventualmente
precisam estar presentes nas repartições estatais.
 DESTINAÇÃO

3. B E N S D E U S O D O M I N I C A L

A noção é residual, pois nessa categoria se situam todos os bens que não se
caracterizam como de uso comum do povo ou de uso especial.

Desse modo, são bens dominicais as terras sem destinação pública específica, tais
como terras devolutas, prédios públicos desativados, os bens móveis inservíveis.
 AFETAÇÃO E DESAFETAÇÃO

O tema da afetação e desafetação diz respeito aos fins pata os quais está sendo
utilizado o bem público. Se um bem está sendo utilizado diretamente pelo Estado,
ou pelo uso dos indivíduos em geral, diz-se que está afetado a determinado fim
público. (exemplo: prédio de um serviço de saúde, praça etc).

Ao contrário, o bem se diz desafetado quando não está sendo usado para qualquer
fim público (exemplo: área pertencente ao município na qual não haja qualquer
serviço administrativo é um bem desafetado de fim público, uma viatura do Estado
que esteja inservível, etc).
 FORMAS DE AQUISIÇÃO

1. C O N T R ATO

Como qualquer particular o Estado pode celebrar contratos visando a adquirir

bens, já que as entidades em que se subdivide são dotadas de personalidade
jurídica, com aptidão para adquirir direitos e contrair obrigações.

Nesse sentido, as entidades públicas podem, na qualidade de adquirentes, firmar

contratos de compra e venda, de doação, de permuta e de dação em pagamento.
Todos esses contratos são de natureza privada, e se sujeitam aos regramentos
gerais de registro em cartório.
 FORMAS DE AQUISIÇÃO
2. U S U C A P I Ã O

A lei civil ao estabelecer os requisitos para a aquisição da propriedade por

usucapião, não se descartou o Estado como possível titular de direito. Observados
os requisitos legais exigidos para os possuidores particulares de modo geral,
podem as pessoas de direito público adquirir bens por usucapião.

3. D E S A P R O P R I A Ç Ã O

A desapropriação é em regra promovida pelas pessoas de direito público, a perda

da propriedade pelo proprietário privado retrata, por outro ângulo a aquisição pelo
expropriante.
 FORMAS DE AQUISIÇÃO

4. A Q U I S I Ç Ã O C AU S A M O RT I S

Os bens públicos podem originar-se de aquisição causa mortis. No sistema

adotado pelo Código Civil, não havendo herdeiros no elenco da vocação
hereditária, o bem se devolve ao Município ou ao Distrito Federal, se localizado em
seus respectivos territórios, ou à União, caso esteja situada em território Federal
(arts. 1.829 e 1.844 do CC).
 FORMAS DE AQUISIÇÃO

5. A R R E M ATA Ç Ã O

Arrematação é o meio de aquisição de bens através da alienação de bem

penhorado, em processo de execução, em praça ou leilão judicial.
Nada impede que as pessoas de direito público participem do praceamento do
bem e sejam vitoriosas no oferecimento do lance. Se tal ocorrer será expedida em
seu favor, Carta de Arrematação que servirá como instrumento para registro do
bem.
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