1) O documento discute os conceitos de serviços públicos e suas formas de prestação. 2) Serviços públicos são aqueles prestados pelo Estado ou delegados a terceiros para atender necessidades coletivas. 3) Existem serviços públicos propriamente ditos e serviços de utilidade pública, que podem ser prestados diretamente ou indiretamente pelo Estado.
1) O documento discute os conceitos de serviços públicos e suas formas de prestação. 2) Serviços públicos são aqueles prestados pelo Estado ou delegados a terceiros para atender necessidades coletivas. 3) Existem serviços públicos propriamente ditos e serviços de utilidade pública, que podem ser prestados diretamente ou indiretamente pelo Estado.
1) O documento discute os conceitos de serviços públicos e suas formas de prestação. 2) Serviços públicos são aqueles prestados pelo Estado ou delegados a terceiros para atender necessidades coletivas. 3) Existem serviços públicos propriamente ditos e serviços de utilidade pública, que podem ser prestados diretamente ou indiretamente pelo Estado.
1. Serviços Públicos luz dos valores e necessidades que
Consoante já referenciado, definem o cenário socio-político e
Administração Pública é a gestão dos econômico de uma sociedade em dado serviços públicos (Cretella Junior, 1995). período histórico.
Nada, portanto, mais central no estudo Serviço público, conforme Meirelles
da Administração Pública que a ampla (1989, p. 289), “é todo aquele prestado pela compreensão de seu objeto - os serviços Administração ou por seus delegados, sob públicos. normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da Conforme assinala Mello (1993), existem coletividade, ou simples conveniência do indicações constitucionais definindo Estado.” serviços que são; que não são; e que podem ser públicos. A natureza e particularidades que definem os contornos dos serviços Acerca da interpretação do que públicos estão relacionadas com o tipo de significado de “atividade econômica” (art. sociedade. São, pois, função do nível de 173 e 174 da Constituição Federal), e da desenvolvimento político, econômico, observância das disposições cultural, etc. que caracteriza uma constitucionais relativas aos serviços de sociedade. competência exclusiva do Estado, são definidos os serviços públicos e sua O perfil dos serviços públicos não é forma de prestação. estático. Transforma-se, segundo as exigências e potencialidades sociais em Assinala Mello (1993) com muita geral. propriedade a inexistência de uma definição precisa da expressão “atividade Repise-se que a gestão destes serviços econômica”. Tal assertiva suscita, pois, a constitui o sentido da existência da existência de uma faixa de incerteza na administração pública. qual incluem-se diversas atividades. O Estado moderno tem historicamente De outra parte, entretanto, se podem ampliado seu nível de inserção na definir zonas de certeza positiva e certeza prestação de serviço público. Existem negativa quanto à aplicabilidade do hoje, em termos gerais, à disposição da conceito (Mello, 1993). coletividade uns elencos de serviços públicos jamais experimentados pelo O reconhecimento de cada uma das homem. Este fenômeno acentuou-se, atividades na zona de incerteza depende, sobretudo na segunda metade do século portanto, da interpretação dos elementos XX, com o Estado do Bem-Estar Social. ADM PUBLICA V -LOZANO
Pela convergência de diversos fatores, São aqueles prestados diretamente pela
este modelo de Estado entrou em colapso Administração à coletividade, por serem ao final da década de 70, dando margem essenciais e indispensáveis à à retomada dos postulados liberais de sobrevivência do grupo social e do estado mínimo – o denominado próprio Estado (Meirelles, 1989). São neoliberalismo. serviços privativos do Poder Público, que exigem atos de império e medidas Neste novo cenário político e econômicos compulsórias em relação aos determinados setores do aparelho de administrados. Não se prestam, portanto Estado sofrem pressões de redução de à delegação. Constituem exemplos, a sua estrutura. Alguns segmentos de defesa nacional, polícia, saúde, etc. (pró- serviços antes públicos e prestados comunidade) diretamente pelo Estado atraem a atenção do capital privado e passam a ser b) Serviços de utilidade pública prestados por organizações desta natureza. São aqueles prestados diretamente pela Administração ou por terceiros, segundo Na esteira destas mudanças, outros condições regulamentadas, reconhecidas nichos de serviços, antes prestados sua conveniência para os membros da indiretamente pelo Estado sociedade. (administração indireta) são, também, transferidos para o setor privado. No caso de delegação o controle da prestação destes serviços é do Estado, Este fenômeno em franca evolução é algo mas a conta e o risco são dos prestadores, visível, e tem delineado os contornos dos remunerados pelos usuários. Exemplos: serviços públicos. Note-se que os serviços transporte coletivo, telefonia, energia não perdem sua natureza pública, tão- elétrica, etc. (prócidadão) somente sua execução fica a cargo de particulares em face de um novo arranjo institucional emergente. 3. Princípios O serviço público tem sua regulamentação e controle sempre a a) Princípio da Permanência; noção de cargo do Poder Público, continuidade na prestação do serviço; independentemente da modalidade de prestação. b) Princípio da Generalidade; impõe a prestação de serviço igual para todos os Assim, se uma organização privada usuários; passa a prestar determinado serviço público e, por qualquer motivo, venha a c) Princípio da Eficiência; exigência de sucumbir, a assunção do ônus caberá ao atualização do serviço; Estado, que é o responsável pela garantia do serviço. d) Princípio da Modicidade; exigência de tarifas razoáveis; 2. Classificação dos Serviços Públicos e) Princípio da Cortesia; impõe tratamento a) Serviços públicos propriamente ditos digno para com o público. ADM PUBLICA V -LOZANO
4. Competência para a Prestação dos A outorga ocorre quando o Estado cria
Serviços Públicos uma entidade e a ela transfere, por lei, a titularidade determinado serviço público A competência para a prestação dos ou de utilidade pública. serviços públicos se reparte entre as três entidades estatais: União, estados e A delegação ocorre quando o Estado municípios. Esta divisão opera-se transfere por contrato (concessão) ou ato segundo critérios técnicos e jurídicos, unilateral (permissão ou autorização) com vistas aos interesses e capacidade de tão-somente a execução do serviço execução próprios de cada esfera público. administrativa, bem como da natureza do serviço. Serviço desconcentrado é aquele que “a Administração executa centralizadamente, A competência da União restringe-se mas o distribui entre vários órgãos da mesma àquela estabelecida em sede entidade, para facilitar sua realização e constitucional (artigo 21 da Constituição obtenção pelos usuários.”(Meirelles, 1989, Federal, em particular os incisos X, XI, p.298). XII, XV etc.). Por exclusão, remanesce a do Estado-membro, e, por fim, resulta A desconcentração é uma técnica para o município a matéria de interesse administrativa de simplificação e local. aceleração do serviço dentro da mesma entidade. 5. Formas e Meios de Prestação dos Serviços Públicos A descentralização, de outra parte, é uma técnica de especialização, que consiste na Os serviços públicos (e de utilidade retirada do serviço de uma entidade e pública) podem se prestados de forma transferência para outra com vistas à sua centralizada, descentralizada e execução com maior nível de qualidade. desconcentrada. Sua execução, de outra parte, pode se dar direta ou Segundo Meirelles (1989, p. 299), a indiretamente (meio). execução direta do serviço “é a realizada pelos próprios meios da pessoa responsável Serviço centralizado é, conforme pela sua prestação ao público, seja esta pessoa Meirelles (1989, p. 297), aquele “que o estatal, autárquica, paraestatal, empresa Poder Público presta por suas próprias privada ou o particular.” repartições, em seu nome e sob sua exclusiva responsabilidade”. O Estado, nestes casos, Na execução direta o encarregado do é simultaneamente titular e prestador do fornecimento do serviço o faz serviço público (Administração Direta). pessoalmente, ou por seus órgãos, ou por seus prepostos (jamais por terceiros). Serviço descentralizado é aquele que o Poder Público transfere a sua A execução indireta ocorre quando o titularidade, ou simplesmente, a sua responsável pela prestação do serviço execução, por outorga (Administração comete a terceiros sua realização segundo Indireta) ou delegação (permissão, condições regulamentadas. concessão ou autorização). ADM PUBLICA V -LOZANO
Cumpre assinalar, entretanto, que a b) exploração da atividade econômica
possibilidade de execução indireta não se monopolizada, consoante disposto no art. estende a todo e qualquer serviço 177 do Magno Texto. público. A Lei Federal nº 8.987, de 13-02-95 6. Delegação de Serviços Públicos – estabelece o regime de concessão e Conforme já referenciado, a distinção permissão da prestação de serviços fundamental entre o serviço público públicos previstos no art. 175 da outorgado e o delegado reside no fato de Constituição Federal. que a outorga dá-se por lei (e somente por lei pode ser modificada ou retirada); 8. Serviços Públicos Delegados há uma presunção de definitividade neste caso; prazo indeterminado. A delegação dos serviços públicos pode ser feita sob as modalidades de Na delegação, por outro lado, somente a concessão, permissão e autorização. execução do serviço é transferida para terceiros por ato administrativo (bilateral I - Concessão ou unilateral); está presente nesta relação uma noção de transitoriedade; prazo Serviços concedidos são aqueles que o certo. particular executa em seu nome, por sua conta e risco, remunerado por tarifa, na 7. Agências Reguladoras forma regulamentar, mediante delegação contratual ou legal do Poder Público As Agências Reguladoras, tais como a concedente. O serviço concedido é AGERGS, a ANEEL, a ANATEL, a ANP, serviço do Poder Público, apenas etc., são entidades que integram a executado por particular em razão de administração indireta, assumindo concessão (Meirelles, 1996). função eminentemente fiscalizadora. Concessão12 é a delegação da execução do O principal papel desempenhado pela serviço público, na forma autorizada em Agências é o de assumir os poderes que lei e regulamentada pelo Executivo. O na concessão, permissão e autorização, contrato de concessão é ajuste de direito era antes desempenhado pela própria administrativo, bilateral, oneroso, administração direta, na qualidade de comutativo e realizado intuitu personae. poder concedente (Di Pietro, 1999). Daí depreende-se que é acordo administrativo, e não ato unilateral da O papel de agente regulador e Administração, com vantagens e fiscalizador é assumido quando o objeto encargos recíprocos, no qual são fixadas da concessão é: as condições de prestação do serviço, levando-se em consideração o interesse a) um serviço público, conforme coletivo na sua obtenção e as condições hipóteses arroladas no art. 21, incisos XI e pessoais de quem se propõe a executá-lo XII da Constituição Federal; por delegação do Poder concedente.
Sendo um contrato de natureza
administrativa, ficam sujeitas a todas as ADM PUBLICA V -LOZANO
imposições da Administração, no entanto, que diferentemente das
necessárias à formalização do ajuste, concessionárias privadas, a CELG detém dentre as quais a autorização legal, a também a titularidade do serviço, e não regulamentação e a concorrência. somente o direito à execução.
A lei apenas autoriza a concessão e Existem, portanto, dois tipos de
delimita a amplitude do contrato a ser concessão: aquela feita a empresa firmado; o regulamento estabelece as privada e a feita a empresa estatal. condições de execução do serviço; o contrato consubstancia a transferência do II – Permissão serviço, por delegação ao concessionário vencedor da concorrência. O contrato há A permissão é delegação por ato que observar os termos da lei, do unilateral da Administração. regulamento e do edital da licitação, sob pena de nulidade. Os serviços permitidos são todos aqueles para os quais o Poder Público estabelece Pela concessão, o poder concedente não os requisitos para sua prestação ao transfere propriedade alguma ao público e, por ato unilateral (termo de concessionário, nem se despoja de permissão), comete a execução aos qualquer direito ou prerrogativa pública. particulares que demonstrarem Delega, apenas, a execução do serviço, capacidade para o seu desempenho. nos limites e condições legais e contratuais, sempre sujeita à A permissão é, por expressa disposição regulamentação e fiscalização da constitucional, sempre precedida de concedente. processo licitatório (art. 175, CF). Admite condições e prazos para a exploração dos Nestas condições, permanece com o serviços, a fim de garantir rentabilidade e Poder concedente a faculdade de, a assegurar a recuperação do investimento qualquer tempo, no curso da concessão, do permissionário, visando a atrair a retomar o serviço concedido, mediante iniciativa privada. indenização, ao concessionário, dos lucros cessantes e danos emergentes Em síntese, a unilateralidade, a resultantes da encampação. As discricionariedade e a precariedade são indenizações, em tal hipótese, serão as atributos da permissão, embora possam previstas no contrato, ou, se omitidas, as ser excepcionados em certos casos, diante que forem apuradas judicialmente. do interesse da Administração.
São exemplos bastante próximos de Ao Poder Público, nesta modalidade de
concessão de serviços públicos aquelas delegação de serviços é facultada a feitas às empresas privadas que modificação (unilateral e a qualquer exploram a distribuição de energia no momento) das condições iniciais do Estado. termo, ou mesmo revogar a permissão sem possibilidade de oposição do A Companhia Estadual de Energia permissionário, salvo se ocorrer abuso de Elétrica – CELG é uma sociedade de poder ou desvio de finalidade da economia mista que atua em regime de Administração. concorrência no setor. Cumpre ressaltar, ADM PUBLICA V -LOZANO
Em síntese, o serviço permitido é A noção de qualidade dos produtos (bens
executado em nome do permissionário, e serviços) oferecidos por uma por sua conta e risco, mas sempre nas organização (ou profissional) aos seus condições e com o requisitos clientes é algo já bastante difundido em preestabelecidos pela Administração nossa literatura administrativa. A prática permitente, que o controle e lhe fixa as organizacional, entretanto, revela tarifas. surpresa interessante.
Embora ato unilateral e precário, a No âmbito da administração pública a
permissão é definida intuitu personae, ou proposta de explicitar a qualidade do seja, não admite a substituição do serviço prestado como princípio permissionário, nem possibilita o constitucional surgiu nas discussões traspasse do serviço ou do uso permitido acerca do texto que resultaria na Emenda a terceiros sem prévio assentimento do Constitucional 19/98. permitente. Da análise feita por Pereira (1998, p. 155) III - Autorização acerca das propostas de redação atribuídas ao artigo 37, caput, do Magno Serviços autorizados são aqueles que o Texto da República, cumpre destacar: Poder Público, por ato unilateral, precário e discricionário, consente na sua 1. Redação da Constituição execução por particular, para atender interesses coletivos instáveis ou Redação da Emenda Aprovada: emergência transitória. São sujeito a modificações constantes no modo de sua “Art. 37. A administração pública direta e prestação, fator que agrava sua indireta de qualquer dos poderes da União, dos precariedade. Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, e A execução é pessoal e intransferível a eficiência e, também, ao seguinte:” terceiros. O caráter discricionário da autorização dispensa processo licitatório. Eficiência está relacionada à razão entre O Poder Público pode, no entanto, fazer insumo e produto em determinada uso da licitação com o propósito de estrutura ou processo. escolher o melhor autorizatário. A eficácia privilegia os fins para os quais A remuneração dos serviços autorizados se presta o produto. A efetividade, de é tarifada pela Administração que outra parte, envolve o nível de satisfação também controla sua prestação. de necessidades proporcionado pelo produto (bem ou serviço), aproximando- Exemplos: taxi, despachante; guarda se, portanto, da idéia de qualidade particular de estabelecimentos ou (Ribeiro e Camargo, 1994, p. 68 apud residências; pavimentação de ruas por Pereira, 1998). parte dos próprios moradores; etc. Acrescentam os autores, que uma 9. Qualidade nos Serviços Públicos elevação nos níveis de eficiência e mesmo eficácia pode ser alcançada a partir incrementos e deduções operadas na já ADM PUBLICA V -LOZANO
referenciada relação. No que tange à Nesse sentido, é um programa de todos,
efetividade na prestação dos serviços um programa para toda a sociedade, públicos, esta se relaciona com a para todos aqueles que acreditam, dentro satisfação obtida pela sociedade. do mais alto espírito democrático, na participação como força propulsora, Segundo a autora citada, a substituição capaz de impulsionar o País na direção das expressões “qualidade” por da modernidade e do futuro. “eficiência” não parece ter sido a melhor escolha, dado que esta última tem Conceito de "Qualidade" para a sentido notadamente mais restrita que a Administração Pública primeira. A partir do lançamento das Metas Programa de Qualidade e Participação Mobilizadoras Nacionais, o Programa na Administração Pública Brasileiro da Qualidade e Produtividade - PBQP passou a adotar, em seus O Programa da Qualidade e Participação documentos de referência, a seguinte na Administração Pública é o principal definição para o termo "qualidade": instrumento de transformação da ação gerencial, propondo-se a introduzir, no "Qualidade é o encontro do Estado e do setor público, as mudanças de valores e setor produtivo – que cumprem com comportamentos preconizados pela eficiência suas missões – com a administração pública gerencial, e, sociedade organizada – que também se ainda, viabilizar a revisão dos processos sente responsável pelo internos da Administração Pública, com desenvolvimento do País." vistas à sua maior eficiência e eficácia. O conceito converge com o modelo de O esforço de sua implementação assume gestão proposto pelo Programa, que na Administração Pública caráter estabelece que a administração pública estratégico, em razão de seu precisa ser, não apenas eficaz e eficiente fundamento básico que é o de gerar no atendimento aos interesses do cidadão benefícios para todas as instâncias da e no cumprimento de sua missão; mas sociedade: aos cidadãos, propiciar deve estimular a cidadania e os valores melhor qualidade de vida; ao setor éticos interna (nos servidores) e produtivo, assegurar a infra-estrutura externamente (na sociedade); necessária ao seu funcionamento e disponibilizando mecanismos para a desenvolvimento; aos servidores participação nos projetos públicos tanto públicos, proporcionar melhores do cidadão – na condição de avaliador e condições de trabalho, assim como regulador (controle social) – quanto do oportunidades de participação e setor produtivo, na qualidade de reconhecimento; e, finalmente, aos parceiros. órgãos públicos, possibilitar o resgate de sua legitimidade perante a sociedade, como instância responsável pela manutenção do bem-estar social e pelo desenvolvimento auto-sustentado do país. ADM PUBLICA V -LOZANO