CPIV – Aula 1 1

Serviços Públicos

1) Introdução / Conceito:
A doutrina, em geral, reconhece a dificuldade em definir, com precisão, “serviços públicos”,
pois se trata de expressão que admite mais de um sentido, especialmente quando se analisa a evolução
do tema relativo às funções do Estado. Assim, segundo Di Pietro, a noção de “serviço público” pode
variar conforme o decurso do tempo, quer no que diz respeito aos seus elementos constitutivos, quer
no que concerne à sua abrangência.

Segundo a doutrina, as primeiras noções de serviço público foram formuladas pela Escola do
Serviço Público, liderada por Leon Duguit, segundo o qual os serviços públicos constituiriam a
própria essência do Estado, ou seja, considerava-se o serviço público como atividade ou organização,
em sentido amplo, que abrangesse todas as funções do Estado. Neste sentido, em torno da noção de
serviço público gravitaria todo o direito público.

Por influência da Escola de Serviço Público, José Cretella Júnior conceituou serviço público
como “toda atividade que o Estado exerce, direta ou indiretamente, para a satisfação das necessidades
públicos mediante procedimento típico do direito público”.

Tal concepção, atualmente, é denominada, por Di Pietro, como “Serviço Público em

Sentido Amplo”, pois traduz qualquer atividade estatal, sem diferenciar as atividades
legislativas, jurisdicionais e administrativas, ou seja, abrangendo todas as funções do Estado.

Contudo, com o passar do tempo, passou-se a exigir maior delimitação do conceito de

“serviço público”, passando a confina-lo entre “as atividades exercidas pela Administração Pública,
com exclusão das funções legislativa e jurisdicional; bem como uma atividade administrativa
distinta do poder de polícia do Estado1”. A esta visão mais restrita sobre o serviço público, Di Pietro
denominou de “Serviço Público em Sentido Restrito”.

Obs.: Apesar de tal diferenciação entre “sentido restrito” e “sentido amplo”, Di

Pietro reconhece que em ambos os conceitos (amplo e restrito), três elementos são
sempre identificáveis: o material (atividades de interesse coletivo), o subjetivo
(presença do Estado ou delegatário) e o formal (procedimento de direito público).

Conforme ressalta Carvalhinho, a doutrina passa a adotar alguns critérios/características para

conceituar o “serviço público” enquanto atividade administrativa:

 Critério Orgânico/Subjetivo: Considera-se que serviço público é o prestado por

órgão público (pelo próprio Estado), uma vez que o serviço público é sempre
incumbência do Estado. Este critério recebe críticas uma vez que hoje existem
mecanismos criados para a execução das atividades públicas, não restritas apenas ao
Estado, mas também delegadas a particulares, o que não descaracteriza o serviço como
público (art. 175, CRFB), vez que o Estado sempre se reserva o poder jurídico de
regulamentar, alterar e controlar o serviço.

 Critério Formal: Realça o aspecto do regime jurídico, de modo que será serviço
público aquele disciplinado por regime de direito público. Este critério também é
insuficiente, pois em alguns casos (serviços comerciais e industriais – art. 173, II, CRFB)
incidem regras de direito privado para certos segmentos da prestação de serviços

1
Entende-se que a atividade administrativa se divide em: Serviço Público em Sentido Estrito (serviço público
propriamente dito), Atividade de Polícia, de Fomento e da Intervenção.
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públicos, principalmente quando executados por pessoas privadas da Administração
(Empresas Públicas e S.E.M).

Obs.: Para Di Pietro, ainda que possam ser aplicadas normas de direito privado, a
sujeição ao regime público é inerente ao conceito de serviço público, já que as
prestadoras de serviço público (ainda que seja pessoa jurídica de direito privado)
também se submetem aos princípios vinculados à Administração Pública (art. 37,
CRFB).

 Critério Material (Interesse Coletivo): Destaca a atividade exercida, sendo serviço

público aquele que atendesse direta e essencialmente à comunidade. Contudo, a doutrina
aponta que algumas atividades, embora não atendam diretamente aos indivíduos, voltam-
se em favor destes de forma indireta e mediata (Interesses Coletivos Primários/Essenciais
X Secundários/Não Essenciais). Assim, nem sempre as atividades executadas pelo Estado
representam demandas essenciais da coletividade.

Como se percebe, segundo Carvalhinho, tais critérios, se tomados isoladamente, são

insuficientes, devendo todos serem considerados e flexibilizados na noção de serviço público. Com
base em tais critérios, e em busca de se determinar um conceito para “Serviço Público em Sentido
Restrito”, temos:

 Carvalhinho: Serviço Público é toda atividade prestada pelo Estado ou por seus
delegados, basicamente sob regime de direito público, com vistas à satisfação de
necessidades essenciais e secundárias da coletividade.

 Di Pietro: Trata-se de toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que a
exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer
concretamente às necessidades coletivas, sob regime jurídico total ou parcialmente de
direito público.

 Hely Lopes Meirelles: Considera que serviço público é todo aquele prestado pela
Administração ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer
necessidades essenciais ou secundárias da coletividade, ou simples conveniência do
Estado.

Obs.: Di Pietro considera que tal conceituação, apesar de fazer referência à

Administração e não ao Estado, o que exclui as atividades legislativa e
jurisdicional, deve ser considerada como conceito de “Serviço Público em
Sentido Amplo”, já que não distingue o poder de polícia do serviço público,
ou seja, abrange todas as atividades exercidas pela Administração Pública.

 Marçal Justen Filho: Vincula a prestação do serviço público à satisfação de um

direito fundamental de pessoas indeterminadas (criticado por Di Pietro – serviços de
navegação aérea e de portos, por exemplo) e tendo como característica a
insuscetibilidade de satisfação adequada mediante os mecanismos da livre iniciativa
(criticado por Di Pietro – saúde, educação, cultura, assistência e previdência são
serviços públicos e podem ser prestados por particulares), e ser regido pelo regime de
direito público.

 Celso Antônio: Serviço público é toda atividade de oferecimento de utilidade ou

comodidade material fruível diretamente pelos administrados, prestados pelo Estado ou
por quem lhe faça as vezes, sob um regime de direito público (consagrador de
prerrogativas de supremacia e restrições especiais), instituído pelo Estado em favor dos
interesses que houver definido como próprios no sistema normativo.
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Obs.: Di Pietro critica tal conceituação, pois, ao limitar apenas aos “serviços
fruíveis diretamente”, restringiu aos serviços de água, transporte,
telecomunicações, energia elétrica, mas desconsiderou outros serviços que
são considerados públicos e nem por isso são usufruíveis diretamente pela
coletividade, como os serviços administrativos do Estado, prestados
internamente, os serviços diplomáticos, as pesquisas científicas, que só por
via indireta beneficiam a coletividade.

Conclusões de Di Pietro a respeito do Conceito de Serviço Público

 A noção de serviço público não permanece estática no tempo. Modernamente houve uma
ampliação em sua abrangência, para incluir atividades de natureza comercial, industrial e
social2.
 O Estado, por meio de lei, é quem escolhe quais atividades que, em determinado
momento, são consideradas serviços públicos (Ex.: Art. 21, X, XI, XII, XV e XXIII, CRFB;
Art. 25, §2º, CRFB).
 Em decorrência da conclusão anterior, considera-se que a conceituação de serviço público
também depende da legislação de cada país a maior ou menor abrangência das atividades.
Portanto, além de variar no tempo, também varia no espaço tal conceito.
 A legislação ora utiliza o conceito de serviço público em sentido amplo (Ex.: Art. 37, §6º,
CRFB – abrange todas as atividades do Estado – administrativa, judicial e legislativa), ora
em sentido restrito (Ex.: Art. 175, CRFB e art. 145, II, CRFB).

1.1) Aplicação do Regime de Direito Público:

Como o serviço público é instituído pelo Estado, e alveja o interesse coletivo, é natural que
submeta-se ao regramento de direito público. Assim é que para determinados serviços
(especialmente os não comerciais ou industriais) o regime jurídico é quase integralmente de
direito público (pois, excepcionalmente, pode haver a utilização de institutos de direito privado em
circunstâncias previstas em lei), destacando-se as seguintes características:

 Os agentes são estatutários;

 Os bens são públicos;
 As decisões apresentam todos os atributos do ato administrativo, em especial a presunção
de veracidade e executoriedade;
 A responsabilidade é objetiva;
 Os contratos regem-se pelo direito administrativo.

Contudo, a doutrina reconhece que não se precisa admitir que a disciplina seja integralmente
de direito público, porque alguns particulares prestam serviço em colaboração com o Poder Público
(serviços comerciais e industriais – Di Pietro). Nessas hipóteses, embora incidam algumas regras de
direito privado, nunca incidirão elas integralmente, sendo necessário que algumas normas de direito
público disciplinem a prestação do serviço. Trata-se, portanto, de um regime jurídico híbrido,
predominando, porém, o regime de direito público (nunca se aplicará, em sua inteireza, o direito
comum, tal qual aplicado às empresas privadas – Di Pietro). Podemos destacar as seguintes
características:

 Em regra, o pessoal se submete ao direito do trabalho, com equiparação aos servidores

públicos apenas para determinados fins;
 Os contratos com terceiros submetem-se, em regra, ao direito comum;
 Os bens não afetados à realização do serviço submetem-se ao direito privado, enquanto os
vinculados ao serviço têm regime semelhante ao dos bens públicos de uso especial;
 A responsabilidade também é objetiva, conforme determina o art. 37, §6º, CRFB;
2
Sobre a chamada “Crise na Noção de Serviço Público”, ver pág. 110 da Di Pietro.
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 Aplicação das regras de direito público no que diz respeito às relações entre a entidade
prestadora do serviço e a pessoa jurídica política que a instituiu, à fiscalização do serviço,
à supremacia do Estado no que toca à execução e à prestação de contas

Obs.: Para autores como Celso Antônio e Marçal Justen Filho, o serviço público é sempre prestado
no regime de direito público. Já para Di Pietro, ainda que possam ser aplicadas normas de direito
privado, a sujeição ao regime público é inerente ao conceito de serviço público, já que as prestadoras
de serviço público (ainda que seja pessoa jurídica de direito privado) também se submetem aos
princípios vinculados à Administração Pública (art. 37, CRFB).

Segundo Carvalhinho, existem algumas atividades que, exercidas por particulares, poderiam
indicar, numa ótica genérica, a prestação de um serviço público, por se destinar ao bem-estar da sociedade.
Trata-se dos casos de assistência médica ou de ensino proporcionados por pessoas privadas.
Numa visão jurídica, tais atividades não constituem serviços públicos, porque não são executadas
sob regime jurídica de direito público, mas sim dentro do âmbito normal das pessoas privadas que têm na
solidariedade ou assistência social seus objetivos institucionais.
Assim, mesmo que o poder público tenha o poder de regular e fiscalizar essas atividades, a atuação
estatal se faz dentro do âmbito normal de controle, e não sob um sistema normativo específico, destinado à
detalhada disciplina da atividade.
Portanto, um posto médico municipal enseja a prestação de serviço público de assistência médica,
mas um posto médico mantido por particular reflete o exercício de atividade privada, embora também de
assistência médica (Não Entendi)

2) Princípios:
2.1) Generalidade (Igualdade dos Usuários):
Segundo Carvalhinho, tal princípio apresenta dupla faceta. Por uma lado significa que os
serviços públicos devem ser prestados com a maior amplitude possível, ou seja, deve beneficiar o
maior número possível de indivíduos.

Por outro lado, devem se prestados sem discriminação entre os beneficiários, quando
tenham estes as mesmas condições técnicas e jurídicas para a fruição ( para alguns autores, esta
faceta traduz um princípio independente – Princípio da Igualdade / Uniformidade / Neutralidade).
De acordo com o entendimento tradicional, a igualdade pressupõe tratamento isonômico para as
pessoas que se encontram na mesma situação jurídica, e tratamento diferenciado entre as pessoas que
estão em posição de natural desigualdade (ex.: gratuidade aos maiores de sessenta e cinco anos nos
transportes coletivos urbanos, conforme art. 230, § 2.°, da CRFB; cobrança de tarifas diferenciadas,
na forma do art. 13 da Lei 8.987/1995 – Súmula 407 do STJ).

Obs.: Deste princípio nasce o direito do usuário ao recebimento do serviço, desde

que aparelhado devidamente para tanto. Será cabível, portanto, ação judicial em face
da entidade competente para a prestação recusada para defender tal direito.

Trata-se de aplicação do princípio da isonomia, ou, mais especificamente, da

impessoalidade (art. 37, CRFB) (Diógenes Gasparini).

Obs.: Vale destacar que a Lei 8.987/95 (Lei de Concessões de Serviços Públicos), em
seu art. 13, prevê a possibilidade de serem estabelecidas tarifas diferenciadas (Ex.:
Idosos, Deficientes). Trata-se de aplicação do princípio da razoabilidade (Súmula
407 do STJ).

2.2) Princípio da Continuidade (Trato Sucessivo):

CPIV – Aula 1 5
De acordo com este princípio, os serviços públicos não devem sofrer interrupção, ou seja,
sua prestação deve ser contínua para evitar que a paralisação provoque colapso nas múltiplas
atividades particulares. Privilegia-se, portanto, a supremacia do interesse público.

É oportuno ressaltar que a continuidade não impõe, necessariamente, que todos os serviços
públicos sejam prestados diariamente e em período integral, uma vez que a continuidade depende da
necessidade da população que pode ser absoluta ou relativa. Na necessidade absoluta, o serviço deve
ser prestado sem qualquer interrupção, uma vez que a população necessita, permanentemente, da
disponibilidade do serviço (ex.: hospitais, distribuição de água etc.). Ao revés, na necessidade
relativa, o serviço público pode ser prestado periodicamente, em dias e horários determinados pelo
Poder Público, levando em consideração as necessidades intermitentes da população (ex.: biblioteca
pública, museus, quadras esportivas etc.).

Sobre a suspensão do serviço público, existem algumas hipóteses em que este princípio é
relativizado:

a. Corte por Inadimplência do Usuário (Art. 6º, §3º, inciso II, Lei
8.987/95): Trata-se da hipótese em que o usuário deixa de pagar o serviço. Para
Carvalhinho, deve ser feita distinção entre serviços compulsórios e serviços facultativos:
 Serviços Facultativos: Nestes, o Poder Público pode suspender-lhe a prestação
no caso de não pagamento, o que guarda coerência com a facultatividade em sua obtenção
(Ex.: Serviços prestados por concessionárias, cuja suspensão é autorizada pela Lei
8.987/95, em seu art. 6º, §3º, II). Vale destacar que o referido dispositivo legal exige o
prévio aviso para que haja a suspensão.
Cumpre notar que o STJ já admitiu expressamente a suspensão do serviço de
fornecimento de energia elétrica por inadimplemento do usuário (Info 176/STJ). Da
mesma forma, a Súmula 83 do TJRJ prevê que “é lícita a interrupção do serviço pela
concessionária, em caso de inadimplemento do usuário, após prévio aviso, na forma da
lei”.

Obs.: A suspensão do serviço só é admissível no caso de débitos atuais, ou

seja, os que provêm do próprio mês de consumo. Em se tratando de débitos
pretéritos, deve o concessionário valer-s dos meios ordinários de cobrança.

Obs.2: O novo usuário não pode sofrer a suspensão do serviço por débito do
usuário antecedente, pois a prestação do serviço, remunerada por tarifa, gera
obrigação de caráter pessoal, e não propter rem, como seria o caso de tributo.

Isso porque o STJ tem entendido que dívidas de consumo como

água, esgoto e energia elétrica não constituem obrigações propter rem, mas
dívidas pessoais do usuário do serviço. Isso porque o dever de pagar pelo
serviço prestado é destituído da natureza jurídica de obrigação propter rem,
pois não se vincula à titularidade do bem, mas ao sujeito que manifesta
vontade de receber os serviços. Trata-se, portanto, de débito de natureza
pessoal.

 Serviços Compulsórios: Nestes casos, para Carvalhinho não será permitida a

suspensão, pois o Estado impôs o serviço coercitivamente, e porque, sendo remunerado
por taxa, tem a Fazenda mecanismos privilegiados para cobrança da dívida.

Carvalhinho ainda prevê a possibilidade de suspensão do serviço quando o usuário deixar

de observar requisitos técnicos para a prestação. Isso porque incumbe ao Poder Público prestar o
serviço, porém também incumbe ao particular beneficiário aparelhar-se devidamente para possibilitar
a prestação. Readequando-se às necessidades técnicas, o usuário terá direito a vê-lo restabelecido.
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b. Corte de Caráter Técnico ou por Segurança das Instalações (Art.
6º, §3º, inciso I, Lei 8.987/95): A interrupção, nessa hipótese, não se caracteriza
como descontinuidade do serviço e, por isso, o prestador não fere o princípio da continuidade.
Incorrerá em ilicitude, porém, se, não havendo emergência, deixar de efetuar a prévia
comunicação pública sobre a paralisação temporária do serviço.

Indenização em Corte de Caráter Técnico

Em que pese haver divergência sobre o tema, segundo Carvalhinho, a lei pode
estabelecer limite de tolerância para que o serviço seja licitamente interrompido.
No caso de silêncio da lei, o autor entende que o particular deve ser indenizado
pelos prejuízos que comprovar, decorrente da paralisação, ainda que o executor tenha
feito a comunicação prévia. Fundamenta-se com base na responsabilidade objetiva baseado
no risco administrativo, na forma do art. 37, §6º, CRFB, como também na responsabilidade
objetiva do fornecedor, conforme art. 14, CDC (STJ – Resp 935.468-AL).
Por fim, o autor entende que a responsabilidade só estará excluída se a suspensão for
provocada por fatos da natureza ou de terceiros.

c. Greve (Art. 37, VII, CRFB): No Brasil, o art. 37, VII, CRFB, assegura o direito de
greve aos servidores públicos, nos termos e nos limites a serem estabelecidos em lei
específica. Segundo Di Pietro, como a matéria de servidor público não é privativa da União,
entende-se que cada esfera de Governo deverá disciplinar o direito de greve por lei própria.
Vale destacar que a Lei 7.783/89, ao disciplinar o direito de greve na iniciativa
privada, em seu art. 19 deixou claro que não se aplicam suas regras aos servidores públicos.
Aplica-se, contudo, aos empregados públicos das empresas públicas e sociedades de
economia mista, conforme art. 173, §1º, II, CRBF.
Contudo, o STF, ao entender que a norma do art. 37, VII, CRFB, é norma de
eficácia limitada, aceitou a possibilidade de regulação provisória pela Lei 7.783/89 aos
servidores públicos, até que seja suprida a omissão legislativa (Info 485/STF).

Obs.: O STF, porém, considera que o direito de greve deve ser restringido
para algumas categorias que exercem atividades relacionadas à manutenção
da ordem pública. Neste sentido, em relação aos policiais civis, já considerou
que exercem atividade análoga, para esse efeito, à dos militares, sendo
proibida a greve.

d. Exceção de Contrato Não Cumprido (Art. 78, XV, Lei 8.666/93): A

Administração não pode ter seus contratos suspensos por atrasos até 90 dias. No contrato
administrativo, a priori, o particular está obrigado a sustentar a inadimplência contratual.
Ultrapassado tal prazo, conforme afirma o art. 78, XV c/c art. 79, §2º, o particular terá direito
a optar pela suspensão do cumprimento da obrigação ou pela indenização por prejuízos
causados pela rescisão.
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2.2.a) Serviço de Saneamento Básico:

Vale destacar que, em se tratando dos serviços gerais de saneamento básico, que envolvem
o abastecimento de água e o esgotamento sanitário, a Lei 11.445/07, em seu art. 40, tratou da
interrupção do serviço:

Art. 40.  Os serviços poderão ser interrompidos pelo prestador nas seguintes hipóteses:
I - situações de emergência que atinjam a segurança de pessoas e bens;
II - necessidade de efetuar reparos, modificações ou melhorias de qualquer natureza nos sistemas;
III - negativa do usuário em permitir a instalação de dispositivo de leitura de água consumida, após ter sido
previamente notificado a respeito;
IV - manipulação indevida de qualquer tubulação, medidor ou outra instalação do prestador, por parte do
usuário; e
V - inadimplemento do usuário do serviço de abastecimento de água, do pagamento das tarifas, após ter sido
formalmente notificado.
§ 1o  As interrupções programadas serão previamente comunicadas ao regulador e aos usuários.
§ 2o  A suspensão dos serviços prevista nos incisos III e V do caput deste artigo será precedida de prévio aviso
ao usuário, não inferior a 30 (trinta) dias da data prevista para a suspensão.
§ 3o  A interrupção ou a restrição do fornecimento de água por inadimplência a estabelecimentos de saúde, a
instituições educacionais e de internação coletiva de pessoas e a usuário residencial de baixa renda
beneficiário de tarifa social deverá obedecer a prazos e critérios que preservem condições mínimas de
manutenção da saúde das pessoas atingidas.

Segundo Carvalhinho, a suspensão de tal serviço somente será admissível se for remunerado
por preço público (tarifa), ainda que tenha natureza compulsória, estabelecida em lei.

Ademais, alguns Tribunais (TJSP e TJMG) já decidiram ser inadmissível a suspensão do

serviço, mesmo pago por tarifa, quando usuário é o Poder Público, invocando o argumento da
supremacia do interesse público sobre o privado. Contudo, o STJ e Carvalhinho discordam desta
posição, por entender que o Poder Público age como mero contratante de serviços, e por a Lei
11.445/07, em seu art. 40, §3º, não ter feito referência às Pessoas Estatais.
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Obs.: O STJ admite a cobrança de tarifa mínima, na forma da Súmula 356/STJ.

2.2.b) Serviço de Energia Elétrica:

Em se tratando do fornecimento de energia elétrica, o STJ (Info 215/STJ) já admitiu sua
interrupção por inadimplência, mesmo em se tratando de prestadora de serviço público essencial de
interesse coletivo, por destacar a natureza contratual do serviço.

Contudo, o STJ, nos Infos 207, 297 e 345, procurou conciliar a situação da inadimplência e a
natureza do devedor, de modo que a suspensão do serviço poderá atingir certos órgãos (ginásio de
esportes, piscina municipal, biblioteca, almoxarifado, Correios, Câmara Municipal), mas não poderia
alcançar serviços essenciais (escolar, hospitais, usinas, repartições públicas) (Ver mais sobre isso).

(Ver qual é a atual posição do STF e do STJ sobre o corte de energia elétrica, telefonia e água
nos bens públicos (Hospital))

2.3) Princípio da Eficiência:

O Estado deve prestar seus serviços com a maior eficiência possível, conforme art. 37, CRFB.
Trata-se de princípio conexo com o da continuidade, de modo que reclama que o Poder Público se
atualize com os novos processo tecnológicos, oferecendo a execução mais proveitosa com menor
dispêndio.

Vale destacar que o art. 175, § único, IV, CRFB, determina que as empresas concessionárias
e permissionárias (particulares colaboradores) têm o dever de manter adequado o serviço que
executarem, exigindo-lhes observância ao presente princípio.

Obs.: Hoje, o conceito de eficiência está tratado no art. 2º, §único da lei 9.784/99.

2.4) Princípio da Modicidade:

Os serviços devem ser remunerados a preços módicos, devendo o Poder Público avaliar o
poder aquisitivo do usuário para que, por dificuldades financeiras, não seja ele alijado do universo de
beneficiários do serviço.

2.5) Princípio da Mutabilidade do Regime Jurídico (Di Pietro):

Entende-se que a flexibilidade dos meios aos fins autoriza mudanças no regime de execução
do serviço para adaptá-lo ao interesse público, que é sempre variável no tempo.

Em decorrência disso, nem os servidores públicos, nem os usuários dos serviços públicos,
nem os contratados pela Administração têm o direito adquirido à manutenção de determinado regime
jurídico. O estatuto dos funcionários pode ser alterado, bem como os contratos podem ser alterados ou
mesmo rescindidos unilateralmente para atender o interesse público.

2.6) Princípio da Cortesia:

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A prestação do serviço público deve ser cortês, ou seja, o conceito de eficiência também
inclui a obediência dos atos e costumes de educação.

3) Classificação:
3.1) Serviços Delegáveis e Indelegáveis:
 Serviços Delegáveis: São aqueles que, por sua natureza ou pelo fato de assim dispor
o ordenamento jurídico, comportam ser executados pelo Estado ou por particulares
colaboradores (Ex.: Serviços de Transporte Coletivo; Energia Elétrica; Sistema de
Telefonia). Vale destacar que alguns serviços, embora delegáveis, são prestados pelo próprio
Estado.

 Serviços Indelegáveis: São aqueles que só podem ser prestados pelo Estado
diretamente, ou seja, por seus próprios órgãos ou agentes (Ex.: Serviços de Defesa Nacional,
Segurança Interna, Fiscalização de Atividades, Serviços Assistenciais). Estes podem ser
inerentes ao Poder Público centralizado e a entidades autárquicas e fundacionais, não podendo
ser transferidos a particulares, para segurança do próprio Estado, ou seja, não permite a
delegação a particulares.

Obs.: Segundo Carvalhinho, a caracterização de um serviço como delegável ou não

irá depender se a delegação irá afetar a segurança do próprio Estado. Para o autor, o
aspecto da essencialidade não irá influenciar na possibilidade de delegação 3, uma vez
que há serviços públicos essenciais que são delegáveis aos particulares. Além disso, o
autor considera que a caracterização como um serviço “essencial” possui natureza
extremamente subjetiva.

Possibilidade de Delegação do Poder de Polícia – Ver

Meu resumo:
Poder de Polícia pode ser Delegado? O poder de polícia judiciária (serviço de segurança pública)
será sempre indelegável. Em relação ao poder de Polícia Administrativa, há divergência:
 Não pode: (Corrente Ortodoxa – está perdendo força) Em razão da supremacia do interesse
pública e do princípio da legalidade, todos os atos administrativos do poder de polícia são
indelegáveis.
 Pode Mais ou Menos: Existem alguns atos do poder de polícia que podem ser delegados
(Casa Lotérica pode arrecadar). Os atos em que há coercibilidade são indelegáveis, já os
atos meramente administrativos são passíveis de delegação.

Serviços Públicos Próprios e Impróprios (Di Pietro)

 Serviços Próprios: São aqueles que, atendendo a necessidade coletivas, o Estado
assume como seus e os executa diretamente (por meio de seus agentes) ou indiretamente
(por meio de concessionários e permissionários).
 Serviços Impróprios: São os que, embora atendendo também a necessidades
coletivas, como os anteriores, não são assumidos nem executados pelo Estado, seja direta
ou indiretamente, mas apenas por ele autorizados, regulamentados e fiscalizados.
Segundo Di Pietro, recebem o nome de “impróprios” porque correspondem a
atividades privadas e recebem impropriamente o nome de serviços públicos, pois
atenderem a necessidades de interesse geral. Para a autora, juridicamente não deveriam
serem considerados com serviço público, pois a lei não atribuiu ao Estado como
incumbência sua, mas apenas submete-os a especial regime jurídico, tendo em conta a sua

3
Por tal razão, o autor afasta a classificação de “serviços públicos próprios e impróprios” feita por Hely Lopes
Meirelles (lembrando que é diferente da classificação feita por Di Pietro).
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relevância (Ex.: Serviço de Táxi, de Despachantes, de Pavimentação de ruas por conta dos
moradores, de Guarda Particular de Estabelecimentos e de Residência).
Assim, apesar de serem atividades privadas, exercidas por particulares, por
atenderem a necessidades coletivas, dependem de autorização do Poder Público, sendo por
ele regulamentadas e fiscalizadas. Alguns autores (Hely Lopes Meirelles) denominam de
“serviços públicos autorizados”.

Obs.: Vale destacar que Hely Lopes Meirelles também classifica os serviços públicos em
“próprios” e “impróprios”, porém, para o autor, aqueles se relacionam intimamente com as
atribuições do Poder Público (segurança, polícia, higiene e saúde pública) e para a execução das
quais a Administração usa de sua Supremacia sobre os administrados, e só devem ser prestados por
órgãos ou entidades públicas, sem delegação a particulares; enquanto que estes são os que não
afetam substancialmente as necessidades de seus membros e por isso a Administração os presta
remuneradamente, por seus órgãos, entidades descentralizadas, ou delega a particulares. Assim, o
autor leva em consideração a essencialidade da atividade para a coletividade.

3.2) Serviços Administrativos e de Utilidade Pública:

 Serviços Administrativos: Em que pese todo serviço público se voltar aos
interesses da coletividade, é possível que a fruição desses serviços seja direta ou indireta.
Assim, os serviços administrativos são aqueles que o Estado executa para compor
melhor sua organização, ou seja, executa serviços de organização interno, atendendo à
conveniência do Estado, e beneficiando indiretamente a coletividade (Ex.: Implantação de
centro de pesquisa; Edição da imprensa oficial para a divulgação dos atos administrativos).

 Serviços de Utilidade Pública: Se destinam diretamente aos indivíduos, ou seja,

são proporcionados para sua fruição direta (Ex.: Energia domiciliar, fornecimento de gás,
atendimento em postos médicos, ensino).

3.3) Serviços Coletivos e Singulares (Destinatário):

 Serviços Coletivos (Uti Universi): São aqueles prestados a grupamentos
indeterminados de indivíduos, de acordo com as opções e prioridades da Administração, e
em conformidade com os recursos de que disponha (Ex.: Pavimentação de ruas, Iluminação
Pública (Súm. 670 do STF), Abastecimento de Água, Prevenção de Doenças, Defesa do
País).
Segundo Carvalhinho, como estes são prestados de acordo com as conveniências e
possibilidades administrativas, não têm os indivíduos direito subjetivo próprio para sua
obtenção.

 Serviços Singulares (Uti Singuli)4: Preordenam-se a destinatários

individualizados, sendo mensurável a utilização por cada um dos indivíduos (Ex.: Energia
domiciliar, uso de linha telefônica). Têm por finalidade a satisfação individual e direta das
necessidades dos cidadãos.
Estes criam direito subjetivo quando o indivíduo se mostra em condições técnica de
recebe-los. Se o serviço é prestado a outro que esteja na mesma situação jurídica, pode o
interessado pleitear que a prestação também o alcance, em obediência ao princípio da
impessoalidade (art. 37, CRFB).

4
Segundo o conceito restrito adotado por Celso Antônio, só esta categoria constitui serviço público.
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3.4) Serviços Sociais e Econômicos:

 Serviços Sociais5: São os que o Estado executa para atender aos reclamos sociais
básicos e representam ou uma atividade propiciadora de comodidade relevante, ou serviços
assistenciais e protetivos. São direitos fundamentais de segunda geração (Ex.: Assistência
médica e hospitalar, assistência educacional, apoio a regiões menos favorecidas). Tais
serviços são deficitários, ou seja, o Estado os financia através dos recursos obtidos junto à
comunidade, sobretudo pela arrecadação de tributos, pois não há uma contraprestação capaz
de financiá-los.
Além disso, Di Pietro destaca que estes convivem com a iniciativa privada, tal como
ocorre com a saúde, educação, cultura, previdência e meio ambiente.

 Serviços Econômicos (Comerciais ou Industriais): São aqueles que,

embora classificados como serviços público, rendem ensejo a que o prestador aufira lucros
oriundos de sua execução, tendo esse tipo de atividade fisionomia similar à daquelas de
caráter tipicamente empresarial (industrial e comercial). Estes, portanto, não são deficitários
como os serviços sociais (Ex.: Energia elétrica, Gás canalizados, Transporte Coletivo,
Serviço Postal). Segundo Di Pietro, estes buscam atender as necessidades coletivas de ordem
econômica.
Estes podem ser prestados pelo Estado diretamente ou por pessoas administrativas
(empresa pública e S.E.M) e entidades do setor privado, através do regime de delegação.

Obs.: Os serviços econômicos não se confundem com as “atividades privadas

eminentemente econômicas” (Atividades Econômicas para Di Pietro), pois estas,
em princípio, são destinadas às empresas privadas (art. 170, § único, CRFB – livre
iniciativa), e podem, excepcionalmente, serem exercidas pelo Estado, na forma do art.
173, CRFB, por empresas públicas ou S.E.M. (art. 173, §1º) (Ex.: Exploração de
minérios e minerais nucleares – atividade econômica objeto de monopólio estatal –
art. 176 e 177, CRFB).

3.5) Serviços Comuns e Privativos:

 Serviços Privativos/Exclusivos: São aqueles atribuídos a apenas uma das
esferas da federação (Ex.: Emissão de Moeda, Serviço Postal e Polícia Marítima e Aérea –
Privativa da União – art. 21, VII, X e XXII, CRFB; Serviço de Gás Canalizado – Privativo
dos Estados – art. 25,§2º, CRFB).

Obs.: Para Carvalhinho, em relação ao fornecimento de água e saneamento

urbano, tais serviços eram prestados pelos Estados conforme Constituição
anteriormente vigente. Porém, para o autor (prevalece na doutrina e jurisprudência),
a competência privativa para tais serviços é atualmente dos Municípios (art. 30, I e
V) (Ver jurisprudência).

Vale destacar que a Lei 11.445/07, que dispõe sobre as diretrizes gerais para o
saneamento básico não tratou da questão. Porém, em seu art. 3º, II, previu que os
entes federativos envolvidos devem prestá-lo pelo regime de gestão associada, na
forma do art. 241 da CRFB (É competência comum?).

5
Di Pietro denomina tais serviços como “Serviços Administrativos”, diferenciando-os dos “Serviços
Comerciais ou Industriais”.
CPIV – Aula 1 13
O STF, na ADI 1.842 (Ver melhor – Caso Águas de Niterói), entendeu que
as partes afetadas/envolvidas na prestação de um serviço público em uma região
metropolitana devem atuar conjuntamente, não podendo uma lei do Estado retirar do
ente Municipal a competência para fornecer tais serviços. Definiu-se que deva ser
estimulada a obtenção de um consenso entre as partes envolvidas na prestação do
serviço.

 Serviços Comuns: São os que podem ser prestados por pessoas de mais de uma esfera
federativa (Ex.: Saúde Pública, Construção de Moradias, e Proteção do Meio Ambiente – art.
23, II, IX, VI e VII).
Neste sentido, a competência comum é aquela que pode ser exercida por todos os
entes da federação, podendo, portanto, ser simultaneamente exercida, desde que respeitados
os limites constitucionais.
O art. 23, parágrafo único, estabelece que leis complementares fixarão normas para a
cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o
equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional. O objetivo de referidas
leis complementares é evitar não só conflitos como também a dispersão de recursos,
procurando estabelecer mecanismos de otimização dos esforços.
Como exemplo, podemos citar a LC 140/2011, que, regulamentando os incisos III, VI
e VII do art. 23 da CRFB, fixou normas para a cooperação entre a União, os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da
competência comum relativas: à proteção das paisagens naturais notáveis; à proteção do meio
ambiente; ao combate à poluição em qualquer de suas formas; à preservação das florestas, da
fauna e da flora.
Caso ocorra conflito entre os entes federativos, segundo Gilmar Mendes, se o
critério da colaboração não vingar, há de se cogitar do Critério da Preponderância de
Interesses. Mesmo não havendo hierarquia entre os entes que compõem a Federação,
pode-se falar em hierarquia de interesses, em que os mais amplos (da União) devem preferir
aos mais restritos (dos Estados).

3.6) Serviços Gratuitos e Remunerados:

 Serviços Gratuitos: Estes têm cunho basicamente social e devem levar em conta
fatores singulares de indivíduos ou de comunidades (Ex.: Assistência Médica, Educação,
Apoio a Coletividades Carentes).

Obs.: O STF entende que, em tais serviços de cunho basicamente social, não é
possível ser cobrado qualquer tipo de remuneração, conforme Súmula Vinculante nº
12. Já para Carvalhinho é possível a cobrança de remuneração, normalmente por
taxa, de algumas pessoas em favor de outras de baixa condição socioeconômica, em
nome do princípio da solidariedade e da inclusão social

 Serviços Remunerados: Trata-se das hipóteses em que os indivíduos têm obrigação

pecuniária como contraprestação do serviço. Como será visto, a forma de remuneração é
variável, podendo ser por taxa ou preço público / tarifa.

4) Competência:
CPIV – Aula 1 14
Sendo a federação o modelo adotado no Brasil, indispensável se perquirir qual a entidade
federativa competente para instituir, regulamentar e controlar os diversos serviços públicos. Como
visto, os serviços podem ser de competência comum ou competência privativa de somente um ente
federativo.

Ademais, além da competência para instituir, vale destacar que os serviços públicos só
podem ser executados se houver uma disciplina normativa que os regulamente, ou seja, se houver
regulamentação, que pode ser feita por lei, decreto ou outro ato regulamentar. Tal regulamentação
caberá à própria entidade que tem competência para prestá-lo, encerrando um conjunto de faculdades
legais para a pessoa titular do serviço (Ex.: Execução direta ou indireta; Regras e Meios de
Execução; Critérios para retomada do serviço).

A competência constitucional para a instituição do serviço confere ainda o poder de controlar

sua execução, sendo que o controle é inerente à titularidade do serviço, devendo aferir as condições
em que o serviço é prestado. Tal controle poderá ser interno, quando a aferição se voltar para os
órgãos da Administração incumbidos de exercer a atividade, ou externo, quando a Administração
procede à fiscalização de particulares (concessionários e permissionários) ou quando verifica o
aspecto administrativo, financeiro e institucional de pessoas da administração descentralizada. A
partir de tal controle poderá se concluir pela necessidade de ampliação, redução ou substituição da
forma de prestação.

5) Remuneração:
Na relação de direito público, a prestação efetivada pelo Poder Público nem sempre recebe o
correspectivo pecuniário, de modo que os serviços possam ser gratuitos ou remunerados. Em se
tratando de serviços remunerados, os serviços públicos específicos e divisíveis6 podem ser
remunerados por taxa ou por preço público (do qual a tarifa é uma das modalidades). Assim,
segundo Carvalhinho:

 Taxa7: Trata-se de espécie de tributo, prevista no art. 145, II, CRFB, cobrado pela
utilização efetiva do serviço público ou por sua utilização potencial, e é usada para os
serviços obrigatórios/compulsórios, impostos ao administrado, ou seja, prestados pelo Estado
investido de seu ius imperii, sendo inerentes à sua soberania, de forma que não podem ser
transferidos por particular, pois que, afinal, visam apenas cobrir os custos da execução (Ex.:
Taxa de incêndio; Taxa judiciária; Taxa de lixo – Súm. Vinculante nº 19).

 Preço Público / Tarifa: É a remuneração dos serviços públicos facultativos, e seu

pagamento é devido pela efetiva utilização do serviço pelo particular, que dele poderá não
mais se utilizar se quiser, ou seja, são serviços de livre utilização pelos usuários, já que
inexiste qualquer cunho de obrigatoriedade (o que permite que tais serviços sejam suspensos
pelo prestador se o usuário não cumprir seu dever de remunerar a prestação).
Esta possui natureza contratual, e os serviços, que possibilitam a obtenção de lucros,
podem ser delegados a particulares, e o próprio Estado, quando os executa, despe-se de sua
potestade, atuando como particular (Ex.: Tarifas de transporte, de energia elétrica, de uso de
linha telefônica).
Diz-se que o Estado, ou seus delegados, nessas hipóteses, executam serviços
econômicos (industriais ou comerciais), o que dá lugar à contraprestação.

6
Conforme já fixou o STF, os serviços públicos gerais/universais (prestados uti universi), em que o benefício
abrange indistintamente toda a população, sem destinatários identificáveis, devem ser cobertos pelos recursos
advindos do pagamento dos impostos em geral (Súm. 670, STF).
7
Ver item 5 da aula 1.2 do CP III, de Tributário.
CPIV – Aula 1 15
Obs.: Como dito, o débito tarifário não pode ser transferido ao novo usuário do
serviço, porque não é deste último a inadimplência para com o concedente (cabe ao
locatário, que utiliza realmente o serviço, o ônus de pagar a tarifa, e não o locador),
pois não se trata de tributo. Assim, o novo usuário não pode sofrer a suspensão do
serviço por débito do usuário antecedente, pois a prestação do serviço, remunerada
por tarifa, gera obrigação de caráter pessoal, e não propter rem, como seria o caso de
tributo.

Isso porque o STJ tem entendido que dívidas de consumo como água, esgoto
e energia elétrica não constituem obrigações propter rem, mas dívidas pessoais do
usuário do serviço. Isso porque o dever de pagar pelo serviço prestado é destituído da
natureza jurídica de obrigação propter rem, pois não se vincula à titularidade do bem,
mas ao sujeito que manifesta vontade de receber os serviços. Trata-se, portanto, de
débito de natureza pessoal.

Obs.2: Em se tratando de tarifa, no que diz respeito à prescrição da pretensão à

repetição indébito, entende-se incabível o prazo do art. 168 do CTN, pois não é
tributo, e também é incabível a aplicação do CDC, por inexistir defeito na prestação
do serviço. Assim, aplicável é a o art. 205 do CC (10 anos), conforme Súm. 412/STJ.

Por fim, Carvalhinho ainda destaca a possibilidade de que impostos e contribuições de

melhoria sejam idôneos a remunerar certos serviços públicos. O primeiro destina-se à execução de
serviços gerais do Estado, não havendo vinculação entre o pagamento e os fins a que se destinam os
respectivos recursos. O segundo visa reembolsar o Estado por despesas efetuadas na execução de
obras que tenham produzido valorização nos imóveis por elas beneficiados (art. 145, III, CRFB).
CPIV – Aula 1 16

Por fim, vale destacar que o STJ, em sua Súmula 407, fixou o entendimento de que “é
legítima a cobrança de tarifa de água, fixada de acordo com as categorias de usuários e as faixas de
consumo”.

6) Execução do Serviço:
Como dito, a titularidade dos serviços públicos será sempre do Estado. Assim, em que pese
a possibilidade de o Estado dividir a tarefa de executá-los, de modo que os serviços possam ser
executados direta ou indiretamente, a titularidade será sempre do Estado, que terá o controle sobre
o serviço, impedindo que o interesse privado se sobreponha ao interesse público.

 Execução Direta: É aquela através da qual o próprio Estado (pessoa federativa) presta
diretamente os serviços públicos. Acumula, pois, as situações de titular e prestador do
serviço.
A execução direta dos serviços se dará através de órgãos integrantes de suas estruturas
(Ex.: Ministérios, Secretarias Estaduais e Municipais, Coordenadorias, Delegacias). Tais
órgãos formam a denominada administração centralizada / direta, conforme previsão do
art. 4º, I, do DL 200/67.

 Execução Indireta: Ocorre quando os serviços são prestados por entidades diversas
das pessoas federativas. Neste caso, o Estado transfere os encargos da prestação a outras
pessoas, mas não abdica do dever de controle sobre elas, já que o Estado não deixar de ter
alguma responsabilidade nesse processo (ver sobre essa responsabilidade).
Tal fato traduz o que a doutrina denomina de descentralização, que é o fato
administrativo que traduz a transferência da execução de atividade estatal (dentre elas, a
prestação de serviços públicos) a determinada pessoa, integrante ou não da Administração.
CPIV – Aula 1 17

6.1) Descentralização:
Como dito, a Descentralização é o fato administrativo que traduz a transferência da execução
de atividade estatal (dentre elas, a prestação de serviços públicos) a determinada pessoa, integrante
ou não da Administração. Assim, consideram-se serviços centralizados aqueles prestados em
execução direta pelo Estado; e serviços descentralizados aqueles prestados por outras pessoas.

Obs.: Carvalhinho destaca a existência de 2 modalidades de descentralização:

Descentralização Territorial/Política, que encerra a transferência de funções de uma
pessoa federativa a outra, do poder central a coletividades locais (previstas na
Constituição, em seu quadro de competências constitucionais); e Descentralização
Institucional/Administrativa, que representa a transferência do serviço do poder
central a uma pessoa jurídica própria, de caráter administrativo, nunca de cunho
político.

Descentralização X Desconcentração
A descentralização não se confunde com a desconcentração. A descentralização implica a
transferência do serviço para outra entidade. A desconcentração é o processo eminentemente
interno, que significa apenas a substituição de um órgão por dois ou mais, com o objetivo de
melhorar e acelerar a prestação do serviço (princípio da eficiência).
Assim, na desconcentração, o serviço que era centralizado continuou centralizado, pois que
a substituição se processou apenas internamente. Cuida-se de mero desmembramento orgânico (Ex.:
Ministério do Trabalho e da Previdência Social, que era órgão único, se subdividiu em dois:
Ministério do Trabalho e Ministério da Previdência Social).
Por outro lado, o Estado pode atuar em sentido inverso, dando ensejo à centralização, que
ocorre quando o Estado retoma a execução do serviço, depois de ter transferido sua execução a outra
pessoa, passando a prestá-lo diretamente; e à concentração, que ocorre quando dois ou mais órgãos
internos são agrupados em apenas um, que passa a ter natureza de órgão concentrador.

A doutrina (Carvalhinho) entende que existem 2 formas básicas através das quais o Estado
processa a descentralização:

 Delegação Legal: Trata-se da delegação efetivada por meio de lei, ou seja, é

aquela cujo processo de descentralização foi formalizado através de lei.
A lei, como regra, ao mesmo tempo em que admite a descentralização, autoriza a
criação de pessoa administrativa para executar o serviço, conforme prevê o art. 37,
XIX e XX, CRFB. Essas pessoas a quem foi conferida competência legal para o
desempenho de certa função do Estado compõem a Administração Indireta ou
Administração Descentralizada, e, como tais, integram a Administração Pública,
considerado Omo um todo (art. 37, CRFB).

 Delegação Negocial: Esta se dá por negócio jurídico de direito público, com

a transferência do mesmo a particulares, que, com isso, se caracterizam como
particulares em colaboração com o Estado.
Esta modalidade de delegação se efetiva através de negócio jurídico regrado
basicamente pelo direito público (concessão de serviço público e permissão de serviço
público), que se caracterizam como contrato administrativo8, e estampam instrumentos
de direito público pelos quais a Administração procede a descentralização por delegação
negocial.

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Apesar de tradicionalmente a permissão ser qualificada como ato administrativo, passou a ser formalizada por
contrato de adesão, como prevê o art. 40 da Lei 8.987/95.
CPIV – Aula 1 18
Obs.: Alguns autores têm admitido a descentralização por atos
administrativos unilaterais e por atos multilaterais, neste caso por meio de
convênios.

Importante destacar que Hely Lopes e Diógenes Gasparini classificam as modalidades em

“descentralização por outorga” e “descentralização por delegação”. Para tais autores,
no primeiro caso o Poder Público transfere a própria titularidade do serviço, ao passo que no segundo
a transferência tem por alvo apenas a execução do serviço. Nesse caso, a delegação só ocorreria
quando o Estado firmasse negócio jurídico, mas não quando criasse entidade para sua Administração
Indireta.

Porém, Carvalhinho diverge de tal entendimento, pois considera que os serviços públicos
estão e sempre estarão sob a titularidade das pessoas federativas, na forma pela qual a CRFB procedeu
à partilha das competências constitucionais. Portanto, para o autor, essa titularidade é
irrenunciável e insuscetível de transferência para qualquer pessoa.

Portanto, para Carvalhinho, o alvo da descentralização é tão-somente a transferência da

execução do serviço (delegação), e nunca a de sua titularidade. O que muda é apenas o instrumento
pelo qual se dá a delegação: lei (que além de delegar o serviço, cria a entidade que vai executá-lo) ou
contrato (concessões ou permissões de serviços públicos para pessoas já existentes).

Ademais, o autor fundamenta que a delegação somente atinja a execução do serviço no fato
de que, a qualquer momento, poderá o Estado extinguir a delegação, seja revogando a lei na qual esta
foi conferida, seja extinguindo de alguma forma a concessão ou permissão, retornando à
centralização.

IMPORTANTE – VER PÁG. 241 DO LIVRO DO RAFAEL OLIVEIRA SOBRE APLICAÇÃO DO

CDC

(Continuar a partir de Gestão Associada – pág. 324 do Carvalhinho)