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BENS PÚBLICOS
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SUMÁRIO
1. DOMÍNIO PÚBLICO........................................................................................................................3
2. BENS PÚBLICOS.............................................................................................................................4
3. CLASSIFICAÇÃO DOS BENS.............................................................................................................5
a) Quanto à titularidade...................................................................................................................................5
b) Quanto à destinação....................................................................................................................................5
c) Quanto ao aspecto jurídico/disponibilidade:................................................................................................6
4. REGIME JURÍDICO..........................................................................................................................7
4.1. Inalienabilidade.........................................................................................................................................7
4.2. Impenhorabilidade..................................................................................................................................13
4.3. Impossibilidade de oneração...................................................................................................................14
4.4. Imprescritibilidade..................................................................................................................................14
5. AQUISIÇÃO..................................................................................................................................17
6. GESTÃO DE BENS PÚBLICOS.........................................................................................................19
6.1. Quanto aos fins naturais..........................................................................................................................19
6.2. Quanto à generalidade do bem...............................................................................................................20
6.3. Utilização especial privativa.....................................................................................................................21
7. BENS EM ESPÉCIE........................................................................................................................38
Bens da União..........................................................................................................................38
8. JURISPRUDÊNCIA EM TESE- STJ....................................................................................................55
9. DISPOSITIVOS PARA O CICLOS LEGISLAÇÃO.................................................................................56
BENS PÚBLICOS
1. DOMÍNIO PÚBLICO
Domínio público em sentido amplo: é o poder de dominação ou de regulação que o Estado exerce
sobre todos os bens, sejam eles bens públicos, privados ou insuscetíveis de apropriação.
Domínio público em sentido estrito: são os bens destinados ao povo; de utilização pública.
Segundo o entendimento de José dos Santos Carvalho Filho, a expressão “domínio público” não tem
sentido preciso e induvidoso, como se extrai da lição dos autores que escreveram sobre o tema.
Segundo Hely Lopes Meirelles, em sentido amplo, é o poder de dominação ou de regulamentação que o
Estado exerce sobre bens do seu patrimônio (bens públicos), ou sobre os bens do patrimônio privado (bens
particulares de interesse público), ou sobre as coisas inapropriáveis individualmente, mas de fruição geral da
coletividade (res nullius ou adéspotas).
Na definição de Cretella Júnior, é o conjunto de bens móveis e imóveis destinados ao uso direto do
Poder Público ou à utilização direta ou indireta da coletividade, regulamentados pela Administração e
submetidos a regime de direito público.
O Domínio Eminente é o Poder Político pelo qual o Estado submete à sua vontade todas as coisas em
seu território. É uma das manifestações da Soberania interna; não é direito de propriedade. Alcança não só os
bens pertencentes às entidades públicas como a propriedade privada e as coisas inapropriáveis, de interesse
público. Esse poder superior é geral, mas não é absoluto, pois está condicionado à ordem jurídico-
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As FUCS são constantemente atualizadas e aperfeiçoadas pela nossa equipe. Por isso, mantemos um canal aberto de
diálogo (setordematerialciclos@gmail.com) com os alunos da #famíliaciclos, onde críticas, sugestões e equívocos,
porventura identificados no material, são muito bem-vindos. Obs1. Solicitamos que o e-mail enviado contenha o título do
material e o número da página para melhor identificação do assunto tratado. Obs2. O canal não se destina a tirar dúvidas
jurídicas acerca do conteúdo abordado nos materiais, mas tão somente para que o aluno reporte à equipe quaisquer dos
eventos anteriormente citados.
O Domínio Patrimonial do Estado sobre seus bens é Direito de Propriedade (pública) sujeito a um regime
administrativo especial. A esse regime subordinam-se todos os bens das pessoas administrativas, assim
considerados bens públicos e, como tais, regidos pelo Direito Público, embora supletivamente se lhes apliquem
algumas regras da propriedade privada. Advirta-se, porém, que as normas civis não regem o domínio público;
suprem, tão somente, as omissões das leis administrativas.
2. BENS PÚBLICOS
São aqueles bens móveis ou imóveis pertencentes às pessoas de direito público, bem como aqueles que,
ainda que pertencentes à iniciativa privada, estão se prestando à prestação de serviço público (afetados ao
serviço público, ou seja, destinados ao serviço público). Exemplo: ônibus usado pelas concessionárias de
transporte público coletivo.
Celso Antônio Bandeira de Mello inclui ainda aqueles bens que, embora não pertençam a uma dessas
pessoas, estejam afetados à prestação de um serviço público, sob o fundamento que, uma vez afetados, se
submetem ao regime jurídico dos bens de propriedade pública.
O CC/02 restringiu bastante os bens públicos, afirmando que em seu artigo 98, vejamos: Art. 98 - São
públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os
outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.
São os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público. Entes políticos (U/E/M/DF), autarquias,
fundação pública de direito público. Obs. pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviço público
(empresa pública e SEM), desde que os bens estejam diretamente ligados à prestação de serviço. Fundamento:
garantir a o princípio da continuidade.
#FIQUEATENTO:
Obs. Os titulares são as pessoas jurídicas públicas e não os órgãos. Ex. Tribunal de Justiça, Assembleia Legislativa
– o titula é o Estado membro.
Obs. Art. 28 da Lei 8987/95 – concessionárias e permissionárias (Empresas Privadas. Estão fora da
Administração), não podem dar em garantias os bens que irão comprometer a serviço público. O fundamento é
o mesmo: continuidade do serviço público.
Obs. Doutrina minoritária (José dos Santos): só é bem público aquele pertencente à pessoa jurídica de direito
a) Quanto à titularidade
- Federais: art. 20 CF (rol exemplificativo).
- Estaduais: art. 26 CF (rol exemplificativo).
- Municipais: não participam da partilha na CF, mas podem estar em outras leis (orgânica, por exemplo).
- Distritais: tem competência somatória – bens dos estados e dos municípios, já que ele não pode ser
dividido em municípios.
b) Quanto à destinação
- Bem de uso comum do povo:
Também é chamado de bem de domínio público em virtude de sua natureza ou por lei. Estão à
disposição da coletividade. Destinam-se à utilização geral sem distinção.
OBS. não precisa de autorização para uso normal. No entanto, o poder Público pode regulamentar, disciplinar a
sua utilização. Ex. praça que fecha às 22h devido à violência.
Obs. art. 5º, XVI – como conciliar o direito de reunião e o uso do bem comum do povo? O Poder Público pode
impedir que a reunião aconteça em determinado local ou horário, devendo indicar outro local que tenha a
mesmo visibilidade, repercussão – jurisprudência.
Constituem o patrimônio INDISPONÍVEL. Enquanto mantiverem essa qualidade, não podem ser
alienados ou onerados (art. 100 do CC). A alienação de tais bens somente será possível com sua transformação,
via desafetação, em bens dominicais.
STF entende que não perde a característica de bem de uso especial aqueles que, objetivando a prestação de
serviços públicos, estejam sendo utilizados por particulares, sobretudo sob regime de delegação. Caso de bens
da CODESP (Porto de Santos) – imunidade recíproca – IPTU.
- Bem dominical:
É aquele definido por exclusão. Aqueles bens que não têm destinação pública. Ex.: terras devolutas,
repartições públicas desativadas, bens móveis inservíveis, terreno baldio, dívida ativa.
Obs. dominial x dominical: Para a maioria da doutrina tem o mesmo significado. Para Cretella Júnior há
uma diferença: segundo esse autor, bens dominiais são todos os bens que estão sob o domínio do Estado. Já
dominicais seriam os bens que não possuem finalidade pública2.
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Já foi assunto de prova da FCC!
Com maior rigor técnico, tais bens são reclassificados, para efeitos administrativos, em bens do domínio
público ou indisponíveis (os de primeira categoria: de uso comum do povo), bens patrimoniais indisponíveis (os
da segunda categoria: de uso especial) e bens patrimoniais disponíveis (os da terceira e última categoria:
dominicais).
Bens do Domínio Público: caracterizam-se por serem afetados ao uso coletivo (bens de uso comum)
ou ao uso da Administração, submetidos a regime jurídico de direito público derrogatório e exorbitante do
direito comum.
Em razão destas características tais bens estão fora do comércio jurídico de direito privado (Di Pietro)
DI PIETRO, no entanto adverte: “Hoje, já se entende que a natureza desses bens não é exclusivamente
patrimonial; a sua administração pode visar, paralelamente, a objetivos de interesse geral. (...) Esse novo modo
de encarar a natureza e função dos bens dominicais leva alguns autores a considerar a sua administração como
serviço público sob regime de gestão privada. O duplo aspecto dos bens dominiais justifica a sua submissão a
regime jurídico de direito privado parcialmente derrogado pelo direito público.”
4. REGIME JURÍDICO
4.1. Inalienabilidade
Obs. essa inalienabilidade é relativa, pois podem ser tornar dominicais. Ou seja, eles são alienáveis de forma
O Novo CC dispõe serem inalienáveis apenas os bens públicos de uso comum do povo e de uso especial
(art. 100). Os dominicais perderam essa peculiaridade (art. 101). Mas, observa-se que a perda dessa
inalienabilidade não vulnera os bens públicos à aquisição por usucapião (essa proibição foi mantida no novo
texto, art. 102, com fundamento em comando expresso da CF/88, art. 183, §3º).
CARVALHO FILHO, ao tratar dessa característica dos bens públicos, prefere denominá-la de
alienabilidade condicionada, termo tecnicamente mais correto.
Competência para afetar: exclusiva da pessoa jurídica proprietária do bem, que também tem
competência exclusiva para dizer “se” e “quando” o bem poderá ser afetado ou desafetado.
A desafetação ocorre, necessariamente, por lei ou por ato do chefe do executivo. Alguns autores
defendem que existem outros meios de desafetação, exemplo: hospital que pega fogo e não tem mais como ser
utilizado, logo, um evento provocou a desafetação do bem de forma tácita. Note-se que, se o prédio pertence
ao Estado, ele pode servir para a ocupação com o serviço público, independentemente de um ato específico.
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*A banca FCC cobrou essa temática na prova da DPE-BA, em 2016, e considerou correta as seguintes assertivas:
“alienáveis, os bens dominicais, observadas as determinações legais” e “inalienáveis, os bens públicos de uso comum do
povo na forma que a lei determinar”.
Obs. SEM e EP – os bens, em regra, são privados. Não precisa de autorização legislativa para alienar, mas por se
submeterem a 8666 é necessária a motivação, avaliação e modalidade concorrência.
1) Desafetação;
2) Autorização legislativa – se for bem de pessoa jurídica de direito público. É obrigatória quando se
tratar de pessoa jurídica de direito público. Obs: Pessoa jurídica de direito privado NÃO precisa de
autorização legislativa.
Há regra específica no art. 23 da Lei. 9.636/98 para a alienação de bens imóveis da União: autorização, mediante
ato do Presidente da República, e será sempre precedida de parecer do SPU quanto à sua oportunidade e
conveniência, quando não houver interesse público, econômico ou social, nem inconveniência quanto à
preservação ambiental e à defesa nacional.
A modalidade licitatória é a concorrência. Exceção: quando o imóvel for decorrente de decisão judicial
ou de dação em pagamento, a modalidade poderá ser o LEILÃO ou pela própria concorrência (artigo 19).
*(Atualizado em 19/11/2021):
- Requisitos para a alienação de bem imóvel: Art. 76, I, da Lei 14.133/21
A nova lei de licitações e contratos administrativos, a Lei 14.133/21, também tratou da alienação dos
bens públicos imóveis. Em seu artigo 76, I, ficou estabelecido que, além da desafetação (necessária para a
alienação de qualquer bem público), a alienação de bens imóveis demanda:
- Interesse público devidamente justificado;
- Avaliação prévia;
- Autorização legislativa;
- Licitação na modalidade leilão.
Art. 76. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público
#ATENÇÃO: Nos termos da nova lei, a autorização legislativa é dispensada quando o imóvel foi
adquirido por dação em pagamento ou por decisão judicial.
Art. 76, § 1º A alienação de bens imóveis da Administração Pública cuja aquisição tenha sido derivada de
procedimentos judiciais ou de dação em pagamento dispensará autorização legislativa e exigirá apenas
avaliação prévia e licitação na modalidade leilão.
Observa-se que a principal distinção trazida pela nova lei em relação aos requisitos para a alienação de
bens imóveis é justamente a modalidade licitatória. No bojo da lei 8.666/93, a modalidade licitatória principal
para a alienação de bens públicos imóveis seria a concorrência. A partir da Lei 14.133/21, passou a ser a
modalidade leilão, nos termos do art. 6º, XL, da nova lei:
Art. 6º, XL - leilão: modalidade de licitação para alienação de bens imóveis ou de bens móveis inservíveis ou
legalmente apreendidos a quem oferecer o maior lance;
A lei prevê, ainda, uma hipótese de direito de preferência na alienação dos bens imóveis:
Art. 77. Para a venda de bens imóveis, será concedido direito de preferência ao licitante que, submetendo-se a
todas as regras do edital, comprove a ocupação do imóvel objeto da licitação.
Obs: A lei 14.133/21 não revogou imediatamente a lei 8.666/93, que continuará vigorando pelo período
de 2 anos, por isso é importante atualmente saber as disposições das duas legislações sobre a alienação de bens
públicos.
OBS: O §1 (ainda do art. 17, da Lei 8.666) aduz que, caso cessem as razões da doação, o bem deve voltar ao
domínio do ente – norma exclusiva da União – STF.
OBS. doação com encargo = licitação.
c) Permuta, por outro imóvel que atenda aos requisitos constantes do inciso X do art. 24 desta Lei;
d) Investidura;
A investidura tem como grande peculiaridade a ausência de licitação. Os outros requisitos têm que ser
preenchidos: avaliação, declaração de interesse público e autorização legislativa, quando se tratar de bens
imóveis.
Neste contexto, o titular de concessão já exerce a posse do bem público, assim é justo que tenha a
preferência na aquisição do bem. Exemplo típico de investidura, citado por CARVALHO FILHO, ocorre quando a
Administração implementa novos projetos urbanos e alteração do traçado de alinhamento, remanescendo
áreas contíguas a propriedades privadas.
e) Venda a outro ÓRGÃO ou ENTIDADE da administração pública, de qualquer esfera de governo; (Incluída pela
Lei nº 8.883, de 1994)
f) Alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação ou permissão de uso de
bens imóveis residenciais construídos, destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de PROGRAMAS
HABITACIONAIS ou de REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades
da Administração Pública; (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)
g) Procedimentos de regularização fundiária de que trata o art. 29 da Lei no 6.383, de 7 de dezembro de 1976;
(Redação dada pela Medida Provisória nº 458, de 2009)
h) Alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação ou permissão de uso de
bens imóveis de USO COMERCIAL de âmbito local com área de até 250 m² (duzentos e cinquenta metros
quadrados) e inseridos no âmbito de programas de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por
órgãos ou entidades da administração pública; (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
i) Alienação e concessão de direito real de uso, gratuita ou onerosa, de terras públicas rurais da União na
Amazônia Legal onde incidam ocupações até o limite de quinze módulos fiscais ou mil e quinhentos hectares,
para fins de regularização fundiária, atendidos os requisitos legais; (Incluído pela Medida Provisória nº 458, de
2009)
#DOUTRINA – Ressalve-se que a dispensa da licitação não abrange apenas a alienação de imóveis, mas também
o aforamento, a concessão de direito real de uso, a locação e a permissão de uso, sempre com os mesmos fins.
No que tange à regularização fundiária de áreas federais da Amazônia Legal, a dispensa alcança a alienação e a
concessão de direito real de uso.
#OUSESABER
Obs. retrocessão = entidade que processou a desapropriação do bem oferece-o de volta ao ex proprietário,
*(Atualizado em 19/11/2021): A nova lei de licitações (Lei 14.133/21) também estabeleceu hipóteses
de dispensa de licitação na alienação dos bens imóveis:
Art. 76. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público
devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:
I - tratando-se de bens imóveis, inclusive os pertencentes às autarquias e às fundações, exigirá autorização
legislativa e dependerá de licitação na modalidade leilão, dispensada a realização de licitação nos casos de:
a) dação em pagamento;
b) doação, permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da Administração Pública, de qualquer
esfera de governo, ressalvado o disposto nas alíneas “f”, “g” e “h” deste inciso;
c) permuta por outros imóveis que atendam aos requisitos relacionados às finalidades precípuas da
Administração, desde que a diferença apurada não ultrapasse a metade do valor do imóvel que será ofertado
pela União, segundo avaliação prévia, e ocorra a torna de valores, sempre que for o caso;
d) investidura;
e) venda a outro órgão ou entidade da Administração Pública de qualquer esfera de governo;
f) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação e permissão de uso de
bens imóveis residenciais construídos, destinados ou efetivamente usados em programas de habitação ou de
regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgão ou entidade da Administração Pública;
g) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação e permissão de uso de
bens imóveis comerciais de âmbito local, com área de até 250 m² (duzentos e cinquenta metros quadrados) e
destinados a programas de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgão ou entidade da
Administração Pública;
h) alienação e concessão de direito real de uso, gratuita ou onerosa, de terras públicas rurais da União e do
Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) onde incidam ocupações até o limite de que trata
o § 1º do art. 6º da Lei nº 11.952, de 25 de junho de 2009, para fins de regularização fundiária, atendidos os
requisitos legais;
i) legitimação de posse de que trata o art. 29 da Lei nº 6.383, de 7 de dezembro de 1976, mediante iniciativa e
deliberação dos órgãos da Administração Pública competentes;
j) legitimação fundiária e legitimação de posse de que trata a Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017;
Art. 76, § 3º A Administração poderá conceder título de propriedade ou de direito real de uso de imóvel,
admitida a dispensa de licitação, quando o uso destinar-se a:
I - outro órgão ou entidade da Administração Pública, qualquer que seja a localização do imóvel;
II - pessoa natural que, nos termos de lei, regulamento ou ato normativo do órgão competente, haja
implementado os requisitos mínimos de cultura, de ocupação mansa e pacífica e de exploração direta sobre
área rural, observado o limite de que trata o § 1º do art. 6º da Lei nº 11.952, de 25 de junho de 2009.
§ 4º A aplicação do disposto no inciso II do § 3º deste artigo será dispensada de autorização legislativa e
submeter-se-á aos seguintes condicionamentos:
I - aplicação exclusiva às áreas em que a detenção por particular seja comprovadamente anterior a 1º de
dezembro de 2004;
II - submissão aos demais requisitos e impedimentos do regime legal e administrativo de destinação e de
regularização fundiária de terras públicas;
III - vedação de concessão para exploração não contemplada na lei agrária, nas leis de destinação de terras
públicas ou nas normas legais ou administrativas de zoneamento ecológico-econômico;
IV - previsão de extinção automática da concessão, dispensada notificação, em caso de declaração de utilidade
pública, de necessidade pública ou de interesse social;
V - aplicação exclusiva a imóvel situado em zona rural e não sujeito a vedação, impedimento ou inconveniente à
exploração mediante atividade agropecuária;
VI - limitação a áreas de que trata o § 1º do art. 6º da Lei nº 11.952, de 25 de junho de 2009, vedada a dispensa
de licitação para áreas superiores;
VII - acúmulo com o quantitativo de área decorrente do caso previsto na alínea “i” do inciso I do caput deste
artigo até o limite previsto no inciso VI deste parágrafo.
*A modalidade licitatória depende do valor dos bens. Se os bens estiverem sendo vendidos
isoladamente ou em bloco em valor até R$ 1.430.000,00, a modalidade é o LEILÃO, nos termos do artigo 17, §
6o, da Lei 8666/93 (vide atualização de valores dada pelo Decreto nº 9.412, de 18.06.2018).
*(Atualizado em 19/11/2021):
- Requisitos para a alienação de bem móvel: Art. 76, II, da Lei 14.133/21
A nova lei de licitações e contratos administrativos, a Lei 14.133/21, também tratou da alienação dos
bens públicos móveis. Em seu artigo 76, II, ficou estabelecido que a alienação de bens móveis demanda:
- Interesse público devidamente justificado;
- Avaliação prévia;
- Licitação na modalidade leilão.
Observa-se, portanto, que no caso de bens móveis, diferentemente dos imóveis, não se exige a
autorização legislativa.
Art. 76. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público
devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas: (...)
II - tratando-se de bens móveis, dependerá de licitação na modalidade leilão, dispensada a realização de
licitação nos casos de: (...)
a) Doação, permitida exclusivamente para fins e uso de interesse social (essa restrição se aplica unicamente à
União), após avaliação de sua oportunidade e conveniência sócio-econômica, relativamente à escolha de outra
forma de alienação; Obs.: Doação com encargo = licitação.
c) Venda de ações, que poderão ser negociadas em bolsa, observada a legislação específica;
e) Venda de bens produzidos ou comercializados por órgãos ou entidades da Administração Pública, em virtude
de suas finalidades;
f) Venda de materiais e equipamentos para outros órgãos ou entidades da Administração Pública, sem utilização
previsível por quem deles dispõe.
*(Atualizado em 19/11/2021): A nova lei de licitações (Lei 14.133/21) também estabeleceu hipóteses
de dispensa de licitação na alienação dos bens móveis:
Art. 76. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público
devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas: (...)
II - tratando-se de bens móveis, dependerá de licitação na modalidade leilão, dispensada a realização de
licitação nos casos de:
a) doação, permitida exclusivamente para fins e uso de interesse social, após avaliação de oportunidade e
conveniência socioeconômica em relação à escolha de outra forma de alienação;
b) permuta, permitida exclusivamente entre órgãos ou entidades da Administração Pública;
c) venda de ações, que poderão ser negociadas em bolsa, observada a legislação específica;
d) venda de títulos, observada a legislação pertinente;
e) venda de bens produzidos ou comercializados por entidades da Administração Pública, em virtude de suas
#DEOLHONAJURIS: ADI 927 – competência legislativa sobre licitação e contratos: Normas gerais – União – e
normas especiais - Estado e Município. As normas específicas só servem para quem legisla. A lei de licitações
muitas vezes traz dispositivos específicos, que extrapolam a norma geral. O STF na ADI 927 afirmou que o art. 17
por ser específica só serve para União. Interpretação conforme. Dessa forma, os estados e municípios podem
legislar de forma diferente.
#ATENÇÃO: Em Medida Cautelar na ADIN 927-3, foi suspensa a eficácia dos seguintes dispositivos do art. 17 da
Lei n.º 8.666/93: inc. I, ‘b’ – DOAÇÃO IMÓVEIS (quanto à expressão ‘permitida exclusivamente para outro órgão
ou entidade da Administração Pública’) e ‘c’- PERMUTA IMÓVEIS; inc. II, b - PERMUTA MÓVEIS (quanto à
expressão “permitida exclusivamente entre órgãos ou entidades da Administração Pública”) e § 1º- REVERSÃO
DA DOAÇÃO.
#UMPOUCODEDOUTRINA: “Sucede que a lei federal se excedeu na disciplina e acabou criando regras
verdadeiramente específicas, as quais, como vimos, se situariam na competência da pessoa federativa titular
dos bens. É o caso da exigência de que a doação seja permitida exclusivamente se o donatário for entidade
administrativa (art. 17, I, “b”) ou a que cria condições para a permuta de bens (art. 17, I, “c”, e 17, II, “b”). Tais
dispositivos são flagrantemente inconstitucionais por invadirem a esfera destinada às demais pessoas
federativas, e o próprio Supremo Tribunal Federal já teve a oportunidade de considera-las incompatíveis com os
limites da competência legislativa federal sobre a matéria.” Obs. não houve julgamento definitivo – consulta em
15.08.14
#SELIGANASÚMULA: Súmula 103 STJ: Incluem-se entre os imóveis funcionais que podem ser vendidos os
administrados pelas forças armadas e ocupados pelos servidores civis.
Além dos instrumentos comuns do direito privado (venda, doação, permuta), existem formas de
alienação próprias de direito público, quais sejam:
- Concessão de Domínio: é o instrumento pelo qual uma entidade de direito público transfere a outrem,
gratuita ou com remuneração, bem público de seu domínio.
- Investidura: é a alienação aos proprietários lindeiros de área remanescente de obra pública, quando
esta se tornar inaproveitável isoladamente, por preço nunca inferior ao da avaliação.
- Incorporação: é a forma de alienação pela qual o Estado, ao instituir entidade administrativa privada,
faz integrar no seu capital social dinheiro ou bens móveis ou imóveis.
- Retrocessão: instituto no qual a entidade que processou a desapropriação de bem oferece-o de volta
ao ex-proprietário, quando o bem não tiver o destino para o qual fora preordenado, ou se não houver sua
utilização em obras e serviços públicos (definição de CARVALHO FILHO).
- Legitimação da Posse: é o instituto através do qual o Poder Público, reconhecendo a posse legítima do
interessado e a observância dos requisitos fixados em lei, transfere a ele a propriedade da área integrante do
patrimônio público.
4.2. Impenhorabilidade
Isso se justifica pelo fato dele não poder ser alienado de forma livre no final do processo. Eles não
podem ser objeto de penhora, arresto ou sequestro. Esses dois últimos são cautelares típicas.
#DEOLHONAJURIS - O STF vem fazendo DISTINÇÃO entre empresa pública e sociedade de economia mista
exploradora de atividade econômica da prestadora de serviço público. Quanto a estas últimas reconhece que as
mesmas não se submetem ao regime próprio das empresas privadas, devendo ser observado o regime de
precatório:
Não pode ser direito real de garantia. Não pode sofrer penhor, hipoteca e anticrese.
#RECORDARÉVIVER:
Penhor: bem móvel dado em garantia, fora da ação judicial. (joias na Caixa). É bem empenhado e não
penhorado. Não confundir.
4.4. Imprescritibilidade
Bens públicos não podem ser objeto de prescrição aquisitiva. Não cabe usucapião. Art. 191, 183, §3º da
CF, art. 102 CC e a Súmula 340 STF trazem essa proibição. Além disso, não são indenizáveis acessões e
benfeitorias realizadas sem autorização do poder público.
Obs. Lei 11.977/2009 (Programa Minha Casa, Minha Vida) = prevê a conversão da posse em registro de
propriedade, erroneamente utilizando o termo ‘usucapião’. É caso de legitimação da posse – urbano. 5 anos.
#DEOLHONAJURIS - Mesmo os bens dominiais NÃO podem ser usucapidos. Por outro lado, o poder público
pode usucapir bem particular. É possível o usucapião do domínio útil (enfiteuse) do bem público? Há
precedentes nesse sentido, a exemplo do que segue:
Civil e processo civil. Recurso especial. Usucapião. Domínio público. Enfiteuse. ` - É possível reconhecer a
usucapião do domínio útil de bem público sobre o qual tinha sido, anteriormente, instituída enfiteuse, pois,
nesta circunstância, existe apenas a substituição do enfiteuta pelo usucapiente, não trazendo qualquer prejuízo
ao Estado. Recurso especial não conhecido. (REsp 575.572/RS, Rel. Ministra NANCY ANDRIGHI, TERCEIRA
TURMA, julgado em 06/09/2005, DJ 06/02/2006, p. 276)
A jurisprudência do STJ diz não ser possível a posse de bem público, pois sua ocupação irregular (ausente de
aquiescência do titular do domínio) representa mera detenção de natureza precária. Consoante precedente da
Corte Especial, são bens públicos os imóveis administrados pela Companhia Imobiliária de Brasília (Terracap),
empresa pública em que figura a União como coproprietária (Lei n. 5.861/1972) e que tem a gestão das terras
públicas no DF, possuindo personalidade jurídica distinta desse ente federado. Sendo assim, na ação
reivindicatória ajuizada por ela, não há falar em direito de retenção de benfeitorias (art. 516 do CC/1916 e art.
1.219 do CC/2002), que pressupõe a existência de posse. REsp 841.905-DF, Rel. Min. Luis Felipe Salomão,
julgado em 17/5/2011.
Mas, deve-se ter cuidado com a jurisprudência recente do STJ sobre o assunto:
#IMPORTANTE #DEOLHONAJURISPRUDÊNCIA:
RECURSO ESPECIAL. POSSE. DIREITO CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. BEM PÚBLICO DOMINICAL. LITÍGIO ENTRE
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CAVALCANTE, Márcio André Lopes. Particular que ocupa bem público dominical poderá ajuizar ações possessórias para
defender a sua permanência no local?. Buscador Dizer o Direito, Manaus. Disponível em:
<https://www.buscadordizerodireito.com.br/jurisprudencia/detalhes/149ef6419512be56a93169cd5e6fa8fd>. Acesso em:
04/05/2017
#OUSESABER: Os imóveis da Caixa Econômica Federal vinculados ao Sistema Financeiro de Habitação podem
ser adquiridos por usucapião? NÃO. O critério legal adotado para fins de definição de bens públicos no
ordenamento brasileiro foi o subjetivo ou da titularidade dos bens, de forma que os bens de pessoas jurídicas
de direito privado, como os da empresa pública em análise, mesmo que afetados a determinado serviço
público, não seriam considerados bens públicos para fins legais. Em que pese a adoção legal do critério da
titularidade, as prerrogativas dos bens públicos, como a imprescritibilidade, devem ser estendidas aos bens
privados das empresas estatais atrelados à prestação de serviços públicos, tendo em vista o princípio da
continuidade destes, positivado na Lei nº 8.987/95 que regula o tema. No sentido de considerar os bens como
públicos de acordo com a finalidade de sua atuação (critério material ou funcionalista) leciona Celso Antônio
Bandeira de Mello: “Todos os bens que estiverem sujeitos ao mesmo regime público deverão ser havidos como
bens públicos. Ora, bens particulares quando afetados a uma atividade pública (enquanto estiverem) ficam
submissos ao mesmo regime dos bens de propriedade pública. Logo, tem que estar incluídos no conceito de
bem público”. Adotando esta corrente doutrinária, o STJ decidiu que mesmo uma empresa pública tipicamente
exploradora de atividade econômica, como a Caixa Econômica Federal, quando prestar serviços públicos de
viés incontestável deve titularizar os atributos que os bens públicos ostentam, dentre os quais a
imprescribitibilidade (art. 102 do Código Civil), de forma que os bens vinculados ao sistema financeiro
habitacional não poderiam ser usucapidos. (Recurso Especial 1.448.026/PE, Relatora ministra Nancy Andrighi,
informativo 594, DJ 17/11/2016). Nestes termos, a Ministra Nancy Andrighi conclui “ o imóvel vinculado ao
Sistema Financeiro de Habitação, porque afetado à prestação de serviço público, deve ser tratado como bem
público, sendo, pois, imprescritível”.
5. AQUISIÇÃO
CARVALHO FILHO divide a aquisição em dois grupos: a aquisição originária e a aquisição derivada.
*(Atualizado em 19/11/2021):
Compra
O contrato de compra e venda é regulamentado pelo art. 481 do Código Civil. Embora seja um contrato
privado, quando celebrado pela Administração deve respeitar algumas regras, quais seja, processo
administrativo, avaliação prévia, declaração de interesse público e licitação. Observe-se o regramento na Lei
8.666/93:
Art. 14. Nenhuma compra será feita sem a adequada caracterização de seu objeto e indicação dos recursos
orçamentários para seu pagamento, sob pena de nulidade do ato e responsabilidade de quem lhe tiver dado
causa.
Art. 15. As compras, sempre que possível, deverão: (Regulamento) (Regulamento)
(Regulamento) (Vigência)
I - atender ao princípio da padronização, que imponha compatibilidade de especificações técnicas e de
desempenho, observadas, quando for o caso, as condições de manutenção, assistência técnica e garantia
oferecidas;
II - ser processadas através de sistema de registro de preços;
III - submeter-se às condições de aquisição e pagamento semelhantes às do setor privado;
IV - ser subdivididas em tantas parcelas quantas necessárias para aproveitar as peculiaridades do mercado,
visando economicidade;
V - balizar-se pelos preços praticados no âmbito dos órgãos e entidades da Administração Pública.
A Lei 14.133/21 também previu regras específicas a respeito da compra de bens pela Administração
Pública:
Art. 40. O planejamento de compras deverá considerar a expectativa de consumo anual e observar o seguinte:
I - condições de aquisição e pagamento semelhantes às do setor privado;
II - processamento por meio de sistema de registro de preços, quando pertinente;
III - determinação de unidades e quantidades a serem adquiridas em função de consumo e utilização prováveis,
cuja estimativa será obtida, sempre que possível, mediante adequadas técnicas quantitativas, admitido o
#OBS1: Para a aquisição de bens comuns, a modalidade licitatória a ser utilizada será o pregão.
#OBS2: Poderá ser utilizado o sistema de registro de preço para a aquisição de bens para contratações
futuras.
#OBS3: Há diversas hipóteses de dispensa e inexigibilidade de licitação na aquisição de bens pela
Administração Pública, as quais deverão ser estudadas no tema de licitações e contratos administrativos.
XLV - sistema de registro de preços: conjunto de procedimentos para realização, mediante contratação direta ou
licitação nas modalidades pregão ou concorrência, de registro formal de preços relativos a prestação de
serviços, a obras e a aquisição e locação de bens para contratações futuras;
Usucapião
U, E, M, autarquias, fundações públicas.
*(Atualizado em 19/11/2021): É uma forma originária de aquisição da propriedade que se dá pelo
decurso do tempo. Ressalte-se que o próprio ente público pode usucapir bens privados, não obstante não possa
ter seus bens adquiridos desta forma, já que os bens públicos possuem a característica da imprescritibilidade.
Doação
*(Atualizado em 19/11/2021): A doação é prevista no art. 538 do Código Civil. A doação pode ser feita
de forma simples ou com encargos impostos ao donatário do bem.
Adjudicação
Parcelamento do solo – quando o proprietário registra o loteamento ele terá que entregar ao
Reversão = empresa não cumpre o contrato feito com o Estado. É instaurado um processo
administrativo. Durante o processo o Estado ocupa provisoriamente os bens essenciais ao serviço. No final do
processo fica provado que a empresa foi mesmo inadimplente. O Estado então tem o direito de reverter esses
bens para si. É o fenômeno da reversão. O Estado terá que indenizar? Depende da previsão contratual, mas são
passíveis de indenização. Ocorre nas concessões de serviços públicos, conforme Lei n.º 8.987/95, art. 35, § 1º :
Abandono de bens = art. 1275. Ex. sofá deixado na esquina. Em regra, o simples não uso não
importa a perda da propriedade. Ex. Proprietário deixa de pagar IPTU e abandona o imóvel. Presunção absoluta
de abandono.
Acessão natural = álveo abandonado (rio secou e a terra apareceu. Divide no meio entre os
imóveis da margem. Se o Estado for dono da margem ele adquire esse bem); aluvião (aquisição de bens quando
pequenas quantidades de terras descem dos imóveis superiores para os inferiores através das águas) e avulsão
(grande quantidade. Bloco perceptível). A solução nesses dois últimos é a indenização ou devolve.
- Desapropriação: procedimento administrativo pelo qual o Poder Público impõe ao proprietário a perda
do seu bem para fins de necessidade ou utilidade pública ou interesse social, mediante o pagamento prévio de
uma justa indenização.
Como regra geral, quem usa o bem é a própria pessoa jurídica titular do bem, obedecendo a sua
finalidade. Mas excepcionalmente, a utilização pode ser anormal ou ser realizada pelo particular.
ATENÇÃO: quando há cobrança de entrada, há discriminação que dá origem a uma utilização especial.
- Características: aberto a todos; é, em geral, gratuito, mas pode ser remunerado (divergência
doutrinária); sujeito ao Poder de Polícia do Estado que corresponde à regulamentação do uso, fiscalização do
uso, aplicação de medidas coercitivas para preservar o bem e proteger o usuário.
- Bens sujeitos ao uso comum: normalmente bens de uso comum, mas também os de uso especial.
- Posição do administrado frente ao bem afetado ao uso comum: a) como membro da coletividade tem
interesse coletivo na preservação do bem; b) individualmente considerado tem direito subjetivo ao uso comum
do bem.
Hely Lopes Meireles, neste ponto seguido por José dos Santos Carvalho, entende que o uso comum deve
ser gratuito. Logo, a classificação de uso comum extraordinário, na realidade seria uma espécie de uso especial,
independente de se tratar de forma de uso de bem de uso comum ou de uso especial.
Utilização especial = utilização sujeita a regras específicas. Ex. museu (custa 15 reais para
entrar).
Exemplo de uso compartilhado = usa de áreas para instalação de serviços de energia, comunicações e
gás. Se a concessionária usa o bem público, em regra, não haverá remuneração (STJ e STF. José – pode haver
cobrança de preço público razoável, sob pena de se realizar servidão administrativa - indenização). Se usa bem
particular em área non aedificandi não haverá remuneração. Se a área for aedificandi é necessário o
consentimento do particular e remuneração.
Obs. cemitérios – podem ser públicos ou privados. Se privados dependem de delegação do Poder Público –
concessão ou permissão (contrato). Público = é bem de uso especial do Município/ competência do município
para legislar, aumentar taxa.
Os bens públicos de domínio público são usados por utilização pública pelo Estado; se o particular vai
fazer um uso privado, que não pode colidir com a utilização pública, será regido pelas regras de direito público.
Os instrumentos que viabilizam a sua utilização serão de direito público: CONCESSÃO, AUTORIZAÇÃO e
PERMISSÃO.
#ATENÇÃO: esses institutos não se confundem com os destinados à prestação de serviço público. Aqui, trata-se
de uso de bens públicos.
I) Autorização de uso
- No interesse do particular
- Eventos ocasionais/temporários
- Ato administrativo unilateral, discricionário e precário (pode desfazer a qualquer momento sem
indenização).
#JURISTRF1: é ato administrativo e não ato negocial. Sem forma especial, bastando que se substancie em ato
escrito. O consentimento dado pela autorização de uso não depende de lei nem exige licitação prévia. Como
regra, a autorização não deve ser concedida com prazo certo. Contudo, fixado prazo para uso, a Administração
terá instituído autolimitação e deverá obedecer a fixação, razão por que o desfazimento antes do prazo atribui
dever indenizatório à pessoa revogadora pelos prejuízos causados, os quais, no entanto, devem ser
comprovados.
#ATENÇÃO: Não confundir com - AUTORIZAÇÃO DE USO DE NATUREZA URBANÍSTICA – criada pela MP nº
2.220, de 04.09.01, lastreada nos arts. 183 e 184 da CF, que tratam da política urbana.
#NOVIDADELEGISLATIVA #ATUALIZAOVADEMECUM:
A MP 2.220 foi alterada e na nova redação do art. 1º ficou que prazo agora é até 22 de dezembro de 2016.
Art. 9o É facultado ao poder público competente CONCEDER AUTORIZAÇÃO DE USO àquele que, até 22 de
Para completar o prazo legal, a lei admite que o possuidor acrescente à sua posse a do antecessor,
desde que sejam contínuas. Esse tipo de ato tem regime jurídico próprio, como a da autorização de uso, mas
difere desta porque comporta uma face discricionária e outra vinculada (a discricionariedade é mais estrita
porque, além dos fatores de valoração, é preciso que ainda se verifique a existência de pressupostos legais). Há
casos em que a autorização pode ser dada para local diverso daquele ocupado pelo interessado: na hipótese de
que ocupe local que seja perigoso à saúde ou área destinada à preservação ambiental. Neste tipo específico de
autorização, INEXISTE PRECARIEDADE: uma vez deferida a autorização, o uso se tornará definitivo.
Fatores diferenciais quanto aos aspectos temporal, territorial e finalístico, segundo CARVALHO FILHO:
a) Temporal: a autorização comum não tem qualquer limitação de tempo para ser concedida; a
autorização urbanística só pode ser conferida para aqueles que completaram os requisitos legais ATÉ 22 DE
DEZEMBRO DE 2016*
b) Territorial: na autorização comum, não há restrição quanto à dimensão do território; na autorização
urbanística, o uso só é autorizado para imóveis urbanos de até duzentos e cinquenta metros quadrados;
c) Finalístico: a autorização comum admite qualquer tipo de uso pelo interessado, ao passo que a
autorização urbanística só se legitima se o ocupante utilizar o imóvel para fins comerciais.
Não cabe indenização pela revogação, exemplo: os quiosques da Praia de Itapuã. Pode ou não ser
precedida por licitação. Há autores que dizem que deve ser precedida de licitação também, assim como a
concessão. Como ato unilateral, normalmente, não se licita, exemplo: mesinha na calçada só interessa ao dono
do bar que esteja em frente à calçada. Mas se houver interesse de mais pessoas, é possível a licitação. Exemplo:
banca de revista em local concorrido.
ATENÇÃO: permissão DE SERVIÇO é um CONTRATO e não um ato administrativo como o é a permissão de uso
de bem público.
Sua concessão é feita em interesse público e privado em patamar de igualdade. Na permissão de uso, os
interesses são nivelados: a Administração tem algum interesse público na exploração do bem pelo particular, e
este tem intuito lucrativo na utilização privativa do bem. Por isso que, como há interesse público na exploração
do bem, contrariamente do que ocorre na autorização de uso, há por parte do permissionário o dever de
utilização do bem para o fim predeterminado, sob pena de não o fazendo, ser-lhe retirada a permissão.
A permissão de uso especial de bem público, como ato unilateral, é normalmente deferida
independentemente de lei autorizativa, mas depende de licitação, podendo, ainda, a legislação da entidade
competente impor requisitos e condições para sua formalização e revogação.
III) Concessão de uso. Ex: concessão de uso para utilização de espaços em aeroportos, em mercados,
etc.
- Situações permanentes
- Há aqui interesse público
- Discricionário. Menos precário.
- Contrato administrativo sinalagmático, oneroso ou gratuito, comutativo e realizado intuitu personae..
Se é contrato, há licitação
Se é contrato = prazo determinado. Ex. BARRACA DE PRAIA permanente (de Fortaleza), restaurante em
escola pública.
Não se confunde com o comodato ou locação. O administrador deve preferir a concessão.
Obs. Questão de segunda fase – Procurador Federal – aluno comeu alimento estragado em restaurante da
Universidade. Quem responde pelo dano? Há uma concessão de uso de bem público ao particular. Quem
responde á a empresa e não a Universidade.
Exemplo: utilização dos quiosques na praia. Mas, na prática, o mais comum é a permissão, porque se trata de
ato discricionário e precário. Quem escolhe é o administrador, não há uma enumeração própria.
O aspecto de maior ou menor interesse público, relevante para a distinção entre autorização e
permissão, não tem relevância no que diz respeito à concessão de uso (Hely Lopes discorda de tal
entendimento). Ex: concessão de uso para utilização de um prédio público como hotel, concessão de uso para
distribuição de terras públicas rurais.
TRF1: concessão de uso é modalidade de contrato administrativo pelo qual o poder público concede ao
particular a utilização exclusiva de um bem público, para exploração conforme sua destinação específica.
*#APROFUNDANDO #FIQUEATENTO
Concessão de direito real de uso (D.L. 271/67):
É o contrato pelo qual a Administração transfere o uso remunerado ou gratuito de terreno público ou
sobre o espaço aéreo que o recobre a particular, como DIREITO REAL RESOLÚVEL, para que dele se utilize em
fins específicos de urbanização, industrialização, edificação, cultivo ou qualquer outra exploração de interesse
A CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO (CDRU) é um direito previsto no Código Civil de 2002,
instrumentalizado por meio de um contrato. É um direito real resolúvel sobre coisa alheia, pública ou privada,
Portanto, a CDRU é DIREITO REAL RESOLÚVEL, que pode ser outorgada por contrato, público ou
particular, ou termo administrativo. Presta-se apenas às finalidades estipuladas legalmente. A CDRU pode se
aplicar sobre a superfície dos imóveis ou sobre seu espaço aéreo, podendo, ainda, ser remunerada ou gratuita,
por prazo certo ou indeterminado. A sua transmissão pode se dar por ato inter vivos ou por sucessão legítima ou
testamentária, desde que não haja previsão contratual em contrário.
I - a propriedade;
II - a superfície;
III - as servidões;
IV - o usufruto;
V - o uso;
VI - a habitação;
VIII - o penhor;
IX - a hipoteca;
X - a anticrese.
XII - a concessão de direito real de uso; e (Redação dada pela Lei nº 13.465, de 2017)
Art. 7º É instituída a concessão de uso de terrenos públicos ou particulares remunerada ou gratuita, por
tempo certo ou indeterminado, como direito real resolúvel, para fins específicos de regularização fundiária de
interesse social, urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra, aproveitamento sustentável das
várzeas, preservação das comunidades tradicionais e seus meios de subsistência ou outras modalidades de
interesse social em áreas urbanas.
§ 1º A concessão de uso poderá ser contratada, por instrumento público ou particular, ou por simples
termo administrativo, e será inscrita e cancelada em livro especial.
§ 2º Desde a inscrição da concessão de uso, o concessionário fruirá plenamente do terreno para os fins
estabelecidos no contrato e responderá por todos os encargos civis, administrativos e tributários que venham
a incidir sobre o imóvel e suas rendas.
§ 3º Resolve-se a concessão antes de seu termo, desde que o concessionário dê ao imóvel destinação
diversa da estabelecida no contrato ou termo, ou descumpra cláusula resolutória do ajuste, perdendo, neste
caso, as benfeitorias de qualquer natureza.
§ 4º A concessão de uso, salvo disposição contratual em contrário, transfere-se por ato inter vivos , ou
por sucessão legítima ou testamentária, como os demais direitos reais sobre coisas alheias, registrando-se a
transferência.
§ 5º Para efeito de aplicação do disposto no caput deste artigo, deverá ser observada a anuência
prévia: (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
Art. 8º É permitida a concessão de uso do espaço aéreo sobre a superfície de terrenos públicos ou
particulares, tomada em projeção vertical, nos termos e para os fins do artigo anterior e na forma que for
*(Atualizado em 26/02/2023) #DEOLHONAJURIS - Aplica-se o prazo prescricional de 10 anos, nos termos do art.
205 do Código Civil/2002, na cobrança de taxa de ocupação do particular no contrato administrativo de
concessão de direito real de uso para a utilização privativa de bem público. STJ, REsp 1.675.985-DF, Rel. Ministro
Gurgel de Faria, Primeira Turma, por maioria, julgado em 15/12/2022, DJe 31/1/2023(Info. 763).
A Lei de Geral de Licitações (8.666/93) estabelece em seu art. 17, algumas hipóteses de dispensa de
licitação, quando se tratar de CDRU:
Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público
devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:
f) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação ou permissão de
uso de bens imóveis residenciais construídos, destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de programas
habitacionais ou de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da
administração pública; (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)
h) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação ou permissão de
uso de bens imóveis de uso comercial de âmbito local com área de até 250 m² (duzentos e cinqüenta metros
quadrados) e inseridos no âmbito de programas de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por
órgãos ou entidades da administração pública; (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
i) alienação e CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO, gratuita ou onerosa, DE TERRAS PÚBLICAS RURAIS
DA UNIÃO E DO INCRA, onde incidam ocupações até o limite de que trata o § 1o do art. 6o da Lei no 11.952, de
25 de junho de 2009, para fins de regularização fundiária, atendidos os requisitos legais; e (Redação
dada pela Lei nº 13.465, 2017)
É um dos institutos da Regularização Fundiária Urbana (Reurb) – art. 15, XII da Lei 13.465/17.
É um dos instrumentos da Política Urbana – art. 4º, V, h, do Estatuto das Cidades (Lei 10.257/01).
Na qualidade de instrumento da política de desenvolvimento urbano, com fundamento constitucional e
legal, sua aplicação não depende de previsão em leis municipais ou estaduais de regularização fundiária
e urbanística.
Esse direito real foi inserido e regulamentado no projeto do Estatuto da Cidade (Lei 10.257/01), dentre
os diversos mecanismos então criados para dar efetividade à função social das cidades e também à função social
da propriedade, através dos artigos 10 a 15 do referido Estatuto. Porém, tais artigos foram vetados pelo
Presidente da República.
Assim, para regular o tema, surgiu, a MP 2.220, de 4 de setembro de 2001, que vige até hoje (atenção
aos destaques realizados):
Art. 1º Aquele que, até 22 de dezembro de 2016, possuiu como seu, por cinco anos, ininterruptamente e
sem oposição, até duzentos e cinquenta metros quadrados de imóvel público situado em área com
características e finalidade urbanas, e que o utilize para sua moradia ou de sua família, tem o direito à
concessão de uso especial para fins de moradia em relação ao bem objeto da posse, desde que não seja
proprietário ou concessionário, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural. (Redação dada pela lei nº
13.465, de 2017)
§ 1º A concessão de uso especial para fins de moradia será conferida de forma gratuita ao homem ou à
mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.
§ 2º O direito de que trata este artigo não será reconhecido ao mesmo concessionário mais de uma vez.
§ 3º Para os efeitos deste artigo, o herdeiro legítimo continua, de pleno direito, na posse de seu
antecessor, desde que já resida no imóvel por ocasião da abertura da sucessão.
Art. 2o Nos imóveis de que trata o art. 1 o, com mais de duzentos e cinquenta metros quadrados, ocupados até
22 de dezembro de 2016, por população de baixa renda para sua moradia, por cinco anos, ininterruptamente e
sem oposição, cuja área total dividida pelo número de possuidores seja inferior a duzentos e cinquenta
metros quadrados por possuidor, a concessão de uso especial para fins de moradia SERÁ CONFERIDA DE
FORMA COLETIVA, desde que os possuidores não sejam proprietários ou concessionários, a qualquer título, de
outro imóvel urbano ou rural. (Redação dada pela lei nº 13.465, de 2017).
III - de interesse da defesa nacional, da preservação ambiental e da proteção dos ecossistemas naturais;
Art. 6º O título de concessão de uso especial para fins de moradia será obtido pela via administrativa
perante o órgão competente da Administração Pública ou, em caso de recusa ou omissão deste, pela via
judicial.
§ 1º A Administração Pública terá o prazo máximo de doze meses para decidir o pedido, contado da data
de seu protocolo.
§ 4º O título conferido por via administrativa ou por sentença judicial servirá para efeito de registro no cartório
de registro de imóveis.
Art. 7º O direito de concessão de uso especial para fins de moradia é transferível por ato inter
vivos ou causa mortis.
Art. 8º O direito à concessão de uso especial para fins de moradia extingue-se no caso de:
I - o concessionário dar ao imóvel destinação diversa da moradia para si ou para sua família; ou
Parágrafo único. A extinção de que trata este artigo será averbada no cartório de registro de imóveis, por
meio de declaração do Poder Público concedente.
#DOUTRINASOBREOTEMA – “Em alguns casos, o legislador admite que o possuidor possa obter a concessão em
outro local. Um desses casos pressupõe que o local da ocupação provoque risco à vida ou à saúde dos
possuidores; se tal suceder, fica garantido aos ocupantes o direito subjetivo à concessão em local diverso (art.º).
A Administração, portanto, também aqui está vinculada à outorga desse direito, não tendo qualquer margem de
Concessão X usucapião: Nas palavras de Carvalho Filho: A distinção entre a concessão de uso especial
para fins de moradia e o usucapião especial urbano, quanto aos pressupostos, reside em dois pontos: 1º) nesta
o objeto é imóvel privado, ao passo que naquela é imóvel público (federal, estadual, distrital ou municipal,
desde que regular a ocupação, como reza o art. 3º); 2º) na concessão só se conferiu o direito ao possuidor se os
pressupostos foram atendidos até 30 de junho de 2001, ao passo que no usucapião não foi previsto termo final
para a aquisição do direito.
Concessão X concessão de direito real de moradia: finalidade exclusiva de moradia, presente nesta
última.
- É aquela em que o Poder Público consente o uso gratuito de bem público por órgão da mesma pessoa
ou de pessoa diversa, incumbida de desenvolver atividade que, de algum modo, traduza interessa para a
coletividade. Por exemplo: O Tribunal de Justiça cede o uso de determinada sala do prédio do for para uso de
órgão de inspetoria do Tribunal de Constas do mesmo Estado.
- Cessão de uso é a transferência gratuita da posse de um bem público de uma entidade ou órgão para
outro, a fim de que o cessionário o utilize segundo a sua normal destinação, por tempo certo ou indeterminado.
É ato de colaboração entre repartições públicas, em que aquela que tem bem desnecessário aos seus serviços
cede o uso a outra que o está precisando, nas condições estabelecidas no respectivo termo de cessão.
A cessão de uso entre órgãos da mesma entidade não exige autorização legislativa e se faz por simples
termo e anotação cadastral, pois é ato ordinário de administração através do qual o Executivo distribui seus
bens entre suas repartições para melhor atendimento dos serviços. Quando, porém, a cessão é para outra
entidade, necessária se torna a autorização legislativa para essa transferência de posse, nas condições ajustadas
entre as Administrações interessadas. José dos Santos Carvalho e Maria Sylvia entendem que ainda assim não se
Em qualquer hipótese, a cessão de uso é ato de administração interna que não opera a transferência da
propriedade e, por isso, dispensa registros externos.
A formalização da cessão de uso se efetiva por instrumento firmado entre os representantes das
pessoas cedente e cessionária, normalmente denominado de termo de cessão ou termo de cessão de uso.
Alguns autores limitam a cessão de uso às entidades públicas, como é o caso de Hely Lopes Meirelles e
Lúcia Valle Figueiredo. Outros a admitem para entidades da Administração indireta (Diógenes Gasparini). E
alguns outros entendem que o uso pode ser cedido também, em certos casos especiais, a pessoas privadas,
desde que desempenhem atividade não lucrativa que vise a beneficiar, geral ou parcialmente, a coletividade
(José dos Santos Carvalho Filho e Maria Sylvia), como, por exemplo, a cessão de uso de sala, em prédio público,
que o Estado faz a uma associação de servidores.
Prazo: O prazo pode ser determinado ou indeterminado, e o cedente pode a qualquer momento reaver
a posse do bem cedido.
Fundamento: colaboração entre entidades públicas e privadas com objetivo de atender a interesses
coletivos.
Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob
qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, imóveis da União a:
I - Estados, Municípios e entidades, sem fins lucrativos, de caráter educacional, cultural ou de assistência social;
§ 3º A cessão será autorizada em ato do Presidente da República e se formalizará mediante termo ou contrato,
do qual constarão expressamente as condições estabelecidas, entre as quais a finalidade da sua realização e o
prazo para seu cumprimento, e tornar-se-á nula, independentemente de ato especial, se ao imóvel, no todo ou
em parte, vier a ser dada aplicação diversa da prevista no ato autorizativo e consequente termo ou contrato.
#QUADRODERESUMO
V) Outras formas
Institutos privados utilizados pelo Estado - comodato, arrendamento, concessão de direito real de uso,
cessão de uso, locação. O emprego de institutos de direito privado para transferência de uso privativo somente
é possível no caso de BENS DOMINICAIS, pois são os únicos que estão dentro do comércio jurídico de direito
privado. Assim, em relação aos bens públicos de domínio privado, como são bens disponíveis e desafetados, a
cessão dos mesmos a particulares pode ser feita tanto por meio de instrumentos públicos (concessão,
permissão e autorização), quanto por instrumentos de direito privado (locação, arrendamento, enfiteuse e as
concessões de direito real de uso).
- Enfiteuse ou aforamento – instituto civil que permite ao proprietário atribuir a outrem o DOMÍNIO
ÚTIL de imóvel, pagando a pessoa que o adquire (enfiteuta) ao senhorio direto uma pensão ou foro, anual, certo
e invariável. Consiste, pois, na transferência do domínio útil de imóvel público, a posse, uso e gozo perpétuos da
pessoa que irá utilizá-lo daí por diante. Tecnicamente, é o direito real de posse, uso e gozo pleno da coisa alheia
que o titular (foreiro ou enfiteuta) pode alienar e transmitir hereditariamente, porém, com a obrigação de pagar
perpetuamente uma pensão anual (foro) ao senhorio direto.
*#OUSESABER: Qual o prazo prescricional para a cobrança de foro de enfiteuse em Terreno de Marinha? O
prazo prescricional do foro anual dos terrenos de marinha é de 5 anos! Vejamos o importante julgado AgRg no
AREsp 130990 / RS do STJ nesse sentido: AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL.
ADMINISTRATIVO. ENFITEUSE. FORO ANUAL. PRESCRIÇÃO. REGRA GERAL. CINCO ANOS. DECRETO 20.910/32.
INTERPRETAÇÃO DO JULGAMENTO DO RESP 1.133.696/PE, REL. MIN. LUIZ FUX, DJE 17.12.2010, SUBMETIDO AO
RITO DO ART. 543-C DO CPC. AGRAVO REGIMENTAL DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL DESPROVIDO. 1. No
julgamento do REsp. 1.133.696/PE, da relatoria do eminente Ministro LUIZ FUX (DJe 17.12.2010), submetido ao
rito do art. 543-C, definiu-se que o prazo da prescrição relativa ao foro anual de terrenos de Marinha é de 5
anos, independentemente do período considerado, haja vista incidir o prazo de 5 anos do Decreto 20.910/1932,
até a edição da Lei 9.636/98, que também prevê prazo quinquenal. 2. Muito embora esse julgamento tenha
apreciado a prescrição relativa à enfiteuse de bens da União, não há diferença ontológica em relação à enfiteuse
de imóvel estadual, nada havendo que desaconselhe a observância daquela diretriz no caso destes autos. 3.
Regra geral, a prescrição da pretensão de cobrança de crédito decorrente de foro anual enfitêutico é de 5 anos,
a teor do art. 1o. do Decreto 20.910/32. 4. Agravo Regimental do Estado do Rio Grande do Sul desprovido.
#FIQUEATENTO - O STF, a propósito da Lei nº 7.450/85, que fixara o foro em 0,6% do valor do respectivo
domínio pleno (alterando o art. 101 do Decreto-lei nº 9760/46), decidiu que, apesar de assegurado o direito dos
anteriores enfiteutas, por ser o contrato tido como ato jurídico perfeito, é admissível a correção monetária de
ADMINISTRATIVO. TERRENO DE MARINHA. TAXA DE OCUPAÇÃO. REAJUSTAMENTO ANUAL. A norma legal que
prevê a simples atualização anual do foro é aplicável a todos os contratos de aforamento, inclusive aqueles
anteriormente firmados. (STJ, 2ª Turma, RESP 30688-PE. Rel. Min. Hélio Mosimann. Julg. 15.03.95.
Public.03.04.95)
*#DEOLHONAJURIS #DIZERODIREITO #STJ: O termo inicial do prazo prescricional para a cobrança da multa
prevista no § 2º do art. 116 do Decreto-Lei nº 9.760/46 é a data em que a União tem ciência efetiva da ausência
de transferência das obrigações enfitêuticas. E quando a União tem essa ciência efetiva? Quando ocorre a
comunicação à SPU. A comunicação à Secretaria de Patrimônio da União - SPU é o momento em que a União
toma conhecimento da alienação, sendo irrelevante a data em que emitida a Declaração de Operação
Imobiliária (DOI). STJ. 2ª Turma. REsp 1.765.707-RJ, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 15/08/2019 (Info
658).
O instituto está em desuso, por não mais existirem as primitivas razões que justificaram os infindáveis
aforamentos que até hoje emperram a Administração local com obsoletas limitações ao domínio pleno dos bens
municipais. O Novo CC não mais trata do instituto.
Ocorre, entretanto, conforme salienta CARVALHO FILHO, que há várias áreas federais cujo uso é
conferido através de enfiteuse, como é o caso dos terrenos de marinha e seus acrescidos, o que é previsto,
inclusive, no art. 49, § 3º, do ADCT da CF. A enfiteuse de terrenos de marinha, aliás, foi a única forma ressalvada
pelo novo Código Civil (art. 2.038, § 2º), com a previsão de que seria regulada por lei especial.
*#SELIGA: A Lei 13.465/2017 (Lei de Regularização Fundiária) modificou a Lei 9.636/1998, que trata da alienação
de bens imóveis da União, facilitando a extinção da enfiteuse sobre terras de marinha, por meio da remição.
Para os terrenos submetidos ao regime enfitêutico, facilitou-se a extinção da enfiteuse e consolidação do
domínio pleno com o foreiro mediante o pagamento do valor correspondente ao domínio direto do terreno.
Lei 9.636/98, Art. 16-A: Para os terrenos submetidos ao regime enfitêutico, ficam autorizadas a remição
do foro e a consolidação do domínio pleno com o foreiro mediante o pagamento do valor correspondente ao
domínio direto do terreno, segundo os critérios de avaliação previstos no art. 11-C desta Lei, cujo prazo de
validade da avaliação será de, no máximo, doze meses, e das obrigações pendentes na Secretaria do Patrimônio
da União (SPU), inclusive aquelas objeto de parcelamento, excluídas as benfeitorias realizadas pelo foreiro.
§ 2º A remição do foro e a consolidação do domínio pleno com o foreiro a que se refere este artigo
poderão ser efetuadas à vista ou de forma parcelada, permitida a utilização dos recursos do FGTS para
pagamento total, parcial ou em amortização de parcelas e liquidação do saldo devedor, observadas as demais
regras e condições estabelecidas para uso do FGTS.
§ 4º O foreiro que não optar pela aquisição dos imóveis de que trata este artigo continuará submetido
ao regime enfitêutico, na forma da legislação vigente.
§ 5º A Secretaria do Patrimônio da União (SPU) verificará a regularidade cadastral dos imóveis a serem
alienados e procederá aos ajustes eventualmente necessários durante o processo de alienação.
I – administrados pelo Ministério das Relações Exteriores, pelo Ministério da Defesa ou pelos Comandos
da Marinha, do Exército ou da Aeronáutica;
II – situados na faixa de fronteira de que trata a Lei no 6.634, de 2 de maio de 1979, ou na faixa de
segurança de que trata o § 3o do art. 49 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
§ 7º Para os fins desta Lei, considera-se faixa de segurança a extensão de trinta metros a partir do final
da praia, nos termos do § 3odo art. 10 da Lei no 7.661, de 16 de maio de 1988.”
Art. 16-B. Fica o Poder Executivo Federal autorizado, por intermédio da Secretaria do Patrimônio da
União (SPU), a contratar a Caixa Econômica Federal, independentemente de processo licitatório, para a
prestação de serviços relacionados à administração dos contratos, à arrecadação e à cobrança administrativa
decorrentes da remição do foro dos imóveis a que se refere o art. 16-A desta Lei.
Parágrafo único. A Caixa Econômica Federal representará a União na celebração dos contratos de que
trata o caput deste artigo.
I – não incluirão:
b) áreas em que seja vedado o parcelamento do solo, na forma do art. 3oe do inciso I do caput do art. 13
da Lei no766, de 19 de dezembro de 1979;
- Locação – contrato de direito privado pelo qual o proprietário transfere a posse do bem ao locatário,
que tem a obrigação de pagar quantia certa – o aluguel – por período determinado de uso do bem.
Nos termos do Decreto-lei n.º 9.760/46, é possível a locação de bens dominicais da União, que se fará
mediante contrato, não ficando sujeito a disposições de outras leis concernentes à locação.
É possível a rescisão do contrato caso o imóvel torne-se necessário ao serviço público. Isto se fará por
ato administrativo da União (auto-executório), sem que esta fique obrigada a pagar ao locatário indenização,
salvo benfeitorias necessárias. Além disso, se o locatário sublocar o imóvel ou deixar de pagar os aluguéis nos
prazos estipulados, dar-se-á rescisão de pleno direito, imitindo-se a União sumariamente na posse da coisa
locada.
José dos Santos Carvalho, no entanto, ressalta que há estudiosos que não aceitam o regime de locação
civil para bens públicos: “Entretanto, há alguns julgados que realmente causam espécie. No STJ já se julgou que
o contrato firma por particular com a Infraero, empresa pública (e, por isso mesmo, dotada de personalidade
jurídica de direito privado), não é de locação, e sim de direito público, por que os bens da empresa pública
relativos a sua finalidade são utilizados de acordo com as regras do Direito Público, não seguindo, pois, as regras
da locação de direito privado”.
*OUSESABER: A locação é o contrato de direito privado que tem por objetivo transferir a posse direta do bem
de propriedade do locador ao locatário, mediante o pagamento de remuneração. Consoante disposição própria,
a Lei de Locações não é aplicável aos contratos de locação de imóveis de propriedade da União, Estados e
Municípios, suas autarquias e fundações públicas, as quais continuam reguladas pelo CC e pelas leis especiais.
Apesar de tal previsão, a doutrina diverge sobre a própria viabilidade jurídica do contrato de locações de bens
públicos, existindo 2 interpretações sobre o tema: a) os bens públicos PODEM ser locados a terceiros na forma
do CC e da legislação especial (José dos Santos Carvalho Filho); b) o uso privativo de bens públicos deve ser
instrumentalizado por institutos de direito público, sendo inadmissível a locação dos referidos bens (Hely Lopes,
Diogo de Figueiredo e Rafael Rezende).
- Arrendamento – previsto do Decreto-lei nº. 9.760/46 como modalidade de locação, quando sua
utilização objetiva a exploração de frutos ou a prestação de serviços. Seu prazo máximo é de 10 anos, sendo
assegurada a preferência aos Estados e Municípios.
- Direito de superfície: é aquele pelo qual o proprietário concede a outrem o direito de utilizar, no
mínimo, a superfície de seu imóvel na forma pactuada no respectivo contrato. Embora seja contrato de direito
privado, nada impede que ente público, desde que haja lei autorizadora, conceda ao administrado o direito de
utilizar a superfície do imóvel público. Registre-se, aliás, que o art. 1.377, do Código Civil, admite expressamente
que o referido direito seja constituído por pessoa jurídica de direito público interno, desde que haja motivação,
a fim de se aferir a legalidade do negócio jurídico.
7. BENS EM ESPÉCIE
Bens da União
Terra devoluta = terra sem dono. Esse instituto surgiu a partir da falência do regime de capitanias
hereditárias. As terras ficaram sem dono e o Estado assumiu. Hoje essas terras ainda não estão
demarcadas/discriminadas.
As terras devolutas são conceituadas POR EXCLUSÃO, isto é, seu conceito é RESIDUAL. São terras vagas,
abandonadas, não utilizadas quer pelo Poder Público quer pelos particulares. Seu conceito é residual justamente
porque não se encontram destinadas a qualquer uso público, nem incorporadas ao domínio privado.
DL 9.7690/46, Art. 5º São devolutas, na faixa da fronteira, nos Territórios Federais e no Distrito Federal, as terras
As SESMARIAS estão associadas à ideia de capitanias hereditárias, no Brasil Colônia; aqui surgiu a
presunção de que todas as terras pertenciam ao Poder Público, pois todas pertenciam a Portugal (que era a
Coroa). Sesmaria era um pedaço de terra que o donatário da capitania outorgava ao interessado, que tivesse
interesse em ocupá-la, demarcá-la, fazer dela sua residência, cultivá-la. A outorga era feita por meio de uma
CARTA DE SESMARIA (eram os primórdios da enfiteuse, porque o sesmeiro não tinha o domínio pleno, que
permanecia à Coroa Portuguesa). Caso os deveres do sesmeiro não fossem cumpridos, a sesmaria caía em
comisso, ou seja, voltava para a coroa.
PROCEDIMENTO DISCRIMINATÓRIO foi criado pela Lei 6.383/76, que buscou uma forma de separar as
1) Fase Administrativa – no ES, o órgão responsável é o IDAF; nessa fase são feitas as publicações de editais
para reclamação da terra, se ninguém comparece, passa a ser o Estado; se comparece e há título passa a ser
titular.
2) Fase Judicial – ocorre por meio da AÇÃO DISCRIMINATÓRIA de rito especial, sendo a titularidade de seu
ajuizamento do poder público. Se o Estado não discrimina as terras, elas poderão ser usucapidas e o
ajuizamento da usucapião impede a instauração do procedimento discriminatório. As terras devolutas
pertencem ou a União ou aos Estados, pela CF/88, artigo 20. São da União as terras devolutas indispensáveis à:
1) Defesa das fronteiras (faixas de fronteira são as áreas consistentes na faixa de terra para dentro do
território nacional na distância de 150 km da fronteira com outros países) – as terras devolutas que estejam
dentro da faixa de fronteira (que é bem particular com limitações) serão de titularidade da União e não dos
Estados;
2) Defesa das fortificações e construções militares;
3) Defesa das vias federais de comunicação;
4) Preservação ambiental, definidas em lei.
#DEOLHONASÚMULA
Em conclusão, o Tribunal, por maioria, julgou parcialmente procedente pedido formulado em ação direta de
inconstitucionalidade requerida pelo Procurador-Geral da República para dar ao inciso X do art. 7º da
Constituição do Estado do Rio Grande do Sul (Art.7º... X. São bens do Estado ... as terras dos extintos
aldeamentos indígenas) interpretação conforme a Constituição, no sentido de que o dispositivo impugnado
refere-se somente aos aldeamentos indígenas extintos antes da Constituição de 1891 — v. Informativos 274,
421,470 e 479. Na linha da jurisprudência da Corte, entendeu-se que tais terras teriam sido excluídas do
domínio da União e as demais a ela pertenceriam, de modo que o Estado-membro não poderia legislar sobre a
matéria. Vencido o Min. Joaquim Barbosa que julgava o pleito procedente. ADI 255/RS, rel. orig. Min. Ilmar
Galvão, red. p/ o acórdão Min. Ricardo Lewandowski. 16.3.2011. (ADI-255)
SÚMULA Nº 477 STF: AS CONCESSÕES DE TERRAS DEVOLUTAS SITUADAS NA FAIXA DE FRONTEIRA, FEITAS
PELOS ESTADOS, AUTORIZAM, APENAS, O USO, PERMANECENDO O DOMÍNIO COM A UNIÃO, AINDA QUE SE
MANTENHA INERTE OU TOLERANTE, EM RELAÇÃO AOS POSSUIDORES.
Em 2000, João comprou uma fazenda que fica ao lado da reserva indígena Wassú-Cocal. Essa reserva indígena
#UMPOUCODEDOUTRINA:
“Os Estados, por sua vez, transferiram a muitos Municípios parte de suas terras devolutas, formando-se o atual
regime dominial. Sendo assim, tanto a União como os Estados e Municípios possuem terras devolutas”.
“Muita divergência marcou a questão da prova no que toca à discussão sobre a propriedade. Para uma corrente,
todas as terras deveriam ser, por presunção, consideradas públicas, devendo o interessado comprovar que
foram transferidas para o domínio privado mediante algum título hábil. Para outra, a presunção haveria de
militar em favor do particular, devendo o Poder Público comprovar a sua propriedade.
O próprio STF decidiu ora de acordo com uma, ora com outra das correntes. (...) Nada obstante, tem dominado
o pensamento segundo o qual cabe ao Estado provar a sua propriedade no caso de ausência de registro
#ATENÇÃO - As terras tradicionalmente ocupadas pelos índios são bens da União (art. 20, XI, da CF/88) e,
portanto, não podem ser consideradas como terras devolutas de domínio do Estado-membro. STF. Plenário.
ACO 362/MT e ACO 366/MT, Rel. Min. Marco Aurélio, julgados em 16/8/2017 (Info 873).
#SELIGANASÚMULA: Súmula 477 STF – As concessões de terras devolutas em faixa de fronteira autorizam
apenas o uso, permanecendo o domínio ainda que a União tolere a posse de outrem.
III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de
um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham,
bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;
MARIA SYLVIA: os terrenos reservados podem ser bens públicos ou bens particulares. A presunção é a
de que sejam bens públicos.
UNIÃO
Terrenos marginais dos rios navegáveis, em territórios Terrenos marginais de rios e ilhas situadas nos
federal, se por título legítimo não pertencerem a territórios, na faixa de fronteira e nas zonas onde se
particulares. faça sentir a influência das marés.
São as faixas de terras particulares, marginais aos rios, lagos e canais públicos na largura de 15 metros
(TRF1). Essa é posição também de HELY LOPES MEIRELLES.
Os terrenos marginais pertencerão ao titular do rio (Federal ou Estadual).
Os rios não navegáveis são bens particulares, mas que estão gravados pela servidão de passagem de
agentes públicos na distância de 10 metros da margem para dentro do terreno.
IV - as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e
as costeiras, excluídas, destas, as áreas referidas no art. 26, II;
IV - as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e
as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao
serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II (RESGUARDA propriedades anteriores
à CF. Se eu tinha uma ilha ela não passa a ser da União).
ILHAS – A CF/88 tornou públicas as ilhas, que podem ser estaduais ou federais (artigo 20, IV). As federais
são as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limites com outros países; as ilhas oceânicas e costeiras, excluídas
destas as pertencentes ao domínio dos Estados. Esse dispositivo constitucional foi objeto de emenda
constitucional EC/46.
*#DEOLHONATABELA:
Espécies de Ilhas
Fluviais e Lacustres Oceânicas Costeiras
Em regra, pertencem aos Estados. Em regras, pertencem à União. Em regra, pertencem à União.
Exceção: pertencem à União se Exceção: dentro da ilha pode haver Exceção 1: dentro da ilha pode
Escola, hospital, secretaria = se já são da união continuam com ela. Aconteceu com Floripa.
A ilha pode ser objeto de concessão de uso especial. Ex. Ilha de caras.
Com a dita alteração, pode extrair-se o seguinte sistema no que dis respeito às ilhas oceânicas e
costeiras:
a) Integram, como regra, o domínio da União;
b) Nelas pode haver áreas de domínio dos Estados, Municípios ou de terceiros particulares (art. 26, II);
c) Nas ilhas costeiras, pertence ao Município a área em que estiver localizada a sua sede; e
d) Nessa hipótese, porém, excluem-se do domínio municipal as áreas afetadas a serviço público ou a qualquer
unidade ambiental federal.
V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva; 200 milhas marítimas.
PLATAFORMA CONTINENTAL: é a extensão das áreas continentais sob o mar até a profundidade de cerca de
duzentos metros.
#OBS: TERRENOS DE MARINHA (DL 9760/46) – são áreas federais pertencentes à União, que estão sob o
cuidado da SPU (Secretaria do Patrimônio da União). São as áreas que alcançam as áreas para dentro do
continente da preamar (maré alta) de 1831 por 33 metros (tiro de canhão). Essa proteção era em razão da
segurança e extração de sal. São bens dominicais. Para as áreas que não existiam nas cartas de marés, foi usada
a sistemática da linha de JUNDU (vegetação rasteira na areia da praia), o que foi aceito pelo STF. Estão nos
terrenos de marinha as áreas insulares e as águas doces que sofrem as influências das marés, mesmo os
manguezais que estejam aterrados. A influência é a modificação do volume das águas pelo menos em 05 cm.
DL 9.7690/46
Art. 2º São terrenos de marinha, em uma profundidade de 33 (trinta e três) metros, medidos horizontalmente,
para a parte da terra, da posição da linha do preamar médio de 1831:
a) os situados no continente, na costa marítima e nas margens dos rios e lagoas, até onde se faça sentir a
influência das marés;
b) os que contornam as ilhas situadas em zona onde se façam sentir a influência das marés.
Parágrafo único. Para os efeitos deste artigo a influência das marés é caracterizada pela oscilação periódica de 5
(cinco) centímetros pelo menos do nível das águas, que ocorra em qualquer época do ano.
ACRESCIDOS DE MARINHA – são as áreas natural ou artificialmente acrescidas aos terrenos de marinha.
São bens públicos federais, pertencem à União.
DL 9.7690/46. Art. 3º São terrenos acrescidos de marinha os que se tiverem formado, natural ou artificialmente,
para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em seguimento aos terrenos de marinha.
OCUPAÇÃO DAS ÁREAS DE MARINHA – é a posse precária sem a existência de contrato com a União,
que então cataloga o ocupante e cobra uma TAXA DE OCUPAÇÃO.
O Decreto-lei n 9.760/1946, além da enfiteuse, prevê ainda a figura da ocupação para legitimar o uso
de terras públicas federais, inclusive a dos terrenos de marinha, em favor daqueles que já as venham ocupando
há determinado tempo. Para tanto, a lei prevê o cadastramento de cais ocupantes pelo SPU. (Serviço de
Patrimônio da Unido) e o pagamento da taxa de ocupação. O ato administrativo de ocupação, porém, é
discricionário e precário, de modo que a União, se precisar do imóvel, pode promover a sua desocupação
sumária, sem que o ocupante tenha direito à permanência.
Uma vez discriminados os terrenos de marinha no SPU, com base na legislação específica, somente
por ação judicial podem ser descaracterizados. Por isso, o STJ considerou exigível a taxa de ocupação (e, por via
de consequência, legítima a caracterização de área como terreno de marinha) mesmo diante de negócio jurídico
de doação em que figurava como doador o Estado do Rio Grande do Sul e donatário o interessado que se
julgava proprietário do imóvel. O Tribunal considerou que a inscrição do título do registro de imóvel espelha
presunção juris tantum, não afastando, desse modo, a titularidade do imóvel em favor da União. No caso, há a
inversão do ônus da prova.
Sobre os terrenos de marinha, vale a pena, ainda, uma consideração._A_Lei n. 11.481/2007, alterando
o art. 11 do Decreto-lei ri 9.760/46, autorizou o SPU — Servido Patrimônio da União a notificar, por edital, os
Interessados no procedimento de demarcação dos ditos terrenos, para oferecerem, em sessenta dias, plantas,
documentos e outros dados relativos ao trecho demarcando. A norma foi declarada Inconstitucional sob o
argumento de que a hipótese não seria de demarcação, mas sim de remarcação, não havendo mais,
praticamente, terrenos de marinha não demarcados. em virtude da urbanização crescente na atualidade. Desse
modo, sendo certos e conhecidos os foreiros, somente caberia a notificação pessoal, com o que estariam
assegurados o contraditório e a ampla defesa, bem como as situações juridicamente constituídas.
#DEOLHONAJURIS
Súmula 496 STJ: "Os registros de propriedade particular de imóveis situados em terrenos de marinha não são
oponíveis à União."
Trata-se de recurso especial sob o regime do art. 543-C do CPC c/c Res. n. 8/2008-STJ no qual a Seção
entendeu que, na forma em que dispõe o art. 1º do Dec. n. 2.398/1987, compete ao Serviço do Patrimônio da
União a atualização anual da taxa de ocupação dos terrenos de marinha. A norma contida no art. 28 da Lei n.
9.784/1999 cede lugar à aplicação do referido decreto pelos seguintes motivos: o Dec. n. 2.398/1987 é diploma
normativo específico, incidindo, no caso, os arts. 2º, § 2º, da LICC e 69 da Lei n. 9.784/1999; não se trata de
É nulo o contrato firmado entre particulares de compra e venda de imóvel de propriedade da União quando
ausentes o prévio recolhimento do laudêmio e a certidão da Secretaria do Patrimônio da União (SPU), ainda que
o pacto tenha sido registrado no Cartório competente. Antes de o ocupante vender o domínio útil do imóvel
situado em terreno de marinha, ele deverá obter autorização da União, por meio da SPU, pagando o laudêmio e
cumprindo outras formalidades exigidas. Somente assim esta alienação será possível de ser feita validamente.
STJ. 2ª Turma. REsp 1.590.022-MA, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 9/8/2016 (Info 589).
O mar territorial pertence a União: “...sobre ele o Brasil exerce sua plena soberania, assim como sobre o
espaço aéreo sobrejacente, o leito e o subsolo, constituindo-se tais espaços como extensão do território
brasileiro. Conforme regras internacionais, garante-se aos navios estrangeiros o direito de passagem inocente,
assim considerado como aquele que não prejudique a paz, a ordem e a segurança do país”.
O Brasil não exerce soberania na zona contígua, mas exerce poder de polícia. De 12 até 200 milhas há
a zona econômica exclusiva = aqui os recursos naturais pertencem a União. Plataforma continental = Começa na
linha de base do mar territorial. Terra que fica embaixo das águas. Numa profundidade de 200m e 90 km.
“Nenhuma referência foi feita na Constituição sobre o domínio do Município sobre águas públicas.
Como a divisão constitucional abrangeu todas as águas, é de considerar-se que não mais tem aplicação o art. 29
do Código de Águas, quando admitiu pertencerem aos Municípios as águas situadas em seus territórios”
Súmula 650 STF – se não tem mais a utilização pelo indígena não há mais que se falar em bem da
união.
“A proteção se consuma através de alguns aspectos especiais:
#SELIGANAJURIS - As terras tradicionalmente ocupadas pelos índios são bens da União (art. 20, XI, da CF/88) e,
portanto, não podem ser consideradas como terras devolutas de domínio do Estado-membro. STF. Plenário.
ACO 362/MT e ACO 366/MT, Rel. Min. Marco Aurélio, julgados em 16/8/2017 (Info 873).
§ 1º - É assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a órgãos da
administração direta da União, participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos
hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território,
plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa
exploração.
*#NOVIDADELEGISLATIVA EC 102/19
§ 1º É assegurada, nos termos da lei, à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a participação no
resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétric
a e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona
econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração. (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 102, de 2019) (Produção de efeito)
§ 2º - A faixa de até cento e cinquenta quilômetros de largura, ao longo das fronteiras terrestres, designada
como faixa de fronteira, é considerada fundamental para defesa do território nacional, e sua ocupação e
utilização serão reguladas em lei.
Os 150 km (faixa de fronteira) não pertencem à União. Ela apenas regula a ocupação e utilização.
FAIXA DE FRONTEIRAS: é a área de 150 KM de largura, que corre paralelamente à linha terrestre
demarcatória da divisa entre o território nacional, como dita o art. 20, § 2º, da CF. Essa área não é, em sua
integralidade, bem de domínio público. O que a CF registra é que pertencem à União as terras devolutas
indispensáveis à defesa das fronteiras (art. 20, II), o que significa que nem todas as áreas situadas na referida
faixa se caracterizem como bens públicos.
#OUSESABER
BENS DE DOMÍNIO HÍDRICO
Quando foi elaborado, a ideia era de que as águas não acabariam, por isso, as águas foram divididas em:
1) ÁGUAS PARTICULARES – Obs. Citadas apenas para fins de classificação.
2) ÁGUAS PÚBLICAS – que, por sua vez, foram divididas em:
a) águas correntes: mar territorial, rios e riachos,
b) águas dormentes: lagos, lagoas e açudes,
c) potenciais de energia hidráulica (estabelecidos pela CF/88)
RIOS PÚBLICOS – são os situados dentro de terrenos públicos, bem como os navegáveis e os flutuáveis.
Navegáveis são os rios que comportam navegabilidade de qualquer espécie de embarcação. Flutuáveis são os
rios que comportam o transporte de hastes de lenha. Os braços de rios que saem desses rios e os que
influenciam na construção de um rio navegável, também são públicos.
Se o indivíduo ocupou irregularmente um bem público, ele terá que ser retirado do local e não
receberá indenização pelas acessões feitas nem terá direito à retenção pelas benfeitorias realizadas, mesmo que
ele estivesse de boa-fé. Isso porque a ocupação irregular de bem público não pode ser classificada como posse.
Trata-se de mera detenção, possuindo, portanto, natureza precária, não sendo protegida juridicamente.
Desse modo, quando irregularmente ocupado o bem público, não há que se falar em direito de
retenção pelas benfeitorias realizadas, tempouco em direito a indenização pelas ascessões, ainda que as
benfeitorias tenham sido realizadas de boa-fé. Ex. pessoa que construiu um bar na beira da praia (bem da
União). (STJ. 2ª Turma. AgRg no REsp 1.470.182-RN, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgado em 4/11/2014
(Info 551).
Por que?
Porque a ocupação irregular de bem público não pode ser classificada como posse. Trata-se de mera
detenção, possuindo, portanto, natureza precária. Posse é o direito reconhecido a quem se comporta como
E se em sua prova prática de concurso o enunciado alegar que o Poder Público foi omisso na fiscalização dessa
edificação, como refutar essa tese?
“Eventual inércia ou tolerância da Administração não tem efeito de afastar ou distorcer a aplicação da lei. Não
fosse assim, os agentes públicos teriam, sob sua exclusiva vontade, o poder de afastar normas legais cogentes,
instituídas em observância e como garantia do interesse da coletividade.
O imóvel público é indisponível, de modo que eventual omissão dos governos implica responsabilidade de seus
agentes, nunca vantagem de indivíduos às custas da coletividade.
Invasores de áreas públicas não podem ser considerados sócios ou beneficiários da omissão, do descaso e da
inércia daqueles que deveriam zelar pela integridade do patrimônio coletivo.
Saliente-se que o Estado pode – e deve – amparar aqueles que não têm casa própria, seja com a
construção de habitações dignas a preços módicos, seja com a doação pura e simples de residência às pessoas
que não podem por elas pagar. É para isso que existem as Políticas Públicas de Habitação federais, estaduais e
municipais. O que não se mostra razoável é torcer as normas que regram a posse e a propriedade para
atingir tais objetivos sociais e, com isso, acabar por dar tratamento idêntico a todos os que se encontram na
mesma situação de ocupantes ilegais daquilo que pertence à comunidade e às gerações futuras – ricos e
pobres.” (trecho do voto do Min. Teori Zavascki no REsp 850.970/DF, julgado em 01/03/2011).
1) Os bens integrantes do acervo patrimonial de sociedades de economia mista sujeitos a uma destinação
pública equiparam-se a bens públicos, sendo, portanto, insuscetíveis de serem adquiridos por meio de
usucapião.
2) Os imóveis administrados pela Companhia Imobiliária de Brasília - Terracap são públicos e, portanto,
insuscetíveis de aquisição por meio de usucapião.
3) O imóvel vinculado ao Sistema Financeiro de Habitação - SFH, porque afetado à prestação de serviço
público, deve ser tratado como bem público, não podendo, pois, ser objeto de usucapião.
4) É possível reconhecer a usucapião do domínio útil de bem público sobre o qual tinha sido,
anteriormente, instituída enfiteuse, pois, nessa circunstância, existe apenas a substituição do enfiteuta
pelo usucapiente, não havendo qualquer prejuízo ao Estado.
5) É incabível a modificação unilateral pela União do valor do domínio pleno de imóvel aforado, incidindo
somente a correção monetária na atualização anual do pagamento do foro na enfiteuse de seus bens
(art. 101 do Decreto-Lei n. 9760/1946).
6) As concessões de terras devolutas situadas na faixa de fronteira, feitas pelos Estados, autorizam,
apenas, o uso, permanecendo o domínio com a União, ainda que se mantenha inerte ou tolerante, em
relação aos possuidores. (Súmula n. 477/STF).
7) Terras em faixas de fronteira e aquelas sem registro imobiliário não são, por si só, terras devolutas,
cabendo ao ente federativo comprovar a titularidade desses terrenos.
8) O descumprimento de encargo estabelecido em lei que determinara a doação de bem público enseja,
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Edição n. 124. Os entendimentos foram extraídos de julgados publicados até 16/04/2019. Disponível em:
http://www.stj.jus.br/SCON/jt/toc.jsp
DIPLOMA DISPOSITIVOS
CF Art. 20 e art. 26
Código Civil Art. 98 a 103
Lei 8.666/93 Art. 17 a 19