DIREITO ADMINISTRATIVO

KLEWERTON CUNHA
 POLÍCIA MILITAR DO PARÁ - PMPA
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DIREITO ADMINISTRATIVO
ESTADO: PODERES E FUNÇÕES
 Estado: Sociedade organizada jurídica e setores de interesse coletivo.
politicamente dentro de um território. É formada a partir
de 3 elementos: território, povo e governo soberano. O
Estado é o nosso país.
 O Estado é uma pessoa jurídica de direito público, ou
seja é uma pessoa capaz de contrair direitos e deveres e
suas relações são regidas por regras especiais.
 No caso da República Federativa do Brasil (P.J. de
Direito Público Externo), a federação é formada pela
União, pelos Estados-membros, pelos Municípios e pelo
DF (P.J. de direito público interno).
 O Governo, portanto, é um dos elementos do Estado
e pode significar um conjunto de atividades (sentido
material) e um conjunto de órgãos e Poderes públicos
(sentido formal).
 No Brasil pode-se assim identificar o Estado:
a) Forma de Estado: Federação (Estado composto)
b) Forma de Governo: República
c) Sistema de Governo: Presidencialismo
d) Regime de governo: Democracia
Poderes do Estado:
• Executivo: tem como funções típicas a Administração
Pública e a Representação.
• Legislativo: tem como funções típicas a Legislação e a
fiscalização.
• Judiciário: tem como função típica a jurisdição.
Funções atípicas:
• Executivo: Julgamento e legislação
• Legislativo: julgamento e administração
• Judiciário: legislação e administração
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 Administração Pública: conjunto de órgãos,
entidades e agentes públicos (Administração Direta e
Indireta) que executam as atividades administrativas do
Estado.
As funções básicas que a Administração Pública
desenvolve são:
1. O Fomento - incentivo ao desenvolvimento da
iniciativa privada. São muitos os instrumentos de
fomento, como a concessão de crédito, o
direcionamento para setores de infra-estrutura e demais
2. Os serviços públicos – atividades materiais internas às
repartições, visando a satisfação das necessidades do
próprio funcionamento do Estado e os externos-
atividades materiais que visam a satisfação da
coletividade, como água, energia elétrica, transporte,
etc.
3. A Polícia – atividades preventivas e repressivas,
normativas e concretas, que limitam as ações do
particular em benefício da coletividade.
4. Intervenção - A exploração direta de atividade
econômica pelo Estado quando necessária aos
imperativos da segurança nacional ou a relevante
interesse coletivo, conforme definidos em lei.
É importante dizer que embora seja a função típica do
Poder Executivo, a Administração Pública se encontra
presente também nos demais Poderes do Estado.
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Conceito: O Direito Administrativo é o conjunto
harmônico de princípios jurídicos que regem a atividade
administrativa, as entidades, os órgãos e os agentes
públicos tendentes a realizar concreta, direta e
imediatamente os fins desejados pelo Estado. (Nadal e
Santos, Direito Administrativo). Ou ainda, segundo Maria
Sylvia Zanella Di Pietro: “ o ramo do direito público que
tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas
administrativas que integram a Administração Pública, a
atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens
de que se utiliza para a consecução de seus fins, de
natureza pública”.
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Fontes do Direito Administrativo:
Fontes organizadas: O ordenamento jurídico (leis,
normas, etc.), a jurisprudência (decisões reiteradas do
Poder Judiciário) e a doutrina (estudo dos
administrativistas)
Fontes inorganizadas: costumes (desde que não sejam
contrários a à lei e à moral e tenham acolhida na lei) e a
praxe administrativa (independente do amparo da lei,
porém obedientes às normas gerais e decorrente de
atitudes reiteradas dentro da administração pública).
PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO
 São norteadores, guias, da atividade administrativa
do Estado;
 Podem ser expressos ou implícitos (na Constituição
Federal e em outras leis);
 Não se organizam hierarquicamente;
 São de aplicabilidade imediata, ou seja, não precisam
de normas complementares para surtirem efeitos, basta
sua existência para surgir a obrigação para a
Administração Pública;
 São de obediência obrigatória.
I. Princípios expressos na Constituição Federal.
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência (...)”
ATENÇÃO: O art. 37 da CF é rol exemplificativo, isto é,
não esgota todas as possibilidades, permitindo a
presença dos princípios em outras fontes.
1. Princípio da Legalidade.
Este princípio é conhecido como princípio da Legalidade
estrita, pois limita a atividade do agente público aos
mandamentos da lei. Isto significa dizer que ao
Administrador Público só é permitido fazer o que a lei
autoriza (discricionariedade) ou aquilo que ela determina
(vinculação).
Vale ressaltar que a ideia de lei contida nesse princípio
vai além das leis propriamente ditas, ou seja, as normas
criadas pelo Poder Legislativo (Lei ordinária, Lei
Complementar, etc.). O Princípio da Legalidade também
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reconhece como fonte da atividade administrativa os
chamados atos normativos, como Regulamentos,
Instruções Normativas, Decretos, etc. Esses atos servem
para complementar as leis e também permitem aos
agentes públicos uma série de condutas.
Quando dizemos que a lei autoriza significa que o texto
da legislação deu certa margem de liberdade ao
administrador público, que poderá decidir no caso
concreto qual a melhor forma de agir, não estando
totalmente preso ao que dispõe a lei. É o caso, por
exemplo, da autorização dada a um particular para a
realização de um evento em praça pública da cidade; o
gestor público pode, ou não, autorizar o evento, pois a
lei lhe dá liberdade para decidir se aquela autorização é
oportuna e conveniente. A esse grau de liberdade damos
o nome de mérito administrativo e as condutas que
contém mérito, chamamos de discricionárias.
É muito importante frisar que a discricionariedade é
diferente da arbitrariedade, onde o agente age com o
próprio arbítrio, sem qualquer limite da lei. Esse tipo de
conduta é proibida ao administrador, que se assim agir,
pode ser responsabilizado em diversas esferas. Como
exemplo, podemos citar a suspensão de um servidor
público por um prazo superior ao permitido em lei.
Ao afirmar que a lei determina a ação administrativa,
estamos nos referindo às chamadas condutas
vinculadas, onde o texto da lei não deixou nenhuma
margem de liberdade ao agente público. Nesses casos,
só resta ao gestor público fazer exatamente o que a lei
estabeleceu. É o caso, por exemplo, de uma licença para
construir. Se o indivíduo tem todos os requisitos exigidos
pela lei e os apresenta à Administração Pública, esta não
tem opção a não ser licenciar a construção. Não há
liberdade para o agente público, sua conduta está
descrita com exatidão pela lei.
Outro aspecto do princípio da legalidade diz respeito ao
seu efeito sobre o particular. Diferente do gestor público,
ao particular é permitido fazer tudo aquilo que a lei não
proíba. Portanto, enquanto ao agente público só se
permite fazer o que lei prevê para o particular é lícito
fazer tudo o que não esteja proibido por ela. Por essa
razão, para o particular, o princípio é chamado de
Legalidade ampla.
Exceção ao princípio: Medidas Provisórias (não são leis
propriamente ditas, nem atos normativos)
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2. Princípio da Impessoalidade.
O princípio da impessoalidade não possui um único
significado, segundo os teóricos do Direito
Administrativo. Nesse sentido, reunimos três
entendimentos sobre o que este importante princípio
significa:
a) Isonomia: impõe à Administração Pública que trate
todas as pessoas iguais da mesma maneira, sem criar
tratamentos discriminatórios baseados em preferências
pessoais. Note-se, porém, que a isonomia não significa
ignorar as diferenças, mas sim buscar tratamentos que
garanta às pessoas que sejam tratadas com igualdade,
mesmo que para isso haja tratamento diferente. Como
por exemplo, podemos citar um concurso público com
teste de aptidão física em que concorram candidatos do
sexo masculino e feminino; haverá diferença nos testes
conforme o sexo do candidato, mas isso não privilegia
ninguém, apenas traz a oportunidade tanto para homens
quanto para mulheres de serem avaliados de forma justa
e ingressarem no cargo público.
b) Finalidade Pública: ao gestor público não é permitido
agir dentro de suas competências para atender a
interesses particulares ou estranhos aos interesses
públicos. Dessa forma, ao usar suas prerrogativas
públicas o agente deve fazê-lo para satisfazer as
necessidades coletivas, não as próprias necessidades ou
interesses. Se o agente se afasta da finalidade prevista
em lei para o ato que pratica incorre num abuso de poder
chamado Desvio de Poder ou Desvio de Finalidade, como
no caso de um superior que determina a remoção de um
subordinado para localidade distante, como forma de
vingança pessoal contra o servidor.
c) Proibição à promoção pessoal dos agentes públicos:
Determina a CF, em seu Art. 37, §1º "a publicidade dos
atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos
públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de
orientação social, dela não podendo constar nomes,
símbolos ou imagens que caracterizem promoção
pessoal de autoridades ou servidores públicos". Isto
significa que a atuação do agente público deve ser
impessoal, sem a intenção de usar os mecanismos da
Administração Pública para a autopromoção.
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3. Princípio da Moralidade.
O princípio da Moralidade Administrativa é aquele que
impõe obediência à ética da Administração, consistente
no conjunto de preceitos da moral administrativa, como
os deveres de honestidade, lealdade, boa-fé e
probidade.
Isto significa dizer que ao gestor público não basta
obedecer o que está escrito na lei, é preciso obedecer a
lei e agir de forma honesta; muitas condutas, embora
lícitas, podem conter em si desonestidade e, portanto,
podem ser anuladas com base neste princípio, é o caso,
por exemplo, da nomeação de um parente até o terceiro
grau para um cargo em comissão, pode não estar
violando nenhuma lei, mas viola a ética administrativa.
O princípio da Moralidade pode ser defendido por
qualquer cidadão pela via de uma ação popular,
instrumento previsto no Art. 5º da CF. Através dessa
ação é possível anular judicialmente um ato da
administração que seja lesivo à moralidade
administrativa.
Outro importante instrumento de defesa deste princípio
é a lei de improbidade que prevê aplicação de diversas
penalidades ao agente desonesto: suspensão de direitos
políticos, perda de função pública, ressarcimento ao
erário, multa civil, proibição de licitar, contratar e
receber benefícios da Administração, além da perda de
patrimônio obtido indevidamente.
4. Princípio da Publicidade
Este princípio estabelece o dever de transparência que
se estende sobre a Administração Pública. Como o gestor
público lida com recursos e interesses que pertencem à
coletividade, ele tem a obrigação de manter às claras
suas decisões, programas de governo, a forma como usa
o dinheiro público e o uso que dá a todos os recursos
humanos, materiais e financeiros pertencentes ao
Estado.
Nesse sentido pode-se dizer que o princípio da
publicidade é um poderoso instrumento para garantir o
acesso ao direito à informação (também previsto na CF),
que serve como requisito de eficácia para alguns atos
administrativos, ou seja, alguns atos só geram efeitos
depois de publicados, e, serve como mecanismo de
controle dos atos praticados pela Administração Pública,
já que, ao ter acesso às informações, as pessoas podem
buscar meios de denunciá-las ou controla-las
diretamente em caso de perceberem atuações indevidas
dos agentes públicos.
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Importante frisar que a publicidade não é absoluta, a
própria Constituição Federal estabelece em seu Art. 5º
que:
XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos
informações de seu interesse particular, ou de interesse
coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob
pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo
sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do
Estado;
Isto significa que, embora a publicidade seja a regra, em
alguns casos as pessoas não têm acesso às informações,
por serem estas necessariamente sigilosas.
5. Princípio da Eficiência.
Segundo o princípio da eficiência, a atividade
administrativa deve ser exercida com presteza,
perfeição e rendimento funcional, evitando-se atuações
amadorísticas.
Este princípio impõe à Administração Pública o dever de
agir com eficiência real e concreta, aplicando, em cada
caso concreto, a medida, dentre as previstas e
autorizadas em lei, que mais satisfaça o interesse público
com o menor ônus possível. Em decorrência disso, a
administração pública está obrigada a desenvolver
mecanismos capazes de propiciar os melhores resultados
possíveis para os administrados, usando os recursos com
economicidade.
Portanto, a administração pública será considerada
eficiente sempre que o melhor resultado for atingido. O
aludido princípio, apesar de ter sido introduzido na
Constituição apenas em 1998, através da EC 19, já era
previsto em leis extravagantes tais como a Lei de
concessão de serviços públicos e o código de defesa do
consumidor.
II. Outros princípios da Administração Pública
(princípios implícitos)
1. Princípio da supremacia do interesse público sobre o
particular
Esse princípio está implícito na Constituição em diversos
dispositivos, como por exemplo, a requisição
administrativa, desapropriação, função social da
propriedade, etc. Basicamente, este princípio diz que o
interesse público deverá prevalecer sobre o interesse
privado, e, por isso, sempre que ambos se chocarem o
interesse público se sobreporá ao particular.
É por conta desse princípio que a Administração Pública
possui várias prerrogativas sobre o particular, como, por
exemplo, o Poder de Polícia e o Poder de intervenção na
propriedade privada.
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Ao administrador público cabe gerenciar aquilo que é
coletivo para atender ao interesse de todos, sem
esquecer do respeito aos direitos individuais, que podem
ser limitados, nos termos da lei, para resguardar o que
for mais adequado à coletividade. Um exemplo claro de
aplicação desse princípio é a desapropriação, situação
em que o particular perde o direito à propriedade, pois
esta será utilizada para o fim público, como a construção
de uma nova via de acesso para escoamento do trânsito.
2. Princípio da Indisponibilidade do interesse Público
Este princípio define o papel da Administração Pública: o
papel de gestora os bens e interesse públicos, e não a
dona, a titular. Os bens e interesses públicos não
pertencem à Administração Pública, nem a seus agentes,
cabe-lhes apenas geri-los, e por eles velar em prol da
coletividade, esta sim a verdadeira titular dos direitos e
interesses públicos.
O princípio da indisponibilidade enfatiza tal situação. A
administração não tem a livre disposição dos bens e
interesses públicos, porque atua em nome de terceiros.
Por essa razão é que os bens públicos só podem ser
alienados na forma em que a lei dispuser. Da mesma
forma, os contratos administrativos reclamam, como
regra, que se realize licitação para encontrar quem possa
executar obras e serviços de modo mais vantajoso para
a Administração.
O princípio parte, afinal, da premissa de que todos os
cuidados exigidos para os bens e interesses públicos
trazem benefícios para a própria coletividade.
ATENÇÃO: Estes dois princípios são adotados pelos
teóricos do Direito Administrativo como os dois
princípios que servem de base para todo o regime
jurídico administrativo. São as ideias principais onde se
fundamenta todo o sistema de normas que rege a
atividade administrativa do Estado.
3. Princípio da hierarquia
De acordo com esse princípio os órgãos da
Administração são estruturados de tal forma que se cria
uma relação de coordenação e subordinação entre uns e
outros, cada qual com atribuições definidas em lei. Isto
significa dizer que os órgãos e agentes de nível
hierárquico superior têm a faculdade de dar ordens,
rever, fiscalizar, delegar e avocar atos e atribuições dos
órgãos de nível inferior.
É importante destacar que esse princípio não se refere
às funções legislativas e judiciais, mas está presente na
função administrativa dos 3 Poderes.
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4. Princípio da especialidade
Este princípio incide sobre todas as pessoas jurídicas
criadas por lei que compõe a Administração Indireta. De
acordo com esse princípio, as pessoas jurídicas não
podem ter outras funções senão aquelas para as quais
foram especialmente criadas. Quando a administração
pública descentraliza a prestação de um serviço público
para uma autarquia, por exemplo, a lei que cria
estabelece com precisão as finalidades que lhe incumbe
atender, de tal forma que a atuação dos seus
administradores não pode se afastar desses objetivos
legais.
5. Princípio da Tutela
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro afirma, para
assegurar que as entidades da administração indireta
observem o princípio da especialidade, elaborou-se
outro princípio: o de controle ou tutela, em consonância
com o qual a administração pública direta fiscaliza as
atividades dos referidos entes, com o objetivo de
garantir a observância de suas finalidades institucionais.
6. Princípio da presunção de legalidade e veracidade
Este princípio, também conhecido como legitimidade,
refere-se à presunção de que os atos administrativos são
verdadeiros e praticados com a observância das normas
legais pertinentes, até prova em contrário.
Todos os atos administrativos presumem-se de acordo
com a lei, já que estes só podem ser executados se
houver previsão legal. É uma presunção relativa, que
admite prova em contrário, cujo ônus cabe a quem
impugnar o ato. A presunção da legalidade possibilita à
administração pública a execução imediata de seus atos.
7. Princípio da motivação
Este princípio determina que a administração pública
indique no ato administrativo os pressupostos de fato e
de direito que servem de fundamento ao ato que a levou
a adotar determinada decisão. São as razões jurídicas do
ato (motivo = razão).
A motivação consiste, portanto, na obrigatoriedade da
administração pública indicar os motivos fáticos e de
direito que ensejam a edição de determinado ato, de
forma clara, precisa e com explícita indicação das
peculiaridades e circunstâncias que revestem o caso em
concreto.
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A motivação, de acordo com os parâmetros do direito
administrativo, deve ser necessariamente escrita, tendo
em vista que integra a formalização do ato.
8. Princípio da razoabilidade e proporcionalidade
De acordo com este princípio os meios utilizados pela
administração pública, bem como os fins que deseja
alcançar, devem ser compatibilizados de forma a evitar
restrições desnecessárias ou abusivas, ou seja, com lesão
a direitos fundamentais. Esta compatibilização deve ser
aferida por padrões comuns dentro de nossa sociedade
diante do caso concreto e não da simples interpretação
literal da lei.
A Proporcionalidade, consequência da razoabilidade,
significa que o administrador público, ao praticar atos
não pode impor obrigações, restrições e sanções em
medida superior àquelas estritamente necessárias ao
atendimento do interesse público. Estes princípios
proíbem os excessos, o uso indevido e desproporcional
dos recursos administrativos.
Diz-se que a proporcionalidade se subdivide em:
necessidade, meios adequados e proibição ao uso de
medidas excessivas.
9. Princípio da autotutela.
O princípio da autotutela refere-se ao fato da
administração pública poder, a qualquer momento, de
ofício ou provocadamente, rever os seus atos, anulando-
os por questões de ilegalidade ou revogando-os por
motivos de conveniência ou oportunidade de forma
justificada.
Sobre o tema, é importante observar o entendimento do
STF:
Súmula 346  “A Administração Pública pode declarar a
nulidade dos seus próprios atos”.
Súmula 473 “A Administração Pública pode anular os
seus próprios atos, quando eivados de vícios que os
tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou
revoga-los, por motivo de conveniência ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em
todos os casos, a apreciação judicial.”
10. Principio da segurança jurídica
Este princípio tem por objetivo vedar a aplicação
retroativa de nova interpretação de lei no âmbito da
Administração Pública.
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O princípio se justifica pelo fato de ser comum, na esfera
administrativa, haver mudança de interpretação de
determinadas normas legais, com a consequente
mudança de orientação, em caráter normativo, afetando
situações já reconhecidas e consolidadas na vigência de
orientação anterior. Essa possibilidade de mudança de
orientação é inevitável, porém gera insegurança jurídica,
pois os interessados nunca sabem quando a sua situação
será passível de contestação pela própria administração.
Daí a regra que veda a aplicação retroativa.
11. Princípio da continuidade do serviço público
Por esse princípio entende-se que o serviço público,
sendo a forma pela qual o Estado desempenha funções
essenciais ou necessárias à coletividade, não pode parar.
Por conta deste princípio temos várias consequências
importantes como: a contratação de temporários; a
impossibilidade do particular parar de executar um
contrato com a administração, mesmo que ela esteja
inadimplente; a proibição ou limitação do direito de
greve no serviço público e até mesmo a possibilidade da
Administração ocupar temporariamente as instalações
de um prestador de serviços públicos, para mantê-lo
funcionando, quando, por alguma razão este não puder
mais executar a atividade.
Este princípio admite exceções: nos casos de
inadimplência do usuário, em casos ligados à questões
técnicas e paralizações por questão de segurança.
12. Princípios da proteção à confiança e boa-fé
(confiança legítima)
O princípio da proteção à confiança leva em conta a boa-
fé do cidadão, que acredita e espera que os atos
praticados pelo poder público sejam lícitos e, nessa
qualidade, serão mantidos e respeitados pela própria
administração e por terceiros.
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ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA BRASILEIRA
No que diz respeito ao aspecto organizacional, o Estado
adota duas formas básicas no desempenho de suas
atribuições administrativas: a centralização e
descentralização.
Ocorre a chamada centralização administrativa quando
o Estado executa suas tarefas por meio dos órgãos e
agentes integrantes da Administração Direta. Nesse
caso, os serviços são prestados pelos órgãos do Estado,
despersonalizados, integrantes de uma mesma pessoa
política (União, DF, estados ou municípios), sem outra
pessoa jurídica interposta. Portanto, quando falamos
que determinada função é exercida pela Administração
Centralizada Federal, sabemos que é a pessoa jurídica
União quem a exerce, por meio de seus órgãos; quando
se diz que um serviço é prestado pela Administração
Centralizada do Distrito Federal, significa que é a pessoa
jurídica Distrito Federal quem presta o serviço, por meio
de seus órgãos, e assim por diante.
Em resumo, a centralização administrativa, ou o
desempenho centralizado de funções administrativas,
consubstancia-se na execução de atribuições pela
pessoa política que representa a Administração Pública
competente - União, estado-membro, municípios ou DF
– dita, por isso, Administração Centralizada. Não há
participação de outras pessoas jurídicas na prestação do
serviço centralizado.
Ocorre a chamada descentralização administrativa
quando o Estado (União, DF, estados ou municípios)
desempenha algumas de suas funções por meio de
outras pessoas jurídicas. A descentralização pressupõe
duas pessoas jurídicas distintas: o Estado e a entidade
que executará o serviço, por ter recebido do Estado essa
atribuição. A descentralização administrativa acarreta a
especialização na prestação do serviço descentralizado,
o que é desejável em termos de técnica administrativa.
Por esse motivo, já em 1967, ao disciplinar a denominada
“Reforma Administrativa Federal”, o Decreto-Lei nº 200,
em seu art. 6º, inciso III, elegeu a “descentralização
administrativa” como um dos princípios fundamentais
da Administração Federal.
A doutrina aponta duas formas mediante as quais o
Estado pode efetivar a chamada descentralização
administrativa: outorga (também chamada de
descentralização por serviços) e delegação (também
chamada de descentralização por colaboração).
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A descentralização será efetivada por meio de outorga
quando o Estado cria uma entidade e a ela transfere,
mediante previsão em lei, determinado serviço público.
A outorga normalmente é conferida por prazo
indeterminado. É o que ocorre relativamente às
entidades da Administração Indireta prestadoras de
serviços públicos: o Estado descentraliza a prestação dos
serviços, outorgando-os a outras entidades (autarquias,
empresas públicas, sociedades de economia mista e
fundações públicas), que são criadas para o fim de
prestá-los.
A descentralização será efetivada por meio de delegação
quando o Estado transfere, por contrato ou ato
unilateral, unicamente a execução do serviço, para que
o ente delegado o preste ao público em seu próprio
nome e por sua conta e risco, sob fiscalização do Estado,
contudo. A delegação é normalmente efetivada por
prazo determinado. Há delegação, por exemplo, nos
contratos de concessão ou nos de permissão, em que o
Estado transfere aos concessionários e aos
permissionários apenas a execução temporária de
determinado serviço.
Em resumo, a descentralização administrativa pressupõe
a existência de duas pessoas jurídicas: a titular originária
da função e a pessoa jurídica que é incumbida de exercê-
la. Se essa incumbência consubstanciar-se numa
outorga, será criada por lei, ou em decorrência de
autorização legal, uma pessoa jurídica que receberá a
titularidade do serviço outorgado. É o que ocorre na
criação de entidades (pessoas jurídicas) da
Administração Indireta prestadoras de serviços públicos.
Se a atribuição do serviço for feita mediante delegação,
a pessoa jurídica delegada receberá, por contrato ou ato
unilateral, a incumbência de prestar o serviço em seu
próprio nome, por prazo determinado, sob fiscalização
do Estado.
Note-se, também, que é possível a delegação a pessoa
física, sob a hipótese dos instrumentos de permissão e
autorização.
Também vale ressaltar duas outras técnicas
administrativas presentes na Administração Pública: a
concentração e a desconcentração.
A desconcentração é simples técnica administrativa, e é
utilizada, tanto na Administração Direta, quando na
Indireta.
Ocorre a chamada desconcentração quando a entidade
da Administração, encarregada de executar um ou mais
serviços, distribui competências, no âmbito de sua
própria estrutura, a fim de tornar mais ágil e eficiente a
prestação dos serviços.
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A desconcentração pressupõe, obrigatoriamente, a
existência de uma só pessoa jurídica. Em outras palavras,
a desconcentração sempre se opera no âmbito interno
de uma mesma pessoa jurídica, constituindo uma
simples distribuição interna de competências dessa
pessoa.
Ocorre desconcentração, por exemplo, no âmbito da
Administração Direta Federal, quando a União distribui
as atribuições decorrentes de suas competências entre
diversos órgãos de sua própria estrutura, como os
ministérios (Ministério da Educação, Ministério dos
Transportes etc.); ou quando uma autarquia, por
exemplo, uma universidade pública, estabelece uma
divisão interna de funções, criando, na sua própria
estrutura, diversos departamentos (Departamento de
Graduação, Departamento de Pós-Graduação,
Departamento de Direito, Departamento de Filosofia,
Departamento de Economia etc.).
Como se vê, a desconcentração, mera técnica
administrativa de distribuição interna de funções,
ocorre, tanto na prestação de serviços pela
Administração Direta, quanto pela Indireta. É muito mais
comum falar-se em desconcentração na Administração
Direta pelo simples fato de as pessoas que constituem as
Administrações Diretas (União, estados, Distrito Federal
e municípios) possuírem um conjunto de competências
mais amplo e uma estrutura sobremaneira mais
complexa do que os de qualquer entidade das
Administrações Indiretas. De qualquer forma, temos
desconcentração tanto em um município que se divide
internamente em órgãos, cada qual com atribuições
definidas, como em uma sociedade de economia mista
de um estado, um banco estadual, por exemplo, que
organiza sua estrutura interna em superintendências,
departamentos ou seções, com atribuições próprias e
distintas, a fim de melhor desempenhar suas funções
institucionais.
Existem 3 tipos de DESCONCENTRAÇÃO:
1) por MATÉRIA / ÁREA: Ex.: ministérios federais e
secretarias
2) por TERRITÓRIO: Ex.: subprefeituras e delegacias da
Receita Federal
3) por GRAU / HIERARQUIA: Ministério da Fazenda e
Secretaria da Fazenda
A prestação concentrada de um serviço ocorreria em
uma pessoa jurídica que não apresentasse divisões em
sua estrutura interna. É conceito praticamente teórico.
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A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA
Administração Direta é o conjunto de órgãos que
integram as pessoas federativas, aos quais foi atribuída a
competência para o exercício, de forma centralizada, das
atividades administrativas do Estado. Em outras
palavras, significa que “ A Administração Pública é, ao
mesmo tempo, a titular e executora do serviço público”.
(José Maria Pinheiro Madeira).
Isso significa dizer que a Administração Direta do Estado
abrange todos os órgãos dos Poderes das pessoas
federativas cuja competência seja a de exercer a
atividade administrativa, e isso porque os Poderes
estão imbuídos da necessidade de atuarem
centralizadamente por meio de seus órgãos e agentes.
A administração pública direta é, portanto, composta de
entidades estatais – União, Estados, Municípios e Distrito
Federal – que atuam por intermédio dos órgãos públicos
(ministérios, secretarias, etc.). Esses órgãos não possuem
personalidade jurídica própria, estão ligadas à
personalidade jurídica da entidade a que pertencem e
sua atuação deve realizar a vontade da pessoa jurídica à
qual estão subordinados, funcionando como verdadeiros
centros de competências. Este entendimento formula a
chamada teoria do órgão público, sob a qual
encontramos o princípio da imputação volitiva,
entendimento a partir do qual a vontade do órgão é
imputada à pessoa jurídica a cuja estrutura pertence.
Pode-se conceituar o órgão público, portanto, como o
compartimento na estrutura estatal a que são cometidas
funções determinadas, sendo integrado por agentes,
que, quando as executam, manifestam a própria vontade
do Estado.
Os órgãos públicos não são livremente criados e extintos
só pela vontade da Administração. Tanto a criação,
quanto a extinção de órgãos públicos dependem de lei,
de iniciativa privativa do Presidente da República (e por
simetria, dos demais Chefes do Executivo). Em se
tratando da estruturação e das atribuições, estas podem
ser processadas por decreto do Chefe do Executivo,
como consta, aliás, no art. 84, VI, “a” da Constituição
Federal.
Como são círculos internos de poder, despersonalizados,
os órgãos públicos não possuem capacidade processual.
A capacidade para estar em juízo, seja como autor ou
como réu, pertence à pessoa física ou jurídica. De um
tempo pra cá, todavia, tem evoluído a idéia de conferir
capacidade a órgãos públicos para certos tipos de litígio.
Um desses casos é a possibilidade de impetração de
mandado de segurança por órgãos públicos de natureza
constitucional, quando da defesa de suas competências.
O outro caso é trazido pelo Código de Defesa do
10
Consumidor, que dispõe que são legitimados para
promover a liquidação e execução de indenização as
autoridades e órgãos da administração pública, direta e
indireta, ainda que sem personalidade jurídica (Art. 82,
III do CDC).
São, portanto, as principais características dos órgãos
públicos:
a) integram a estrutura de uma pessoa política (União,
Estados, Distrito Federal e Municípios), no caso dos
órgãos da administração direta. Podem também integrar
a estrutura de uma pessoa jurídica administrativa
(autarquias, fundações públicas, Sociedades de
Economia Mista ou Empresas Públicas), quando forem
da Administração Indireta (tópico a ser detalhado a
seguir);
b) não possuem personalidade jurídica;
c) são resultados de desconcentração;
d) alguns possuem autonomia gerencial, orçamentária e
financeira;
e) podem firmar, por meio de seus administradores,
contratos de gestão com outros órgãos ou com pessoas
jurídicas (CF, Art. 37, §8º);
f) não têm capacidade para representar em juízo a
pessoa jurídica que integram (salvo as exceções já
mencionadas);
g) não possuem patrimônio próprio;
h) sua criação e extinção se dá por lei.
CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS
1. Quanto a esfera de ação:
Centrais – que exercem atribuições em todo o território
nacional, estadual ou municipal, como os Ministérios, as
Secretarias de Estado e as de Município) e;
Locais – que atuam sobre uma parte do território, como
as Delegacias Regionais da Receita federal, as Delegacias
de Polícia, os Postos de Saúde, etc.
2. Quanto a posição estatal
Independentes – são os originários da Constituição e
representativos dos três Poderes do Estado, sem
qualquer subordinação hierárquica ou funcional, e
sujeitos apenas aos controles constitucionais de um
sobre o outro; suas atribuições são exercidas por agentes
políticos. Entram nessa categoria as Casas Legislativas, a
Chefia do Executiva e os Tribunais.
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DIREITO ADMINISTRATIVO
Autônomos – são órgãos que se localizam na cúpula da
Administração, subordinados diretamente à chefia dos
órgãos independentes; gozam de autonomia
administrativa, financeira e técnica e participam das
decisões governamentais. Entram nessa categoria os
Ministérios, as Secretarias de Estado e dos Municípios, o
Serviço Nacional de Informações e o Ministério Público.
Superiores – são órgãos de direção, controle e comando,
mas sujeitos à subordinação e ao controle hierárquico de
uma chefia; não gozam de autonomia administrativa
nem financeira. Incluem-se nessa categoria órgãos com
variadas denominações como Departamentos,
Coordenadorias, Divisões, Gabinetes.
Subalternos – são os que se acham subordinados
hierarquicamente a órgãos superiores de decisão,
exercendo principalmente funções de execução, como as
realizadas por seções de expediente, de pessoal, de
material, de portaria, zeladoria, etc.
3. Quanto à estrutura:
Simples ou unitários – constituídos por um único centro
de atribuições, sem subdivisões internas, como ocorre
com as seções integradas em órgãos maiores.
Compostos – constituídos por vários outros órgãos,
como acontece com os Ministérios, as Secretarias, que
compreendem vários outros até chegar aos órgãos
unitários, em que não existam mais divisões.
4. Quanto à composição
Singulares – quando integrados por um único agente. Ex:
A Presidência da República e a Diretoria de uma escola.
Coletivos – quando integrados por vários agentes. Ex:
Tribunal Administrativo de Impostos e Taxas.
5. Quando às funções
Ativos – desempenham uma função administrativa ativa
Consultivos – desempenham atividades consultivas
(elaboração de pareceres, por exemplo)
De controle – desempenham funções de controle sobre
outros órgãos. Ex: Controladoria Geral da União
Em se tratando da Administração Direta da União, no
tocante ao poder executivo, pode-se apontar nos termos
no Decreto-Lei n.º 200/67 (diploma que dividiu a
administração federal em Direta e Indireta) e nos termos
da regulamentação da lei 10.683/03 e suas alterações
11
posteriores, que esta se ocupa, notadamente, da
organização da Presidência e dos Ministérios. De acordo
com este dispositivo legal, a Presidência é composta pela
Casa Civil, pela Secretaria-Geral, pela Secretaria das
Relações Institucionais, pela Secretaria de Comunicação
Social, pelo Gabinete Pessoal, pelo Gabinete de
Segurança Institucional e pelo Núcleo de Assuntos
Estratégicos.
Os Poderes Legislativo e Judiciário têm sua estrutura
orgânica definida em seus respectivos atos de
organização administrativa. O Legislativo tem o poder
constitucional de dispor sobre sua organização e
funcionamento, bem como o de elaborar seu regimento
interno. O Judiciário, da mesma forma, tem capacidade
auto-organizatória em relação a cada um de seus
Tribunais. Seus atos de organização se encontram nas
leis estaduais de divisão e organização judiciárias e em
seus regimentos internos.
Na esfera estadual temos organização semelhante à
federal, guardando com esta certo grau de simetria.
Assim, teremos a Governadoria do Estado, os órgãos de
assessoria do Governador e as Secretarias Estaduais,
com vários órgãos que as compõe, correspondentes aos
Ministérios na esfera federal. O mesmo se passa com o
Legislativo e Judiciário estaduais.
Por fim, a Administração Direta na esfera municipal é
composta da Prefeitura, de eventuais órgãos de
assessoria ao Prefeito e de Secretarias Municipais, com
seus órgãos internos. O Município não tem Judiciário
próprio, mas tem Legislativo (Câmara Municipal), que
também poder dispor sobre sua organização, a exemplo
do que ocorre nas outras esferas.
O Distrito Federal é assemelhado aos Estados, mas tem
as competências legislativas reservadas a Estados e
Municípios. Desse modo sua administração direta
compõe-se de Governadoria, órgãos de assessoria
direita e de Secretarias Distritais.
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DIREITO ADMINISTRATIVO
A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA
A administração pública indireta, composta pela técnica
da descentralização administrativa por outorga, é
composta de entidades autárquicas, fundacionais,
sociedades de economia mista e empresas públicas.
Sempre que se faz referência à Administração Indireta do
Estado, a ideia de vinculação das entidades traz a tona,
como órgão controlador, o Poder Executivo. Entretanto,
o art. 37 da CF alude à administração direta, indireta e
fundacional de qualquer dos Poderes da União, Estados,
Distrito Federal e Municípios. Assim dizendo, poder-se-ia
admitir a existência de entidades da administração
indireta vinculadas também às estruturas dos Poderes
Legislativo e Judiciário, embora o fato não seja comum,
por ser o Executivo o Poder incumbido basicamente da
administração do Estado.
São características da Administração Indireta:
1. Composta por entidades públicas (Pessoas jurídicas)
2. Permanece vinculada (tutela, controle finalístico,
supervisão) à Administração Direta e não subordinada a
esta.
3. Permanece ligada ao princípio da especialidade, ou
especialização, onde cada entidade só pode executar as
atividades específicas pras quais foi criada em lei.
AUTARQUIAS
Autarquias são entes administrativos autônomos,
criados por lei específica, com personalidade jurídica de
direito público interno, para a consecução de atividades
típicas do poder público, que requeiram, para uma
melhor execução, gestão financeira e administrativa
descentralizada.
Características
As autarquias possuem as seguintes características:
o Personalidade jurídica de direito público;
o Autonomia administrativa e financeira;
o Criação por lei específica.
o Capacidade específica
Personalidade Jurídica de Direito Público
Tendo personalidade jurídica, as autarquias são sujeitos
de direito, ou seja, são de titulares de direitos e
obrigações próprios, distintos dos pertencentes ao ente
político (União, Estado, Município ou Distrito Federal)
que as institui.
12
Submetem-se a regime jurídico de direito público quanto
à criação, extinção, poderes, prerrogativas, privilégios e
sujeições, ou melhor, apresentam as características das
pessoas públicas, como por exemplo as prerrogativas
tributárias, o regime jurídico dos bens e as normas
aplicadas aos servidores. Por tais razões, são
classificadas como pessoas jurídicas de direito público.
Em suma:
a) Possuem privilégios processuais: duplo grau
obrigatório de jurisdição; prazos dilatados em dobro;
b) Patrimônio constituído de bens públicos
(impenhoráveis; imprescritíveis – não podem sofrer
usucapião; não oneráveis – não podem sofrer penhor ou
hipoteca; e inalienáveis – enquanto não estiverem em
uso podem ser alienados)
c) Imunidade tributária – não são sujeitas à impostos
sobre o seu patrimônio, rendas e serviços, desde que
vinculados a suas finalidades essenciais.
d) Responsabilidade civil objetiva.
e) Regime de pessoal estatutário
f) Sujeição à obrigatoriedade de licitação.
g) Obrigatoriedade de preencher seus quadros efetivos
pela via do concurso público.
h) Seus dirigentes são nomeados e exonerados
livremente pelo chefe do executivo. Algumas vezes a
nomeação exige prévia aprovação do Poder Legislativo,
não ocorre no caso da exoneração. Aqui ressalte-se que
dirigentes de agências reguladoras não são livremente
exonerados, salvo por cometimento de faltas graves,
mediante processo que assegure ampla defesa.
i) Sujeição à prescrição quinquenal da fazenda pública.
Capacidade Específica
Outra característica destas entidades é capacidade
específica, significando que as autarquias só podem
desempenhar as atividades para as quais foram
instituídas, ficando, por conseguinte, impedidas de
exercer quaisquer outras atividades.
Dentro dessas atividades típicas do Estado, a que estão
preordenadas, as autarquias podem ter diferentes
objetivos, classificando-se em:
a) Autarquias assistenciais: aquelas que visam dispensar
auxílio a regiões menos desenvolvidas ou a categorias
sociais específicas, para o fim de minorar as
desigualdades. Ex: a SUDENE, a SUDAM e o INCRA –
Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária.
b) Autarquias previdenciárias: voltadas para a atividade
de previdência social oficial. Ex: O INSS.
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DIREITO ADMINISTRATIVO
c) Autarquias culturais: dirigidas à educação e ao ensino.
Ex: UFRJ, UFPA.
d) Autarquias profissionais (ou corporativas):
incumbidas da inscrição de certos profissionais e de
fiscalizar sua atividade. Ex: CREA, CRM, etc.
e) Autarquias administrativas: que formam a categoria
residual, ou seja, daquelas entidades que se destinam às
várias atividades administrativas, inclusive fiscalização,
quando essa atribuição for da pessoa federativa a que
estejam vinculadas. Ex: INMETRO, BACEN, IBAMA.
f) Autarquias de controle: encontram-se aqui as agências
reguladoras.
Autonomia Administrativa Financeira
As autarquias desempenham atividades tipicamente
públicas. O ente político "abre mão" do desempenho de
determinado serviço, criando entidades com
personalidade jurídica (autarquias) apenas com o
objetivo de realizar tal serviço.
Por força de tal característica, as autarquias são
denominadas de serviços públicos descentralizados,
serviços públicos personalizados ou serviços estatais
descentralizados, contando com autonomia
administrativa e financeira (dotação orçamentária
própria).
Autarquias em regime especial
Autarquia de regime especial é toda aquela em que a lei
instituidora conferir privilégios específicos e aumentar
sua autonomia comparativamente com as autarquias
comuns, sem infringir os preceitos constitucionais
pertinentes a essas entidades de personalidade pública.
O que posiciona a autarquia de regime especial são as
regalias que a lei criadora lhe confere para o pleno
desempenho de suas finalidades específicas. São
exemplos dessas autarquias o BACEN e as Agências
Reguladoras.
Agências Reguladoras
Sua função é regular a prestação de serviços públicos e
organizar e fiscalizar esses serviços a serem prestados
por concessionárias ou permissionárias, com o objetivo
garantir o direito do usuário ao serviço público de
qualidade. Além dos serviços públicos, algumas agências
regulamentam outros setores de interesse público, como
a ANP (Agência Nacional do Petróleo), por exemplo.
Há diferenças em relação à tradicional autarquia, razão
pela qual são consideradas autarquias em regime
13
especial. Pode-se dizer que possuem uma maior
autonomia financeira e administrativa, dado o fato de
seus dirigentes possuírem mandatos fixos por tempo
determinado e, consequentemente não atingidos por
livre exoneração de seus cargos, além disso, após o
desligamento do cargo, ficam impedidos de atuar na
área que regulavam por um período de seis meses, a
chamada quarentena; possuem ainda impossibilidade de
submissão aos chamados recursos hierárquicos
impróprios, o que lhes permite ter mais independência
decisória; além disso, cobram a chamada taxa de
fiscalização, permitindo maior autonomia financeira.
Essas entidades têm as seguintes finalidades básicas: a)
fiscalizar serviços públicos (ANEEL, ANTT, ANAC, ANTAC);
b) fomentar e fiscalizar determinadas atividades
privadas (ANCINE); c) regulamentar, controlar e fiscalizar
atividades econômicas (ANP); d) exercer atividades
típicas de estado (ANVS, ANVISA e ANS).
Agências executivas – são autarquias ou fundações
públicas que celebram contrato de gestão com objetivo
de reduzir custos, otimizar e aperfeiçoar a prestação de
serviços públicos. Seu objetivo principal é a execução de
atividades administrativas. São requisitos para
transformar uma autarquia ou fundação em uma agência
Executiva: a) tenham planos estratégicos de
reestruturação e de desenvolvimento institucional em
andamento; b) tenham celebrado contrato de gestão
com o órgão supervisor. O ato de qualificação como
Agência Executiva dar-se-á mediante decreto.
EMPRESA PÚBLICA E SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA
Embora as atividades empresariais não sejam o foco das
atividades Estatais, por vezes, o Estado se vê obrigado
pelas circunstâncias a criar entidades regidas pelas
mesmas normas do setor privado. Surgem neste
contexto, as Sociedades de Economia mista e as
empresas Públicas, ambas pessoas jurídicas de direito
privado, instituídas com a finalidade de exercer o papel
do Estado-empresário, sempre justificado pelo interesse
público.
Ressalte-se que ambas as espécies de empresas estatais
são criadas ou para explorar atividades econômicas, ou
para prestar serviços públicos como distribuição de água,
energia elétrica, etc.
Note-se que a exploração da atividade econômica só se
justifica pelo disposto no art. 173 da Constituição da
República (quando necessária aos imperativos da
segurança nacional ou a relevante interesse coletivo).
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DIREITO ADMINISTRATIVO

Características em comum: h) Possibilidade de sujeição passiva à Ação Popular e

o personalidade jurídica de direito privado; mandado de segurança (em atos de gestão pública).
i) Legitimidade ativa para proposição de Ação civil
o realização de atividades econômicas, incluindo
pública, na defesa do patrimônio público e social, do
prestação de serviços públicos;
meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos.
o derrogações (alterações parciais) do regime de
j) Regidas por estatuto jurídico definido por lei (Lei
direito privado por normas de direito público;
13303/16), que inclui: sua função social, a fiscalização a
o a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas ser exercida pelo Estado e pela sociedade, a sujeição ao
privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, regime privado quanto aos direitos e obrigações civis,
comerciais, trabalhistas e tributários; comerciais, trabalhistas e tributários, a constituição e o
o não poderão gozar de privilégios fiscais não funcionamento dos conselhos de administração e fiscal,
extensivos ao setor privado. os mandatos, avaliação de desempenho e
responsabilidade dos administradores e regras próprias
quanto a licitações e contratos administrativos.
Derrogações do Regime de Direito Privado Por Normas k) Prestadoras de serviços públicos: Responsabilidade
de Direito Público civil objetiva; Imunidade tributária (Precedentes do STF:
Apesar de serem pessoas jurídicas de direito privado, não RE 424.227/SC, 407.099/RS, 354.897/RS, 356.122/RS e
se aplica o Direito Privado integralmente às Empresas 398.630/SP, Ministro Carlos Velloso, 2ª Turma.); A
Estatais, pois são entidades da Administração Pública dispensa do empregado de empresas públicas e
sujeitas a um regime híbrido, ou seja, em maioria sociedades de economia mista que prestam serviços
privado, mas com uma adição de normas do direito públicos deve ser motivada (STF - RECURSO
público, tais como: EXTRAORDINÁRIO 589.998 PIAUÍ).
a) Criação por Autorização Legislativa Específica - De
acordo com o art. 37, XIX, da Constituição da República, DIFERENÇAS ENTRE AS SOCIEDADES DE ECONOMIA
a criação das empresas públicas necessita de autorização MISTA E AS EMPRESAS PÚBLICAS
legislativa específica. Desse modo, o Estado deve Sociedade de
providenciar a prática do ato que contenha o estatuto, Aspectos Empresa Pública
Economia Mista
ou dos próprios atos constitutivos da entidade, para que
sejam inscritos no registro próprio. A extinção também Parte do capital
reclama lei autorizadora. pertencente ao
Capital Poder Público e
b) Autorização legislativa para criação de subsidiárias ou Capital exclusivamente outra parte ao
participação em empresas privadas. (autorização público setor privado,
genérica) tendo, sempre, o
c) Servidores Públicos – exigência de concurso público controle público.
para ingresso; proibição de acumulação de cargos,
Qualquer forma
empregos e funções; sujeição ao limite constitucional de
admitida em Direito.
remuneração quando inseridos em empresas Somente a forma
(admitindo-se
dependentes do cofre público; seus empregados são Forma de Sociedade
empresas
equiparados aos funcionários públicos para fins penais; Anônima.
pluripessoais ou
são considerados agentes públicos para fins de incidência
unipessoais)
das sanções na hipótese de improbidade administrativa.
As causas de
d) Submissão aos princípios da Administração Pública. De acordo com o art.
interesse das
e) Obrigatoriedade de licitação em atividades meio 109 da CF, as causas
sociedades de
(normas próprias). de interesse das
economia mista
empresas públicas
f) Não sujeição à falência. federais serão
Competência federais serão
julgadas na
g) Controle estatal – abrangendo o interno (pelo Poder julgadas na Justiça
Justiça Estadual,
Executivo, através da tutela) e o externo (pelo Poder Federal, com exceção
com exceção das
Legislativo, com o auxílio dos Tribunais de Contas). das causas
causas
trabalhistas.
trabalhistas.

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DIREITO ADMINISTRATIVO
FUNDAÇÕES PÚBLICAS
As fundações públicas se caracterizam pela circunstância
de ser atribuída personalidade jurídica a um patrimônio
preordenado a certo fim social. É inerente às fundações
sua finalidade social, ou seja, a perseguição a objetivos
que, de alguma forma, produzam benefícios aos
membros da coletividade.
Os fins a que se destinam as fundações públicas são
sempre de caráter social e suas atividades se
caracterizam como serviços públicos. Por esse motivo
jamais podem intervir no domínio econômico. O comum
é que se destinem a atividades de assistência social,
saúde, educação, pesquisa científica, proteção do meio
ambiente, atividades culturais, etc. A Constituição
Federal determina que uma Lei Complementar deverá
definir as áreas de atuação das fundações.
Note-se que as Fundações Públicas podem ser pessoas
jurídicas de direito público (Fundações autárquicas) ou
de direito privado (fundações governamentais).
Principais características:
1. Criação e extinção: se forem de direito privado a lei
apenas autorizará sua criação (a personalidade em si só
é adquirida quando ocorre a inscrição de escritura
pública de sua constituição no Registro de Pessoas
Jurídicas). Se a fundação for de natureza autárquica, ou
seja, de direito público a regra a ser aplicada é a mesma
das autarquias, ou seja, a própria lei dá nascimento à
entidade. O mesmo raciocínio deve ser utilizado para a
extinção dessas entidades.
2. Prerrogativas processuais (prazo em dobro, duplo grau
de jurisdição, ...) – só possuem se revestirem-se de
personalidade jurídica de direito público;
3. Privilégios tributários – o princípio da imunidade
tributária, relativa aos impostos sobre a renda, o
patrimônio e os serviços federais, estaduais e municipais
é extensivo às fundações públicas tanto de natureza
pública, quanto privada;
4. Patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de
direção; – bens públicos quando autárquicas, bens
privados, quando de personalidade de direito privado
(aqui é importante ressaltar que mesmo sendo bens
privados, caso utilizados diretamente na prestação de
serviços públicos, são impenhoráveis, por força do
princípio da continuidade do serviço público);
5. Pessoal – Estatutário quando de direito público,
celetista quando de direito privado.
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6. funcionamento custeado por recursos dos entes que a
criaram e outras fontes;
7. Regras para exercício do mandato eletivo – as
mesmas, independente da natureza jurídica;
8. Isenção do pagamento de custas judiciais na justiça
federal, em ambos os casos (conforme Art. 4º da Lei n.º
9286/96);
9. Sujeitas a obrigatoriedade de licitação.
10. Realizam concursos públicos.
11. Submetem-se aos princípios da Administração
PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Os poderes administrativos são inerentes à
Administração Pública para que esta possa proteger o
interesse público. São verdadeiras prerrogativas de
autoridade, as quais, por isso mesmo, só podem ser
exercidas nos limites da lei. São eles:
1. PODER DISCRICIONÁRIO
Este poder permite ao gestor público tomar decisões
mais adequadas diante de um caso concreto. No uso do
poder discricionário, o administrador realiza a análise de
mérito (oportunidade e conveniência) e diante da
situação real decide qual a melhor forma de agir.
Ressalte-se, porém, que mesmo havendo liberdade, esta
é limitada pela lei, ou seja, não existe liberdade absoluta
na atuação administrativa, caso o agente extrapole os
limites da lei estará agindo de forma arbitrária, e, isso
não é permitido pelo princípio da Legalidade.
2. PODER VINCULADO
Ao contrário do Poder Discricionário, o Poder Vinculado
refere-se às situações em que o agente público tem o
poder-DEVER de agir, usando suas prerrogativas na exata
medida que foi determinada pela lei. No uso desse
poder, o agente apenas cumpre o que a lei determina,
sem analisar o mérito da questão; não há margem de
liberdade e só resta ao administrador público agir com
exatidão, conforme previsto nas normas que o regem. É
exemplo da aplicação desse poder a aposentadoria
compulsória do servidor civil, que, ao completar a idade
limite prevista em lei, não tem a opção de permanecer
em exercício, mesmo que a administração pública
tivesse esse desejo.
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DIREITO ADMINISTRATIVO
3. PODER REGULAMENTAR
Esse poder decorre da função normativa que possui a
Administração Pública. Refere-se ao poder de
complementar a lei para sua fiel execução e possui dois
entendimentos no Direito Administrativo:
01. Poder regulamentar ou normativo: é prerrogativa de
toda a Administração Pública, sem distinção de agente.
Refere-se ao poder de criar atos normativos e
complementar as leis.
02. Prerrogativa do Chefe do Poder Executivo (prefeitos,
governadores e presidente da república). Para alguns
autores, quando o Chefe do Executivo cria normas ele
está fazendo uso do Poder Regulamentar, quando são
outras autoridades, elas estão fazendo uso do Poder
normativo.
Sendo assim, o ato utilizado pelo Chefe do Executivo para
dar forma ao Poder Regulamentar é o
Decreto/Regulamento. Esses decretos podem ser de
suas espécies:
a) Decretos regulamentares: complementam a lei para
sua fiel execução. Por exemplo: O Decreto que cria o
regulamento das diárias as quais tem direito o servidor
na hipótese de viagem a serviço. A lei cria o direito e o
Decreto coloca em vigor o regulamento que detalha
como as diárias devem ser pagas, qual o valor, como
solicitar, etc. Não podem ultrapassar os limites da lei,
pois os Decretos regulamentares estão abaixo dela, dado
o fato de que o Poder Regulamentar tem natureza
secundária e não originária.
b) Decretos autônomos: Não estão explicando o
cumprimento de uma lei, estão apenas criando uma
norma nova. No Brasil a CF só admite dois decretos
autônomos: aqueles que organizam internamente a
Administração Pública, sem contudo, criar despesas E os
que extinguem cargos e funções públicas desde que
estejam vagos.
Controle do Poder Regulamentar
Como o referido poder tem natureza secundária, ele não
pode ultrapassar, modificar ou contrariar a lei. Deve
manter-se limitado a esmiuçar os mandamentos da lei,
sem com isso inovar, criar regras não amparadas pelo
texto legislativo. Por essa razão, caso a Administração
Pública extrapole no uso do poder, os Poderes Judiciário
e Legislativo podem derrubar os atos criados pelo
Executivo.
a) Controle Judicial: controle de constitucionalidade
(Ação Direta de Inconstitucionalidade)
b) Controle legislativo: Compete exclusivamente ao
Congresso Nacional sustar os atos normativos do Poder
16
Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos
limites de delegação legislativa.
4. PODER DISCIPLINAR
Através do Poder Disciplinar a Administração Pública
apura e aplica penalidades aos servidores e demais
pessoas ligadas à disciplina interna da Administração
Pública.
O Poder disciplinar não se confunde com o Poder
punitivo do Estado. Este pertence ao Poder Judiciário ao
punir atitudes criminosas.
Ressalte-se que o Poder Disciplinar pode ser combinado
com o Poder discricionário quando o administrador
escolhe em qual infração será enquadrada a conduta do
agente, assim como quando a lei permite ao
administrador realizar a dosagem da gravidade da
penalidade (como na suspensão, por exemplo).
Já com o Poder vinculado, a Poder Disciplinar é
combinado quanto à apuração e a aplicação da pena ao
agente considerado culpado.
É importante dizer que o Poder Disciplinar sempre fica
limitado ao devido processo legal, ao contraditória e
ampla defesa. Não é possível aplicar penalidade
disciplinar sem um processo anterior.
5. PODER HIERÁRQUICO
O Poder hierárquico refere-se ao poder de organização,
coordenação e subordinação que existe na
Administração Pública. É através desse Poder que a
Administração escalona e distribui suas competências.
Aquele que se posiciona de forma superior aos demais
possui as seguintes prerrogativas: dar ordens; rever os
atos (anular e revogar); delegar e avocar competências.
ATENÇÃO: Presente na função dos 3 PODERES. Ausente
na função típica do Legislativo e Judiciário.
6. PODER DE POLÍCIA
Um dos poderes da Administração resulta exatamente
do inevitável confronto entre os interesses público e
privado e expressa a necessidade de impor restrições ao
exercício dos direitos dos indivíduos. Quando o Poder
Público interfere na órbita do interesse privado para
salvaguardar o interesse público, restringindo direitos
individuais, atua no exercício do poder de polícia.
De acordo com Bandeira de Mello (2004, p. 725-727), a
essência do poder de polícia é o seu caráter negativo:
“No sentido de que através dele, o Poder Público, de
regra, não pretende uma atuação do particular,
pretende uma abstenção. (...) a utilidade pública é, no
mais das vezes, conseguida de modo indireto pelo poder
de polícia, em contraposição à obtenção direta de tal
utilidade, obtida por meio dos serviços públicos”.
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DIREITO ADMINISTRATIVO

Sentido amplo e restrito Classificação do Poder de Polícia:

A expressão poder de polícia comporta dois sentidos, um
amplo e um restrito. Em sentido amplo, poder de polícia
significa toda e qualquer ação restritiva do Estado em
relação aos direitos individuais. Esta é a função do Poder
Legislativo, incumbido da criação do direito legislado, e
isso porque apenas as leis podem delinear o perfil dos
direitos, aumentando ou reduzindo seu conteúdo.
Em sentido estrito, o poder de polícia é a atividade
administrativa, consistente no poder de restringir e
condicionar o exercício dos direitos individuais em
nome do interesse coletivo. Esse é o definição dada pelo
Código Tributário Nacional:
Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da
administração pública que, limitando ou disciplinando
direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou
a abstenção de fato, em razão de interesse público
concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos
costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao
exercício de atividades econômicas dependentes de
concessão ou autorização do Poder Público, à
tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos
direitos individuais ou coletivos.
Poder de polícia originário: seria aquele exercido pelas
pessoas políticas (entes da federação).
Poder de polícia derivado (ou delegado): aquele exercido
pelas pessoas jurídicas que integram a administração
indireta.
Polícia administrativa e judiciária
Existem dois tipos de poder de polícia: administrativa e
judiciária.
O poder de polícia administrativa cuida da adequação
dos interesses individuais com o coletivo, podendo agir
preventivamente (proibição de porte de arma, por
exemplo), sendo concretizada por intermédio de atos da
administração. Atua por meio de órgão e manifesta-se
por meio de atos normativos, tanto de alcance geral (ex:
portarias, regulamentos) como de efeitos concretos e
específicos (ex: fechamento de estabelecimento
comercial irregular, guinchar veículos, etc.)
A polícia judiciária trata da repressão das infrações
penais e é privativa de corporações especializadas, como
a polícia civil e a federal.

Fases (ou ciclos) do poder de Polícia: A principal diferença que se costuma apontar entre as
duas está no caráter preventivo da polícia
a) norma de polícia (legislação): estabelece os limites do
administrativa, que se predispõe a impedir ou paralisar
exercício dos direitos individuais. Pode ser
atividades antissociais, e no repressivo da polícia
constitucional, legal ou regulamentar;
judiciária que se preordena à responsabilização dos
b) Consentimento de polícia: possibilita ao particular o violadores da ordem jurídica. Assim, a primeira terá por
exercício de atividade controlada pelo Poder Público, objetivo impedir as ações antissociais, e a segunda, punir
através de permissões (discricionárias) e licenças os infratores da lei penal.
(vinculadas). Nem sempre estará presente, dado o fato
de que nem todas as atividades do particular necessitam Ressalte-se, no entanto, que embora o caráter de uma
deste tipo de manifestação da Administração Pública. seja EMINENTEMENTE preventivo e o de outra
EMINENTEMENTE repressivo, ambas as formas de
c) fiscalização: verificação do cumprimento das normas e
exercício de polícia possuem mecanismos tanto
das condições estabelecidas na permissão de polícia;
repressivos quanto preventivos. Observe, por exemplo,
d) sanção de polícia: aplicação de penalidades àqueles a polícia administrativa aplicando multas ou realizando
que descumprirem as normas e as condições da apreensões, nestes casos ela não está mais prevenindo e
permissão de polícia. Também pode ser utilizada a sim reprimindo. O mesmo ocorre quando se verifica a
medida de polícia, com o objetivo de impedir a ocorrência de fiscalizações preventivas de rotina da
ocorrência de dano. Ex.: após fiscalização que comprova Polícia Federal nos aeroportos, no âmbito dos voos
a existência de comida estragada em um restaurante, a internacionais.
Administração impõe uma multa (sanção) e destrói a
comida estragada (medida de polícia).
ATENÇÃO: Só é possível a delegação de atos da fase de
consentimento e fiscalização para Pessoa Jurídica de
Direito Privado.
Em se tratando das empresas estatais elas também
poderão sancionar desde que possuam capital
majoritariamente público; não atuem em regime de
concorrência e preste exclusivamente serviço público
estatal.

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DIREITO ADMINISTRATIVO

Finalidade Atuação Incidência Regência

Polícia Predispõe-se unicamente a Atua por meio de Sobre os bens e Normas
administrativa impedir ou paralisar órgãos da direitos administrativas
atividades anti-sociais. Administração
Polícia Preordena-se à Atua por meio da Sobre pessoas Direito Processual
judiciária responsabilização dos polícia de Penal
violadores da ordem segurança
jurídica

Características ou Atributos do poder de polícia: ATOS ADMINISTRATIVOS

discricionariedade, autoexecutoriedade e
coercibilidade.
A discricionariedade do poder polícia refere-se à
faculdade da administração pública de decidir qual o
melhor momento de agir, qual o meio de ação mais
adequado e qual a sanção cabível diante das previstas na
norma legal.
Porém, em outros casos, a lei já estabelece que, diante
de determinadas situações a administração pública terá
que adotar uma solução previamente estabelecida, sem
margem de opção; são hipóteses em que o poder de
polícia será vinculado (ex: licença – uma vez preenchidos
os requisitos previstos em lei a Administração é obrigada
a concedê-la).
A autoexecutoriedade é a faculdade de a administração
decidir e executar diretamente sua decisão por seus
próprios meios, sem intervenção do poder judiciário. No
entanto, é importante lembrar que para utilizar-se disto
é necessária a expressa autorização da lei ou em casos de
medidas urgentes, situações em que poderá ocorrer um
prejuízo maior para o interesse público.
A coercibilidade significa a possibilidade da
administração pública impor a decisão administrativa
proferida, independentemente da manifestação de
vontade por parte do particular, autorizando ainda, o
emprego de força para o seu cumprimento. O uso da
força física pela administração, nas situações
necessárias, é justificado por meio desse atributo,
tornando-o, assim, indissociável da autoexecutoriedade.
USO E ABUSO DO PODER
Uso do Poder – utilização regular, lícita.
Abuso de Poder – utilização ilícita, indevida. Apresenta
três formas:
1. Excesso de Poder – agir fora da competência
2. Desvio de Poder – praticar ato visando fim diverso do
previsto em lei.
3. Omissão específica – descumprimento de obrigação
prevista em norma jurídica.
CONCEITO: Atos jurídicos, regidos pelo direito público,
emanados para manifestar a função administrativa do
Estado, expedidos pelo Estado ou por quem esteja no
exercício de funções públicas. São
infralegais/infraconstitucionais (natureza secundária) e
podem ser controlados pelo judiciário quanto ao aspecto
de sua legalidade.
ATOS DA ADMINISTRAÇÃO: expressão mais ampla que
engloba, além dos atos administrativos, outros tipos de
atos produzidos pela Administração Pública, a saber:
a) Atos Administrativos
b) Atos Privados
c) Atos Concretos (fatos administrativos voluntários)
d) Atos Políticos
REQUISITOS PARA SUA VALIDADE
a) Competência – o ato deve ter sido expedido por
aquele a quem a lei atribuiu competência para tanto. Diz-
se da competência: inderrogável, imprescritível,
improrrogável, irrenunciável (exercício obrigatório) e
intransferível, muito embora possa ser delegada ou
avocada.
*delegação (repasse de competência): com ou sem
hierarquia, publicada em ato formal, precária
(revogável), parcial e transitória.
*avocação (tomada da competência do subordinado):
excepcional e devidamente justificada.
Vícios da competência: excesso de poder (agir fora da
atribuição); função de fato (vício na investidura do
agente, que exerce a atividade de fato, mas não de
direito); usurpação da função pública: particular

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DIREITO ADMINISTRATIVO

cometendo crime se fazendo passar por agente público; Poder de Polícia que, quando não são pagas, precisam
gera atos inexistentes para o direito. ser cobradas judicialmente.
b) Objeto (Conteúdo) – É o efeito jurídico imediato do A autoexecutoriedade precisa de previsão legal.
ato. O conteúdo do ato deve ser lícito, possível, certo e
e) Tipicidade – Atributo decorrente do princípio da
moral;
legalidade, refere-se à característica de todo ato
c) Forma – a lei prevê a forma de manifestação dos atos administrativo em ter previsão legal. A administração só
– se são escritos, verbais, sonoros, etc., bem como prevê age a partir de atos típicos, previstos na lei, ou seja, todos
o procedimento para sua elaboração – se devem ser ele possuem uma figura previamente prevista em lei.
datados, assinados, publicados, etc.; Funciona como garantia aos administrados que pode
identificar quais atos a Administração Pública tem a
d) Motivo – fatos e fundamentos que justificam a prática
possibilidade de uso.
do ato (motivos de fato de direito);
OBS: difere de motivação (exposição dos motivos)
CLASSIFICAÇÃO
OBS2: Com base no motivo tem-se a teoria dos motivos
determinantes. Esta teoria determina que atos baseados Quanto aos seus destinatários:
em motivos falsos ou sem fundamento legal não devem
 Atos gerais ou regulamentadores - São os atos
ser mantidos. Para ser aplicada o ato precisa estar
administrativos expedidos sem destinatários
motivado, ou seja, os motivos precisam estar escritos
determinados, com finalidade normativa, alcançando
para que se possa avaliar a validade deles. É importante
todos os sujeitos que se encontrem na mesma situação
ressaltar que mesmo que a motivação não seja
de fato em relação aos seus preceitos. São os
obrigatória, quando um ato é motivado a partir de um
regulamentos, instruções normativas, circulares, ordens
motivo falso, este deverá ser anulado.
de serviços, etc.
e) finalidade – resultado final a ser atingido; em sentido
 Atos individuais ou especiais - São, ao contrário,
amplo, o interesse público. É o efeito jurídico mediato do
todos aqueles que se dirigem a determinados
ato.
destinatários (um ou mais sujeitos certos), criando-lhes
uma situação jurídica particular. Ex.: Decretos de
desapropriação; atos de nomeação; de exoneração, etc.
ATRIBUTOS
Quanto ao seu alcance:
São características especiais decorrentes do regime
jurídico de direito público.  Internos - São atos administrativos destinados a
produzir efeitos no âmbito das repartições públicas,
a) Presunção de legalidade e veracidade – suposição
destinados ao pessoal interno, como portarias,
relativa de que todo ato foi formado com observância de
instruções ministeriais, etc., destinados aos seus
todos os requisitos previstos na lei e com base em fatos
servidores. Podem ser mesmo assim, gerais ou especiais,
verdadeiros. É relativa (Juris tantum) e gera a inversão do
normativos, ordenatórios, punitivos, etc., conforme
ônus da prova em favor da Administração Pública. Está
exigência do serviço.
presente em todos os atos.
 Externos ou de efeitos externos - São todos
b) Imperatividade – atributo segundo o qual a
aqueles que alcançam os administrados, os contratantes
administração pode impor obrigações aos servidores e
e, em certos casos, até mesmo os próprio servidores,
terceiros, independente de sua concordância. Decorre da
provendo sobre seus direitos, obrigações, negócios ou
mera existência do ato. Não está presente em todos os
conduta perante a Administração. Tais atos só entram
atos.
em vigor após sua publicação em órgão oficial (diário
c) Exigibilidade – possibilidade da administração impor oficial) dado seu interesse público.
medidas coercitivas sobre aqueles que desobedecem
Quanto ao seu objeto/ Quanto às prerrogativas com que
suas determinações. Ex: multas. Só existe onde há
atua a Administração Pública:
imperatividade.
 De império ou atos de autoridade - São todos
d) Autoexecutoriedade – simboliza a independência de
aqueles atos que a Administração pratica usando de sua
ação da Administração em relação ao Poder Judiciário.
supremacia sobre o administrado ou sobre o servidor,
Não está presente em todos os atos, como nas multas do
impondo-lhes atendimento obrigatório. É o que ocorre
nas desapropriações, nas interdições de atividade e nas

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DIREITO ADMINISTRATIVO
ordens estatutárias. Podem ser gerais ou individuais,
internos ou externos, mas sempre unilaterais,
expressando a vontade onipotente do Estado.
 Atos de gestão - São os que a Administração
pratica sem usar de sua supremacia sobre os
destinatários, tal como ocorre nos atos puramente de
administração dos bens e serviços públicos e nos atos
negociais com os particulares, como, por exemplo, as
autorizações, licenças, permissões, etc.
 Atos de expediente - São os que se destinam a
dar andamento aos processos e papéis que tramitam
pelas repartições públicas, preparando-os para a decisão
de mérito a ser proferida pela autoridade competente.
São atos de rotina interna, sem caráter vinculante e sem
forma especial, praticados geralmente por servidores
subalternos.
Quanto ao seu regramento/ Quanto ao grau de liberdade
da Administração:
 Vinculados ou regrados - São aqueles para os quais a
lei estabelece os requisitos e condições de sua realização,
limitando a liberdade do administrador que fica restrito
a executar o que a lei determinou com exatidão. Ex.:
aposentadoria compulsória do servidor e a licença para
edificações.
Nestes atos todos os requisitos dos atos
(competência, forma, finalidade, motivo e objeto ficam
vinculados ao que diz a lei)
 Discricionários - São aqueles atos que a
Administração pode praticar escolhendo livremente o
seu conteúdo, o seu destinatário, a sua conveniência, a
sua oportunidade e o modo da sua realização. É,
portanto, nos atos discricionários que encontramos a
chamada análise de mérito administrativo. Pode-se,
então, considerar mérito administrativo a avaliação da
conveniência e da oportunidade relativas ao motivo e ao
objeto, inspiradoras da prática do ato discricionário.
Registre-se que não pode o agente proceder a
qualquer avaliação quanto aos demais elementos do ato
– a competência, a finalidade e a forma, estes vinculados
em qualquer hipótese.
Não se confunde com ato arbitrário. Discrição é
liberdade de ação dentro dos limites legais; arbítrio é
ação que excede à lei e por isto, contrária a ela. O ato
discricionário, quando permitido pelo direito, é legal e
válido; o ato arbitrário, porém, é sempre ilegítimo e
inválido.
20
Quanto à natureza:
 Simples – neste caso o ato emana da vontade de
um só órgão (singular ou colegiado) ou agente
administrativo. Exemplo: nomeação para cargo em
comissão, deliberação de um Conselho.
 Complexos – são aqueles cuja vontade final da
Administração exige a intervenção de agentes ou órgãos
diversos, havendo certa autonomia ou conteúdo
próprio, em cada uma das manifestações. Exemplo: A
investidura do Ministro do STF se inicia pela escolha do
Presidente da República; passa, após, pela aferição do
Senado Federal; e culmina com a nomeação.
 Compostos - Que resulta da vontade única de
um órgão, mas depende da verificação por parte de
outro, para se tornar exeqüível. Ex.: autorização que
depende de visto de uma autoridade superior.
Quanto ao fim:
 Declaratórios de direito - São os atos que
declaram a legalidade de uma situação já existente e de
conseqüência irremovíveis diante do Direito.
 Constitutivos de direito - São os atos que dão
estabilidade jurídica a um fato até então de resultados
aleatórios.
Quanto exeqüibilidade:
 Ato Perfeito: é aquele que está em condições de
produzir efeitos jurídicos, porque já completou todo o
seu ciclo de formação.
 Ato Imperfeito: é aquele não completou seu ciclo de
formação, por isso não está pronto para produzir seus
efeitos.
 Ato Pendente: é um ato que já completou suas fases
de formação, entretanto não produz seus efeitos porque
está sob uma condição ou um termo.
 Ato Consumado: é o ato que exauriu todos os seus
efeitos.
Espécies de Atos Administrativo:
ATOS NORMATIVOS: São atos que contém um comando
geral, impessoal e abstrato. São os atos normativos em
espécie: Decretos, Regulamentos, Instruções
normativas, Regimentos, Resoluções, Deliberações.
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DIREITO ADMINISTRATIVO
Decretos: são atos administrativos da competência
exclusiva dos Chefes do executivo, destinados a prover
situações gerais ou individuais, abstratamente previstas
de modo expresso, explícito ou implícito, pela legislação;
como ato administrativo está sempre em situação
inferior a lei, e por isso, não a pode contrariar; há duas
modalidades de decreto geral(normativo): o
independente ou autônomo (dispõe sobre matéria não
regulada especificamente em lei) e o regulamentar ou de
execução(visa a explicar a lei e facilitar sua execução).
Regulamentos: são atos administrativos, postos em
vigência por decreto, para especificar os mandamentos
da lei ou prover situações ainda não disciplinadas por lei;
tem a missão de explicá-la (a lei) e de prover sobre
minúcias não abrangidas pela norma geral; como ato
inferior à lei, não pode contrariá-la ou ir além do que ela
permite.
Instruções normativas: são atos administrativos
expedidos pelos Ministros de Estado para a execução das
leis, decretos e regulamentos (CF, art.87, p.único,II).
Regimentos: são atos administrativos normativos de
atuação interna, dado que se destinam a reger o
funcionamento de órgãos colegiados e de corporações
legislativas; só se dirige aos que devem executar o
serviço ou realizar a atividade funcional regimentada.
Resoluções: são atos administrativos normativos
expedidos pelas altas autoridades do Executivo ou pelos
presidentes de tribunais, órgãos legislativos e colegiados
administrativos, para administrar matéria de sua
competência específica.
Deliberações: são atos administrativos normativos ou
decisórios emanados de órgãos colegiados, quando
normativas são atos gerais, quando decisórios, atos
individuais; devem sempre obediência ao regulamento e
ao regimento que houver para a organização e
funcionamento do colegiado.
ATOS ORDINATÓRIOS: São atos que disciplinam a
conduta interna da Administração e, portanto, são
dirigidos aos servidores públicos. Decorrem da
organização hierarquizada da Administração. Por
espécie: Instruções, Circulares, avisos, portarias, ordens
de serviço, ofícios e despachos.
Instruções: são ordens escritas e gerais a respeito do
modo e forma de execução de determinado serviço
público, expedidas pelo superior hierárquico com o
escopo de orientar os subalternos no desempenho das
atribuições que lhes estão afetas e assegurar a unidade
de ação no organismo administrativo.
21
Circulares: são ordens escritas, de caráter uniforme
expedidas a determinados funcionários incumbidos de
certo serviço, ou de desempenho de certas atribuições
em circunstâncias especiais.
Avisos: são atos emanados dos Ministros de Estado a
respeito de assuntos afetos aos seus ministérios.
Portarias: são atos administrativos internos pelos quais
os chefes de órgão, repartições ou serviços expedem
determinações gerais ou especiais a seus subordinados,
ou designam servidores para função e cargos
secundários.
Ordens de Serviço: são determinações especiais dirigidas
aos responsáveis por obra ou serviços públicos
autorizando seu início, ou contendo imposições de
caráter administrativo, ou especificações técnicas sobre
o modo e forma de sua realização.
Ofícios: são comunicações escritas que as autoridades
fazem entre si, entre subalternos e superiores e entre
Administração e particulares.
Despachos:
a) Administrativos são decisões que as autoridades
executivas proferem em papéis, requerimentos e
processos sujeitos à sua apreciação.
b) Normativo é aquele que, embora proferido
individualmente, a autoridade competente determina
que se aplique aos casos idênticos, passando a vigorar
como norma interna da Administração para situações
análogas subsequentes.
ATOS NEGOCIAIS: São atos que exprimem a vontade da
Administração Pública coincidente com a vontade do
particular. Em espécie: Licença, autorização, permissão,
aprovação, admissão, visto, homologação, dispensa,
renúncia e protocolo administrativo.
Licença: é o ato administrativo vinculado e definitivo
pelo qual o Poder Público, verificando que o interessado
atendeu todas as exigências legais, faculta-lhe o
desempenho de atividades ou a realização de fatos
materiais antes vedados ao particular. Ex: o exercício de
uma profissão, a construção de um edifício em terreno
próprio.
Autorização: é o ato administrativo discricionário e
precário pelo qual o Poder Público torna possível ao
pretendente a realização de certa atividade, serviço ou
utilização de determinados bens particulares ou
públicos, de seu exclusivo ou predominante interesse,
que a lei condiciona à aquiescência prévia da
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DIREITO ADMINISTRATIVO
Administração, tais como o uso especial de bem público,
o porte de arma, etc.
Permissão: é ato administrativo negocial, discricionário e
precário, pelo qual o Poder Público faculta ao particular
a execução de serviços de interesse coletivo, ou o uso
especial de bens públicos, a título gratuito ou
renumerado, nas condições estabelecidas pela
Administração.
Aprovação: é o ato administrativo pelo qual o Poder
Público verifica a legalidade e o mérito de outro ato ou
de situações e realizações materiais de seus próprios
órgãos, de outras entidades ou de particulares,
dependentes de seu controle, e consente na sua
execução ou manutenção.
Admissão: é o ato administrativo vinculado pelo qual o
Poder Público, verificando a satisfação de todos os
requisitos legais pelo particular, defere-lhe determinada
situação jurídica de seu exclusivo ou predominante
interesse, como ocorre no ingresso aos estabelecimentos
de ensino mediante concurso de habilitação.
Visto: é o ato pelo qual o Poder Público controla outro
ato da própria Administração ou do administrado,
aferindo sua legitimidade formal pra dar-lhe
exeqüibilidade.
Homologação: é ato de controle pelo qual a autoridade
superior examina a legalidade de ato anterior da própria
Administração, de outra entidade, ou de particular, para
dar-lhe eficácia.
Dispensa: é o ato que exime o particular do
cumprimento de determinada obrigação até então
exigida por lei. Ex: a prestação do serviço militar.
Renúncia: é o ato pelo qual o Poder Público extingue
unilateralmente um crédito ou um direito próprio,
liberando definitivamente a pessoa obrigada perante a
Administração.
Protocolo Administrativo: é o ato pelo qual o Poder
Público acerta com o particular a realização de
determinado empreendimento ou atividade ou a
abstenção de certa conduta, no interesse recíproco da
Administração e do administrado signatário do
instrumento protocolar.
ATOS ENUNCIATIVOS: São aqueles que, mesmo não
contendo norma de atuação ou ordem de serviço ou
qualquer relação negocial entre o Poder Público e o
particular, enunciam uma situação existente, sem
qualquer manifestação de vontade da Administração.
São todos aqueles em que a Administração se limita a
certificar ou a atestar um fato, ou emitir uma opinião
22
sobre determinado assunto, sem se vincular ao seu
enunciado. Entre os atos mais comuns desta espécie
destacam-se: certidões, atestados, pareceres e
averbações.
Certidões (Administrativas): são cópias ou fotocópias
fiéis e autenticadas de atos ou fatos constantes no
processo, livro ou documento que se encontre nas
repartições públicas; o fornecimento de certidões é
obrigação constitucional de toda repartição pública,
desde que requerida pelo interessado; devem ser
expedidas no prazo improrrogável de 15 dias, contados
do registro do pedido. (Lei 9051/95)
Atestados: são atos pelos quais a Administração
comprova um fato ou uma situação de que tenha
conhecimento por seus órgãos competentes.
Pareceres: são manifestações de órgão técnicos sobre
assuntos submetidos à sua consideração; tem caráter
meramente opinativo;
Normativo: é aquele que, ao ser aprovado pela
autoridade competente, é convertido em norma de
procedimento interno;
Técnico: é o que provém de órgão ou agente
especializado na matéria, não podendo ser contrariado
por leigo ou por superior hierárquico.
Apostilas: são atos enunciativos ou declaratórios de uma
situação anterior criada por lei.
ATOS PUNITIVOS: São aqueles que contêm uma
penalidade a ser imposta ao particular ou ao agente
público. São os mais comuns: multa, interdição de
atividades, destruição de coisas e atos de atuação
interna (disciplina dos servidores).
Multa: é toda imposição pecuniária a que sujeita o
administrado a título de compensação do dano
presumido da infração; é de natureza objetiva e se torna
devida independentemente da ocorrência de culpa ou
dolo do infrator.
Interdição de Atividade: é o ato pelo qual a
Administração veda a alguém a prática de atos sujeitos
ao seu controle ou que incidam sobre seus bens; deve
ser precedida de processo regular e do respectivo auto,
que possibilite defesa do interessado.
Destruição de coisas: é o ato sumário da Administração
pelo qual se inutilizam alimentos, substâncias, objetos
ou instrumentos imprestáveis ou nocivos ao consumo ou
de uso proibido por lei.
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DIREITO ADMINISTRATIVO

Extinção dos atos administrativos: consequências passadas, presente e futuras do ato

anulado. É importante salientar que tanto os atos
A extinção do ato administrativo deveria ser aquela que
discricionários quanto os vinculados, por padecerem de
resultasse do cumprimento de seus efeitos. Entretanto,
vícios de ilegalidade, são passíveis de anulação.
não se pode deixar de reconhecer que há outras formas
anômalas pelas quais ocorre a extinção: 6. Revogação - Revogação é a supressão de um ato
administrativo perfeito, legítimo e eficaz, realizada pela
1. Extinção Natural – Aquela que decorre do
Administração e somente por ela (jamais o Poder
cumprimento normal dos efeitos do ato. Se nenhum
Judiciário em sua função judicante) por não mais lhe
outro efeito vai resultar do ato, este se extingue
convir. Toda revogação pressupõe, portanto, um ato
naturalmente. Ex: a destruição de mercadoria nociva ao
legal e perfeito, mas inconveniente ao interesse público.
consumo público; outro exemplo: uma autorização por
Revogação é a manifestação unilateral da vontade da
prazo certo para exercício de atividade.
administração que tem por escopo desfazer, total ou
2. Extinção Subjetiva – Ocorre com o desaparecimento parcialmente, os efeitos de outro ato administrativo
do sujeito que se beneficiou do ato. É o caso de uma anterior praticado pelo mesmo agente ou seu inferior
permissão; sendo o ato de regra intransferível, a morte hierárquico por motivo de conveniência ou de
do permissionário extingue o ato por falta do elemento oportunidade. Lembre-se que somente pode ser
subjetivo. revogado ato existente, portanto, legal e perfeito.
3. Extinção Objetiva – O objeto dos atos é um dos seus Revogado será o ato que a Administração, somente a
elementos essenciais. Desse modo, se depois de administração, julgar não mais ser conveniente ao
praticado o ato desaparece seu objeto, ocorre a extinção interesse público. A revogação funda-se no poder
objetiva. Exemplo: a interdição de um estabelecimento discricionário que tem a administração para rever sua
que vem a desaparecer ou que permanentemente foi atividade interna e encaminhá-la adequadamente à
desativado, o objeto se extingue e, com ele, o próprio realização de seus fins específicos. A revogação opera
ato. seus efeito ex nunc (da data em diante), vez que o ato é
válido até a data da revogação, tanto para a
4. Caducidade – Ocorre quando a retirada do ato funda- administração pública, como em relação a terceiros que
se no advento de nova legislação que impede a com ela se relacionem. Somente atos discricionários, por
permanência da situação anteriormente consentida. conterem análise de mérito, podem ser revogados.
Exemplo: uma permissão para uso de um bem público;
se, supervenientemente, é editada lei que proíbe tal uso
privativo por particulares, o ato anterior, de natureza ANULAÇÃO REVOGAÇÃO
precária, sofre caducidade, extinguindo-se.
Competência Poder Judiciário e Administração
Administração Pública
5. Anulação - Anulação é a declaração de invalidade de Pública
um ato administrativo ilegítimo ou ilegal, feita pela Motivo Ilegalidade Conveniência e
própria Administração ou pelo Poder Judiciário. Na Oportunidade
anulação o Poder Público, reconhecendo que faz baixar
ato ilegal, contrário à ordem jurídica ou a texto expresso Objeto Ato Ilegal Ato Legal
da lei, suprime-o, fazendo cessar seus efeitos. Em suma, Efeitos Retroativos (ex Não-retroativos
reconhecendo que praticou um ato contrário ao Direito tunc) (ex nunc)
vigente, cabe à Administração anulá-lo imediatamente,
para restabelecer a legalidade administrativa. É Prazo Para a Adm. Não há prazo
importante salientar que o conceito de ilegalidade ou Pública o prazo é
ilegitimidade, para fins de anulação de ato de 5 anos
administrativo, não se restringe somente à violação Forma Processo Processo
frontal da lei, mas abrange, igualmente, o abuso, por administrativo ou administrativo
excesso ou desvio de poder, ou por relegação dos judicial
princípios gerais de direito, eis que aí padece de vício de
ilegitimidade, tomando-se inválido pela própria Direitos Inexistem Prevalecem
Administração, ou mesmo pelo Judiciário, via anulação. adquiridos
Os efeitos da anulação dos atos administrativos
retroagem às suas origens, são ex tunc, invalidando as

23
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DIREITO ADMINISTRATIVO
7. Cassação – forma extintiva que se aplica quando o
beneficiário de determinado ato descumpre condições
que permitem a manutenção do ato e de seus efeitos. É
ato vinculado, visto que o agente só pode cassar o ato
nas hipóteses previamente previstas em lei ou outra
norma similar, além de se caracterizar como ato punitivo,
que pune aquele que deixou de cumprir as condições
para a subsistência do ato. Exemplo: a cassação de
licença para exercer certa profissão; ocorrido um dos
fatos que a lei considera gerador da cassação, pode ser
editado o respectivo ato.
8. Contraposição ou derrubada: Um ato deixa de ser
válido em virtude da emissão de um outro ato que gerou
efeitos opostos ao seu. São atos que possuem efeitos
contrapostos e que, por isso, não podem existir ao
mesmo tempo. Ex.: exoneração de um funcionário, que
aniquila os efeitos do ato de nomeação.
Sanatória do ato (convalidação):
Existem situações, entretanto, que a invalidação de um
ato administrativo, sem a consideração dos direitos
surgidos para os administrados em virtude de sua edição,
pode causar sérios prejuízos materiais para a
administração e para os administrados, violando
gravemente o princípio da segurança jurídica.
Assim, para os atos praticados com vícios sanáveis a Lei
n.º 9.784/99 previu a chamada convalidação, ou
sanatória do ato, a saber:
“Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não
acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a
terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis
poderão ser convalidados pela própria Administração.”
José dos Santos Carvalho Filho explica em sua doutrina
que existem atualmente 03 (três) formas cabíveis de
convalidação.
A primeira forma de convalidação é Ratificação, ou seja,
o ato administrativo pelo qual o órgão competente
decide sanar um ato inválido anteriormente praticado,
suprindo a ilegalidade que o vicia. A autoridade que deve
ratificar pode ser a mesma que praticou o ato anterior ou
um superior hierárquico, mas o importante é que a lei lhe
haja conferido essa competência específica.
A segunda forma é a reforma, que admite que novo ato
suprima a parte inválida de ato anterior, mantendo sua
parte válida.
Por fim, o citado autor traz a conversão, onde por meio
dela a Administração, depois de retirar a parte inválida
24
do ato anterior, processa a sua substituição por uma
nova parte, de modo que o novo ato passe a conter a
parte válida anterior e uma nova parte, nascida esta com
o ato de aproveitamento.
É bem verdade que em estrita obediência ao principio da
legalidade, nem todos os vícios admitem convalidação.
Para José dos Santos Carvalho Filho (2005, p.155):
“São convalidáveis os atos que tenham vício de
competência e de forma, nesta incluindo-se os aspectos
formais dos procedimentos administrativos.
Salientamos ainda que o poder de convalidação sofre
duas importantes limitações, estando desta forma ligado
ao princípio da legalidade. Nesse sentido, são barreiras a
convalidação: “A impugnação do interessado,
expressamente ou por resistência quanto ao
cumprimento dos efeitos e o decurso do tempo, com a
ocorrência da preclusão administrativa.
Os efeitos da convalidação são retroativos ( ex tunc ) ao
tempo de sua execução.
AGENTES PÚBLICOS
Conceito: agente público é toda pessoa natural (física)
que presta serviços ao Estado e às pessoas jurídicas da
administração indireta.
Espécies e classificação: São quatro os tipos de agentes
públicos:
a) agentes políticos;
b) servidores públicos;
c) particulares colaborando com o Poder Público; e
d) Militares
AGENTES POLÍTICOS
São os titulares de cargos estruturais à organização
política do país, ou seja, são os ocupantes dos cargos que
compõe a estrutura constitucional do Estado, o esquema
fundamental do Poder. Daí que se constituem nos
formadores de vontade superior do Estado. São agentes
políticos o Presidente da República, os Governadores,
Prefeitos e respectivos vices, os auxiliares imediatos dos
Chefes do Executivo, isto é, Ministros de Estado e
Secretários das diversas pastas, bem como os Senadores,
Deputados federais e estaduais e os Senadores.
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SERVIDORES PÚBLICOS II. Servidores em sentido estrito – para Hely Lopes

Meireles, são "os titulares de cargos público efetivo e em
Os servidores públicos são pessoas físicas que prestam
comissão, com regime jurídico estatutário geral ou
serviços à administração direita ou indireta, com vínculo
particular e integrantes da Administração direta, das
empregatício (CLT), estatutário ou temporário. São
Autarquias e das fundações públicas com personalidade
remunerados pelas atividades executadas e mantém um
de Direito Público", ou seja, para este autor, servidores
verdadeiro vínculo profissional com os órgãos ou
são somente os estatutários.
entidades públicas.
Os servidores públicos podem ser classificados de
diversas formas diferentes a saber: III. Servidores comuns e especiais.
Esta classificação leva em consideração a natureza das
funções exercidas e o regime jurídico que disciplina a
I. Servidores Públicos em sentido amplo:
relação entre o servidor e o Poder Público.
a) Servidores estatutários – estão sujeitos ao regime
Os servidores comuns são aqueles a quem incumbe o
estatutário e ocupam cargos públicos. Regidos pelos
exercício das funções administrativas em geral e o
regimes jurídicos únicos de cada ente federativo,
desempenho das atividades de apoio aos objetivos
conforme determinação do Art. 39 da Constituição
básicos do Estado. Podem ser estatutários ou celetistas.
Federal.
Os estatutários podem ser de regime geral (RJU) ou de
b) Empregado público – é o contratado sob o regime regime especial (quando regidos por leis específicas,
celetista (CLT) e regido, também pela legislação como professores e policiais, por exemplo).
trabalhista extravagante, ocupa emprego público e
Já os servidores especiais são aqueles que executam
desempenha suas atividades, nas Empresas estatais e
certas funções de especial relevância no contexto geral
nas Fundações públicas de Direito Privado. Ressalte-se
das funções do Estado, sendo sujeitos a regime jurídico
que, por força da EC 19/98, encontramos alguns
funcional diferenciado, sempre estatutário e instituído
celetistas na Administração Direta, autárquica e
por normas específicas. Nessa categoria aparecem os
fundacional (espécie de contratação suspensa pela
magistrados, os membros do Ministério Público, os
liminar na ADI 2135/STF – sem efeitos retroativos). O
Defensores Públicos, os membros dos Tribunais de
empregado público, embora regido pelo regime privado,
Contas e os Membros da Advocacia Pública
submete-se a derrogações do direito público, dado o fato
(Procuradores da União e dos Estados-Membros).
de que se submete a concurso, pode afastar-se para
mandato eletivo, tem limitações para acumulação de seu
emprego público com outros ou até com cargos e
IV. Servidores Civis e Militares.
funções públicas, dentre outras hipóteses.
Ressalte-se essa classificação apontada por Carvalho
c) Servidor temporário – é aquele que exerce função, em
Filho, Odete Medauar e Lúcia Valle Figueiredo que, a
caráter excepcional, por tempo determinado, sem
despeito da alteração trazida pela EC 18/98*admitem
vínculo a cargos ou emprego público. A natureza de seu
que os militares continuam sendo servidores lato sensu,
vínculo jurídico com a administração é especial, regulado
isto porque embora diversos os estatutos jurídicos, são
pela Lei n.º 8.745/93, a qual estende alguns dispositivos
vinculados por relação de trabalho subordinado às
constantes na Lei 8.112/90, que regulamenta o regime
pessoas federativas e percebem remuneração como
jurídico dos servidores públicos federais (ex: ajuda de
contraprestação pela atividade que desempenham. Em
custo, passagens e diárias, décimo terceiro salário,
sentido contrário: DI Pietro e Diógenes Gasparini.
adicionais de periculosidade, insalubridade e
penosidade, horas extras, adicional noturno, férias, * A referido emenda substituiu a expressão “servidores
gratificação por encargo de curso ou concurso, casos de públicos civis” por “servidores públicos” e eliminou a
ausência do serviços permitidas, deveres dos servidores, expressão “servidores públicos militares” substituindo-a
proibições, acúmulo de cargos e responsabilização civil por “Militares dos Estados, Distrito Federal e
penal e administrativa. Territórios”. Some-se a isso a inclusão dos militares
federais no Capítulo das Forças Armadas (Título V,
Capítulo II, arts. 142 e 143, CF).

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PARTICULARES COLABORANDO COM O PODER
PÚBLICO
Os particulares colaborando com o Poder Público são as
pessoas físicas que prestam serviços ao Estado, sem
vínculo empregatício, com ou sem remuneração. Podem
colaborar por:
a) delegação do Poder Público – empregados de
empresas concessionárias ou permissionárias dos
serviços públicos, serviços notariais e de registro,
leiloeiros, tradutores e intérpretes públicos, sob
fiscalização do Poder Público e remunerados por
particulares.
b) requisição, nomeação ou designação – para o exercício
de funções públicas relevantes como jurados, prestação
de serviço eleitoral, etc. Não cabe remuneração.
c) gestores de negócios – assumem determinada função
pública em momento de emergência, como, por
exemplo, em epidemias, enchentes, etc.
AGENTES MILITARES
Os militares abrangem as pessoas físicas que prestam
serviços às forças armadas – Marinha, Exército e
Aeronáutica e às polícias militares e corpos de bombeiros
militares dos Estados, Distrito Federal e Territórios.
Possuem um vínculo estatutário sujeito a regime próprio
(diverso do regime dos servidores civis), mediante
remuneração paga pelos cofres públicos. Esse regime
próprio estabelece regras sobre ingresso, limites de
idade, estabilidade, transferência para inatividade,
direitos e deveres, remuneração e prerrogativas (Art.
142, §3º, X da CF/88).
Os militares organizam-se com base nos princípios de
disciplina e hierarquia e recebem suas patentes do
Presidente da República (âmbito federal) e dos
Governadores (âmbito estadual, distrital e nos
territórios). É importante destacar que aos militares
estão constitucionalmente proibidas a greve, a
sindicalização, o acúmulo de cargos, a filiação político-
partidária. (Art. 142, II, IV e V da Constituição Federal).
Até a Emenda Constitucional 18/98 os militares eram
considerados servidores públicos, conforme a antiga
redação do Art. 42 da CF que denominava uma seção de
“servidores públicos militares”. A partir dessa emenda,
ficaram excluídos da categoria, só lhes sendo aplicáveis
as normas referentes aos servidores públicos quando
houver expressa previsão nesse sentido, como o que
dispõe o Art. 142, §3º, VIII, que determina a aplicação
dos seguintes direitos previstos no Art. 7º da
Constituição Federal:
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VIII - décimo terceiro salário com base na remuneração
integral ou no valor da aposentadoria;
XII - salário-família pago em razão do dependente do
trabalhador de baixa renda nos termos da lei;
XVII - gozo de férias anuais remuneradas com, pelo
menos, um terço a mais do que o salário normal;
XVIII - licença à gestante, sem prejuízo do emprego e do
salário, com a duração de cento e vinte dias;
XIX - licença-paternidade, nos termos fixados em lei;
XXV - assistência gratuita aos filhos e dependentes desde
o nascimento até 5 (cinco) anos de idade em creches e
pré-escolas;
Também no mesmo inciso, a Constituição determina que
são aplicáveis a esses agentes algumas normas dos
servidores civis: teto salarial, proibição à vinculação de
espécies remuneratórias, proibição de acúmulo em
cascata de vantagens pecuniárias e irredutibilidade de
vencimentos e subsídios.
Outra classificação
Segundo Hely Lopes Meireles, os agentes públicos
classificam-se em:
• Agentes Políticos: são os que compõem o Governo,
com cargos, funções, mandatos ou comissões, por
nomeações, designação, eleição ou delegação para
exercer determinada função. Possuem liberdade
funcional no desempenho de suas atribuições, possuem
prerrogativas e responsabilidades disciplinadas pela
Constituição Federal ou leis especiais. Nesta categoria
encontram-se : Chefes de Executivo (Presidente,
Governadores e Prefeitos) e seus auxiliares imediatos
(Ministros e Secretários de Estado e Município);
Membros das Casas Legislativas (Senadores, Deputados,
e Vereadores); Membros do Poder Judiciário; Membros
do Ministério Público; Membros dos Tribunais de Contas
(Ministros do TCU e Conselheiros do TCE).
OBSERVAÇÃO: Em que pese a classificação do
doutrinador, formou-se posição no STF a respeito do não
enquadramento dos membros de Tribunais de Contras
enquanto Agentes políticos. O Ministro Ricardo
Leawandowski, reiterou a relevância da distinção entre
cargo estritamente administrativo e cargo político no
julgamento da Rcl 6.702-MC-Agr/PR, em relação ao
cargo de Conselheiro do Tribunal de Contas, como se
pode notar na Ementa, de forma resumida, que tal cargo
tem natureza administrativa:
“II – O cargo de Conselheiro do Tribunal de Contas do
Estado do Paraná reveste-se, à primeira vista, de
natureza administrativa, uma vez que exerce a função de
auxiliar do Legislativo no controle da Administração
Pública.”
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• Agentes Administrativos: são os vinculados ao Estado
ou as entidades autárquicas, por relações profissionais,
sujeito a regime jurídico e hierarquia funcional. Em geral
são nomeados, contratados ou credenciados, investidos
a título de emprego com recebimento de rendimentos.
Nesta categoria se encontram os servidores públicos
(estatutários), os empregados públicos (celetistas) e os
temporários.
• Agentes Honoríficos: são pessoas físicas, nomeadas ou
convocadas para prestar serviço certo ao Estado,
escolhidos por sua condição cívica ou capacidade
profissional. Não possuem vínculo estatutário ou
empregatício, em geral não recebem remuneração, vez
que configuram o chamado múnus público. Nesta
categoria se encontram: Jurados do tribunal do júri;
mesário eleitoral e Membro de comissão de estudo ou
de julgamento.
• Agentes Delegados: são configurados pelo
recebimento de incumbência para determinada
atividade pelo particular, a fim de realizar obra ou serviço
público em nome próprio, assumindo a responsabilidade
do ato, sob atenta fiscalização de quem delegou a ele tal
tarefa. Representam uma categoria a parte de
colaboradores do serviço público. Nesta categoria se
encontram: os concessionários e os permissionários de
obras e serviços públicos; os serventuários de ofícios ou
cartórios não estatizados; os leiloeiros e os tradutores e
intérpretes públicos.
• Agentes Credenciados: são aqueles que recebem tarefa
determinada da Administração, assumem a
representação dessa atividade no lugar Poder Público a
remuneração é prerrogativa dessa categoria de agentes.
Exemplo: um cientista brasileiro representante do país
em convenção internacional.
Agentes de fato
A doutrina refere-se a um grupo de agentes que, mesmo
sem ter uma investidura normal e regular, executam uma
função pública em nome do Estado. São os denominados
agentes de fato, nomenclatura empregada para
distingui-los dos agentes de direito. O ponto marcante
dos agentes de fato é que o desempenho da função
pública deriva de situação excepcional, sem prévio
enquadramento legal, mas suscetível de ocorrência no
âmbito de Administração, dada a grande variedade de
casos que se originam da dinâmica social.
Podem ser agrupados em duas categorias: os agentes
necessários e os putativos. Os necessários são aqueles
que praticam atos e executam atividades em situações
excepcionais, como, por exemplo, as de emergência, em
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colaboração com o Poder Público e como se fossem
agentes de direito. Agentes putativos são os que
desempenham uma atividade pública na presunção de
que há legitimidade, embora não tenha havido
investidura dentro do procedimento legalmente exigido.
É o caso, por exemplo, do servidor que pratica inúmeros
atos de administração, tendo sido investido sem
aprovação em concurso público.
Ressalte-se que os efeitos dos atos produzidos por esses
agentes. Em relação ao agente necessário, a regra é que
seus atos sejam confirmados pelo Poder Público,
entendendo-se que a excepcionalidade da situação e o
interesse público a que se dirigiu o agente têm
idoneidade para suprir os requisitos de direito. Em
relação aos agentes putativos, podem ser questionados
alguns atos praticados internamente na Administração,
mas externamente devem ser convalidados, para evitar-
se que terceiros de boa-fé sem prejudicados pela falta de
investidura legítima. Fala-se aqui da teoria da aparência,
significando que para o terceiro há uma fundada
suposição de que o agente é de direito. Acresça-se a isso
que se o agente exerceu as funções dentro da
Administração, tem ele o direito a percepção da
remuneração, mesmo se ilegítima a investidura, não
estando obrigado a devolver os respectivos valores.
Note-se, porém, que o agente de fato jamais poderá
usurpar a competência funcional dos agentes públicos
em geral, já que este tipo de usurpação da função pública
constitui crime previsto no Art. 328 do Código Penal.
Cargo, emprego e função pública.
Cargos são as mais simples e indivisíveis unidades de
competência a serem expressas por um agente, previstas
em número certo, com denominação própria,
retribuídas pelos cofres públicos e criadas por lei, salvo
quando referentes aos serviços auxiliares do legislativo,
caso em que se criam por resolução da Câmara (art. 51,
IV, CF) ou do Senado (art. 52, XIII, CF). Pode-se dizer que
o cargo é a menor unidade de competência integrantes
da organização administrativa. Note-se que por previsão
no Art. 84 da CF/88 (que enumera as competências do
Presidente da República) cargos vagos podem ser
extintos por Decreto Presidencial. (Art. 84, VI, “b”, CF).
Cargos públicos podem ter a natureza efetiva (quando
para o provimento é necessária a prévia habilitação no
concurso público), em comissão, quando também são
conhecidos como cargos de confiança (quando
declarados em lei de livre nomeação e livre exoneração)
ou vitalícios.
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Os cargos em comissão, por expressa previsão
constitucional destinam-se apenas às atribuições de
direção, chefia e assessoramento e devem ser
preenchidos por servidores de carreira (efetivos) nos
casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei
(Art. 37, V da CF/88), embora criados por lei para livre
nomeação e livre exoneração, a nomeação para estes
cargos deve obedecer a vedação ao nepotismo: o STF
entendeu a vedação à administração direta e indireta de
todos os Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios, impedindo a nomeação para
cargo ou função de confiança ou ainda função
gratificada, de cônjuge, companheiro ou parente em
linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau,
inclusive relacionados à autoridade nomeante ou a
servidor da mesma pessoa jurídica ocupante de cargo de
direção, chefia ou assessoramento. Vedado também
ficou o nepotismo transverso (ou cruzado), aquele que
resulta de ajuste que enseja designações recíprocas.
Todos esses aspectos foram consolidados na Súmula
Vinculante 13 do STF.
Os cargos vitalícios são aqueles que oferecem a maior
garantia de permanência a seus ocupantes. Somente
através de processo judicial, como regra, podem os
titulares perder seu cargo (art. 95, I, CF). Desse modo,
torna-se inviável a extinção do vínculo por exclusivo
processo administrativo (salvo no período inicial de dois
anos até a aquisição da prerrogativa). A vitaliciedade
configura-se como verdadeira prerrogativa para os
titulares dos cargos dessa natureza e se justifica pela
circunstância de que é necessária para tornar
independente a atuação desses agentes, sem que sejam
sujeitos a pressões eventuais impostas por determinados
grupos de pessoas. A vitaliciedade tem previsão
constitucional e atualmente é conferida aos cargos dos
magistrados (art. 95, I CF), dos membros do Ministério
Público (art. 128, § 5º, I, a, CF) e aos dos membros dos
Tribunais de Contas (art. 73, §3º, CF). Nesse sentido, não
pode qualquer outra lei, de qualquer esfera, a não ser
Emenda Constitucional, conferir vitaliciedade a qualquer
outro cargo.
Já em se tratando do termo função pública, pode-se
visualizá-lo em um sentido amplo, onde qualquer
atividade estatal seja assim designada. Qualquer agente
público, portanto, possui o que chamamos de função
pública.
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Por outro lado, em uma visão mais estrita do termo,
encontramos o entendimento de Maria Sylvia Zanella Di
Pietro, segundo o qual, perante a Constituição atual,
quando se fala em função pública tem-se dois tipos de
situações:
1. A função exercida por servidores contratados
temporariamente com base no art. 37, IX, para a qual
não se exige, necessariamente, concurso público, porque
às vezes, a própria urgência da contratação é
incompatível com a demora do procedimento;
2. As funções de natureza permanente, correspondentes
a chefia, direção, assessoramento ou outro tipo de
atividade para a qual o legislador não crie o cargo
respectivo; em geral são as funções de confiança, de livre
designação e dispensa; a elas se refere o art. 37, V, ao
determinar que as funções de confiança serão exercidas
exclusivamente por servidores ocupantes de cargos
efetivos.
Ressalte-se, ainda, a existência das chamadas funções
gratificadas. Não existe identidade entre função
gratificada (FG) e função de confiança (FC). A gratificação
de função destina-se a remunerar o servidor pelo
exercício de atividades de natureza extraordinária,
precária e transitória, estranhas ao cargo efetivo, entre
elas, o desempenho de direção, chefia e
assessoramento. Todavia, há gratificações que
indenizam o cumprimento de outras tarefas:
 Responsabilidade técnica perante órgãos de
regulamentação/fiscalização profissional;
 Responsabilidade técnica pela execução de
convênios;
 Membro de sistema de controle interno.
Portanto, o desempenho de função de confiança
representa apenas uma das hipóteses que autorizam a
percepção de gratificação de função. Em outras palavras,
a função de confiança é espécie do gênero função
gratificada.
Quanto ao emprego público, diz-se desse a espécie de
vínculo que mantém com o Estado os servidores
celetistas, ou seja, as funções desempenhadas pelos
empregados públicos, regidas pela CLT. Empregados
públicos, portanto, ocupam empregos públicos.
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