Direito Administrativo
Professor Leandro Pereira
1. ESTADO
Estado é uma instituição organizada políticamente, socialmente
e juridicamente, ocupando um território definido, normalmente
onde a lei máxima é uma Constituição escrita, e dirigida por um
governo que possui soberania reconhecida tanto interna como
externamente. Um Estado soberano é sintetizado pela máxima
“Um governo, um povo, um território”. O Estado é responsável
pela organização e pelo controle social, pois detém, segundo
Max Weber, o monopólio legítimo do uso da força (coerção,
especialmente a legal).
Estado, no sentido de subdivisão administrativa, é uma unidade
autônoma (autogoverno, autolegislação e autoarrecadação)
dotada de governo próprio e constituição e que, com outros
estados, forma uma federação. Exemplos de países formados
pela união de estados federados são Brasil, Estados Unidos,
Alemanha e México. No Brasil, muitas pessoas se referem,
erroneamente, ao Distrito Federal como sendo um estado,
embora este seja, como o nome sugere, um Distrito.
2. GOVERNO
O governo é “a organização, que é a autoridade governante de
uma unidade política,” “o poder de regrar uma sociedade política,”
e o aparato pelo qual o corpo governante funciona e exarce
autoridade.
Estados de tamanhos variados podem ter vários nívens de
governo: local, regional e nacional.
O governo é usualmente utilizado para desiginar a instância
máxima de administração executiva, geralmente reconhecida
como a liderança de um Estado ou uma nação. Normalmente
chama-se o governo ou gabinete ao conjunto dos dirigentes
executivos do Estado, ou ministros (por isso, também se chama
Conselho de Ministros). Porem, existem países como o Reino Unido
que tem Chefe de Estado e Chefe de Governo respectivamente a
Rainha Elizabeth e o Primeiro Ministro.
A forma ou regime de governo pode ser República ou
Monarquia, e o sistema de governo pode ser Parlamentarismo,
Presidencialismo, Constitucionalismo ou Absolutismo. Uma
nação sem Governo é classificado como anárquico.
Pode-se dizer que forma de governo é um conceito que se
refere à maneira como se dá a instituição do poder na sociedade e
como se dá a relação entre governantes e governados.
Sistema de governo, por outro lado, não se confunde com a
forma de governo, pois este termo diz respeito ao modo como se
relacionam os poderes.
2.1.  Tipos de governo
• Anarquismo - ausência ou falta de governo
• Democracia - poder exercido pelo povo. Pode ser dividida
ainda em democracia representativa onde o povo delega seus
poderes por meio de eleições; democracia direta onde o povo
exerce diretamente o poder.
• Despotismo - governo de um líder reconhecido pela
população como salvador carismático.
• Ditadura - governo de um líder reconhecido pela população
como repressor
• Monarquia - governo baseado na herança nobiliárquica
• Oligarquia - governo de um pequeno grupo político que
compartilha interesse ou relações familiares.
• Plutocracia - governo de pessoas ricas.
• Teocracia - governo de um estado religioso ou orientado por
valores exclusivo de uma religião.
3. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A administração pública, segundo o autor Alexandre de Moraes,
pode ser definida objetivamente como a atividade concreta e
imediata que o Estado desenvolve para assegurar os interesses
coletivos e subjetivamente como o conjunto de órgãos e de
pessoas jurídicas aos quais a Lei atribui o exercício da função
administrativa do Estado.
Sob o aspecto operacional, administração pública é o
desempenho perene e sistemático, legal e técnico dos serviços
próprios do Estado, em benefício da coletividade. A administração
pública pode ser direta, quando composta pelas suas entidades
estatais (União, Estados, Municípios e DF), que não possuem
personalidade jurídica própria, ou indireta quando composta por
entidades autárquicas, fundacionais.
3.1.  Fins da administração
Administração Pública tem como principal objetivo o interesse
público, seguindo os princípios constitucionais da legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
A administração pública é conceituada com base nos seguintes
aspectos: orgânico, formal e material.
Segundo ensina Maria Sylvia Zanella Di Pietro o conceito de
administração pública divide-se em dois sentidos:
“Em sentido objetivo, material ou funcional, a administração
pública pode ser definida como a atividade concreta e
imediata que o Estado desenvolve, sob regime jurídico de
direito público, para a consecução dos interesses coletivos.
Em sentido subjetivo, formal ou orgânico, pode-se definir
Administração Pública, como sendo o conjunto de órgãos
e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da
função administrativa do Estado”.
Em sentido objetivo é a atividade administrativa executada
pelo Estado, por seus órgãos e agente, com base em sua função
administrativa. É a gestão dos interesses públicos, por meio
de prestação de serviços públicos. É a administração da coisa
pública (res publica).
Já no sentido subjetivo é o conjunto de agentes, órgãos e
entidades designados para executar atividades administrativas.
Assim, administração pública em sentido material é administrar
os interesses da coletividade e em sentido formal é o conjunto de
entidade, órgãos e agentes que executam a função administrativa
do Estado.
As atividades estritamente administrativas devem ser
exercidas pelo próprio Estado ou por seus agentes.
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3.2.  Administração Direta e Indireta
Administração Direta é aquela composta por órgãos ligados
diretamente ao poder central, federal, estadual ou municipal.
São os próprios organismos dirigentes, seus ministérios e
secretarias.
Administração Indireta é aquela composta por entidades
com personalidade jurídica própria, que foram criadas para
realizar atividades de Governo de forma descentralizada. São
exemplos as Autarquias, Fundações, Empresas Públicas e
Sociedades de Economia Mista.
Autarquias: serviço autônomo, criado por lei específica, com
personalidade jurídica de direito público, patrimônio e receitas
próprios, que requeiram, para seu melhor funcionamento,
gestão administrativa e financeira descentralizada;
Fundação pública: entidade dotada de personalidade jurídica
de direito público ou privado, sem fins lucrativos, criada em
virtude de lei autorizativa e registro em órgão competente,
com autonomia administrativa, patrimônio próprio e
funcionamento custeado por recursos da União e de outras
fontes;
Empresa pública: entidade dotada de personalidade jurídica
de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo
da União, se federal, criada para exploração de atividade
econômica que o Governo seja levado a exercer por força de
contingência ou conveniência administrativa;
Sociedades de economia mista: entidade dotada de
personalidade jurídica de direito privado, instituída mediante
autorização legislativa e registro em órgão próprio para
exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade
anônima, cujas ações com direito a voto pertençam, em sua
maioria, à União ou a entidade da Administração indireta.
3.3.  Agências reguladoras e executivas
As agências executivas e reguladoras fazem parte da
administração pública indireta, são pessoas jurídicas de direito
público interno e consideradas como autarquias especiais. Sua
principal função é o controle de pessoas privadas incumbidas da
prestação de serviços públicos, sob o regime de concessão ou
permissão.
Agências reguladoras
Sua função é regular a prestação de serviços públicos e organizar
e fiscalizar esses serviços a serem prestados por concessionárias
ou permissionárias, com o objetivo garantir o direito do usuário
ao serviço público de qualidade. Não há muitas diferenças em
relação à tradicional autarquia, a não ser uma maior autonomia
financeira e administrativa, além de seus diretores serem eleitos
para mandato por tempo determinado.
Essas entidades têm as seguintes finalidades básicas:
a. fiscalizar serviços públicos (ANEEL, ANTT, ANAC, ANTAC);
b. fomentar e fiscalizar determinadas atividades privadas
(ANCINE);
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c. regulamentar, controlar e fiscalizar atividades
econômicas (ANP);
d. exercer atividades típicas de estado (ANVS, ANVISA e
ANS).
Agências executivas
São pessoas jurídicas de direito público ou privado, ou até
mesmo órgãos públicos, integrantes da Administração Pública
Direta ou Indireta, que podem celebrar contrato de gestão com
objetivo de reduzir custos, otimizar e aperfeiçoar a prestação
de serviços públicos. Seu objetivo principal é a execução de
atividades administrativas. Nelas há uma autonomia financeira e
administrativa ainda maior. São requisitos para transformar uma
autarquia ou fundação em uma agência executiva:
a. tenham planos estratégicos de reestruturação e de
desenvolvimento institucional em andamento;
b. tenham celebrado contrato de gestão com o ministério
supervisor.
José dos Santos Carvalho Filho cita como agências executivas o
INMETRO (uma autarquia) e a ABIN.
4. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
(DE ACORDO COM A EMENDA CONSTITUCIONAL N.º 19/98)
Primeiramente, cumpre distinguir o que é Administração Pública.
Assim, MEIRELLES elabora o seu conceito:
“Em sentido formal, a Administração Pública, é o conjunto
de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do
Governo; em sentido material, é o conjunto das funções
necessárias aos serviços públicos em geral; em acepção
operacional, é o desempenho perene e sistemático,
legal e técnico, dos serviços do próprio Estado ou por ele
assumidos em benefício da coletividade. Numa visão global,
a Administração Pública é, pois, todo o aparelhamento do
Estado preordenado à realização de seus serviços, visando
à satisfação das necessidades coletivas “.
A Constituição Federal, no art. 37, caput, trata dos princípios
inerentes à Administração Pública:
“Administração Pública direta e indireta de qualquer
dos Poderes da União dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência “
Trata-se, portanto, de princípios incidentes não apenas sobre os
órgãos que integram a estrutura central do Estado, incluindo-se
aqui os pertencentes aos três Poderes (Poder Executivo, Poder
Legislativo e Poder Judiciário), nas também de preceitos genéricos
igualmente dirigidos aos entes que em nosso país integram
a denominada Administração Indireta, ou seja, autarquias,
as empresas públicas, as sociedades de economia mista e as
fundações governamentais ou estatais.
Destarte, os princípios explicitados no caput do art. 37 são,
portanto, os da legalidade, da impessoalidade, da moralidade,
da publicidade e da eficiência. Todavia, há ainda outros princípios
que estão no mesmo artigo só que de maneira implícita, como é
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o caso do princípio da supremacia do interesse público sobre o
privado, o da finalidade, o da razoabilidade e proporcionalidade.
Vejamos, agora, o significado de cada um dos precitados
princípios constitucionais da Administração Pública.
5. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS EXPLÍCITOS
Caput Do Art. 37
Conforme mencionado anteriormente, os princípios
constitucionais explícitos são aqueles presentes no art. 37, da
Constituição Federal, de maneira expressa. Assim, são eles: o
princípio da legalidade, o princípio da impessoalidade, o princípio
da moralidade, o princípio da publicidade e o princípio da eficiência.
Passemos, então, a estuda-los uniformemente.
PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
Referido como um dos sustentáculos da concepção de Estado de
Direito e do próprio regime jurídico-administrativo, o princípio
da legalidade vem definido no inciso II do art. 5.º da Constituição
Federal quando nele se faz declarar que:
“ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma
coisa senão em virtude de lei”.
Desses dizeres decorre a idéia de que apenas a lei, em regra, pode
introduzir inovações primárias, criando novos direitos e novos
deveres na ordem jurídica como um todo considerada.
No campo da administração Pública, como unanimemente
reconhecem os constitucionalistas e os administrativistas,
afirma-se de modo radicalmente diferente a incidência do
princípio da legalidade. Aqui, na dimensão dada pela própria
indisponibilidade dos interesses públicos, diz-se que o
administrador, em cumprimento ao princípio da legalidade,
“só pode atuar nos termos estabelecidos pela lei”. Não pode
este por atos administrativos de qualquer espécie (decreto,
portaria, resolução, instrução, circular etc.) proibir ou impor
comportamento a terceiro, se ato legislativo não fornecer, em
boa dimensão jurídica, ampara a essa pretensão. A lei é seu único
e definitivo parâmetro.
Temos, pois, que, enquanto no mundo privado se coloca como
apropriada a afirmação de que o que não é proibido é permitido,
no mundo público assume-se como verdadeira a idéia de que
a Administração só pode fazer o que a lei antecipadamente
autoriza.
Deste modo, a afirmação de que a Administração Pública deve
atender à legalidade em suas atividades implica a noção de que a
atividade administrativa é a desenvolvida em nível imediatamente
infralegal, dando cumprimento às disposições da lei. Em outras
palavras, a função dos atos da Administração é a realização
das disposições legais, não lhe sendo possível, portanto, a
inovação do ordenamento jurídico, mas tão-só a concretização de
presságios genéricos e abstratos anteriormente firmados pelo
exercente da função legislativa.
Sobre o tema, vale trazer a ponto a seguinte preleção de MELLO:
“Para avaliar corretamente o princípio da legalidade e
captar-lhe o sentido profundo cumpre atentar para o fato
de que ele é a tradução jurídica de um propósito político:
o de submeter os exercentes do poder em concreto –
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administrativo – a um quadro normativo que embargue
favoritismos, perseguições ou desmandos. Pretende-se
através da norma geral, abstrata e impessoal, a lei, editada
pelo Poder Legislativo – que é o colégio representativo de
todas as tendências (inclusive minoritárias) do corpo social
– garantir que a atuação do Executivo nada mais seja senão
a concretização da vontade geral”.
De tudo isso podemos extrair uma importante conclusão.
Contrariamente ao que ocorre em outros ordenamentos jurídicos,
inexiste qualquer possibilidade de ser juridicamente aceita,
entre nós, a edição dos denominados decretos ou regulamentos
“autônomos ou independentes”. Como se sabe, tais decretos
ou regulamentos não passam de atos administrativos gerais e
normativos baixados pelo chefe do Executivo, com o assumido
objetivo de disciplinar situações anteriormente não reguladas
em lei. E, sendo assim, sua prática encontra óbice intransponível
no modus constitucional pelo qual se fez consagrar o princípio da
legalidade em nossa Lei Maior.
Regulamento, em nosso país, portanto, haverá de ser sempre o
regulamento de uma lei, ou de dispositivos legais objetivamente
existentes. Qualquer tentativa em contrário haverá de ser tida
como manifestamente inconstitucional.
PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE
O princípio ou regra da impessoalidade da Administração Pública
pode ser definido como aquele que determina que os atos
realizados pela Administração Pública, ou por ela delegados,
devam ser sempre imputados ao ente ou órgão em nome do qual
se realiza, e ainda destinados genericamente à coletividade,
sem consideração, para fins de privilegiamento ou da imposição
de situações restritivas, das características pessoais daqueles
a quem porventura se dirija. Em síntese, os atos e provimentos
administrativos são imputáveis não ao funcionário que os pratica
mas ao órgão ou entidade administrativa em nome do qual age o
funcionário.
A mera leitura dessa definição bem nos revela que esse
princípio pode ser decomposto em duas perspectivas diferentes:
a impessoalidade do administrador quando da prática do ato e
a impessoalidade do próprio administrado como destinatário
desse mesmo ato.
Com efeito, de um lado, o princípio da impessoalidade busca
assegurar que, diante dos administrados, as realizações
administrativo-governamentais não sejam propriamente do
funcionário ou da autoridade, mas exclusivamente da entidade
pública que a efetiva. Custeada com dinheiro público, a atividade
da Administração Pública jamais poderá ser apropriada, para
quaisquer fins, por aquele que, em decorrência do exercício
funcional, se viu na condição de executa-la. É, por excelência,
impessoal, unicamente imputável à estrutura administrativa ou
governamental incumbida de sua prática, para todos os fins que
se fizerem de direito.
Assim, como exemplos de violação a esse princípio, dentro
dessa particular acepção examinada, podemos mencionar a
realização de publicidade ou propaganda pessoa do administrador
com verbas públicas ou ainda, a edição de atos normativos com o
objetivo de conseguir benefícios pessoais.
No âmbito dessa particular dimensão do princípio da
impessoalidade, é que está o elemento diferenciador básico entre
esse princípio e o da isonomia. Ao vedar o tratamento desigual
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entre iguais, a regra isonômica não abarca, em seus direitos
termos, a idéia da imputabilidade dos atos da Administração ao
ente ou órgão que a realiza, vedando, como decorrência direta de
seus próprios termos, e em toda a sua extensão, a possibilidade
de apropriação indevida desta por agentes públicos. Nisso, reside
a diferença jurídica entre ambos.
Já, por outro ângulo de visão, o princípio da impessoalidade deve
ter sua ênfase não mais colocada na pessoa do administrador,
mas na própria pessoa do administrado. Passa a afirmar- se como
uma garantia de que este não pode e não deve ser favorecido ou
prejudicado, no exercício da atividade da Administração Pública,
por suas exclusivas condições e características.
Jamais poderá, por conseguinte, um ato do Poder Público, ao
menos de modo adequado a esse princípio, vir a beneficiar ou
a impor sanção a alguém em decorrência de favoritismos ou
de perseguição pessoal. Todo e qualquer administrado deve
sempre relacionar-se de forma impessoal com a Administração,
ou com quem sem seu nome atue, sem que suas características
pessoais, sejam elas quais forem, possam ensejar predileções ou
discriminações de qualquer natureza.
Será, portanto, tida como manifestadamente violadora
desse princípio, nessa dimensão, por exemplo, o favorecimento
de parentes e amigos (nepotismo), a tomada de decisões
administrativas voltadas à satisfação da agremiação partidária
ou facção política a que se liga o administrador (partidarismo),
ou ainda de atos restritivos ou sancionatórios que tenham por
objetivo a vingança pessoas ou a perseguição política pura e
simples (desvio de poder).
Dessa perspectiva, o princípio da impessoalidade insere-se por
inteiro no âmbito do conteúdo jurídico do princípio da isonomia,
bem como no do próprio princípio da finalidade.
Perfilhando este entendimento, sustenta MELLO:
“No princípio da impessoalidade se traduz a idéia de que
a Administração tem que tratar a todos os administrados
sem discriminações, benéficas ou detrimentosas. Nem
favoritismo nem perseguições são toleráveis. Simpatias
ou animosidades pessoais, políticas ou ideológicas não
podem interferir na atuação administrativa e muito menos
interesses sectários, de facções ou grupos de qualquer
espécie. O princípio em causa é senão o próprio princípio da
igualdade ou isonomia”.
PRINCÍPIO DA MORALIDADE
Já na Antiguidade se formulava a idéia de que as condições
morais devem ser tidas como uma exigência impostergável
para o exercício das atividades de governo. Segundo informam
os estudiosos, seria de Sólon a afirmação de que um “homem
desmoralizado não poderá governar”.
Todavia, foi neste século, pelos escritos de Hauriou, que o
princípio da moralidade, de forma pioneira, se fez formular no
campo da ciência jurídica, capaz de fornecer, ao lado da noção de
legalidade, o fundamento para a invalidação de seus atos pelo
vício denominado desvio de poder. Essa moralidade jurídica, a seu
ver, deveria ser entendida como um conjunto de regras de conduta
tiradas da disciplina interior da própria Administração, uma vez
que ao agente público caberia também distinguir o honesto do
desonesto, a exemplo do que faz entre o legal e o ilegal, o justo
e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o
inoportuno. Afinal, pondera, como já proclamavam os romanos
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“nem tudo que é legal é honesto” (nort omne quod licet honestum
est).
Hoje, por força da expressa inclusão do princípio da moralidade
no caput do art. 37, a ninguém será dado sustentar, em boa razão,
sua não incidência vinculante sobre todos os atos da Administração
Pública. Ao administrador público brasileiro, por conseguinte, não
bastará cumprir os estritos termos da lei. Tem-se por necessário
que seus tos estejam verdadeiramente adequados à moralidade
administrativa, ou seja, a padrões éticos de conduta que orientem
e balizem sua realização. Se assim não for, inexoravelmente,
haverão de ser considerados não apenas como imorais, mas
também como inválidos para todos os fins de direito.
Isto posto, CARDOSO fornece uma definição desse princípio,
hoje agasalhado na órbita jurídico-constitucional:
“Entende-se por princípio da moralidade, a nosso ver,
aquele que determina que os atos da Administração Pública
devam estar inteiramente conformados aos padrões éticos
dominantes na sociedade para a gestão dos bens e interesses
públicos, sob pena de invalidade jurídica”.
Admite o art. 5.º, LXXIII, da Constituição Federal que qualquer
cidadão possa ser considerado parte legítima para a propositura
de ação popular que tenha por objetivo anular atos entendidos
como lesivos, entre outros, à própria moralidade administrativa.
Por outra via, como forma de também fazer respeitar esse
princípio, a nossa Lei Maior trata também da improbidade
administrativa.
A probidade administrativa é uma forma de moralidade
administrativa que mereceu consideração especial pela
Constituição, que pune o ímprobo com a suspensão de direitos
políticos (art. 37, §4.º).
Deste modo, conceitua CAETANO:
“A probidade administrativa consiste no dever de o
“funcionário servir a Administração com honestidade,
procedendo no exercício das suas funções, sem aproveitar
os poderes ou facilidades delas decorrentes em proveito
pessoal ou de outrem a quem queira favorecer”.
A moralidade administrativa e assim também a probidade são
tuteladas pela ação popular, de modo a elevar a imoralidade a
causa de invalidade do ato administrativo. A improbidade é tratada
ainda com mais rigor, porque entra no ordenamento constitucional
como causa de suspensão dos direitos políticos do ímprobo
(art. 15, V), conforme estatui o art. 37, § 4.º, in verbis: “Os atos de
improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos
políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens
e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei,
sem prejuízo de outras sanções cabíveis, podendo vir a configurar
a prática de crime de responsabilidade (art. 85, V).
Dessa forma, o desrespeito à moralidade, entre nós, não se
limita apenas a exigir a invalidação – por via administrativa ou
judicial – do ato administrativo violador, mas também a imposição
de outras conseqüências sancionatórias rigorosas ao agente
público responsável por sua prática.
PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE
A publicidade sempre foi tida como um princípio administrativo,
porque se entende que o Poder Público, por seu público, deve
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agir com a maior transparência possível, a fim de que os
administrados tenham, a toda hora, conhecimento do que os
administradores estão fazendo.
Além do mais, seria absurdo que um Estado como o brasileiro,
que, por disposição expressa de sua Constituição, afirma que
todo poder nele constituído “emana do povo” (art. 1.º, parágrafo
único, da CF), viesse a ocultar daqueles em nome do qual
esse mesmo poder é exercido informações e atos relativos à
gestão da res publicae as próprias linhas de direcionamento
governamental. É por isso que se estabelece, como imposição
jurídica para os agentes administrativos em geral, o dever de
publicidade para todos os seus atos.
Perfilhando esse entendimento, CARDOZO define este
princípio:
“Entende-se princípio da publicidade, assim, aquele que
exige, nas formas admitidas em Direito, e dentro dos
limites constitucionalmente estabelecidos, a obrigatória
divulgação dos atos da Administração Pública, com o
objetivo de permitir seu conhecimento e controle pelos
órgãos estatais competentes e por toda a sociedade”.
A publicidade, contudo, não é um requisito de forma do ato
administrativo, “não é elemento formativo do ato; é requisito de
eficácia e moralidade. Por isso mesmo os atos irregulares não
se convalidam com a publicação, nem os regulares a dispensam
para sua exeqüibilidade, quando a lei ou o regulamento a exige”.
No que tange à forma de se dar publicidade aos atos da
Administração, tem-se afirmado que ela poderá dar-se tanto por
meio da publicação do ato, como por sua simples comunicação a
seus destinatários.
É relevante observar, todavia, que também a publicação
como a comunicação não implicam que o dever de publicidade
apenas possa vir a ser satisfeito pelo comprovado e efetivo
conhecimento de fato do ato administrativo por seus respectivos
destinatários. Deveras, basta que os requisitos exigidos
para a publicidade se tenham dado, nos termos previstos na
ordem jurídica; e para o mundo do Direito não interessará
se na realidade fática o conhecimento da existência do ato e
de seu conteúdo tenha ou não chegado à pessoa atingida por
seus efeitos. Feita a publicação ou a comunicação dentro das
formalidades devidas, haverá sempre uma presunção absoluta
da ciência do destinatário, dando-se por satisfeita a exigência
de publicidade. Salvo, naturalmente, se as normas vigentes
assim não determinarem.
Assim, se a publicação feita no Diário Oficial foi lida ou não, se
a comunicação protocolada na repartição competente chegou
ou não às mãos de quem de direito, se o telegrama regularmente
recebido na residência do destinatário chegou faticamente
a suas mãos ou se eventualmente foi extraviado por algum
familiar, isto pouco ou nada importa se as formalidades legais
exigidas foram inteiramente cumpridas no caso.
Nesse sentido, afirma MELLO:
“O conhecimento do ato é um plus em relação à publicidade,
sendo juridicamente desnecessário para que este se repute
como existente (...). Quando prevista a publicação do ato
(em Diário Oficial), na porta das repartições (por afixação
no local de costume), pode ocorrer que o destinatário não o
leia, não o veja ou, por qualquer razão, dele não tome efetiva
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ciência. Não importa. Ter-se-á cumprido o que de direito se
exigia para a publicidade, ou seja, para a revelação do ato”.
Caberá à lei indicar, pois, em cada caso, a forma adequada
de se dar a publicidade aos atos da Administração Pública.
Normalmente, esse dever é satisfeito por meio da publicação
em órgão de imprensa oficial da Administração, entendendo-
se com isso não apenas os Diários ou Boletins Oficiais das
entidades públicas, mas também – para aquelas unidades
da Federação que não possuírem tais periódicos – os jornais
particulares especificamente contratados para o desempenho
dessa função, ou outras excepcionais formas substitutivas, nos
termos das normas legais e administrativas locais.
Observe-se, porém, ser descabido, para fins do atendimento
de tal dever jurídico, como bem registrou Hely Lopes Meirelles,
sua divulgação por meio de outros órgãos de imprensa não
escritos, como a televisão e o rádio, ainda que em horário oficial,
em decorrência da própria falta de segurança jurídica que tal
forma de divulgação propiciaria, seja em relação à existência,
seja em relação ao próprio conteúdo de tais atos.
Observe-se ainda que, inexistindo disposição normativa em
sentido oposto, tem-se entendido que os atos administrativos
de efeitos internos à Administração não necessitam ser
publicados para que tenham por atendido seu dever de
publicidade. Nesses casos, seria admissível, em regra, a
comunicação aos destinatários. O dever de publicação recairia,
assim, exclusivamente sobre os atos administrativos que
atingem a terceiros, ou seja, aos atos externos.
Temos, pois, que as formas pelas quais se pode dar
publicidade aos atos administrativos, nos termos do princípio
constitucional em exame, serão diferenciadas de acordo com o
que reste expressamente estabelecido no Direito Positivo, e em
sendo omisso este, conforme os parâmetros estabelecidos na
teoria geral dos atos administrativos.
No que tange ao direito à publicidade dos atos administrativos,
ou mais especificamente, quanto ao direito de ter-se ciência da
existência e do conteúdo desses atos, é de todo importante
observar-se que ele não se limita aos atos já publicados,
ou que estejam em fase de imediato aperfeiçoamento pela
sua publicação. Ele se estende, indistintamente, a todo o
processo de formação do ato administrativo, inclusive quando
a atos preparatórios de efeitos internos, como despachos
administrativos intermediários, manifestações e pareceres.
É, assim que se costuma dizer que constituem desdobramentos
do princípio da publicidade o direito de receber dos órgãos
públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse
coletivo ou geral (art. 5.º, XXXIII, da CF) (29), o direito à obtenção
de certidões em repartições públicas, para defesa de direitos
e esclarecimento de situações de interesse pessoal (art. 5.º,
XXXIV, da CF), e, naturalmente, o direito de acesso dos usuários
a registros administrativos e atos de governo (art. 37, § 3.º,
II) (30). Evidentemente, uma vez violados esses direitos pelo
Poder Público, poderão os prejudicados, desde que atendidos
os pressupostos constitucionais e legais exigidos para cada
caso, valerem-se do habeas data (art. 5.º, LXXII, da CF) (31), do
mandado de segurança (art. 5.º, LXX, da CF), ou mesmo das vias
ordinárias.
É de ponderar, contudo, que os pareceres só se tornam
públicos após sua aprovação final pela autoridade competente;
enquanto em poder do parecerista ainda é uma simples opinião
que pode não se tornar definitiva. As certidões, contudo, não são
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elementos da publicidade administrativa, porque se destinam a
interesse particular do requerente; por isso a Constituição só
reco0nhece esse direito quando são requeridas para defesa de
direitos e esclarecimentos de situações de interesse pessoal
(art. 5.º, XXXIV, b).
É forçoso reconhecer, todavia, a existência de limites
constitucionais ao princípio da publicidade. De acordo com nossa
Lei Maior, ele jamais poderá vir a ser compreendido de modo a que
propicie a violação da intimidade, da vida privada, da honra e da
imagem das pessoas (art. 5.º, X, c/c. art. 37, § 3.º, II (32), da CF),
do sigilo da fonte quando necessário ao exercício profissional (art.
5.º, XIV, da CF), ou com violação de sigilo tido como imprescindível
à segurança da sociedade e do Estado (art. 5.º, XXXIII, c/c. art. 37,
§ 3.º, II, da CF).
Para finalizar, faz-se de extrema importância, perceber-se
que o problema da publicidade dos atos administrativos, nos
termos do caput do art. 37 da Constituição da República, em nada
se confunde com o problema da divulgação ou propaganda dos
atos e atividades do Poder Público pelos meios de comunicação
de massa, também chamadas – em má técnica– de “publicidade”
pelo § 1.º desse mesmo artigo. Uma coisa é a publicidade jurídica
necessária para o aperfeiçoamento dos atos, a se dar nos termos
definidos anteriormente. Outra bem diferente é a “publicidade”
como propaganda dos atos de gestão administrativa e
governamental. A primeira, como visto, é um dever constitucional
sem o qual, em regra, os atos não serão dotados de existência
jurídica. A segunda é mera faculdade da Administração Pública, a
ser exercida apenas nos casos previstos na Constituição e dentro
das expressas limitações constitucionais existentes.
Assim, afirma o § 1.º do art. 37:
“a publicidade dos atos, programas, obras, serviços e
campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo,
informativo ou de orientação social, dela não podendo
constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem
promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos”
Com isso, pretende esse dispositivo restringir de maneira clara
a ação da Administração Pública, direta e indireta, quanto à
divulgação de seus atos de gestão pelos meios de comunicação
de massa. Inexistindo, na propaganda governamental, o caráter
estritamente educativo, informativo ou de orientação social, ou
vindo dela constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem
promoção de agentes públicos, sua veiculação se dará em
manifesta ruptura com a ordem jurídica vigente, dando ensejo à
responsabilização daqueles que a propiciaram.
PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA
O princípio da eficiência, outrora implícito em nosso sistema
constitucional, tornou-se expresso no caput do art. 37, em virtude
de alteração introduzida pela Emenda Constitucional n. 19.
É evidente que um sistema balizado pelos princípios da
moralidade de um lado, e da finalidade, de outro, não poderia
admitir a ineficiência administrativa. Bem por isso, a Emenda n.
19, no ponto, não trouxe alterações no regime constitucional da
Administração Pública, mas, como dito, só explicitou um comando
até então implícito.
Eficiência não é um conceito jurídico, mas econômico. Não
qualifica normas, qualifica atividades. Numa idéia muito geral,
eficiência significa fazer acontecer com racionalidade, o que
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implica medir os custos que a satisfação das necessidades
públicas importam em relação ao grau de utilidade alcançado.
Assim, o princípio da eficiência, orienta a atividade administrativa
no sentido de conseguir os melhores resultados com os meios
escassos de que se dispõe e a menor custo. Rege-se, pois, pela
regra de consecução do maior benefício com o menor custo
possível.
Discorrendo sobre o tema, sumaria MEIRELLES:
“Dever de eficiência é o que se impõe a todo agente público
de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e
rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função
administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada
apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o
serviço público e satisfatório atendimento das necessidades
da comunidade e de seus membros”.
De início, parece de todo natural reconhecer que a idéia de
eficiência jamais poderá ser atendida, na busca do bem comum
imposto por nossa Lei Maior, se o poder Público não vier, em
padrões de razoabilidade, a aproveitar da melhor forma possível
todos os recursos humanos, materiais, técnicose financeiros
existentes e colocados a seu alcance, no exercício regular de suas
competências.
Neste sentido, observa CARDOZO:
“Ser eficiente, portanto, exige primeiro da Administração
Pública o aproveitamento máximo de tudo aquilo que a
coletividade possui, em todos os níveis, ao longo da realização
de suas atividades. Significa racionalidade e aproveitamento
máximo das potencialidades existentes. Mas não só. Em seu
sentido jurídico, a expressão, que consideramos correta,
também deve abarcar a idéia de eficácia da prestação, ou
de resultados da atividade realizada. Uma atuação estatal
só será juridicamente eficiente quando seu resultado
quantitativo e qualitativo for satisfatório, levando-se em
conta o universo possível de atendimento das necessidades
existentes e os meios disponíveis”.
Tem-se, pois, que a idéia de eficiência administrativa não deve
ser apenas limitada ao razoável aproveitamento dos meios e
recursos colocados à disposição dos agentes públicos. Deve
ser construída também pela adequação lógica desses meios
razoavelmente utilizados aos resultados efetivamente obtidos, e
pela relação apropriada desses resultados com as necessidades
públicas existentes.
Estará, portanto, uma Administração buscando agir de
modo eficiente sempre que, exercendo as funções que lhe são
próprias, vier a aproveitar da forma mais adequada o que se
encontra disponível (ação instrumental eficiente), visando chegar
ao melhor resultado possível em relação aos fins que almeja
alcançar (resultado final eficiente).
Desse teor, o escólio de CARDOZO:
“Desse modo, pode-se definir esse princípio como sendo
aquele que determina aos órgãos e pessoas da Administração
Direta e Indireta que, na busca das finalidades estabelecidas
pela ordem jurídica, tenham uma ação instrumental
adequada, constituída pelo aproveitamento maximizado
e racional dos recursos humanos, materiais, técnicos e
financeiros disponíveis, de modo que possa alcançar o
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melhor resultado quantitativo e qualitativo possível, em face
das necessidades públicas existentes”.
Seguindo essa linha de orientação, temos que, como desdobramento
do princípio em estudo, a Constituição procurou igualmente
reforçar o sentido valorativo do princípio da economicidade, que,
incorporado literalmente pelo art. 70 (38), caput, da Carta Federal,
nada mais traduz do que o dever de eficiência do administrado na
gestão do dinheiro público.
6. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS IMPLÍCITOS
Além dos quatro citados princípios explicitamente abrigados pelo
texto constitucional, existem outros implicitamente agregados ao
regramento constitucional da Administração Pública. Vejamos.
PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO
SOBRE O PRIVADO E PRINCÍPIO DA AUTOTUTELA
A Administração Pública na prática de seus atos deve sempre
respeitar a lei e zelar para que o interesse público seja alcançado.
Natural, assim, que sempre que constate que um ato administrativo
foi expedido em desconformidade com a lei, ou que se encontra em
rota de colisão com os interesses públicos, tenham os agentes
públicos a prerrogativa administrativa de revê- los, como uma
natural decorrência do próprio princípio da legalidade.
Desta maneira, discorre ARAUJO:
“O princípio da supremacia do interesse público sobre o privado,
coloca os interesses da Administração Pública em sobreposição
aos interesses particulares que com os dela venham
eventualmente colidir. Com fundamento nesse princípio é que
estabelece, por exemplo, a autotutela administrativa, vale
dizer, o poder da administração de anular os atos praticados
em desrespeito à lei, bem como a prerrogativa administrativa
de revogação de atos administrativos com base em juízo
discricionário de conveniência e oportunidade”.
A respeito, deve ser lembrada a Súmula 473 do Supremo Tribunal
Federal, quando afirma que:
“a administração pode anular os seus próprios atos, quando
eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se
originam direitos; ou revoga-los, por motivo de conveniência e
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada,
em todos os casos, a apreciação judicial”.
PRINCÍPIO DA FINALIDADE
Foi visto no exame do princípio da legalidade que a Administração
Pública só pode agir de acordo e em consonância com aquilo
que, expressa ou tacitamente, se encontra estabelecido em lei.
Inegável, portanto, que sempre tenha dever decorrente e implícito
dessa realidade jurídica o cumprimento das finalidades legalmente
estabelecidas para sua conduta.
Disto deduz-se o denominado princípio da finalidade. Como bem
observa MELLO:
“Esse princípio impõe que o administrador, ao manejar as
competências postas a seu encargo, atue com rigorosa
obediência à finalidade de cada qual. Isto é, cumpre-lhe
Direito Administrativo | Leandro Pereira
cingir-se não apenas à finalidade própria de todas as leis,
que é o interesse público, mas também à finalidade específica
obrigada na lei a que esteja dando execução”.
Enfim, o princípio da finalidade é aquele que imprime à autoridade
administrativa o dever de praticar o ato administrativo com vistas
à realização da finalidade perseguida pela lei.
Evidentemente, nessa medida, que a prática de um ato
administrativo in concreto com finalidade desviada do interesse
público, ou fora da finalidade específica da categoria tipológica a
que pertence, implica vício ensejador de sua nulidade. A esse vício,
como se sabe, denomina a doutrina: desvio de poder, ou desvio de
finalidade.
Concluindo, essas considerações querem apenas mostrar que
o princípio da finalidade não foi desconsiderado pelo legislador
constituinte, que o teve como manifestação do princípio da
legalidade, sem que mereça censura por isso.
PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE
Na medida em que o administrador público deva estrita obediência
à lei (princípio da legalidade) e tem como dever absoluto a busca da
satisfação dos interesses públicos (princípio da finalidade), há que
se pressupor que a prática de atos administrativos discricionários
se processe dentro de padrões estritos de razoabilidade, ou seja,
com base em parâmetros objetivamente racionais de atuação e
sensatez.
Deveras, ao regular o agir da Administração Pública, não se pode
supor que o desejo do legislador seria o de alcançar a satisfação do
interesse público pela imposição de condutas bizarras, descabidas,
despropositadas ou incongruentes dentro dos padrões dominantes
na sociedade e no momento histórico em que a atividade normativa
se consuma. Ao revés, é de se supor que a lei tenha a coerência e
a racionalidade de condutas como instrumentos próprios para a
obtenção de seus objetivos maiores.
Dessa noção indiscutível, extrai-se o princípio da razoabilidade:
Em boa definição, é o princípio que determina à Administração
Pública, no exercício de faculdades, o dever de atuar em plena
conformidade com critérios racionais, sensatos e coerentes,
fundamentados nas concepções sociais dominantes
Perfilhando este entendimento, sustenta MELLO:
“Enuncia-se com este princípio que a administração, ao
atuar no exercício de discrição, terá de obedecer a critérios
aceitáveis do ponto de vista racional, em sintonia com o senso
normal de pessoas equilibradas e respeitosas das finalidades
que presidam a outorga da competência exercida”.
A nosso ver, dentro do campo desse princípio, deve ser colocada,
de que diante do exercício das atividades estatais, o “cidadão
tem o direito à menor desvantagem possível”. Com efeito,
havendo a possibilidade de ação discricionária entre diferentes
alternativas administrativas, a opção por aquela que venha a
trazer conseqüências mais onerosas aos administrados é algo
inteiramente irrazoável e descabido.
Como desdobramento dessa idéia, afirma-se também o princípio
da proporcionalidade, por alguns autores denominado princípio da
vedação de excessos. Assim, pondera MELLO:
“Trata-se da idéia de que as conseqüências administrativas só
podem ser validamente exercidas na extensão e intensidades
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proporcionais ao que realmente seja demandado para
cumprimento da finalidade de interesse público a que estão
atreladas”.
Em outras palavras: os meios utilizados ao longo do exercício da
atividade administrativa devem ser logicamente adequados aos
fins que se pretendem alcançar, com base em padrões aceitos pela
sociedade e no que determina o caso concreto.
Segundo STUMM, esse princípio reclama a cerificação dos
seguintes pressupostos:
c. Conformidade ou adequação dos meios, ou seja, o ato
administrativo deve ser adequado aos fins que pretende
realizar;
d. Necessidade, vale dizer, possuindo o agente público mais de
um meio para atingir a mesma finalidade, deve optar pelo
menos gravoso à esfera individual;
e. Proporcionalidade estrita entre o resultado obtido e a carga
empregada para a consecução desse resultado.
Por conseguinte, o administrador público não pode utilizar
instrumentos que fiquem aquém ou se coloquem além do que seja
estritamente necessário para o fiel cumprimento da lei.
Assim sendo, sempre que um agente público assumir conduta
desproporcional ao que lhe é devido para o exercício regular de
sua competência, tendo em vista as finalidades legais que tem por
incumbência cumprir, poderá provocar situação ilícita passível de
originar futura responsabilidade administrativa, civil e, sendo o
caso, até criminal (55).
• INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PÚBLICO: Sendo interesse
qualificado como próprio da coletividade, não se encontra à
livre disposição de quem quer que seja, por ser inapropriável.
Os órgãos e agentes públicos não têm disponibilidade sobre os
interesses públicos confiados à sua guarda e realização.
• PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE: Presume-se que todos os atos
realizados pela Administração sejam verdadeiros e praticados
de forma legal. Essa presunção é relativa, presunção juris
tantum, vez que admitem prova em contrário.
• ESPECIALIDADE: Quando a Administração pratica a
descentralização, especializando a prestação de serviços
através da criação de autarquias. Maria Sylvia Zanella Di Pietro
defende que esse princípio se refere à descentralização para
qualquer tipo de entidade da adm. indireta, de preferência
autarquia.
• TUTELA: Ou Controle, da administração direta sobre as
entidades da administração indireta, a fim de garantir a
observância de suas finalidades institucionais.
• AUTOTUTELA: Controle da administração pública sobre seus
próprios atos, podendo anular os atos ilegais e revogar os
atos que entender inconvenientes, independentemente do
Poder Judiciário. É a aplicação concreta da Súmula 473, do STF,
consoante verbis:
Súmula 473, do STF:
A Administração pode anular seus próprios atos, quando
eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se
originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência
Direito Administrativo | Leandro Pereira
ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e
ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.
• HIERARQUIA: Relação de coordenação e subordinação entre os
órgãos e entre os agentes.
• CONTINUIDADE DO SERVIÇO PÚBLICO: O serviço público não
pode ser interrompido. As necessidades da coletividade não
podem deixar de ser atendidas. Em conseqüência desse princípio
ocorrem a proibição de greve nos serviços públicos (atualmente
já abrandada, de acordo com o artigo 37 VII da Constituição) e
a impossibilidade, para o contratado, de invocar plenamente
a exceptio non adimpleti contractus contra a Administração
pública.
A exceptio non adimpleti contractus é a “exceção ao contrato
não cumprido”, se refere à permissão dada a uma das partes em
um contrato privado para deixar de cumprir com seus deveres
assumidos, em função de a outra parte não ter honrado com a sua
contrapartida. Isso quer dizer que, ao contrário do que ocorre em
um contrato privado, nos contratos administrativos, ainda que
a administração pública deixe de honrar com suas obrigações,
não realizando os pagamentos devidos, o contratado não
pode interromper imediatamente a prestação dos serviços. A
lei 8.666/93 estabelece que o contratado poderá suspender a
execução dos serviços após 90 dias de atraso de pagamento.
• MOTIVAÇÃO: Exige que a Administração Pública indique os
fundamentos de fato e de direito de suas decisões quando:
neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; imponham
ou agravem deveres, encargos ou sanções; decidam processos
administrativos de concurso ou seleção pública; dispensem ou
declarem a inexigibilidade de procedimento licitatório; decidam
recursos administrativos; etc. A doutrina defende que todos os
atos devem ser motivados, podendo haver, excepcionalmente,
ato que, por sua própria característica, dispense a necessidade
de motivação.
• INAFASTABILIDADE DO CONTROLE JUDICIAL: Não se pode
impedir o acesso de ninguém ao Poder Judiciário, logo, pode
haver o controle judicial sobre a Administração, vigorando
aqui o sistema de jurisdição una. Em outros países existe o
sistema dual, onde atos privados são analisados pelo Poder
Judiciário e atos da Administração são analisados pela própria
Administração, não cabendo verificação pelo Judiciário, fazendo
coisa julgada, Contencioso Administrativo.
• ISONOMIA: Veda o tratamento desigual entre pessoas que
estejam na mesma situação. “Tratar os iguais igualmente e os
desiguais desigualmente”.
• AUTO-EXECUTORIEDADE: Possibilidade que tem a
Administração de, com os próprios meios, pôr em execução as
suas decisões, sem precisar recorrer previamente ao Poder
Judiciário, realizando diretamente uma execução forçada, após
decisão executória, usando, se necessário, de força pública
para obrigar o administrado. Por exemplo, quando apreende
mercadorias, interdita estabelecimento... Nem todos os atos são
autoexecutórios, pois é necessário que as medidas utilizadas
estejam expressamente autorizadas em lei.
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7. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
7.1.  CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO:
Segundo Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo é o “conjunto
harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes
e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e
imediatamente os fins desejados pelo Estado”.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro define o Direito Administrativo
como “ramo do direito público que tem por objeto os órgãos,
agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a
Administração Pública, a atividade jurídica não contenciosa que
exerce e os bens de que se utiliza para a consecução de seus fins,
de natureza pública”.
O Direito Administrativo, em última análise, trata da organização
da Administração Pública e da relação desta com os administrados.
7.2.  Fontes
Diz-se fonte à origem, lugar de onde provém algo. No caso, de onde
emanam as regras do Direito Administrativo.
Quatro são as principais fontes:
I. lei;
II. jurisprudência;
III. doutrina;
IV. costumes.
Como fonte primária, principal, tem-se a lei, em seu sentido
genérico (“latu sensu”), que inclui, além da Constituição Federal, as
leis ordinárias, complementares, delegadas, medidas provisórias,
atos normativos com força de lei, e alguns decretos-lei ainda
vigentes no país etc. Em geral, é ela abstrata e impessoal.
Mais adiante, veremos o princípio da legalidade, de suma
importância no Direito Administrativo, quando ficará bem claro por
que a lei é sua fonte primordial.
As outras três fontes são ditas secundárias.
Chama-se jurisprudência o conjunto de decisões do Poder
Judiciário na mesma linha, julgamentos no mesmo sentido. Então,
pode-se tomar como parâmetro para decisões futuras, ainda que,
em geral, essas decisões não obriguem a Administração quando
não é parte na ação. Diz-se em geral, pois, na CF/88, há previsão
de vinculação do Judiciário e do Executivo à decisão definitiva de
mérito em Ação Declaratória de Constitucionalidade (art. 102, §2º).
A doutrina é a teoria desenvolvida pelos estudiosos do Direito,
materializada em livros, artigos, pareceres, congressos etc. Assim,
como a jurisprudência, a doutrina também é fonte secundária e
influencia no surgimento de novas leis e na solução de dúvidas
no cotidiano administrativo, além de complementar a legislação
existente, que muitas vezes é falha e de difícil interpretação.
Por fim, os costumes, que hoje em dia têm pouca utilidade prática,
em face do citado princípio da legalidade, que exige obediência dos
administradores aos comando legais. No entanto, em algumas
situações concretas, os costumes da repartição podem influir de
alguma forma nas ações estatais, inclusive ajudando a produção
de novas normas. Diz-se costume à reiteração uniforme de
determinado comportamento, que é visto como exigência legal.
8. AGENTES PÚBLICOS
“É toda pessoa física que presta serviços ao Estado e às pessoas
jurídicas da Administração indireta”. (Di Pietro)
Direito Administrativo | Leandro Pereira
“São todas as pessoas físicas incumbidas definitivamente ou
transitoriamente, do exercício de alguma função estatal”. (Hely)
8.1.  Características
• Profissionalidade. (profissão, categoria)
• Definitividade (permanência no desempenho da função)
• Hierarquia Administrativa
9. CARGOS, EMPREGOS E FUNÇÕES PÚBLICAS
Cargo público é o lugar dentro da organização funcional da
Administração Direta e de suas autarquias e fundações públicas
que, ocupado por servidor público, tem funções específicas e
remuneração fixada em lei ou diploma a ela equivalente.
Emprego público é a relação funcional dos trabalhadores
de sociedades de economia mista, empresas públicas e suas
subsidiárias, regida pela CLT.
Função é a atribuição ou conjunto de atribuições que a Administração
confere a cada categoria profissional ou comete a determinados
servidores para a execução de serviços eventuais.
9.1.  Função – Modalidades:
a. Contratados por tempo determinado (art. 37, IX, CRFB/88)
b. Funções de Confiança (art. 37, V, CRFB/88)
9.2.  CLASSIFICAÇÃO DOS CARGOS
• Cargos Vitalícios (art. 95, I, CRFB/88)
• Cargos Efetivos
• Cargos em Comissão (art. 37, V, CRFB/88)
10. NORMAS CONSTITUCIONAIS
10.1.  Acessibilidade
Brasileiros: preencham os requisitos
Estrangeiros: na forma da lei.
10.2.  Condições para Ingresso: (art. 37, l, II a IV)
CRFB/1988:
Art. 37 (...)
I. os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos
brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em
lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei;
II. a investidura em cargo ou emprego público depende de
aprovação prévia em concurso público de provas ou de
provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade
do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas
as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de
livre nomeação e exoneração;
III. o prazo de validade do concurso público será de ATÉ DOIS
ANOS, prorrogável uma vez, por igual período;
IV. durante o prazo improrrogável previsto no edital de
convocação, aquele aprovado em concurso público de
provas ou de provas e títulos será convocado com prioridade
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sobre novos concursados para assumir cargo ou emprego,
na carreira;
Funções de Confiança: exercidas exclusivamente por servidores
efetivos. (art. 37, V, CRFB/1988)
Cargos em Comissão: serão preenchidos por servidores de carreira
nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei.
10.3.  Direitos (art 37, VI e VII):
Livre Associação Sindical: norma auto-aplicável.
• Direito de Greve: necessita de lei específica (?).
• 42, §5º e 142, §3º, IV: Militares: Não!
Provimento é o ato de preenchimento do cargo.
11. OBSERVÂNCIA DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS
• Observância obrigatória!
• Código mínimo de direitos e obrigações.
11.1.  QUADRO, CLASSE, CARREIRA , LOTAÇÃO
Quadro – É o conjunto de carreiras, cargos isolados e funções
gratificadas de um mesmo órgão ou Poder. (P.Ex.: Policiais Civis)
Carreira – É o agrupamento de classes da mesma profissão ou
atividade, escalonados segundo a hierarquia do serviço, para
acesso privativo dos titulares dos cargos que a integram. (P.Ex.:
Delegado de Polícia Civil do Estado do RJ)
Classe – É o agrupamento de cargos da mesma profissão, e com
idênticas atribuição, responsabilidades e vencimentos. (P.Ex.:
Delegado de 1ª, de 2ª e de 3ª)
Lotação - É o número de servidores que devem ter exercício em
cada repartição ou serviço.
11.2.  ACUMULAÇÃO DE CARGOS
CRFB/1988:
XVI. é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos,
exceto quando houver compatibilidade de horários,
observado em qualquer caso o disposto no inciso XI:
a. a de dois cargos de professor;
b. a de um cargo de professor com outro, técnico ou científico;
c. a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de
saúde, com profissões regulamentadas;
{Alínea “c” com redação dada pela Emenda Constitucional n° 34,
de 13 de dezembro de 2001.}
XVII. a proibição de acumular estende-se a empregos e
funções e abrange autarquias, fundações, empresas
públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias,
e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo
poder público;
Direito Administrativo | Leandro Pereira
12. INVESTIDURA
Investidura nada mais é do que alguém que, a partir de determinado
momento e de acordo com determinadas condições, se torne um
Agente Público. Ela pode ser:
1.  Investidura Política -> genericamente os agentes políticos são
investidos pelo caminho da eleição, com exceção é claro, dos
Juízes, dos Promotores e dos Conselheiros dos Tribunais de
Contas.
A eleição pode ser direta (sufrágio universal) e indireta (colégio
eleitoral). A partir da Constituição de 88 não mais existe a eleição
indireta. De acordo com o texto Constitucional, somente algumas
pessoas é que podem disputar eleição mas não há necessidade
de nível de escolaridade, basta que o indivíduo seja alfabetizado e
esteja em pleno gozo dos seus direitos políticos (art. 14 da CF).
Esta investidura política pode proporcionar a oportunidade
destes agentes serem selecionados para algumas atividades
de confiança. Por exemplo, o Presidente da República escolhe
um elenco de pessoas auxiliares de sua confiança tais como os
Ministros e Secretários de Estado, os Ministros dos Tribunais
Superiores, o Procurador Geral da República e o Governador do DF).
Esses agentes estão subordinados à legislação específica quanto
ao comportamento, podendo perder a investidura, ou seja, podendo
ser cassados pelos seus pares na falta de decoro parlamentar;
2.  Investidura Administrativa -> é aquela que pode ocorrer por
admissão, designação, contratação, eleição administrativa e
nomeação, sendo esta última a principal forma de investidura
administrativa. A nomeação vincula o agente a cargo, função ou
mandato administrativo.
Essa investidura administrativa é amplamente utilizada nos Três
Poderes e nos serviços autárquicos e fundacionais.
3.  Investidura Originária -> é a primeira vinculação de uma pessoa
à cargo público. Este tipo de designação independe de qualquer
vinculação anterior do provido com a Administração Pública.
Vai depender da aprovação em concurso público de provas ou
de provas e títulos (art. 37, inc. II da CF). O concurso público foi
introduzido como um sinal de democratização dos serviços
públicos.
Exemplo: estamos diante de um caso de investidura originária
quando determinada pessoa que nunca esteve ligada à
Administração Pública, é designada para o cargo efetivo de médico
ou para o cargo efetivo de procurador jurídico (Diógenes Gasparini,
Direito Administrativo, pág. 135);
4.  Investidura Derivada -> pressupõe a investidura originária,
isto é, vai depender obrigatoriamente de vinculação anterior
do provido com a Administração Pública. Vai representar uma
movimentação do servidor dentro da Administração Pública. Ela
pode ser:
a. por promoção -> significa mudar alguém de cargo com
elevação de função e de vencimento. Suas atividades
passam a ser de maior responsabilidade e complexidade.
A promoção é uma espécie de investidura derivada que se faz
por antigüidade e por merecimento;
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b. por remoção ou transferência -> para muitos, remoção é
sinônimo de transferência. Porém a primeira se dá quando
há interesse por parte do servidor e a segunda quando o
interesse é da Administração Pública.
Na transferência ocorre a mudança do funcionário de um cargo
para outro sem elevação funcional. Por exemplo, os professores
podem se utilizar da remoção para sua movimentação, o
que vai levar em conta, como na promoção, a antigüidade e o
merecimento;
c. por reintegração -> é a recondução do funcionário público
demitido injustamente por via administrativa ou judicial. A
demissão injusta pode ocorrer por cerceamento de função,
por falha processual ou por determinação de autoridade
competente.
Na prática, uma ação ordinária com amplo espectro probatório
para se discutir este tipo de demissão injusta dura, em média,
cerca de 08 a 10 anos, tendo o Governo que pagar, no final do
processo, uma quantia muito alta de indenização ao funcionário
demitido. Daí a reintegração judicial ter sido muito utilizada
antigamente;
d. por reversão -> é a recondução do funcionário público
aposentado quando insubsistentes os motivos da sua
aposentadoria. A aposentadoria pode ser por tempo de
serviço (após 30 anos para a mulher e após 35 anos para
o homem, com proventos integrais; após 25 anos para
a mulher e após 30 anos para o homem, com proventos
proporcionais), por doença (invalidez) ou compulsória (após
70 anos).
Em todas estas hipóteses, se há um erro no processo de
aposentadoria, tem que haver reversão do mesmo e o funcionário
tem que completar o tempo que falta. No caso de aposentadoria
por doença, se ficar comprovado que por qualquer motivo
o funcionário ficou curado, ele deverá também retornar ao
trabalho para completar esse tempo que falta.
No caso de aposentadoria fraudulenta, haverá anulação e
reversão do processo, inclusive com demissão do funcionário
público.
5.  Investidura Vitalícia -> apresenta maior segurança de
permanência no cargo que a investidura por comissão.
O termo vitalícia significava que era “para toda vida”. Historicamente
correspondia à situação dos catedráticos das escolas que
detinham uma maior liberdade de pensamento. Posteriormente
esta vitaliciedade foi entregue aos magistrados, que além dela,
adquiriram também a inamovibilidade e a irredutibilidade de
vencimentos (tríplice garantia).
A partir da Constituição de 88 a vitaliciedade foi atribuída ao
Ministério Público, que também é detentor da tríplice garantia.
A vitaliciedade pode ser adquirida por concurso público e pode ser
quebrada através de sentença judicial, por ato grave do magistrado.
E após os 70 anos de idade, pela aposentadoria compulsória;
6.  Investidura Efetiva -> é aquela que confere segurança ao seu
titular, em termos de permanência. É própria dos cargos do
quadro permanente da Administração, ocupados pela grande
massa do funcionalismo, com provimento inicial por concurso,
para o desempenho de atividades técnicas e administrativas do
Estado, com caráter de exercício profissional.
Direito Administrativo | Leandro Pereira
Trata-se do cargo ocupado por alguém sem transitoriedade ou
adequado a uma ocupação permanente. Esta ocupação permanente
não é absoluta nem adquirida de imediato. O titular de cargo efetivo
só alcança essa garantia de permanência após o decurso do prazo
de 02 anos, chamado de estágio probatório, no qual se apurou sua
capacidade para a permanência.
Transpondo o estágio probatório, o titular de cargo de provimento
efetivo adquire estabilidade (art. 41 da CF). Como no caso da
vitaliciedade, a investidura efetiva pode ser quebrada por sentença
judicial ou por aposentadoria compulsória (após 70 anos) e também
por processo administrativo;
7.  Investidura em Comissão -> apresenta menor segurança de
permanência no cargo que a investidura vitalícia.
Corresponde aos cargos em comissão reservados para os que
vão acessorar os agentes políticos ou os que já trabalham na
Administração e que são deslocados para outros cargos.
São em comissão porque a característica desta investidura é
a total insegurança. A pessoa está no cargo enquanto convier ao
agente público.
Como ela é de natureza transitória para cargos ou funções de
confiança, o agente poderá ser exonerável ad nutum, a qualquer
tempo e independentemente de justificativa.
Nesta modalidade de investidura o agente não adquire
estabilidade no serviço público, nem as vantagens da função
integram seu patrimônio, dada a precariedade de seu exercício. É
adequada para os agentes públicos de alta categoria, chamados a
prestar serviços ao Estado, sem caráter profissional, e até mesmo
de natureza honorífica e transitória.
13. PODERES ADMINISTRATIVOS
O Executivo é quem preferencialmente atua na área administrativa.
A Administração Pública é dotada de determinados poderes
para que alguém possa fazer o que nos não podemos, ou seja, são
instrumentos colocados à disposição da Administração para que ela
desenvolva atividades objetivando os interesses estatais previstos
na CF, cuja finalidade é o bem comum. O Executivo é essencialmente
a Administração Pública, embora o Judiciário e o Legislativo existam
relativamente ao seu apoio de trabalho. A Administração Pública,
dotada de supremacia sobre os particulares, é dotada também dos
seguintes poderes administrativos:
1.  Poder Vinculado (ou regrado) -> embora previsto na lei a ponto
do administrador público ser uma espécie de robô para produção
deste poder, é só a Administração Pública que o detém. Se o
administrador público fugir à disciplina da lei, o ato será inválido.
Esse tipo de poder tem que ser exercido no estrito cumprimento
da lei. Exs.: o Poder Público pode desapropriar um bem particular
(isto está previsto na CF). No entanto, ele precisa enquadrar esta
desapropriação na lei. No DL 3365/41 está escrito que o Poder
Público pode desapropriar para corrigir as vias de circulação
da cidade para revender aos particulares. Essa desapropriação
pode ser tanto por interesse social como nas hipótese da lei.
Quando o Poder Público aposenta um servidor, esse ato de
aposentar é feito através de um poder vinculado, poder este
inteiramente previsto na lei. O particular que pretende edificar,
tem que ter a planta aprovada pelo arquiteto. Este age em
conformidade com a lei. E essa conformidade com a lei nada
mais é do que o exercício de um poder vinculado;
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2.  Poder Discricionário -> na prática do poder discricionário,
o Administrador vai exercer sua função com certa margem
de liberdade, diante de cada caso concreto e segundo
critérios subjetivos próprios, a fim de realizar os objetivos do
ordenamento legal.
Já no poder vinculado, como já vimos, vai exercê-lo inteiramente
regrado, inteiramente previsto na lei. No poder discricionário, a
própria lei vai oferecer certa margem de liberdade ao administrador.
São elementos do poder discricionário o agente competente, a
forma prevista em lei e a finalidade pública, tal como ocorre num
ato jurídico.
No exercício do Poder Vinculado se produz ato administrativo
vinculado, onde o objeto é a mensagem jurídica, é o que altera a
ordem jurídica.
Na demissão por abandono de cargo, o agente competente pode
ser o Prefeito; a forma, é a demissão por decreto; a finalidade é que
a demissão é para o aperfeiçoamento do serviço público. Trata-
se de um ato regrado produzido no exercício do poder vinculado.
No poder discricionário, o agente, a forma e a finalidade estão
previstos na lei, menos o objeto e o motivo, que embora presentes,
não estão regrados, pois, nestes residem a margem de liberdade
do administrador, que fará uma reflexão de conveniência e
oportunidade para a produção de uma solução.
Muitas vezes o administrador tem que avaliar o custo-benefício
de uma situação para saber se deve ou não utilizar o poder
discricionário. Se todos os atos fossem vinculados, seria difícil a
existência do ordenamento jurídico.
Três são os fundamentos do poder discricionário:
I. Intenção deliberada do legislador em dotar a Administração
de certa liberdade para que possa decidir diante do caso
concreto, tendo em conta a sua posição mais favorável
para reconhecer diante da multiplicidade dos fatos
administrativos, a melhor maneira de realização da
finalidade legal. É o legislador que intencionalmente
reservou este campo de liberdade. Atende muito melhor o
interesse da coletividade do que a lei, em relação a realidade
local;
II. Impossibilidade material do legislador prever todas
as situações fazendo com que a regulação seja mais
flexível para possibilitar a maior e melhor solução dos
acontecimentos sociais;
III. Inviabilidade jurídica de suprimir-se a discricionariedade no
regime de poder tripartido, porque o legislador para evitá-
la teria de afastar- se da abstração que é própria das leis e
acabaria invadindo o campo de individualização que não lhe
é próprio por ser área administrativa.
Se o legislador tivesse que prever tudo pela lei, a lei não seria esta
norma abstrata.
Como já vimos, a discricionariedade é uma marca do Executivo.
Os administradores, com certa margem de subjetivismo, vão dar a
solução para cada caso concreto. Por exemplo, as ruas, avenidas ,
praças e calçadas são bens comuns que têm uma utilização comum
que é institucional.
O Poder Público, com discricionariedade, avaliando o interesse
coletivo, num dado momento pode autorizar a colocação de uma
banca de frutas no meio da praça. Ele discricionariamente permite
isso porque entendeu que naquele determinado momento era
importante para a coletividade que assim se fizesse acontecer.
Direito Administrativo | Leandro Pereira
Essa atividade discricionária partiu do agente competente, com
forma legal para atingir aquela finalidade pública.
O motivo e o objeto, embora presentes, não estavam previstos na
lei, o que permitiu que o administrador pudesse refletir o que devia
ser feito.
O juiz não poderá mandar retirar a banca de frutas da praça,
ainda que ele entenda que a Administração não foi feliz na adoção
de tal critério. A Administração só sacrifica o bem particular se
há interesse coletivo. Se há abuso de poder, ultrapassa-se da
discricionariedade para a arbitrariedade.
Torna-se importante dizer que se a discricionariedade preencher
todos os requisitos legais, nem mesmo o Poder Judiciário pode
revisar os atos ou substituir o critério do Administrador Público.
Existem algumas limitações quanto ao uso do poder discricionário.
Externamente, tais limitações localizam-se no ordenamento jurídico
e internamente, nas exigências do bem comum e da moralidade
administrativa. Se a atividade se afastar dessas situações, gerando
atos com excesso de poder, a Administração pode revisar esses atos
para conformizá-los com a lei ou serão anulados pelo Judiciário.
O comportamento do administrador leva em consideração o bom
senso, o senso de justiça, a proporcionalidade e a razoabilidade.
Se uma empresa, num dado momento, passa a produzir gêneros
alimentícios perecíveis que não são de boa qualidade, ela poderá
ser lacrada ou essas mercadorias poderão simplesmente ser
recolhidas. Mas, se era suficiente recolher e o administrador lacrou,
não foi um ato razoável. No entanto, se o sistema de refrigeração da
empresa estava quebrado, a lacração foi apropriada.
3.  Poder Hierárquico -> a Administração Pública tem um modelo de
estrutura hierarquizada, simbolizada por alguns como trapézio,
e por outros, como pirâmide, cuja base comporta um determinado
número de integrantes que vai diminuindo até o vértice. Esta
estrutura representa os órgãos públicos, espalhados por toda a
Administração. Eles têm suas hierarquias.
Os Poderes Legislativo e Judiciário não apresentam hierarquias
senão para o seu funcionamento. Esta hierarquia é própria da
Administração.
Poder hierárquico é aquele utilizado pelo Executivo para
distribuir e escalonar as funções de seus órgãos e serviços, fixando
relação de subordinação entre os seus servidores. Ex.: Prefeito ->
Secretário da Saúde -> Diretor de Saúde -> Coordenador de Saúde.
Esse poder hierárquico existe para que sejam atingidos
determinados objetivos que são:
a. ordenação -> por esta se reparte e se escalonam as
funções entre os agentes do poder para maior eficiência no
desempenho das funções;
b. coordenação -> por esta se conjugam as funções, obtendo
uma harmonia na sua efetivação, que resulta na perfeita
execução dos serviços pertinentes a determinado órgão.
Ex: a Prefeitura representa a comunidade na defesa de
seus interesses. As suas funções são distribuídas nos seus
órgãos (secretarias).
Estas têm determinadas funções no conjunto desta
administração. É possível que esses órgãos possam
desenvolver determinadas atividades de maneira
harmônica, como por exemplo, uma campanha de vacinação.
O Prefeito (superior hierárquico) tem a possibilidade de
chamar os seus secretários e dizer: no dia tal eu pretendo
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vacinar toda a população de Jundiaí contra meningite do
tipo “C”. Assim, determina: a) ao Secretário da Educação
do Município que forneça os estabelecimentos de ensino
como local para a vacinação; b) ao Secretário da Saúde do
Município que providencie as vacinas; c) ao Secretário dos
Transportes do Município que providencie vários ônibus
para o transportes das pessoas até os locais de vacinação
etc.. Trata- se, portanto, de uma atividade coordenada;
c. controle -> permite o exato cumprimento das leis e
instruções, inclusive do comportamento e da conduta de
cada um deles;
d. correção -> os erros administrativos são corrigidos pela
ação revisora dos superiores sobre os atos dos subalternos.
Conclusão: a hierarquia representa um instrumento de organização
e aperfeiçoamento do serviço, agindo também como meio de
responsabilização dos agentes administrativos e impondo-lhes o
dever de obediência.
Considerações a respeito do dever de obediência:
1) O subordinado não deve cumprir ordem manifestamente
ilegal. Ex.: o chefe de um serviço público determina ao seu
subordinado hierárquico que compre um buquê de rosas com
dinheiro público para presentear a sua namorada. Se este não
cumprir esta ordem, não será penalizado, pois trata-se de
ordem manifestamente ilegal;
2) Esse respeito hierárquico do inferior para com o superior não
pode suprimir o senso do legal e ilegal, do lícito e ilícito, do
honesto e desonesto, porque ele seria nada mais do que um
cumpridor de ordens sem a devida sensibilidade de saber se
utilizar do senso subjetivo pessoal;
3) A iniciativa própria do subalterno segundo a competência legal
deve ser respeitada. A ordem deve ser dada em conformidade
com as atividades exercidas pela pessoa. Ex.: um topógrafo,
ao receber ordens para executar um determinado serviço de
topografia, não poderá descumpri-la. No entanto, não poderá
cumprir ordens para praticar serviços aos quais não tem
competência;
4) Não cabe ao subalterno a apreciação de conveniência e
oportunidade das determinações dos superiores hierárquicos.
Ex.: o chefe do Posto de Saúde de determinada cidade, fazendo
uma perquirição a respeito de uma onda de mosquitos
transmissores da dengue sobre o Município, chega a conclusão
que será necessário fumegar os riachos, limpar os vasos de
plantas das casas, retirar todos os pneus, latas e garrafas
velhas etc.. Dessa maneira, dá ordens aos seus subordinados
para que iniciem esta campanha a partir das 06 horas da
manhã do dia seguinte (lembrem-se: o professor disse que
nesta hora os mosquitos serão pegos de surpresa, pois ainda
estão dormindo!). A estes (aos subordinados), não cabe esta
perquirição, ou seja, não poderão apreciar a conveniência e
oportunidade da ordem proferida pelo chefe do Posto de Saúde.
Os inferiores hierárquicos devem cumprir as ordens em razão do
seu dever de obediência. O descumprimento ou retardamento de
Direito Administrativo | Leandro Pereira
ordem superior acarreta violação disciplinar e até crime penal
(prevaricação, art. 319 do CP).
Os prazos processuais também existem na Administração
Pública. Se não cumpridos, ficam os responsáveis expostos as
sanções acima referidas.
O poder hierárquico decorre para o superior hierárquico
faculdades implícitas. Porque existe o poder hierárquico, os
superiores em relação aos inferiores podem praticar determinados
atos. Assim temos:
Atos praticados por superiores hierárquicos:
a. Dar ordens -> diante de cada caso concreto, os superiores
determinam aos subalternos a prática de ato específico e
também qual a sua conduta;
b. Fiscalizar -> os superiores exercem vigilância dos atos dos
subordinados, visando enquadrá-los nos padrões legais e
regulamentares. Eles podem delegar, ou seja, transmitir a
outro competência que originariamente lhe foi atribuída;
c. Delegar -> é conferir a outrem atribuições que
originariamente competiam ao delegante. As delegações
dentro do mesmo poder são admissíveis, desde que o
delegado esteja em condições de exercê-las. Ex.: o agente
fiscal de rendas pode transferir a outra pessoa uma
competência que a lei lhe conferiu.
O que não se admite, no nosso sistema constitucional, é a delegação
de atribuições de um Poder a outro, como também não se permite
delegação de atos de natureza política, como a do poder de tributar,
a sanção e o veto de lei.
No âmbito administrativo as delegações são freqüentes, e, como
emanam do poder hierárquico, não podem ser recusadas pelo
inferior, como também não podem ser subdelegadas sem expressa
autorização do delegante. Outra restrição à delegação é a de
atribuição conferida pela lei especificamente a determinado órgão
ou agente. Delegáveis, portanto, são as atribuições genéricas, não
individualizadas nem fixadas como privativas de certo executor.
Na Administração federal a delegação está regulamentada
pelo Dec. 83.937/79. A delegação também está definida em lei
constitucional, em conformidade com o art. 68 da CF que diz: “As
leis delegadas serão elaboradas pelo Presidente da República, que
deve solicitar delegação ao Congresso Nacional”.
d. Avocar -> significa chamar para si uma competência que
foi atribuída a um subordinado. Só deve ser adotada pelo
superior hierárquico quando houver motivos relevantes
para tal substituição, isto porque a avocação de um ato
sempre desprestigia o inferior, e não raro, desorganiza o
normal funcionamento do serviço. Delegação e avocação
de competência têm que estar na lei e implicam em
transferência de competência, ou seja, substitui-se a
competência do inferior pela do superior hierárquico.
Observa-se que a avocação desonera o inferior de toda
responsabilidade pelo ato avocado pelo superior. Assim
sendo, a responsabilidade é de quem pratica o ato.
Não pode ser avocada atribuição que a lei expressamente confere
a determinado órgão ou agente, como por exemplo, a aprovação de
um ato por autoridade superior diversa da que deveria praticá-lo
originariamente por determinação legal;
e. Rever -> a revisão dos atos dos subordinados poderá ser
feita em todos os seus aspectos (competência, forma,
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finalidade, objeto, oportunidade, conveniência e justiça)
para mantê-los, corrigi-los ou invalidá-los. Isto poderá ser
feito espontaneamente pela Administração ou provocado
por alguém.
A revisão é um regra geral nos atos da Administração.
Exceções:
1) quando o ato se torna definitivo para a Administração;
2) quando houver a criação de direito subjetivo do particular,
oponível para Administração. Se, de acordo com o art. 5°, inc.
XXXVI da CF, a lei não pode afrontar o ato jurídico perfeito,
o direito adquirido e a coisa julgada, será impossível que um
simples ato administrativo altere tais circunstâncias;
4.  Poder Disciplinar -> é uma faculdade conferida ao Administrador
Público para reprimir as infrações funcionais dos seus
funcionários, assim como de outras pessoas ligadas aos órgãos
e serviços administrativos.
Utilizando-se do poder disciplinar, a Administração vai verificar
quais as infrações cometidas pelos diversos funcionários, sejam
eles serventuários estatutários ou de caráter precário, podendo
aplicar-lhes penas.
O poder disciplinar nada tem a ver com o poder de punir (jus puniendi)
do Estado. O diretor de uma escola utiliza o poder disciplinar no
sentido de organização, o que é diferente do poder disciplinar
utilizado pela Administração.
O poder disciplinar se refere aos servidores públicos e as pessoas
ligadas à Administração, enquanto que o poder punitivo do Estado
alcança toda população, inclusive os servidores públicos. O poder
disciplinar se refere as infrações no serviço público; o poder punitivo
do Estado se refere à repressão dos crimes e contravenções penais.
O poder disciplinar se desenvolve internamente na Administração
Pública (por ex.: controlando as faltas dos funcionários e aplicando-
lhes sanções); o poder punitivo do Estado vai ser realizado através
do Poder Judiciário pelo seu braço criminal.
O poder disciplinar tem uma finalidade pública de aperfeiçoamento
do serviço público; o poder punitivo do Estado objetiva uma
harmonia social, se as pessoas obedecerem as suas regras. Caso
não obedeçam, o Estado puni os infratores através de sanções.
As regras do poder disciplinar e do poder punitivo são diferentes.
No serviço público não há pena privativa de liberdade, somente
sanções administrativas. É possível que uma mesma infração
possa dar ensejo a punição disciplinar e criminal ao mesmo tempo,
sem que com isto ocorra o “bis in idem”, pois, como já dissemos, as
suas penas são diferentes.
Assim, se um agente público leva para a sua casa um objeto
pertencente a repartição onde trabalha, com o intuito de ficar com
ele, está praticando crime de peculato (crime praticado por servidor
público contra a Administração Pública, previsto no CP) e ao mesmo
tempo, uma infração administrativa (infração disciplinar). Será
punido pelo Estado (pena privativa de liberdade) e também pela
Administração (demissão). Sempre que a infração caracterizar um
delito, haverá infração administrativa.
O exercício do poder disciplinar pela Administração vai
caracterizar o exercício de um outro poder: o do poder discricionário.
Por exemplo, no campo criminal, o juiz, ao aplicar uma pena, ele o
fará com base no que está previsto na lei (pena em abstrato). No
entanto, ele vai dosar a pena dentro de certos limites permitidos
Direito Administrativo | Leandro Pereira
em cada caso concreto (pena concretizada).
Assim, ao fixar a dosagem da sanção, estará utilizando de
discricionariedade.
No campo administrativo, há um elenco muito pequeno de
sanções para um universo imenso de infrações, cabendo ao
administrador avaliar as situações ocorridas, de acordo com o seu
prudente critério, aplicando a sanção que julgar cabível, oportuna
e conveniente, dentre as que estiverem enumeradas em lei ou
regulamento para a generalidade das infrações administrativas.
A lei 8112/90 surgiu para disciplinar as penalidades referentes as
infrações praticadas pelos servidores públicos.
Entre as penalidades por ela elencadas, três são as mais
importantes: a advertência, a suspensão e a demissão.
Assim, o administrador, discricionariamente, adverte, suspende
ou demite o servidor. Por outro lado, se a pena de demissão já é
prevista por lei, não se pode falar em discricionariedade. A demissão
é, portanto, vinculada. Exemplos de algumas situações em que a
demissão deve ser aplicada: abandono do cargo, insubordinação,
improbidade administrativa, ofensa física, aplicação irregular do
dinheiro público etc..
Existe no campo do D. Penal um elenco de delitos previstos
para o servidor público, além da legislação esparsa que tem
características das ações dos servidores passíveis de ação penal.
Alguns autores chamam o poder disciplinar de poder-dever. Isto é
dito porque o Administrador Público, se for competente, não pode
deixar de sancionar o infrator; ou, se incompetente, deixar de
comunicar a infração a autoridade competente.
Trata-se de poder-dever porque a própria legislação penal previu
esta necessidade, através do art. 330 do CP (condescendência
criminosa). Como já existe essa previsão em relação ao crime, o
administrador terá que comunicar as infrações pertinentes a sua
Administração aos seus superiores hierárquicos, caso contrário,
responderá por sanções administrativas. O administrador tem
que fazer sempre uma motivação toda vez que se utilizar do
poder discricionário. Essa motivação da punição disciplinar é
imprescindível para a validade da pena. Não se pode admitir como
legal a punição desacompanhada de justificativa da autoridade que
a impõe.
O poder disciplinar está ligado ao poder discricionário.
No campo do D. Administrativo, o servidor pode entrar com MS,
que é um remédio constitucional indicado para os casos de abuso
de poder. A lei que faz a regulamentação do MS, em matéria de
assunto disciplinar dos servidores, determina que ele só deve ser
utilizado contra ato de autoridade incompetente.
Trata-se de uma via rápida, de um remédio heróico constitucional,
onde o juiz poderá ou não conceder uma liminar para o bom direito,
pois a solução poderá não ser definitiva.
O MS só cabe em matéria disciplinar nas hipóteses:
a. contra ato disciplinar de autoridade incompetente (ex.: uma
lei que é aplicada pelo secretário de obras quando o deveria
ser pelo Prefeito, que é a autoridade competente);
b. contra ato disciplinar ou inobservância de formalidade
essencial (onde deve ser baixada uma portaria, com a
finalidade de notificar ao acusado qual é o limite da acusação
existente contra ele). Para outras hipóteses, usam-se ações
ordinárias.
Por outro lado, o Administrador Público, em matéria disciplinar, a
despeito da autoridade de agir discricionariamente, tem que fazer
uma motivação (explicação da aplicação da sanção), visto que esta
é o controle que o Poder Judiciário poderá fazer sobre o bom senso,
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a proporcionalidade e a racionabilidade da sanção por ele aplicada.
Trata-se da explicação.
5.  Poder Regulamentar-> é a faculdade de explicitar a lei, para
a sua correta execução ou, de expedir decretos normativos
autônomos sobre matéria de sua competência, ainda não
regulada por lei.
Permite duas ações:
a. existindo uma lei, a Administração tem o poder de explicitá-
la (torná-la exeqüível).
No Estado de S. Paulo, existe uma lei, de natureza tributária, que
instituiu o ICMS, com 180 artigos. E para explicá-la, existe um decreto
regulamentar, que tem 800 artigos. Por ex., a saída de mercadoria
de um determinado estabelecimento comercial, constituindo fato
gerador de ICMS, deve ser taxada em determinada cifra sobre o
valor da mesma (no nosso Estado esta taxa é de 18%).
Na prática, de acordo com o decreto regulamentar referente a
essa lei, o comerciante só estará obrigado a recolher esse imposto
após apuração do balanço mensal referente a entrada e saída de
todas as mercadorias do seu estabelecimento;
b. o regulamento pode ser também autônomo (a Administração
Pública emite decretos para situações não previstas em lei).
Ex.: os espaços como as piscinas, os teatros e os campos de
futebol, são áreas regulamentadas para o uso público, cuja
utilização necessita de requerimento para essa finalidade.
O regulamento explica aquilo que foi dito genericamente na lei e a
torna exeqüível.
O Poder Regulamentar consiste em um poder inerente e privado do
chefe do executivo, e, por isso, indelegável a qualquer subordinado
(art. 84, inc. IV da CF).
O regulamento decorrente desse Poder Regulamentar é o decreto
regulamentar, que é uma ordem dada para a Administração Pública.
Esse decreto regulamentar é um decreto especial que contém,
portanto, esse poder, conhecido como regulamento, que se trata de
um ato administrativo geral e normativo, expedido privativamente
pelo chefe do executivo federal, estadual ou municipal, através de
decreto, com o fim de explicar o modo e forma de execução da lei ou
prover situações não disciplinadas por ela.
Lei em sentido formal e material é a norma geral e abstrata de
conduta, aprovada pelo legislativo e sancionada pelo executivo.
Tanto o decreto quanto a lei são normas genéricas e abstratas.
O decreto é privativo do chefe do poder executivo e a lei tem que
passar pela aprovação do legislativo. Formalmente, a lei é diferente
do decreto, mas no conteúdo é igual a ele. A lei pode ou não ser
regulamentada.
Todo decreto regulamentar (regulamento) é hierarquicamente
inferior a lei, devendo-lhe ser fiel, só podendo explicá-la. No
entanto, o regulamento pode, em alguns casos, regrar uma situação
ainda não prevista pela norma.
Assemelha-se a lei pelo seu conteúdo e pelo seu poder normativo.
Nem toda lei depende de regulamento para ser executada, mas
toda e qualquer lei pode ser regulamentada se o executivo julgar
conveniente fazê-lo. Sendo ato inferior a lei, o regulamento não
pode contrariar, nem restringir ou ampliar suas disposições. Se as
leis trazem as recomendações de serem regulamentadas, não são
inexeqüíveis de expedição do decreto regulamentar.
Direito Administrativo | Leandro Pereira
Considerações:
a. nem toda lei depende de regulamento (existem leis auto-
aplicáveis). Por ex., todo empregado ao sair de férias tem
direito a receber 1/3 a mais sobre o seu salário. Trata-se de
norma auto-aplicável;
b. toda lei pode ser regulamentada, se o executivo julgar
conveniente;
c. o regulamento não pode contrariar, restringir ou ampliar a
lei - só pode explicitá-la;
d. existem leis com determinação de serem regulamentadas.
As vezes, nesta determinação existe um prazo.
Fica fixada uma condição jurídica, onde a eficácia da lei fica
estabelecida em um regulamento.
Quando a própria lei fixa prazo para sua regulamentação,
decorrido este sem a publicação do decreto regulamentar, os
destinatários da norma legislativa podem invocar os seus preceitos
e obter todas as vantagens deles decorrentes, desde que eles
possam ser obtidos sem o regulamento, visto que a omissão do
Executivo não tem o condão de invalidar os mandamentos legais
do legislativo.
Há algum tempo atrás, quando o Executivo deixou de regulamentar
a lei, o Judiciário concedia esse direito de regulamentá-la, caso a
caso. Hoje existe uma ação própria para isso, o chamado Mandado
de Injunção (MI), que é uma novidade no direito brasileiro, não tendo
sido regulamentado até agora (art. 5°, inc. LXXI da CF).
Assim, se o regulamento é necessário mas ainda não foi feito,
o beneficiário poderá valer-se do MI para obtenção de norma
regulamentadora. Alguns tribunais mandam transitar esse pedido
de MI como se fosse um Mandado de Segurança (MS), recomendando
que o Executivo apenas regulamente tal matéria.
6.  Poder de Polícia - a palavra polícia tem sua origem etimológica
em politéia, que significava “o conjunto das atividades estatais”.
O seu anterior sentido jurídico não se confunde com o atual, que
é o de “polícia administrativa”.
Nos dias de hoje, a polícia pressupõe a existência de um ambiente
em que a coletividade e os indivíduos tenham um grande elenco de
direitos, em pleno exercício, com influência direta do Estado sobre
todos.
Na antigüidade, a composição social, formada pelo cidadão grego
e estrangeiros ricos e pobres, estava subjugada pelo Estado, que
interferia na vida das pessoas de maneira absolutista. As pessoas
que estavam permanentemente à disposição do Estado, não tinham
plenitude do exercício individual. Na polícia moderna, pressupõe-se
a existência consolidada desta plenitude.
Em resumo, o moderno Estado brasileiro permite o exercício
individual dos direitos da coletividade, onde a polícia brasileira
está distribuída sob um ângulo de competência legislativa e sob um
ângulo de competência executiva.
6.1 CONCEITOS DE PODER DE POLÍCIA
a. Otto Mayer-> “é a atividade do Estado que visa defender
pelos meios do poder da autoridade à boa ordem da
coisa pública, contra as perturbações que as realidades
individuais possam trazer”;
b. Caio Tácito-> “é em suma, o conjunto de atribuições
concedidas à Administração para disciplinar e restringir em
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favor de interesse público adequado, direitos e liberdades
individuais”;
c. Hely Lopes Meirelles-> “é a faculdade que dispõe a
Administração Pública para condicionar e restringir o uso e
gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefício
da coletividade e do próprio Estado”;
d. Temístoles Brandão Cavalcante-> “é a disciplina das
atividades individuais imposta pela coletividade, cujos
direitos devem ser respeitados pelos indivíduos”;
e. “representa um freio colocado em favor da Administração
Pública, com o objetivo de conter os excessos individuais”.
No Brasil, como o poder de polícia também cuida da cobrança de
taxas, tem que estar escrito em uma lei tributária que, quando
alguém pratica uma determinada ação, o Estado tem o direito de
cobrar de quem a praticou. A lei tributária 5.172/66, no seu art. 78
contém um conceito legal de poder de polícia.
PRINCIPAIS DIFERENÇAS ENTRE A POLÍCIA ADMINISTRATIVA E
A POLÍCIA JUDICIÁRIA E DE MANUTENÇÃO DA ORDEM PÚBLICA:
a. Polícia Administrativa - age sobre bens, direito e atividade;
encontra-se espalhada sobre toda Administração; rege-se
por normas administrativas; é prevalentemente preventiva,
podendo ser repressiva;
b. Polícia Judiciária e de Manutenção da Ordem Pública
- atua sobre pessoas, individual ou coletivamente; é
concentrada em determinados órgãos ou corporações;
rege-se por normas processuais penais e regulamentos; é
prevalentemente repressiva, podendo ser preventiva.
6.2 FUNDAMENTO DO PODER DE POLÍCIA
É a supremacia do Executivo sobre os particulares, que se revela
nos mandamentos constitucionais e nas normas de Poder Público.
Na estruturação do Estado, ao lhe entregamos esse poder para
cuidar dos interesses coletivos, ele passa a interferir sobre cada
um de nós, para satisfazer os interesses de todos. Essa supremacia
não é invenção da doutrina, está consagrada no ordenamento
jurídico vigente, está dentro do texto constitucional.
Quando o art. 5º da CF diz que a propriedade atenderá a função
social, contraria aquele antigo conceito de que o proprietário era
o senhor absoluto das terras. Nos dias atuais não se pode deixar a
propriedade ociosa, ela tem que exercer a sua função social, que é a
de gerar empregos. Além disso, o Poder Público pode desapropriá-
la para utilização pública, se esse benefício for realmente útil,
necessário para a coletividade.
De acordo com o inc. XII do art. 5°, qualquer profissão pode ser
exercida por qualquer pessoa, desde que em conformidade com as
disposições legais. As pessoas podem exercer as profissões que
desejarem, mas o Estado impõe sob quais condições. O art. 170 da
CF diz que a ordem econômica tem por fim assegurar a todos uma
existência digna. Admite-se a livre iniciativa para comerciar, exercer
determinadas profissões etc., desde que tudo isso seja fiscalizado
pelo Estado, que tem a supremacia sobre os particulares. Certas
leis municipais que disciplinam as construções urbanas, como
por ex., o Código das Águas, o Código Florestal, o Código de Caça
e Pesca, são leis infraconstitucionais que submetem as pessoas a
esta supremacia estatal.
Direito Administrativo | Leandro Pereira
6.3 O OBJETO DO PODER DE POLÍCIA
É o bem, direito ou atividade individual que afeta a coletividade
ou põe em risco a segurança nacional, exigindo regulamentação,
controle, contenção do Poder Público, que vai resultar em restrição
ao uso do bem, condição para exercício de direito e limite à execução
de atividade.
Não só a pessoa física, mas também a pessoa jurídica pode
cometer infrações no campo do poder de polícia.
6.4 FINALIDADE DO PODER DE POLÍCIA
É a proteção ao interesse público em sentido amplo, que deve ser
interpretada, além do campo material, também no campo moral
e espiritual (proteção à propriedade, às tradições, aos heróis
nacionais, ao folclore etc.).
6.5 EXTENSÃO DO PODER DE POLÍCIA
Abrange tudo: proteção à moral e bons costumes, propriedade,
segurança nacional, construções, transportes, proteção ao meio
ambiente etc. A cada um desses campos acaba surgindo uma polícia
administrativa (polícia sanitária, das profissões, do comércio, dos
costumes etc.). As autoridades têm que ter a sensibilidade daquilo
que se deve proteger, levando-se em conta o momento social.
6.6 LIMITE DO PODER DE POLÍCIA
É a conciliação entre o interesse social e os direitos fundamentais do
indivíduo. Como o Estado cuida dos direitos coletivos num ambiente
de plenitude de direitos individuais, na medida que vamos exercê-
los, nos deparamos com outras pessoas que também pretendem
exercer esses mesmos direitos e o Estado tem que achar esse
ponto de equilíbrio.
6.7 ATRIBUTOS DO PODER DE POLÍCIA
O poder de polícia enseja a produção de atos administrativos que
têm determinadas qualificações, que lhe são atributos. Diante de
um ato e com a verificação do seu usufruto, podemos dizer se é ou
não ato de poder de polícia administrativa. Esses atributos são os
seguintes:
a. Discricionariedade - utilizando-se do poder discricionário,
o Administrador Público, diante de um caso concreto, vai
agir com certa margem de liberdade, fazendo a perquirição
da conveniência e oportunidade de praticar ou não
determinado ato.
Como não há possibilidade de um manual para se elencar todas as
providências a serem tomadas pela Administração em virtude de
haver uma porção de situações fáticas que não estão previstas na
lei, o Administrador Público soluciona certos casos utilizando-se
do poder de polícia, conjugado com o poder discricionário. Os atos
do poder de polícia são também, na generalidade, atos do poder
discricionário. Essa discricionariedade não é arbitrariedade- é a
eficiência e rapidez do Administrador Público.
b. Autoexecutoriedade - é a faculdade da Administração
Pública decidir e executar diretamente a sua decisão por
seus próprios meios, sem a intervenção do Judiciário.
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Isto significa que a Administração Pública, no campo do poder de
polícia decide as questões e age, sem ter que consultar o Poder
Judiciário.
Há uma exceção: quando a Administração Pública tem que receber
seus créditos decorrentes de multas aplicadas aos particulares,
pois, para recebê-los, é necessário a demorada e onerosa
tramitação de um processo administrativo. É por isso que na prática,
milhares de multas não são cobradas.
Torna-se importante dizer que a autoexecutoriedade do poder
de polícia não deve ser confundida com punição sumária pois, as
punições, previstas na lei, são decididas pelo Judiciário.
c. Coercibilidade (imperatividade) - esse atributo representa
uma imposição coativa das medidas adotadas pela
Administração.
Os atos administrativos, além de discricionários e munidos de
executoriedade, podem ser também imperativos, ou seja, de
cumprimento obrigatório. Essa coercibilidade não significa violência
desnecessária ou desproporcional.
Por exemplo, quando um fiscal multa um determinado açougue
que está vendendo carne contaminada, pratica um ato de
coercibilidade. Praticaria violência desnecessária, se agredisse
o açougueiro ou, violência desproporcional, se lacrasse o seu
estabelecimento, ao invés de, simplesmente multá-lo.
6.8 MEIOS DE ATUAÇÃO DO PODER DE POLÍCIA
No exercício do poder de polícia, a Administração é
prevalentemente preventiva. Nessa atuação são produzidas regras
de comportamento em várias áreas (sanitária, de trânsito, de
comércio, de construção etc.) com um elenco de normas punitivas
antecipadamente preparadas pelo poder executivo competente,
para que todos tenham conhecimento delas e de suas sanções. Isto
significa atuar de maneira preventiva.
Aquele que pretende praticar uma determinada atividade deve
dirigir-se à Administração competente, dizendo o que vai fazer. A
Administração, verificando o preenchimento das condições, vai
manifestar-se sobre esse assunto. Ao deferir o pedido, documenta
isso, expedindo um alvará, que é um instrumento de licença ou
de autorização para a prática de ato, realização de atividade ou
exercício de direito, dependente de polícia administrativa.
Assim, temos dois tipos de alvará:
a. Alvará de licença
Tem um caráter de definitividade, sendo vinculante para a
Administração Pública, quando expedido diante de um direito
subjetivo com satisfação das normas administrativas.
Exs.: licenciamento de veículo, licença para edificação etc.;
b. Alvará de autorização
Tem o caráter de ser precário. Ele contém discricionariedade e
representa uma liberalidade da Administração, sem qualquer
obstáculo legal. Por ex., a Administração Municipal ao autorizar
a colocação de uma banca de revistas numa praça pública, pode,
a qualquer tempo, retirá-la de lá; da mesma forma, a autoridade
policial que autoriza o cidadão a portar arma, pode desfazer esta
autorização a qualquer tempo.
Direito Administrativo | Leandro Pereira
6.9 USO E ABUSO DO PODER
Vimos que os elementos do poder vinculado são o agente competente,
a forma prevista em lei, a finalidade pública, o motivo e o objeto e
que no poder discricionário, o agente, a forma e a finalidade estão
previstos na lei, menos o motivo e o objeto, que não estão regrados,
pois, nestes reside a margem de liberdade do administrador, que
diante de um caso concreto, fará uma reflexão de conveniência e
oportunidade antes da produção de determinado ato.
Mesmo não estando na lei, há uma condição de legitimidade em
relação a produção do ato discricionário, através do bom senso,
razoabilidade, proporcionalidade e de justiça.
Quando o administrador, ao praticar atos vinculados ou
discricionários, fugir do cumprimento da lei ou do cumprimento da
legitimidade, abusa do poder.
A teoria do abuso de poder, que teve a sua origem na França, no
Brasil foi aperfeiçoada e desdobrada em:
a. excesso de poder - a autoridade que pratica o ato é
competente, mas excede a sua competência legal, tornando
o ato arbitrário, ilícito e nulo.
Por ex., o Prefeito tem a competência de autorizar certa despesa,
mesmo que não exista saldo na verba orçamentária. Porém,
se ele autorizar qualquer despesa sem a existência de verba,
excede a sua competência, pratica uma violação frontal a lei, ou
seja, pratica ato com excesso de poder;
b. desvio de poder (ou de finalidade) - ocorre quando a
autoridade é competente e pratica o ato por motivo ou com
fim diverso do objetivado pela lei ou exigido pelo interesse
público, havendo, portanto, uma violação moral da lei.
Por ex., através do DL 3365/41, o Prefeito pode desapropriar
determinada área para urbanização ou mesmo para a construção
de casas populares. Quando faz isso, ele usa do poder, ou seja,
simplesmente cumpre a lei. Entretanto, se usa desse poder para
desapropriar uma área sobre a qual em que não existe nenhuma
utilidade, à pedido de um amigo, por exemplo, há um desvio de
poder, ou seja, a finalidade não foi legal.
14. REMÉDIOS CONSTITUCIONAIS
Para o excesso de poder, temos, de acordo com o inc. LXIX do art. 5°
da CF, o Mandado de Segurança, que é um remédio heróico contra
atos ilegais praticados por autoridade pública ou assemelhados,
envoltos de abuso de poder, o qual é regulado pela LF 1533/51.
Para o desvio de finalidade, temos a Ação Popular, prevista
no inc. LIII do art. 5° da CF e regrada pela LF 4717/65, que pode ser
impetrada por qualquer cidadão, contra atos lesivos praticados
contra o patrimônio público ou entidade em que o Estado participe,
relacionados à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao
patrimônio histórico e cultural.
A Ação Popular faz com que o ato lesivo praticado seja anulado,
ficando os infratores e seus beneficiários obrigados a devolverem o
dinheiro aos cofres públicos.
15. ATO ADMINISTRATIVO
15.1.  Considerações gerais
De acordo com a moderna interpretação da teoria de Montesquieu,
os Poderes do Estado não são estanques, isto é, cada um deles
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pratica funções ou atividades estatais que são a legislativa, a
judiciária e a executiva.
O Poder Legislativo, por exemplo, prevalentemente pratica atos
legislativos, mas também pratica atos do Executivo ou do Judiciário.
Há um tipo de ato pouco lembrado, praticado por todos os
Poderes: o ato político.
No campo administrativo, é conhecido por ato discricionário, que
é aquele que deve ser praticado com certa margem de liberdade,
diante de cada caso concreto e segundo critérios subjetivos
próprios, a fim de realizar os objetivos do ordenamento legal.
Segundo o art. 49 da CF, é de competência exclusiva do Congresso
Nacional autorizar o Presidente da República a declarar guerra. Ao
praticar esse ato, há uma decisão que visa o interesse da maioria,
mas o seu julgamento é pessoal, é político. No campo do Judiciário,
a LICC traz uma mensagem: na aplicação da lei, o juiz atenderá os
fins sociais a que ela se dirige e as exigências do bem comum. Há um
interesse público, mas cabe ao juiz decidir- é uma decisão política.
Da mesma forma, o Presidente, de acordo com o art. 66 da CF, decide
politicamente, quando veta lei inconstitucional.
O ato administrativo é uma espécie de ato jurídico.
De acordo com o art. 81 do CC, todo ato lícito que tenha por fim
imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar ou extinguir
direitos, é ato jurídico. O ato jurídico tem, portanto, um reflexo na
ordem jurídica.
O ato jurídico é gênero, do qual ato administrativo é espécie. O ato
administrativo é ato jurídico praticado pela Administração Pública e
precisa ter finalidade pública (o bem comum).
Hely Lopes Meirelles, aproveitando o art. 81 do CC, dá um conceito
ao ato administrativo: “ato administrativo é toda manifestação
unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo
nessa qualidade, tenha por fim adquirir, resguardar, transferir,
modificar, extinguir e declarar direitos ou impor obrigações aos
administrados ou a si próprio”.
Diz que essa é uma definição ou conceito em sentido estrito do
ato administrativo, porque ele está definindo o que chama de ato
administrativo típico.
Hely disse que se a palavra unilateral for retirada, o conceito se
amplia para os contratos administrativos. Para a prática de um ato
administrativo típico, a Administração não requer a manifestação
de outra pessoa. Seja em sentido estrito ou amplo: agindo nesta
qualidade, a Administração Pública está agindo com supremacia
sobre os particulares. Se ela sai desta qualidade, aí pratica atos
comuns.
Assim, se o Poder Público precisa de um determinado imóvel
para a abertura de um museu, ele pode negociar com o proprietário
e fazer um contrato de locação do mesmo, ou, simplesmente,
desapropriá-lo. No primeiro caso, a Administração pratica ato
comum, não está agindo como Administração Pública; já no segundo,
pratica efetivamente um ato administrativo, porque está usando a
sua supremacia sobre os particulares.
Celso Antônio Bandeira de Mello também dá um conceito de
ato administrativo: “o ato administrativo é uma declaração do
Estado ou de quem lhe faça as vezes campo para exercer uma
concessionária de serviço público no exercício de prerrogativas
públicas manifestada mediante comandos complementares
da lei a título de lhes dar cumprimento e sujeitos a controle de
legitimidade por órgão jurisdicional”. Diz que esse conceito é em
sentido amplo e que pode se tornar em sentido estrito, se depois
da palavra “declaração” colocarmos a palavra unilateral e depois
de “comandos”, a palavra concretos. O ato administrativo vai
concretizar aquilo que está abstrato, ligando-se a determinada
Direito Administrativo | Leandro Pereira
pessoa. O Estado tem que ter a supremacia sobre os particulares,
do contrário, o ato será comum. O Estado tem que estar com
essa prerrogativa de Poder Público. Os atos administrativos são
passíveis de verificação pelo Poder Judiciário, com exceção dos atos
discricionários.
15.2.  Ato e fato administrativo
Todo ato administrativo acarreta um reflexo no mundo jurídico.
Entretanto, o fato administrativo é uma atuação excepcional da
Administração, desprovido de qualquer interesse para o mundo
jurídico. Ele decorre sempre de uma produção anterior de um ato
administrativo.
Em regra, não produz efeitos no mundo jurídico, mas podem ser
encontradas algumas exceções.
Exs.:
a. um paciente, ao ser operado em um hospital público, vem
a falecer, por diversas conseqüências decorrentes de falha
da estrutura hospitalar. E a família aciona o Estado. Trata-
se de um fato administrativo com repercussão no mundo
jurídico;
b. um aluno de um estabelecimento de ensino público é ferido
quando praticava experiência num laboratório de química,
e aciona o Estado. É fato administrativo com repercussão
jurídica.
15.3.  Elementos do ato administrativo
Ato administrativo é ato jurídico sempre com a finalidade pública.
Como já vimos, o ato jurídico tem como elementos o agente
capaz, a forma e o objeto lícito. Só pratica ato administrativo quem
for agente público (exerce uma função pública), e para ser agente
público tem que ser competente (tem que ser capaz). E esse ato por
ele praticado tem que ter finalidade (a finalidade é o bem comum),
forma (é a expressão material do ato) e objeto (é o conteúdo do ato).
Neste último, está contida a modificação ou mesmo a extinção de
um direito.
No Direito brasileiro, podemos conformizar o que está escrito
na doutrina com o Direito positivo brasileiro. O art. 5º, inc. LXXIII
da CF/88, que trata da Ação Popular, disciplinado pela LF 4717/65,
constitui um remédio jurídico constitucional para proteção do
patrimônio público. Essa lei, no seu artigo 2º traz certas normas
processuais como legislação complementar do CPC. Diz ela que são
nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no
artigo anterior (União, Estados Membros, Municípios, autarquias e
sociedades paraestatais) nos casos de: a) incompetência; b) vício de
forma; c) ilegalidade do objeto; d) inexistência de motivo; e) desvio
da finalidade.
São elementos do ato administrativo:
a. Agente competente
No ato administrativo, o agente competente é um elemento
relacionado ao sujeito ativo do ato. A primeira coisa que deve ser
verificada no exame de um ato administrativo é se o mesmo foi
elaborado por agente competente.
Essa competência é distribuída pela Administração aos seus
agentes públicos, por quantidade e qualidade.
Por ex., nos Municípios, os prefeitos têm competência maior que
a dos seus secretários (competência quantitativa); um arquiteto
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ou um advogado, ambos funcionários públicos, têm competência
qualitativa.
Seja por quantidade ou por qualidade, o agente da Administração
está atuando com seu poder funcional (que depende da função que
ele está exercendo). Pode haver um deslocamento de competência,
em se tratando da avocação (quando um superior hierárquico chama
para si uma competência) e da delegação (quando um superior
hierárquico entrega a competência dele para alguém realizar o ato).
Tanto a competência quanto o seu deslocamento, têm que estar
previstos na lei, seja em ato vinculado quanto discricionário;
b. Forma
É o revestimento material do ato. No Direito privado, o ato jurídico
tem a forma prevista ou não proibida na lei, ou seja, existe uma
certa liberdade quanto a sua forma.
Por ex., no casamento, os noivos têm que expressar formalmente
o seu desejo.
Outros atos não exigem essa forma legal.
No Direito público não existe essa possibilidade, a forma está
sempre prevista na lei. Por ex., com base na Lei 3365/41, o chefe do
Poder Executivo pode desapropriar determinado imóvel que teve
declarada a sua utilidade pública. A forma legal utilizada para esta
desapropriação é feita através de um decreto- sem ele, o ato será
inválido.
A forma sendo legal, admite-se a ocorrência de pequenos erros,
que ao serem constatados, podem ser devidamente corrigidos.
Mesmo em havendo erros, o ato é válido, começando, portanto, a
gerar efeitos jurídicos.
Se o erro é de medida e pequeno, pode ser corrigido, publicando-
se o decreto retificador. Na Administração, os atos são por regra,
escritos. Entretanto, há exceções, previstas na lei.
Por ex., o guarda de trânsito pode determinar a parada de um
veículo através de um gesto; um delegado de polícia pode autorizar
que o policial entre no domicílio através de ordem verbal. A mesma
forma deve ser exigida quando se produz um ato e se pretende
eliminá-lo ou modificá-lo. Por ex., uma portaria só pode ser
modificada por outra portaria; uma lei, só por outra lei;
c. Finalidade
Há quem entende que a impessoalidade da Constituição é finalidade.
A finalidade é um princípio básico da Administração Pública. Os
atos têm que obedecer uma finalidade pública, que é o bem da
coletividade, o bem comum.
Se não houver finalidade pública, o ato da Administração estará
inviabilizado.
No campo do ato privado jurídico, não se questiona esta
finalidade. Na maior parte das vezes, essa finalidade está escrita na
lei. Se não estiver, idealmente tem que atingir a finalidade pública.
O Administrador tem que cumprir esta finalidade. Se ele tiver várias
competências, pode punir, transferir etc., mas não poderá substituir
a finalidade legal.
A finalidade é um elemento sempre previsto na lei, seja para ato
vinculado ou discricionário.
d. Motivo
Pode ser legal (de direito) ou de fato. Motivo legal é quando temos
um ato vinculado (todos os elementos estão previstos na lei);
Direito Administrativo | Leandro Pereira
motivo de fato é quando temos uma situação de fato, que sempre
atende a proporcionalidade, a conveniência e a oportunidade.
Teoria dos motivos determinantes - é o motivo que enseja a
prática do ato.
No motivo legal, há uma situação de direito, prevista em lei,
sobre a qual o administrador vai fazer a motivação do que está
acontecendo. Nele, o que existe é um tipo de ato vinculado que
enseja uma previdência legal (motivação).
No motivo de fato, há um desdobramento. Nele, o legislador
deixou para o administrador, uma liberdade para praticar o
ato, sem precisar motivar. Havia uma categoria dos servidores
admitidos a título precário, prevista na CF (art. 37, inc. IX), que
pela nova ordem constitucional, deixou de existir. Atualmente, os
servidores públicos devem ser estatutários (regime jurídico único).
Entretanto, a CF admite outro tipo de servidor a título precário, de
permanência também transitória, regulamentada pela LE 500/74,
cuja admissão não lhe dá nenhum direito frente à Administração.
Hoje a Administração permite contratar por esse regime.
Data a temporariedade, as pessoas não adquirem direitos,
podendo o admitido em caráter temporário, ser demitido “ad
nutum”, ou seja, a Administração, sem nenhuma justificativa, demite
o funcionário. Isto significa que o administrador pode se utilizar do
motivo de fato, ou seja, através de discricionariedade e dentro da
lei, não precisará fazer motivação, não precisará fazer justificativa
para demitir. Só se for por motivo legal, é que terá que apresentar
motivo. Por outro lado, se o administrador motivar a demissão de
um servidor que poderia ser demitido sem motivação, ficará preso
a ela, ou seja, ficará preso ao ato. E, se esta motivação não for
verdadeira, o ato será nulo.
Na motivação legal (ato vinculado), o legislador demonstra que
naquele momento, o ato está previsto na lei. Na motivação fática,
não está previsto, não precisa motivar, apenas o pratica, pois está
no exercício do poder discricionário.
e. Objeto
Envolve a criação, a modificação ou a comprovação de uma situação
jurídica referente a pessoas, coisas e atividades sujeitas a ação do
Poder Público.
O objeto do ato é o conteúdo do ato. Utiliza-se da decomposição
para se fazer o exame da validade do ato administrativo.
Ato vinculado - o ato de demissão de um servidor, é um exemplo
de ato vinculado. Nele, o agente competente para demitir é o
Presidente da República; a forma é um decreto; a finalidade é o
aperfeiçoamento do Serviço Público; o motivo são as 30 faltas
dadas pelo servidor; o objeto é a ruptura do vínculo jurídico entre a
Administração e o servidor.
Ato discricionário - se uma fábrica lança ao ar partículas poluentes,
a Administração, diante desta situação fática, pode, através de uma
portaria, determinar o fechamento da fábrica. Nesta hipótese, o
agente competente é o Prefeito; a forma é a portaria; a finalidade é a
salubridade pública; o motivo é o lançamento de resíduos sólidos no
ar; o objeto é o fechamento da fábrica (mudança da situação jurídica
da fábrica).
Mérito do ato administrativo
No campo processual, trata-se de uma questão fulcral de um
processo.
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O mérito não é elemento do ato administrativo mas está
intimamente ligado com os elementos motivo e objeto. Se a eles
está ligado, tem a ver com a validade do ato administrativo. Esta
ligação encontra-se principalmente no campo do ato discricionário.
É uma situação que não está prevista na lei, por isso ele, o
administrador, vai fazer um exame de conveniência e oportunidade.
Assim, no exemplo anterior, se fechar a fábrica, poderá prejudicar
o Município.
Trata-se de uma perquirição de conveniência e oportunidade.
O mérito tem ligação com estas duas atividades. O mérito do ato
administrativo significa o motivo e o objeto do ato administrativo.
O juiz não pode substituir o critério do ato administrativo, que é
essa perquirição de conveniência e oportunidade.
Ele pode fiscalizar tão somente a legalidade, o bom senso, a
razoabilidade e a proporcionalidade. É por isso que muitos dizem:
“Ao judiciário não cabe apreciar o mérito do ato administrativo” (o
motivo e o objeto do ato administrativo).
Ementas sobre o mérito do ato administrativo - “Não cabe ao
Poder Judiciário apreciar o mérito dos atos administrativos”; “Ao
Judiciário não cabe apreciar o mérito do ato administrativo, mas
apenas a sua legalidade”.
15.4.  Seqüência de atos administrativos:
15.4.1.  Procedimento administrativo
Juridicamente, trata-se da maneira do desenvolvimento de um
processo, ou seja, o rito processual.
No processo administrativo, é uma sucessão ordenada de
operações que propicia a formação de um ato final objetivado pela
Administração (concurso público e licitação). A Administração tem
que praticar esse procedimento.
Por exemplo, para nomear pessoas, tem que fazer procedimento
administrativo que se chama concurso público. Na licitação, temos
a carta convite, a tomada de preços, a concorrência etc..
No procedimento, a técnica é fazer a fiscalização de atos e quando
ela aconteça, deve ser atacada. Nele, as fases são estanques, se
não cumprem o formalismo, o ato será nulo no final.
15.4.2.  Ato complexo
É aquele em que ocorre a intervenção de dois ou mais órgãos
administrativos para obtenção do ato final.
Há uma sucessão de atos, que são praticados por órgãos
administrativos diferentes. Não é um procedimento, mas sim um
ato complexo.
15.4.3.  Ato composto
É aquele formado por um ato principal e um ato complementar
que o ratifica ou aprova. Se na repartição administrativa, se faz
um pedido de certidão, relativo a um imóvel de um servidor, essa
certidão contem uma pessoa que certifica e outra que a ratifica.
15.5.  Atributos do ato administrativo em geral:
15.5.1.  Presunção de legitimidade
A Administração Pública deve praticar atos segundo a lei,
a moralidade administrativa, com impessoalidade (esta
Direito Administrativo | Leandro Pereira
impessoalidade é em relação ao administrador ou em relação a ele
mesmo).
Diante deles, todos acreditam que seus atos são legítimos.
Como a Administração só cumpre a lei, genericamente se acredita
que seus atos são legítimos. Não é uma certeza, é até prova em
contrário. É um atributo do ato administrativo.
Conseqüências ao se acreditar que o ato é legítimo:
a. a produção de atos com grande celeridade;
b. a Administração os executa, os concretiza, até mesmo os
que não são legítimos, devido a grande rapidez que ela os
faz;
c. ocorrência de uma inversão do ônus da prova (é a pessoa
que tem que provar que o ato não é legítimo).
15.5.2.  Imperatividade (coercibilidade)
O ato administrativo tem força para fazer com que as pessoas
atendam o comando que está implícito no ato administrativo. A lei
tem essa coercibilidade.
O ato administrativo é a concretização da lei. Ele também tem
imperatividade, as pessoas são obrigadas a cumpri-lo.
Quando o agente administrativo, no exercício da fiscalização de
uma publicidade, diz que tem que ser retirada uma faixa que está
infringindo as regras de publicidade (poluição visual), o comerciante
acredita, por presumir ser o ato legítimo e por ele ser coercitivo;
15.5.3.  Auto executoriedade
Significa a possibilidade que a Administração tem de auto executar
os seus atos.
Significa não precisar do consentimento ou de ordem de outro
Poder. Significa decidir algo e executar (lembrar das jacas caindo no
telhado do vizinho).
Embora a Administração Pública possa se utilizar quando quiser,
da a auto executoriedade, freqüentemente solicita suporte ao
Judiciário, principalmente para impedir invasões de áreas públicas
por grande número de pessoas.
15.6.  Classificação dos atos administrativos
(segundo o Prof. Nelson Schiesari)
a. quanto ao objeto - pode ser:
criador,
modificador,
conservador e
extintivo de direito;
b. quanto ao grau de liberdade do administrador - pode ser:
vinculado,
discricionário e
arbitrário;
c. quanto a fonte de vontade expressa nos atos - pode ser:
simples (manifestação de um órgão público) e
complexo (manifestação de dois ou mais órgãos públicos);
d. quanto a Pessoa Jurídica de D. Público - pode ser:
ato federal,
estadual e municipal;
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e. quanto as relações que interligam os atos entre si - pode
ser:
preparatório (a portaria é ato preparatório utilizada para demitir
um funcionário público),
principal,
complementar (ratifica o ato composto) e
de execução (exclusão de um participante fraudulento em
licitação);
f. quanto a qualidade que o estado se apresenta - pode ser:
ato simples ou
ato de império
Será ato de império quando houver supremacia sobre os
particulares. Ex. recolhimento de tributos pelo Poder Público;
g. quanto as hipóteses que abrange - o ato pode ser:
particular ou
geral.
O primeiro é aquele que tem RG e CPF, ou seja, é um ato que envolve
uma relação do particular com a Administração.
O segundo (ato geral) é quando não se sabe quem vai ser abrangido
por ele. Ex.: o Presidente pode conceder indulto e comutar penas.
O indulto é concedido através de um decreto que não identifica
o condenado, é ato geral; a comutaço de pena é ato particular,
específica para aquele que preenche determinadas condições;
h. quanto a forma que se apresentam - a forma é
a corporificação de uma vontade, para efeito de
exteriorização do ato, ou seja, é o revestimento material
do ato. A emenda constitucional, a lei complementar, a lei
ordinária, a lei delegada, a medida provisória, a resolução
legislativa, o decreto legislativo, o decreto regulamentar,
a instrução, a deliberação, a portaria, o aviso, o despacho,
a circular etc., são formas através das quais, existe uma
manifestação de vontade corporificada. As vezes, certos
atos administrativos são produzidos com defeitos.
15.7.  ESPÉCIES DE ATOS (Conforme Hely Lopes Meirelles):
• NORMATIVOS: Dispõem normas concretas ou abstratas do
Poder Executivo: Decreto, Regulamento, Resolução, Regimento,
Deliberação, Instrução Normativa.
• ORDINATÓRIOS: Ordenam o funcionamento da administração:
Instrução, Circular, Aviso, Portaria, Ofício, Despacho.
• NEGOCIAIS: Se referem à gestão administrativa: Licença,
Autorização, Permissão, Aprovação, Admissão, Visto,
Homologação.
• ENUNCIATIVOS: Certidão, Atestado, Parecer, Apostila.
• PUNITIVOS: Multa, Interdição, Embargo
15.7.1.  Vícios dos atos administrativos (em
escala decrescente de grandeza)
a. Ato administrativo inexistente - é aquele que contém vicio
essencial e por isso não chega ter existência jurídica.
Direito Administrativo | Leandro Pereira
O ato tem aparência de ato administrativo, mas jamais chega a
existir. Esse tipo de ato não pode absolutamente ser saneado,
corrigido.
Ele não produz efeito jurídico, mas pode haver possibilidade de
acarretar conseqüência penal.
Ocorre quando determinada pessoa, que não pertence a
Administração, produz esse tipo de ato (usurpação - art. 328 do CP).
Ex.: venda de carteira de habilitação de motorista.
Na Administração Pública, o agente tem que ser capaz, segundo a
lei. Uma pessoa, sem plena capacidade mental (Ex.: um indivíduo
obnubilado), poderá produzir atos inexistentes. Isto constitui, de
certa forma, uma defesa para a Administração Pública;
b. Ato administrativo nulo - este tem um “sopro de vida”
muito curto, que vai desaparecer em razão de grave vício de
legitimidade que contém, relacionado com os requisitos de
validade ou, com seus elementos integrantes (do ato).
O ato nulo entra no mundo jurídico, mas não produz o efeito de
direito correspondente.
Aqui também, ele pode acarretar responsabilidade das pessoas.
O ato nulo também é incorrigível. Como a deficiência é de algum de
seus elementos, aqui o ato é de um agente capaz, mas que não é
competente para produzi-lo.
Exs.: se alguém praticar um ato que é da competência de outro,
produz ato nulo; se o ato foi praticado por uma lei, quando deveria
ter sido por decreto, também é nulo;
c. Ato administrativo anulável - neste, a vontade do agente é
maculada por erro, dolo, coação ou simulação.
O ato não é perfeito, dadas estas imperfeições, porém sua
invalidade é relativa, caracterizando a anulabilidade, que é a
possibilidade de anulação pela provocação de qualquer interessado.
Trata-se de um vício relativo.
O ato tem existência jurídica, até a decretação da nulidade,
ou seja, o ato anulável produz efeitos até a sua anulação. O ato
anulável pode ser corrido ou saneado.
Ex. um alvará de licença, concedido no lugar de um alvará de
autorização, decorrente de uma má informação da Administração;
d. Ato administrativo irregular - é o ato de menor vício desta
escala.
Nele falta algum requisito não essencial, quase sempre relativo
a formalidade de ordem procedimental. Produz efeito jurídico e é
corrigível por ato retificador, em tempo hábil.
Ex.: decreto de desapropriação no qual houve um pequeno
engano de identificação do objeto a ser desapropriado (mudança do
n° do prédio a ser desapropriado).
15.7.2.  Desfazimento dos atos administrativos
Esse desfazimento está ligado a um duplo aspecto: a Administração
produz um ato que satisfaz o interesse da coletividade, e que mais
tarde, por não mais satisfazer esse interesse, ela vai alterá-lo.
Ela também pode alterar os atos por considerá- los ilegais. Se
o desfazimento é em relação ao mérito do ato, ele deve ser feito
pela Administração, através da revogação; se o desfazimento
é por ilegitimidade, ele deve ser feito pelo Judiciário, através de
_21

anulação. Esse sistema é considerado como um controle interno da
Administração e um controle externo do Judiciário.
1. Revogação - consiste na eliminação de um ato administrativo
legítimo e eficaz realizada pela Administração e só por ela, por
não mais convir nem ser oportuna a sua existência.
No momento que não for conveniente e oportuno, a
Administração manda retirá-lo (ex.: retirada de uma banca de
frutas que a Administração autorizou que fosse instalada na
praça).
Fundamento da revogação - é o próprio poder discricionário da
Administração. Constitui-se num meio da Administração avaliar
oportunidade, conveniência e razoabilidade dos seus próprios
atos, para mantê-los ou desfazê- los, no sentido de atender ao
interesse público.
Limitação da revogação - em regra, todo ato administrativo
é revogável, só encontrando obstáculo na estabilidade das
relações jurídicas e no respeito ao direito adquirido por
particulares.
Efeitos da revogação - consideram-se válidos os efeitos do
ato revogado até a revogação, ou seja, a revogação opera-se
daquela data em diante. Trata-se de um efeito “ex-nunc”.
Indenização - a revogação do ato inconveniente ou inoportuno
precário que não tenha gerado direito subjetivo para o particular
ou para o destinatário, independe de indenização. Por outro lado,
a revogação daquele tipo de ato com caráter de definitividade,
exige indenização.
2. Anulação - consiste na eliminação de um ato administrativo
ilegítimo pela Administração ou pelo Poder Judiciário.
Fundamento da anulação - a anulação encontra fundamento na
legitimidade e na legalidade. A extensão para a anulação não é
só a ilegalidade, mas também a ilegitimidade.
Efeitos da anulação - a anulação dos atos administrativos
retroage às suas origens, invalida as conseqüências passadas,
presentes e futuras, e, não admite convalidação. A anulação
opera-se desde o nascimento do ato, desfaz todos os vínculos
entre as partes e as coloca no mesmo estado anterior (efeito
“ex-tunc”).
Excepcionalmente, na anulação se salvam os terceiros de boa-fé
alcançados pelos efeitos incidentes do ato anulado, que estão
amparados pela presunção de legitimidade. Os prejudicados
devem ir ao Judiciário, utilizando-se das vias constitucionais,
tais como o MS e a AP ou de outros remédios que poderão ser
encontrados na legislação infraconstitucional, tais como a Ação
Ordinária Declaratória, a Ação Ordinária com efeito de Ação
Anulatória de ato administrativo, ou ainda a Ação de Repetição
de Indébito (esta última é utilizada para que a Administração
devolva dinheiro pago indevidamente).
15.7.3.  Prescrição do Ato Administrativo
1. Prescrição judicial - é o perecimento da ação judicial em virtude
do decurso do prazo legal para sua interposição ou, em razão do
abandono da causa durante a tramitação do processo.
Direito Administrativo | Leandro Pereira
A prescrição não se confunde com decadência (caducidade), que é
a morte do direito pelo seu não exercício no prazo estabelecido em
lei.
A prescrição mata o direito de ação; a decadência mata o próprio
direito, não admitindo as hipóteses de suspensão ou interrupção.
A prescrição das ações que alcancem a Fazenda Pública rege-
se tanto pelos princípios do C. Civil quanto pelos do C. Comercial,
especialmente nos contratos, mas também obedece regras
especiais de algumas leis excepcionais.
Assim temos que:
a. as ações pessoais (aquelas que envolvem direito
personalíssimo) contra o Poder Público têm prazo
prescricional de 5 anos, cuja previsão especial está contida
em dois decretos-lei: o DL 2.091/32 e o DL 4.597/42;
b. as ações reais contra a Fazenda Pública (ações reais são
aquelas que envolvem imóveis ou direitos pertinentes à
imóveis) têm prescrição de 10 ou 15 anos, segundo as regras
do C. Civil e da jurisprudência;
c. as ações pessoais (personalíssimas) prescrevem em 5
anos. Torna-se importante ressaltar que há um tratamento
especial para direitos que se concretizam em prestações
periódicas.
Isto envolve os servidores públicos, que têm uma série de direitos
que se concretizam mensalmente. Essas prestações periódicas
têm pela jurisprudência, um tratamento especial que foge à esta
regra geral.
Assim, se um servidor com 15 anos de trabalho público ingressar
na magistratura e, somente 6 anos após esse ingresso ele se lembrar
de solicitar os 3 adicionais de 5% a que tem direito, pela regra das
ações personalíssimas, a prescrição teria ocorrido (5 anos).
Entretanto, por ter tratamento especial, ele só perderá o que for
retroativo aos 5 anos anteriores à data do seu ingresso.
A Administração Pública também está sujeita à prescrição quando,
por ex., precisa receber os seus créditos. O Código Tributário
Nacional (Lei 5.172/66) disciplina, respectivamente, através do
seus arts. 173 e 174, o prazo de 5 anos para a decadência e de 5 anos
para a prescrição. Assim, se o contribuinte não fizer o pagamento
do ICMS, a partir do momento do seu fato gerador começará a
fluir um prazo para o Poder Público cobrar esse tributo (a Fazenda
Pública tem um prazo prescricional de 5 anos para apurar o quanto
lhe é devido). Supondo que essa cobrança tenha sido feita dentro
do prazo e o contribuinte não pagou, a partir da expedição de uma
certidão da dívida ativa, o Poder Público terá um prazo decadencial
de 5 anos para ingressar com uma ação judicial para cobrança do
crédito. Antes do Código Tributário Nacional, havia uma legislação
sobre a Previdência, de 1960. Esta, sem cogitar as legislações
anteriores, consignava uma prescrição de 30 anos para os créditos
previdenciários.
Mas, com o aparecimento do C. Tributário, apareceu uma
discussão: seriam esses créditos de natureza tributária ou
previdenciária? O que prevaleceu foi que os créditos previdenciários
estão disciplinados pelo C. Tributário, não valendo a regra anterior.
Recentemente, entretanto, a Lei Federal 6.830/80 voltou a falar em
prescrição de 30 anos para esses créditos previdenciários. Como
a jurisprudência está vacilante, os resultados sobre cada caso
concreto estão na dependência dos tribunais;
2. Prescrição Administrativa - significa término do prazo para
recorrer de decisão administrativa, apreciar direitos e obrigações
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dos particulares frente ao Poder Público e aplicar penalidades
administrativas.
Existe uma enormidade de leis municipais oriundas de cerca de
5500 Municípios brasileiros, onde não há uma regra geral, havendo
somente uma legislação que disciplina vários assuntos em cada um
deles, ou seja, os prazos são estabelecidos pelo próprio Município.
Torna-se importante ressaltar que a prescrição administrativa
não interfere na prescrição judicial. Se houve a prescrição
administrativa, a Administração não pode mais aplicar a sanção.
Como não há um Código, é uma situação trabalhosa para o advogado,
pois cada Município tem as suas regras administrativas próprias.
Os prazos de prescrição administrativa são sempre menores que
os da prescrição judicial. Na maioria das vezes ocorre a prescrição
administrativa sem ocorrer a prescrição judicial. Assim, os prazos
administrativos não obstaculizam as ações judiciais, desde que
nestas não tenha ocorrido a prescrição.
Em resumo, a prescrição administrativa nada mais é do que o
término dos prazos para se:
(1) recorrer de decisão administrativa;
(2) apreciar direitos e obrigações dos particulares frente ao
Poder Público;
(3) aplicar penalidades administrativas.
Tudo isso pode ser resumido nas seguintes hipóteses:
a. o perecimento do direito de pleitear do servidor e do
particular;
b. o perecimento do direito de punir da Administração Pública.
Assim, quando o servidor faz o pedido de algum direito para
a Administração e, tenha havido prescrição deste direito, ela
benevolentemente poderá atendê-lo. Isto pode ser visto, por ex., no
caso do inspetor de alunos que esqueceu de requerer férias dentro
do prazo ou do funcionário público que perdeu o prazo requerer o
pagamento do salário família.
16. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
16.1.  ASPECTOS GERAIS
A vida em sociedade pressupõe um complexo de relações ensejadas
por interesses de toda ordem. Quando um interesse protegido
pelo Direito é injustamente lesionado, é necessário que haja o seu
ressarcimento por quem o feriu. O Código Civil Brasileiro trata da
matéria em seus artigos 186, 187 e 927 a 987.
Um grande avanço no instituto da Responsabilidade Civil está
na consagração da responsabilidade civil do Estado, que visa a
defesa do indivíduo em face do Poder Público. Dessa forma pode-
se conceituar Responsabilidade Civil do Estado como sendo o
“dever do Estado de responder pelos danos causados por órgãos,
independentemente da intenção destes”.
Ainda segundo Celso Antonio Bandeira de Mello, responsabilidade
civil do Estado é:
“A obrigação que lhe incumbe de reparar economicamente os
danos lesivos à esfera juridicamente garantida de outrem e
que lhe sejam imputáveis em decorrência de comportamentos
unilaterais, lícitos ou ilícitos, comissivos ou omissivos,
materiais ou jurídicos”.
Direito Administrativo | Leandro Pereira
A responsabilidade civil, como descrito acima, é de cunho
patrimonial, sendo assim, com a possibilidade de responsabilização
do Estado, a pessoa tem assegurada a certeza de que todo dano a
direito seu causado pela ação ou omissão de qualquer funcionário
público, no desempenho de suas atividades, será ressarcido por
esse.
Há quem defenda que o termo responsabilidade civil do Estado
é equivocada, pois o Estado é uma pessoa jurídica, portanto não
tem personalidade jurídica, ou seja, não é titular de obrigações e
direitos no âmbito civil. Maria Sylvia Zanella Di Pietro³, é uma das
que defendem esta corrente, afirmando ser correta à expressão
Responsabilidade Extracontratual do Estado, ficando excluída a
modalidade de responsabilidade contratual. Sendo assim,
A responsabilidade extracontratual do Estado corresponde à
obrigação de reparar danos causados a terceiros em decorrência de
comportamentos comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos,
lícitos ou ilícitos, imputáveis aos agentes públicos.
Esta responsabilidade recai sobre os três tipos de poderes do
Estado, seja ele Legislativo, Executivo ou Judiciário, podendo ser
estudada sob três diferentes prismas. No entanto, este trabalho
enfocará apenas a primeira espécie, ressaltando a responsabilidade
resultante de comportamentos da Administração Pública.
16.2.  TEORIAS SOBRE A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
Falar sobre as teorias que tratam da Responsabilidade Civil Estatal
é, fazer um estudo da evolução histórica deste instituto. Pode-se
definir como sendo três as suas principais teorias, quais sejam:
teoria da irresponsabilidade; teorias civilistas, que se desdobram
em teoria dos atos de império e de gestão e em teoria da culpa
civil; e teoria publicistas, que se divide em teoria da culpa da
responsabilidade subjetiva e teoria da responsabilidade objetiva.
16.2.1.  TEORIA DA IRRESPONSABILIDADE
Esta teoria parte do princípio de que o Estado e a sua autoridade são
incontestáveis. Esta teoria surgiu no período do Estado Absolutista
e se baseava na idéia de que o rei não poderia errar e a quod principi
placuide habet legis vigorem. No entanto, logo esta teoria passou
a ser contestada pelos cidadãos que estavam sobre sua égide,
pois sua injustiça era gritante. O Estado era elevado a um status
de intangibilidade jurídica quando da pratica de atos lesivos a
terceiros, ainda mais sendo ele guardião do Direito, nunca poderia
deixar de responder por ações ou omissões causadoras de danos a
terceiros.
Os cidadãos, no entanto, não estavam totalmente desprotegidos
em face do Estado soberano, pois era admitida a responsabilização
quando leis específicas a previssem explicitamente, como era
o caso, na França, de danos oriundos de obras públicas, por
disposição da Lei 28 pluvioso do Ano VIII, bem como pela admissão
da responsabilidade do funcionário, quando o ato lesivo partiu de
um comportamento pessoal, seu.
16.2.2.  TEORIAS CIVILISTAS
A teoria da irresponsabilidade ficou finalmente superada no século
XIX, a partir daí começou-se a admitir a responsabilidade do Estado
enquanto agente causador de danos, sendo criadas várias teorias a
este respeito. Tais teorias receberam o nome de civilistas devido a
adotarem os ensinamentos do Direito Civil, que prega que o agente
causador de danos deve ser responsabilizado.
_23

16.2.2.1.  TEORIA DOS ATOS DE IMPÉRIO E DE GESTÃO
A doutrina civilista que baseava para fins de responsabilidade
estatal a distinção entre a natureza dos atos de império e dos atos
de gestão, estabelecendo que apenas os de gestão, praticados pelo
poder público, seriam passiveis de controle da responsabilidade
jurídica.
É necessário observar que a base da responsabilidade civil do
Estado é edificada ao final do século XIX, advindo da Revolução
Industrial, donde se originou a figura do Estado empresário.
Separou-se, então, a atividade do Estado em atos de império e
atos de gestão, para obrigá-lo a reparar os danos causados no
desempenho destes últimos em relação aos serviços públicos, por
se entender que nestes casos a sua atuação assemelhava-se a de
qualquer cidadão.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro distingue bem os atos de império
dos atos de gestão, dizendo que:
“Os primeiros seriam os praticados pela Administração com
todas as prerrogativas e privilégios de autoridade e impostos
unilateral e coercitivamente ao particular independentemente
de autorização judicial, sendo regidos por um direito especial,
exorbitante do direito comum, porque os particulares não
podem praticar atos semelhante; os segundos seriam
praticados pela Administração em situação de igualdade com
os particulares, para a conservação e desenvolvimento do
patrimônio público e para a gestão de seus serviços”;
Esta distinção é de grande importância, pois como dito
anteriormente, ela veio abrandar a idéia da irresponsabilidade do
Estado, que agora responde por atos de gestão, ou seja, faz uma
diferenciação entre os atos praticados pela pessoa do Estado e a
pessoa do Rei, pois este pratica os atos de império, os quais não
abrangem, ainda, a responsabilidade.
Entretanto, tal teoria foi sofrendo várias críticas pela
impossibilidade de divisão da responsabilidade, bem como pela
dificuldade de açambarcar todos os atos da administração pública
dentro dos atos de gestão.
16.2.2.2.  TEORIA DA CULPA CIVIL
Depois que a teoria dos atos de império e de gestão foi superada
alguns doutrinadores deram seqüência às idéias dos civilistas.
Acreditavam que para a imputação da responsabilidade pelos atos
da pessoa política bastava a noção de culpa, latu sensu, no ato da
Administração através de seus agentes ou prepostos.
Pode-se dizer que ao aferir a responsabilidade do Estado
verificava-se se ele funcionou, e se funcionou se estava atrasado,
ou ainda se funcionou mal. Estes três itens são independentes de
culpa do agente público. Na aplicação da teoria subjetiva, teria de
se analisar o Estado quanto os fatores apresentados, não havendo
culpa do Estado, é responsabilizado agente da Administra.
Com a evolução do Direito o pensamento civilista foi sendo
substituído pelas normas e princípios de Direito Público que
passaram a atuar nas diversas relações existentes entre o próprio
Estado e seus administrados regendo também a questão da
responsabilidade civil do Estado.
Direito Administrativo | Leandro Pereira
16.3.  TEORIAS PUBLICISTAS
O fim do pensamento civilista se deu através de uma jurisprudência
francesa, do famoso caso Blanco8. Deste ponto se iniciou a
junção da questão da Responsabilidade Estatal aos princípios de
Direito Público, surgindo às chamadas teorias publicistas, que se
baseavam nas idéias de responsabilidade subjetiva, que é baseada
na culpa, e da responsabilidade objetiva, que é baseada no simples
fato gerador e no efeito que este produziu.
16.3.1.  TEORIA DA RESPONSABILIDADE SUBJETIVA
A evolução da responsabilidade do Estado foi longa até aqui,
desenvolvendo-se até chegar ao ponto de poder acionar o Estado
como se acionaria uma outra pessoa qualquer.
A responsabilidade subjetiva quer significar o dever imposto a
alguém de indenizar outrem, por ter agido, o primeiro, de modo a
confrontar o ordenamento jurídico, agir este que pode ser doloso ou
culposo, causando, ao segundo, um dano material ou jurídico, tendo
em vista a prática de um ato comissivo ou omissivo.
A responsabilidade subjetiva é conceituada por Celso Antonio
Bandeira de Mello, como “a obrigação de indenizar que incumbe a
alguém em razão de um procedimento contrário ao direito – culposo
ou doloso – consistente em causar um dano a outrem ou em deixar
de impedi-lo quando obrigado a isto”. Hely Lopes Meirelles, a
respeito do assunto afirma que:
“A teoria da culpa administrativa representa o primeiro
estágio da transição entre a doutrina subjetiva da culpa civil
e a tese objetiva do risco administrativo, pois leva em conta
a falta do serviço para dela inferir a culpa da Administração.
É o estabelecimento do binômio falta do serviço - culpa da
Administração. Já aqui não se perquire da culpa subjetiva do
agente administrativo, mas perquire-se a falta do serviço em
si mesmo, como gerador da obrigação de indenizar o dano
causado a terceiro. Exige-se, também, uma culpa, mas uma
culpa especial da Administração, a que se convencionou
chamar culpa administrativa”.
Para a teoria da responsabilidade subjetiva do Estado não se faz
necessária a individualização do agente que agiu culposamente
para a deflagração do dever de indenizar pelo Estado, basta a idéia
trazida pela doutrina francesa de faute du service, ou seja, “culpa
do serviço”.
A noção, então, desvincula-se da idéia de culpa do agente ou
delegado de serviços públicos para passar a significar falta, culpa
do serviço, ou seja, o serviço público deixa de funcionar, funciona
incorretamente ou indevidamente ou, ainda, funciona tardiamente.
É dizer: a consecução do serviço público que encerre uma das
hipóteses da denominada tríplice modalidade– omissão, funcionou
defeituosa ou tardiamente-, é motivo suficiente para que se faculte
ao administrado o pleiteio, perante os órgãos competentes, a
reparação do dano daí decorrente.
Comprovando o Estado que no seu agir, o fez diligentemente,
estará este isento da obrigação de reparar o dano o que, em caso de
objetividade da conduta, restaria impossível.
Por isso é que entende Celso Antônio Bandeira de Mello que havia
responsabilidade subjetiva quando:
“A conduta geradora de dano revele deliberação na prática do
comportamento proibido ou desatendimento indesejado dos
_24

padrões de empenho, atenção ou habilidade normais (culpa)
legalmente exigíveis, de tal sorte que o direito em uma ou
outra hipótese resulta transgredido”.
Diante destes argumentos parece irrefutável a noção de que a
teoria da faute du service enquadre-se perfeitamente na chamada
responsabilidade subjetiva do Estado para as suas condutas
omissivas.
16.3.2.  TEORIA DA RESPONSABILIDADE OBJETIVA
A teoria objetiva também é chamada de teoria do risco, pois tem
como ponto inicial a idéia de que a atuação estatal envolve um risco
de dano.
Sendo que nesta teoria a responsabilidade independe do elemento
culpa sendo levado em consideração apenas o nexo causal entre o
ato público e dano causado ao administrado.
A professora Maria Silvia Zanella Di Pietro nos ensina que:
“Essa doutrina baseia-se no princípio da igualdade do ônus
e encargos sociais: assim como os benefícios decorrentes
da atuação estatal repartem-se por todos, também os
prejuízos sofridos por alguns membros da sociedade devem
ser repartidos. Quando uma pessoa sofre um ônus maior do
que o suportado pelas demais, rompe-se o equilíbrio que
necessariamente tem de haver entre os encargos sociais;
para estabelecer esse equilíbrio o Estado deve indenizar o
prejudicado, utilizando recursos do erário público”.
Encontra-se suporte jurídico, quanto ao assunto, na Constituição da
República, que determina:
“Art. 37 - [...][...]
§ 6° - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito
privado prestadoras de serviço público responderão pelos
danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros,
assegurando o direito de regresso contra o responsável nos
casos de dolo ou culpa”.
Sendo assim, basta que haja relação de causalidade entre o
comportamento comissivo ou omissivo do Estado para que
seja caracterizada esta teoria. Portanto, tem-se então para a
configuração da teoria objetiva da responsabilidade que ter uma
ação do Estado lícita ou ilícita, que cause dano à esfera juridicamente
protegida de outrem e que haja um nexo de causalidade entre o
comportamento do Estado e o dano.
16.4.  RESPONSABILIDADE POR ATOS OMISSIVOS
O Estado causa danos a terceiros por ação e por omissão. Quando
o fato gerador do dano é omissivo, estes podem ser através de
uma conduta culposa ou não. A responsabilidade do Estado se
verificará pela presença dos seus pressupostos, quais sejam: o
fato administrativo, que segundo Helly Lopes Meirelles “é toda
realização material da Administração em cumprimento de alguma
decisão administrativa”, o dano, que seria o prejuízo sofrido por
terceiro, e o nexo causal.
Quando se tratar de uma conduta omissiva do Estado, será
preciso distinguir se a omissão constitui ou não fato gerador da
responsabilidade civil do Estado, pois nem toda a conduta omissiva
retrata um descaso do Estado em cumprir um dever legal. Sendo
Direito Administrativo | Leandro Pereira
assim, somente quando o Estado se omitir diante do dever legal de
impedir a ocorrência do dano é que será responsável civilmente e
obrigado a repará-lo.
Neste mesmo sentido Celso Antônio Bandeira de Mello afirma que
“não bastará, então, para confirmar-se responsabilidade estatal,
a simples relação entre ausência do serviço (omissão estatal) e o
dano sofrido”. Sendo assim, é necessário que a omissão estatal fira
o cumprimento de um dever legal, ou seja, quando o Estado tem a
obrigação de agir e não age.
O princípio maior que rege os atos administrativos praticados
pelo Estado, é o princípio da legalidade. Tal princípio nos revela que
a Administração Pública somente poderá fazer ou deixar de fazer
algo que esteja descrito por lei. No entanto, em sua grande maioria
os atos administrativos são atos vinculados, sendo que nos atos
discricionários também pesa tal princípio, visto que a liberdade
de decisão que a norma prescreve ao agente possui, sempre, um
limite, posto pela própria lei.
Na responsabilidade do Estado por conduta omissiva, o agente
tem o dever de agir, estabelecido em lei, mas, desobedecendo-a,
não age. Por não ter agido, causou um dano ao particular. Portanto,
trata-se de uma conduta ilícita, isto é, contrária à lei. Logo, feriu-se
o princípio da legalidade.
Assim sendo, a Responsabilidade Civil do Estado só ocorrerá
quando, se tratar de omissão, a partir do momento em que estejam
presentes os elementos que caracterizam a culpa. Neste diapasão
José dos Santos Carvalho Filho afirma que:
“A culpa origina-se, na espécie, de descumprimento do dever
legal, atribuído ao Poder Público, de impedir a consumação do
dano. Resulta, por conseguinte, que, nas omissões estatais,
a teoria da responsabilidade objetiva não tem perfeita
aplicabilidade, como ocorre nas condutas comissivas”.
Quando se fala no dever jurídico da atuação do Estado no
sentido de prevenir certo evento danoso e este não o faz, para
a sua responsabilização se faz mister a averiguação de que o
Estado agiu com imprudência, imperícia, negligência ou ainda
dolo, caracterizando seu agir ilícito e, portanto, passível de
responsabilidade com fundamento na teoria subjetiva.
A maioria da doutrina entende que a regra do artigo 37,
§6º da Constituição Federal é uma regra objetiva, no entanto
a jurisprudência pátria já vem aceitando, em alguns casos,
a responsabilidade civil do Estado por atos omissivos com
fundamento na teoria subjetiva, conforme se vê do julgado do
Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais:
“INDENIZAÇÃO – PEDESTRE – BUEIRO – QUEDA – LESÕES
INDELÉVEIS NA PELE – RESPONSABILIDADE DO ESTADO –
SUBJETIVA – OMISSÃO – PRESTAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO
DEFICIENTE – AUSÊNCIA DE FISCALIZAÇÃO E VIGILÂNCIA –
PROCEDENCIA DA POSTULAÇÃO.
É devida a indenização a pedestre que, ao passar por cima de um
bueiro, localizado em uma calçada, vem a cair e sofrer lesões
indeléveis na pele, posto que a responsabilidade do Estado,
nesta hipótese é subjetiva, decorrente da omissão em prestar
serviço eficiente, o qual, ao contrário, apresentou-se deficiente
e carecedor da indispensável fiscalização e vigilância.” (Ac. 6ª
Câm. Civ. Do TJMG, na Ap. Cív. 1.0000.00.240659-3, DJ 10-12-02).
Podemos dizer então, que a Administração Pública responde sim,
pelos atos e serviços omissivos que venham a lesionar particulares,
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tendo estes que provar a culpa pelo dano causado, caracterizando
assim, a responsabilidade subjetiva da Administração.
16.5.  CONCLUSÃO
A responsabilidade civil do Estado está prescrita em nossa
Constituição Federal, através de seu artigo 37, § 6º, que estabelece
que:
“Art. 37 [...], [...] § 6º: As pessoas jurídicas de direito público
e as de direito privado]prestadoras de serviços públicos
responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade,
causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra
o responsável nos casos de dolo ou culpa”.
O referido artigo não diferenciou as condutas comissivas e
omissivas, colocando o vocábulo causarem com o sentido de
“causarem por ação ou omissão”, pois caso contrário o legislador
teria estabelecido apenas a responsabilidade objetiva para os
casos de conduta comissiva, o que é inaceitável, perante os avanços
em outras matérias constitucionais.
O dispositivo legal deixou abertura para a aplicação da
teoria subjetiva, que acontece quando os danos causados pela
Administração Pública se dá por uma omissão Estatal. Esta
possibilidade de responsabilização veio assegurar o direito da
pessoa de ser indenizado caso o Estado tenha o dever legal de agir
e não o faz.
Como foi demonstrado, grande foi à evolução deste instituto no
Direito pátrio, sendo de grande importância a sua aplicação não só
no sentido de ressarcir danos causados, mais também, no sentido
de prevenir abusos por parte da Administração Pública.
EXERCÍCIOS
(CESPE_PROMOTOR DE JUSTIÇA AM ) Acerca da principiologia do
direito administrativo, julgue os itens.
1.( ) Explícita ou implicitamente, os princípios do direito
administrativo que informam a atividade da administração
pública devem ser extraídos da CF.
2.( ) Os princípios que regem a atividade da administração
pública e que estão expressamente previstos na CF são
os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e
publicidade.
3.( ) A lei que trata dos processos administrativos no
âmbito federal previu outros princípios norteadores da
administração pública. Tal previsão extrapolou o âmbito
constitucional, o que gerou a inconstitucionalidade da
referida norma.
4.( ) O princípio da legalidade no âmbito da administração
pública identifica-se com a formulação genérica, fundada
em ideais liberais, segundo a qual ninguém é obrigado a
fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de
lei.
5.( ) Os princípios da moralidade e da eficiência da administração
pública, por serem dotados de alta carga de abstração,
carecem de densidade normativa. Assim, tais princípios
Direito Administrativo | Leandro Pereira
devem ser aplicados na estrita identificação com o princípio
da legalidade.
(CESPE_MPE_TO_PROMOTOR DE JUSTIÇA ) Acerca dos princípios
do direito administrativo, julgue os itens seguintes.
6.( ) Apesar do princípio da publicidade e do direito de acesso do
cidadão a dados a seu respeito, nem toda informação pode
ser transmitida ao interessado, mesmo que se relacione
com sua pessoa.
7.( ) Os princípios do direito administrativo são monovalentes,
isto é, aplicam-se exclusivamente a esse ramo do direito.
8.( ) A despeito do princípio da supremacia do interesse público,
nem sempre o interesse público secundário deverá
prevalecer sobre o direito de um cidadão individualmente
considerado.
(CESPE_STJ_ANALISTA JUDICIÁRIO ) Com relação à administração
pública, à estrutura, à organização, às atividades administrativas e
aos atos e poderes administrativos, julgue os itens que se seguem.
9.( ) O pedido de reconsideração e o recurso hierárquico se
conformam em vias judiciais, as quais intentam a supressão
de ilegalidade de determinada decisão administrativa.
(CESPE_STJ_ANALISTA JUDICIÁRIO ) Acerca das figuras da
organização administrativa, julgue os itens subseqüentes.
10.( )
As autarquias podem ser controladas por meio da
legitimidade ou do mérito, sendo que neste último se
verifica a conveniência ou a oportunidade.
11.( ) As empresas estatais não estão submetidas à
responsabilização objetiva, pois adotam critérios próprios
em virtude da condição de prestadoras de serviço público.
12.( ) Tanto as empresas públicas quanto as sociedades de
economia mista prestadoras de serviço estão submetidas
ao processo falimentar, sendo que as ações relativas a elas
são de competência da justiça federal.
13.( ) Diferentemente das empresas públicas, as sociedades de
economia mista devem se inscrever obrigatoriamente na
modalidade de sociedade anônima.
(CESPE_TRE/MA_ANALISTA JUDICIÁRIO ) Comparativamente,
podemos dizer que o governo comanda com responsabilidade
constitucional e política, mas sem responsabilidade profissional
pela execução. Isto não quer dizer que a administração não tenha
poder de decisão, mas tem somente na área de suas atribuições e
nos limites legais de sua competência executiva.
Hely Lopes Meirelles. Direito administrativo brasileiro.
São Paulo: Malheiros, 2000, p. 65 (com adaptações).
Acerca do tema organização administrativa e seus princípios,
julgue os itens.
14.( )
Os órgãos públicos integram a estrutura do Estado e das
demais pessoas jurídicas como partes desses corpos vivos.
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Os órgãos públicos possuem personalidade jurídica própria
e mantêm relações funcionais entre si com terceiros, das
quais resultam efeitos jurídicos internos e externos, na
forma legal ou regulamentar.
15.( ) A eficácia de toda atividade administrativa pública está
condicionada ao atendimento da lei, do direito, da moral e
dos bons costumes de uma sociedade.
16.( ) A moralidade do ato administrativo juntamente com sua
legalidade e finalidade, além da sua adequação aos demais
princípios, constituem pressupostos de validade sem os
quais toda atividade pública será ilegítima.
17.( ) A publicidade, como princípio de administração pública,
abrange toda atuação estatal e não-estatal, não só sob o
aspecto de divulgação oficial de seus atos como também
de propiciação de conhecimento da conduta interna de seus
agentes, tais como pareceres, processos em andamento,
despachos intermediários e finais.
(CESPE_PROCURADOR DO ESTADO DO CEARÁ ) Com referência aos
poderes da administração, julgue os itens.
18.( )
Os poderes administrativos são instrumentais, sendo
utilizados pela administração pública para cumprir suas
finalidades.
19.( ) A inexistência de vinculação absoluta permite à
administração pública apreciar aspectos de conveniência,
interesse público e de forma, quando no uso do seu poder
vinculado.
20.( )
A discricionariedade da administração pública aplica-se
apenas aos aspectos de conteúdo e de oportunidade do ato
administrativo.
21.( ) Com o uso do poder hierárquico, é sempre possível a
invalidação, pela autoridade superior, dos atos praticados
por seus subordinados.
22.( )
Caso o Poder Executivo exorbite na utilização de seu poder
regulamentar, o Poder Legislativo poderá anular o ato
normativo editado.
(CESPE_PROCURADOR DO ESTADO DO CEARÁ) Com relação à
organização administrativa, julgue os itens.
23.( )
No direito brasileiro, as agências reguladoras são
autarquias sob regime especial, o qual se caracteriza pela
independência administrativa, pela autonomia financeira e
pelo poder normativo dessas agências.
24.( )
A instituição de autarquias ocorre por meio de decreto,
o qual aprova o regulamento ou estatuto da entidade e
transfere os bens que compõem seu patrimônio inicial.
25.( )
As sociedades de economia mista e as empresas públicas
têm em comum a sua criação por lei.
Direito Administrativo | Leandro Pereira
(CESPE_PROCURADOR DO ESTADO DO CEARÁ) Julgue os itens
abaixo, relativos à organização administrativa.
26.( )
Os bens e as rendas das autarquias são patrimônio público,
porém com uma destinação especial e sob administração da
entidade à qual foram incorporados.
27.( )
A criação de subsidiárias de sociedades de economia mista
depende de autorização legislativa.
28.( )
Cabe à lei complementar definir as áreas de atuação das
fundações.
(CESPE_TRE/PA_ANALISTA JUDICIÁRIO) Com relação à
descentralização e à desconcentração na administração pública,
julgue os itens.
29.( )
A descentralização é a distribuição interna de competências
com o objetivo de tirar do centro da direção da administração
pública um volume grande de atribuições, para permitir
o mais adequado e racional desempenho de uma pessoa
jurídica.
30.( )
A descentralização possui como característica o fato de
que as atribuições, exercidas pelos entes descentralizados,
só têm valor jurídico quando decorrentes da lei maior, a
Constituição Federal.
31.( ) O ente decorrente da desconcentração age por outorga
do serviço ou atividade ou por delegação de sua execução,
sempre em nome do Estado, detentor do poder da
administração pública.
32.( )
Como decorrência do processo de descentralização, surgem
as entidades estatais e paraestatais tais como o Banco
Central do Brasil, o Ministério da Fazenda, a EMBRAPA, o
SERPRO, entre outras.
(CESPE_ANALISTA JUDICIARIO_TRE_MA) Ocorre a chamada
descentralização administrativa quando o Estado desempenha
sua função indiretamente, por meio de outras entidades. A
descentralização requer, assim, duas pessoas jurídicas distintas:
o Estado, como titular da atividade, e a entidade que executará
o serviço por ter recebido essa atribuição. A doutrina indica
duas maneiras para que o Estado efetive a descentralização
administrativa: outorga e delegação. Julgue os itens a respeito
desse tema.
33.( )
Descentralização é o mesmo que desconcentração.
34.( )
Nos contratos de concessão de serviço público, verifica-se
a descentralização por outorga.
35.( )
A descentralização é efetivada por meio de outorga
quando o Estado transfere, por contrato ou ato unilateral,
unicamente a execução de um serviço para que o ente o
preste ao público em seu nome e por sua conta e risco.
36.( )
Quando o Estado cria uma autarquia e a ela transfere certa
atividade administrativa, ocorre a descentralização por
delegação.
_27

37.( )
A descentralização deve ser efetivada por outorga quando
o Estado cria uma entidade e a ela transfere, por lei, a
execução de determinado serviço público.
(CESPE_ANALISTA JUDICIARIO_TRE_MA) De acordo com Hely Lopes
Meirelles (Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros,
2004, p. 85), a natureza da administração pública é a de um múnus
público para quem a exerce, isto é, a de um encargo de defesa,
conservação e aprimoramento dos bens, serviços e interesses
da coletividade. Nesse sentido, julgue os itens acerca do tema
administração direta e indireta, centralizada e descentralizada.
38.( )
Quando o poder público presta um serviço por seus próprios
órgãos em seu nome e sob a sua exclusiva responsabilidade,
tal serviço é caracterizado como centralizado.
39.( )
Se o Estado cria uma entidade e a ela transfere, por lei,
determinado serviço público ou de utilidade pública, então
o Estado está descentralizando seu poder via outorga.
GABARITO:
40.( )
Há delegação quando o Estado transfere, por contrato de
concessão ou ato unilateral via permissão ou autorização,
unicamente a execução do serviço para que um delegado o
preste ao público em seu nome e por sua conta e risco, nas
condições regulamentares e sob controle estatal.
41.( )
A autarquia é uma forma de descentralização administrativa
para a qual foram outorgados serviços públicos típicos
ou as atividades industriais ou econômicas que sejam
exclusivamente de interesse coletivo.
42.( )
A descentralização pode ser territorial ou geográfica,
quando se estende a descentralização da União aos
estados-membros e destes aos municípios, ou institucional,
quando há transferência do serviço ou da sua execução da
entidade estatal para suas autarquias e fundações.
(CESPE_TJ/RR_OFICIAL DE JUSTIÇA) Na organização administrativa
da União podem ser encontradas figuras jurídicas como órgãos,
entidades e autoridades. Julgue os itens acerca dessas figuras.
43.( )
Entidades são centros internos de competência, integrados
por pessoas administrativas, com a finalidade de melhor
organizar a atuação dessas pessoas. GABARITO:
44.( )
A mais notável característica dos órgãos é o fato de serem
dotados de personalidade jurídica própria.
45.( )
Entidades não detêm personalidade judiciária, ou seja, não
têm a capacidade de assumir a condição de parte em uma
lide processual.
46.( )
A noção de autoridade tem mais de um sentido, pode
comportar o conceito de sujeito, um servidor dotado
de poder de decisão, e pode ter o sentido de poder
administrativo. GABARITO:
(CESPE_TJ/RR_OFICIAL DE JUSTIÇA) Deitando a atenção sobre
lições de direito administrativo, constata-se que há uma vasta
elaboração doutrinária acerca da classificação dos chamados
Direito Administrativo | Leandro Pereira
agentes públicos. Há divergências de nomenclatura e de extensão
do rol de cada classificador. Alguns discriminam cinco espécies de
agentes públicos, outros, recorrendo a rótulos diversos, reduzem o
elenco ou, mesmo mantendo o número de espécies, atribuem-lhes
novas referências — talvez por sinceras questões metodológicas e
científicas ou, quem sabe, pela vaidade do ineditismo. Internet:
<www.universojuridico.com.br>.
Embora existam várias categorias doutrinárias de agentes públicos
não- coincidentes, é possível identificar algumas nomenclaturas e
classificações de uso muito comum no direito administrativo. Com
base nessas categorias, julgue os itens acerca das espécies de
agentes públicos.
47.( )
Agentes políticos são os que prestam serviços públicos
obrigatórios, sem remuneração, mediante mandato, mas
com prévia submissão a concurso público.
48.( )
Os particulares em colaboração com a administração
pública se submetem a eleição e recebem remuneração que
não deriva da fonte do serviço por eles realizado.
49.( )
Agentes honoríficos são os titulares dos cargos estruturais
à organização política do país, ou seja, ocupantes que
integram o arcabouço constitucional do Estado.
50.( )
Agente público é uma expressão que engloba toda e
qualquer pessoa que, de qualquer maneira e a qualquer
título, exerce uma função pública, ou seja, pratica atos
imputáveis ao poder público, tendo sido investido de
competência para isso.
(CESPE_AGU_PROCURADOR FEDERAL) Julgue os itens que se
seguem, relativos à discricionariedade dos atos da administração.
51.( ) A reserva do possível pode ser sempre invocada pelo Estado
com a finalidade de exonerar-se do cumprimento de suas
obrigações constitucionais que impliquem custo financeiro.
52.( )
As dúvidas sobre a margem de discricionariedade
administrativa devem ser dirimidas pela própria
administração, jamais pelo Poder Judiciário.
53.( )
O ato disciplinar é vinculado, deixando a lei pequenas
margens de discricionariedade à administração, que não
pode demitir ou aplicar quaisquer penalidades contrárias à
lei, ou em desconformidade com suas disposições.
(CESPE_PROCURADOR DO ESTADO DO CEARÁ) Com relação aos
atos administrativos, julgue os itens.
54.( )
É sempre possível à administração pública revogar atos
administrativos contrários ao interesse público, desde que
não tenha ocorrido a preclusão ou a prescrição.
55.( )
Em todos os atos administrativos discricionários, o requisito
objeto relaciona-se com o mérito administrativo.
56.( )
Embora intransferível, a competência para a prática de um
ato administrativo sempre poderá ser objeto de delegação
ou avocação.
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57.( )
A auto-executoriedade é atributo de todos os atos
administrativos, uma vez que eles têm p o r finalidade a
realização do bem comum. GABARITO:
(CESPE_TJDFT_ANALISTA JUDICIÁRIO) Acerca da discricionariedade
e do controle judicial dos atos da administração pública, julgue os
itens subseqüentes.
58.( )
Mesmo nos atos discricionários, não há margem para que
o administrador atue com excessos ou desvio de poder,
competindo ao Poder Judiciário o controle cabível.
59.( )
A possibilidade da análise de mérito dos atos administrativos,
ainda que tenha por base os princípios constitucionais da
administração pública, ofende o princípio da separação dos
poderes e o estado democrático de direito.
60.( )
O Poder Judiciário poderá exercer amplo controle
sobre os atos administrativos discricionários quando o
administrador, ao utilizar-se indevidamente dos critérios
de conveniência e oportunidade, desviar-se da finalidade de
persecução do interesse público.
(CESPE_TST_TÉCNICO JUDICIÁRIO_) Uma autoridade administrativa
do TST, no exercício de sua competência, editou ato administrativo
que determinava a instalação de detectores de metais nas entradas
da sede do Tribunal e estabelecia que todas as pessoas deveriam
submeter- se ao detector e que somente poderiam ingressar no
edifício ou sair dele caso apresentassem aos agentes da segurança
todos os pertences de metal. Porém, seis meses depois da instalação
dos detectores, as reclamações dirigidas à administração do TST
fizeram com que a autoridade editasse ato anulando a referida
determinação, por considerar que ela não alcançou devidamente os
seus objetivos.
Acerca da situação hipotética descrita no texto, julgue os itens a
seguir.
61.( ) O ato que determinou a instalação dos detectores de metais
é um ato administrativo discricionário.
62.( )
Os motivos alegados pela referida autoridade para
invalidar o ato deveriam conduzir à sua revogação, e não, à
sua anulação.
Considere que, ao avaliar a execução das determinações descritas
no texto, o chefe da divisão de segurança tenha observado que um
dos agentes de segurança a ele subordinados atuava com racismo
e preconceito, fazendo verificação cuidadosa de determinadas
pessoas e, sistematicamente, deixando outras pessoas passarem
sem qualquer tipo de verificação. Em função disso, o chefe tomou as
providências cabíveis para possibilitar a instauração de sindicância
que apurasse a referida situação. Tendo em vista essa situação
hipotética, julgue os itens abaixo.
63.( )
O referido agente de segurança atuou em desconformidade
com os princípios constitucionais da administração pública
e praticou infração administrativa disciplinar.
64.( )
O chefe da divisão de segurança tem poder disciplinar
sobre o referido agente de segurança e, portanto, poderia
Direito Administrativo | Leandro Pereira
ter aplicado, de ofício, a pena de advertência, desde que
houvesse dado ao agente chance para que apresentasse
sua defesa.
65.( )
A punição administrativa do referido agente de segurança
não afastaria a possibilidade de sua punição nos planos
penal e civil, com relação ao mesmo ato.
(CESPE_TSE_TÉCNICO JUDICIÁRIO) De acordo com o princípio
administrativo da autotutela, julgue os itens.
66.( )
Os atos administrativos são auto- executórios.
67.( )
A administração pública pode anular, de ofício, seus próprios
atos, quando ilegais.
(CESPE_DEFENSOR PÚBLICO_AC) Acerca dos atos administrativos
e de sua abordagem pela doutrina, julgue os itens:
68.( )
São atributos dos atos administrativos: a imperatividade,
a auto-executoriedade e a presunção de legitimidade ou
veracidade.
69.( )
Todo ato administrativo discricionário deve ter,
necessariamente, um motivo ou uma motivação.
(CESPE_PREF. MUNICIPAL PROCURADOR JURÍDICO_RIO BRANCO)
Acerca do princípio da autotutela, dos atos administrativos, da Lei
n.º 9.784/1999 e da responsabilidade civil do Estado, julgue os itens
seguintes.
70.( )
O poder que tem a administração de anular qualquer ato
administrativo ilegal está subordinado, no âmbito federal,
a prazo decadencial de 5 anos.
71.( ) No âmbito da responsabilidade civil do Estado, a Constituição
Federal de 1988 adotou a teoria do risco administrativo.
Dessa forma, a responsabilidade objetiva será afastada se
o Estado comprovar, como matéria de defesa, a ausência
do nexo causal entre o dano e a ação do Estado, como, por
exemplo, a culpa exclusiva da vítima ou de terceiro ou,
ainda, força maior ou caso fortuito.
(CESPE_TRE/MA_ANALISTA JUDICIÁRIO) No que se refere a atos
administrativos, julgue os itens.
72.( )
Não há violação do requisito finalidade na hipótese de
remoção de ofício de servidor, como forma de punição.
73.( )
Na hipótese de desapropriação pelo Estado de propriedade
de desafeto do chefe do Poder Executivo, com o fim de
prejudicá-lo, não há desvio de finalidade.
74.( )
O requisito da competência, quando é exercida além dos
limites estabelecidos na lei, dá lugar a uma das modalidades
de abuso de poder, denominada desvio de poder.
75.( )
Mesmo diante da margem de liberdade de escolha da
conveniência e oportunidade concedida à administração,
é necessária a adequada motivação, explícita, clara e
_29

congruente, do ato discricionário que nega, limita ou afeta
direitos ou interesses dos administrados.
76.( )
Os atos discricionários não estão sujeitos à apreciação
judicial em hipótese alguma.
(CESPE_TRF 5ª REGIÃO_JUIZ FEDERAL SUBSTITUTO) Julgue os itens
que se seguem, acerca do controle dos atos administrativos e da
improbidade administrativa, bem como dos precedentes do STF.
77.( )
O servidor público não pode sofrer a pena de perda do
cargo público, em face de improbidade administrativa, em
decorrência exclusiva de decisão administrativa proferida
em sede de processo administrativo disciplinar.
(CESPE_AGU_ADVOGADO DA UNIÃO) Com relação aos atos
administrativos, julgue os itens seguintes.
78.( )
Nos atos discricionários, cabe à administração pública
a valoração dos motivos e do objeto quanto à sua
oportunidade, conveniência, eficiência e justiça.
79.( )
Segundo os defensores da teoria monista das nulidades
dos atos administrativos, todo ato administrativo ilegal
é nulo, não existindo a hipótese, no âmbito do direito
administrativo, de o ato administrativo ser anulável, uma
vez que isso implicaria, no caso de sua não-anulação, a
manutenção da validade de atos ilegais.
80.( )
No plano federal, a lei admite a convalidação de atos
inexistentes, desde que se evidencie que não acarretam
lesão a interesse público nem prejuízo a terceiros.
81.( )
Considere a seguinte situação hipotética. Em 2004,
revisando, por meio de processo administrativo instaurado
por comissão constituída para essa finalidade, atos de
anistia e readmissão no serviço público, praticados em
dezembro de 1998, a administração constatou a readmissão
irregular de um servidor que não fazia jus ao benefício.
Nessa situação, ainda que comprovada a boa-fé do servidor
e desde que assegurados os direitos ao contraditório e
à ampla defesa, a administração pode anular o ato de
readmissão com base no seu poder de autotutela.
(CESPE_PROCURADOR DO ESTADO CE) Com relação aos atos
administrativos, julguem os itens.
82.( )
A revogação do ato administrativo incide sobre ato inválido.
83.( )
A revogação do ato administrativo tem efeitos ex tunc.
84.( )
Somente a administração pública possui competência para
revogar os atos administrativos por ela praticados.
85.( )
O ato administrativo discricionário é insuscetível de exame
pelo Poder Judiciário.
(CESPE_TJDFT_ANALISTA JUDICIÁRIO) Acerca do poder de polícia,
julgue os itens que se seguem.
Direito Administrativo | Leandro Pereira
86.( )
No exercício do poder de polícia, a administração pública
está autorizada a tomar medidas preventivas e não apenas
repressivas.
87.( )
Do objeto do poder de polícia exige-se tão- somente a
licitude. A discussão acerca da proporcionalidade do ato de
poder de polícia é matéria que escapa à apreciação de sua
legalidade.
88.( )
Programa de restrição ao trânsito de veículos automotores,
em esquema conhecido como rodízio de carros, é ato que
se insere na conceituação de poder de polícia, visto ser
uma atividade realizada pelo Estado com vistas a coibir
ou limitar o exercício dos direitos individuais em prol do
interesse público.
(CESPE_TSE_TÉCNICO JUDICIÁRIO) No tocante ao que caracteriza
exercício de poder de polícia administrativa, julgue os itens.
89.( )
A aplicação de uma penalidade de suspensão a servidor que
infringiu reiteradamente deveres funcionais caracteriza
exercício de poder de polícia administrativa.
90.( )
A realização de uma sindicância para apurar a culpa de
um servidor, acerca de dano causado ao patrimônio da
repartição em que ele trabalha caracteriza exercício de
poder de polícia administrativa.
91.( )
A aplicação de uma multa a restaurante que infringiu
normas ligadas à proteção da saúde pública caracteriza
exercício de poder de polícia administrativa.
92.( )
A apreciação de um recurso contra decisão que indeferiu
pedido de concessão de licença para tratar de interesses
particulares caracteriza exercício de poder de polícia
administrativa.
(TÉCNICO JUDICIÁRIO) Um servidor do Tribunal Superior Eleitoral
(TSE) determinou a seus subordinados que eles deveriam tomar
mais cuidado com o horário e que atrasos superiores a dez minutos
não seriam tolerados. Julgue os itens.
93.( )
Tal determinação constitui exercício de poder disciplinar.
94.( )
Tal determinação constitui exercício de poder hierárquico.
95.( )
Tal determinação constitui exercício de poder de polícia.
96.( )
Tal determinação constitui exercício de poder regulamentar.
(CESPE_TSE_TÉCNICO JUDICIÁRIO) Acerca da destituição de
servidor público ocupante de cargo comissionado que conta com
quatro anos de efetivo exercício, julgue os itens.
97.( )
Constitui exercício de poder disciplinar.
98.( )
Constitui exercício de poder de polícia.
99.( )
Constitui exercício de poder hierárquico.
100.( ) Constitui abuso de poder.
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 Direito Administrativo | Leandro Pereira

(CESPE_ ANALISTA JUDICIÁRIO TRT 9ª REGIÃO) Com relação
aos princípios básicos da administração pública e dos poderes
administrativos, julgue os seguintes itens.
101.( )
Com base no princípio da segurança jurídica, uma nova
interpretação dada pela administração acerca de
determinado tema não pode ter eficácia retroativa.
102.( ) Pelo atributo da coercibilidade, o poder de polícia tem
execução imediata, sem dependência de ordem judicial.
(CESPE_TRE/MA_ANALISTA JUDICIÁRIO) De acordo com a doutrina
nacional e jurisprudência dominante no STF, julgue os itens.
112.( )
Tratando-se de ato omissivo do poder público, a
responsabilidade civil por tal ato é objetiva.
113.( )
A reparação do dano causado a terceiro não pode ser feita no
âmbito administrativo, ainda que a administração reconheça
desde logo a sua responsabilidade e haja entendimento
entre as partes quanto ao valor da indenização.

(CESPE_TRE/MA_ANALISTA JUDICIÁRIO) O poder de polícia pode

ser descrito como a faculdade de que dispõe a administração
pública para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades
e direitos individuais, em benefício da coletividade ou do próprio
Estado. Quanto ao poder de polícia, julgue os itens subseqüentes.

103.( ) O princípio da proporcionalidade, entendido como a

necessidade de adequação entre a restrição imposta pela
administração e o benefício coletivo que se tem em vista
com a medida, também consubstancia um limite inarredável
do poder de polícia administrativo. GABARITO:

104.( ) A administração exerce o poder de polícia quando dissolve

uma passeata, por comportamento violento, destruidor de
bens e agressivo à incolumidade física dos transeuntes.

105.( ) Ao interromper um espetáculo público, pela prática de

atos obscenos, de natureza criminosa, a administração atua
no exercício do poder de polícia.

106.( ) Toda coação que exceda o estritamente necessário à

obtenção do efeito jurídico licitamente desejado pelo poder
público é injurídica. Portanto, o emprego de violência para
dissolver uma reunião não-autorizada, porém pacífica,
configura abuso da administração.

107.( ) O habeas corpus e o mandado de segurança são meios

especialmente eficazes para defesa do particular nos casos
em que a administração, no exercício do poder de polícia,
atua de modo irregular, desmedido e afrontoso à legalidade.

(CESPE_PROCURADOR DO ESTADO DO CEARÁ) Julgue os itens com

relação ao poder de polícia da administração.

108.( ) O poder de polícia administrativo incide sobre bens,

direitos, atividades e pessoas. GABARITO:

109.( ) A vinculação é, na maioria dos casos, um dos atributos do

poder de polícia administrativo, uma vez que, no uso desse
poder, a administração pública atua nos estritos limites da
lei e dos direitos fundamentais previstos na Constituição
Federal.

110.( )
A previsão legal confere o atributo de auto- executoriedade
às multas aplicadas com o uso do poder de polícia
administrativo.

111.( )
A exigibilidade está presente em todos os atos praticados
no exercício do poder de polícia.

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