Noções Administração Pública

NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
NOÇÕES DE
ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
MANUAL DE ESTUDOS CURSO OFICIAL 1 MANUAL DE ESTUDOS CURSO OFICIAL


NOÇÕES DE ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA: pessoa, distinta da do Estado, a qual, investida dos
ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA; necessários poderes de administração, exercita
AUTARQUIAS, FUNDAÇÕES PÚBLICAS; atividade pública ou de utilidade pública; diversa é a
EMPRESAS PÚBLICAS; SOCIEDADES DE desconcentração, que significa repartição de funções
ECONOMIA MISTA; ENTIDADES PARAESTATAIS. entre vários órgãos de uma mesma Administração,
sem quebra de hierarquia.
Organização administrativa da União - Delegação de competência: as autoridades

- Administração direta e indireta competentes transferem atribuições decisórias a seus
A organização administrativa mantém estreita subordinados, mediante ato próprio que indique com a
correlação com a estrutura do Estado e a forma de necessária clareza e conveniente precisão a
Governo adotada; o Brasil, no caso uma federação, autoridade delegante, a delegada e o objeto da
formada pela união indissolúvel dos Estados, delegação; assegura maior rapidez e objetividade às
Municípios e do Distrito Federal, constituindo-se em decisões, situando-as na proximidade dos fatos,
Estado Democrático de Direito, assegura a autonomia pessoas e problemas a atender.
político-administrativa aos seus membros, mas sua - Controle: visa, em especial, à consecução de
administração há de corresponder, estruturalmente, as seus objetivos e à eficiência de sua gestão, podendo
postulações constitucionais. ser exercido de vários modos; estabelecidas as
formas de controle das atividades administrativas,
- A Administração Federal devem ser supridos todos os controles meramente
A Administração Pública, não é propriamente formais e aqueles cujo custo seja evidentemente
constituída de serviços, mas, sim, de órgãos a serviço superior ao risco decorrente da inexistência de
do Estado, na gestão de bens e interesses controle específico.
qualificados da comunidade, o que nos permite
concluir que no âmbito federal, a Administração direta - Na concentração, a função administrativa é
é o conjunto dos órgãos integrados na estrutura exercida no âmbito interno de cada entidade (política
administrativa da União e a Administração indireta é o ou administrativa), por apenas um órgão público,
conjunto do entes (personalizados) que, vinculados a sem qualquer divisão.
um Ministério, prestam serviços públicos ou de
interesse público. Já na desconcentração, a função administrativa é
exercida também no âmbito interno de cada entidade
Princípios fundamentais: (política ou administrativa), porém por mais de um
Os princípios fundamentais foram estabelecidos, órgão público, que divide competências.
com a preocupação maior de diminuir a máquina
estatal, simplificar os procedimentos administrativos e Os órgão dirigentes da Administração Federal
reduzir as despesas causadoras do déficit público, A Administração Federal é dirigida por um órgão
orientando a Administração Pública Federal. independente, supremo e unipessoal, que é a
Presidência da República, e por órgãos autônomos
- Planejamento: é o estudo e estabelecimento das também, unipessoais, que são os Ministérios, aos
diretrizes e metas que deverão orientar a ação quais se subordinam ou se vinculam os demais
governamental, através de um plano geral de governo, órgãos e entidades descentralizadas.
de programas globais, setoriais e regionais de É importante deixar claro que a
duração plurianual, do orçamento-programa anual e "descentralização" não se confunde com a
da programação financeira de desembolso, que são “desconcentração”.
seus instrumentos básicos; toda atividade deve Tanto uma quanto outra, é verdade, são formas de
ajustar-se à programação. distribuição de competências. Contudo, na
descentralização essa distribuição se
- Coordenação: visa entrosar as atividades da dá externamente, ou seja, de uma entidade para
Administração, de modo a evitar a duplicidade de outra, pressupondo, portanto, duas pessoas jurídicas
atuação, a dispersão de recursos, a divergência de distintas, a estatal (entidade política) e a pessoa
soluções e outros males característicos da burocracia; jurídica por ela criada (entidade meramente
coordenar é harmonizar todas as atividades da administrativa). Já na desconcentração, a distribuição
Administração, submetendo-as ao que foi planejado e de competências ocorre internamente, dentro da
poupando-a de desperdícios, em qualquer de suas própria entidade com competência para desempenhar
modalidades. a função, entre os seus próprios órgãos.
- A função administrativa é realizada de
forma centralizada quando ela é - Presidência da República: é o órgão supremo e
desempenhada diretamente pela própria entidade independente representante do Poder Executivo da
estatal (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), União, enfeixando todas as atividades administrativas
por meio de seus vários órgãos e agentes públicos. superiores de âmbito federal, de política,
Nessa forma de atuação, temos a Administração planejamento, coordenação e controle do
Pública direta, que é o próprio Estado. desenvolvimento socioeconômico do País e da
segurança nacional; é constituída essencialmente,
- Descentralização: em sentido jurídico- pela Casa Civil, pela Secretária-Geral, pela Secretária
administrativo, é atribuir a outrem poderes da de Planejamento, Orçamento e Coordenação e pela
Administração; pressupõe a existência de uma Casa Militar.

- Ministérios: são órgãos autônomos da cúpula atividades industriais e econômicas (estas devem ser
administrativa, neles integram-se os serviços da delegadas a organizações particulares ou a entidades
Administração direta e a eles se vinculam as paraestatais), ainda que de interesse coletivo; tem
entidades da Administração indireta cujas atividades função pública própria e típica, outorgada pelo Estado;
se enquadrem nas respectivas áreas de competência, integra o organismo estatal; os contratos celebrados
ressalvadas obviamente, as que a própria lei integra por elas devem ser precedidos de licitação.
na Presidência da República ou a ela se vincula.
Fundações Públicas (FUNDACIONAIS) – são
Administração Pública direta (ESTATAIS) pessoas jurídicas de Direito Público, que prestam-se,
- são pessoas jurídicas de Direito Público, que principalmente, à realização de atividades não
integram a estrutura constitucional do Estado e têm lucrativas e atípicas do Poder Público, mas de
poderes políticos e administrativos; é constituída pelos interesse coletivo, como a educação, cultura,
governos da União, dos Estados e dos Municípios e pesquisa, sempre merecedoras do amparo estatal;
seus Ministérios e Secretarias. são criadas por lei específica da entidade-matriz e
estruturadas por decreto, independentemente de
- SERVIÇO DESCONCENTRADO – é aquele que qualquer registro; os contratos celebrados por elas
a AP executa centralizadamente, mas o distribui entre devem ser precedidos de licitação.
vários órgãos da mesma entidade, para facilitar a sua - é pessoa jurídica composta por patrimônio
realização e obtenção pelos usuários; a entidade juridicamente personalizado, destacado pelo seu
pública distribui serviço entre seus próprios fundador(es) para uma finalidade específica; não tem
departamentos ou órgãos subalternos; é a distribuição proprietário, nem titular, nem sócios ou acionistas;
interna de plexos de competências, agrupadas em consiste apenas num patrimônio destinado a um fim,
unidades individualizadas; refere-se a uma só pessoa, dirigido por administradores ou curadores, na
opera onde há vínculo hierárquico; ela se desenvolve conformidade de seus estatutos; somente por lei
em razão: específica poderão ser criadas; em regra, destinam-
- da matéria - ex: Secretaria da Segurança se, a fins culturais, sociais, científicos, literários,
Pública. artísticos etc.
- do grau “hierarquia” - ex: Delegado Geral de exs: FUNAI, IBGE, Fundação Pe. Anchieta.
Polícia.
- do território - Delegacia Seccional de Polícia de
S.J.B.Vista. Empresas Públicas (PARAESTATAIS) – são
exploradoras de atividades econômicas e prestadoras
- SERVIÇO DESCENTRALIZADO – é o que o de serviços públicos; pessoas jurídicas de Direito
Poder Público transfere sua titularidade ou, Privado criadas por lei específica, com capital
simplesmente, sua execução, por outorga ou exclusivamente público (o que a caracteriza) para
delegação, a autarquias, entidades paraestatais, realizar atividades de interesse da Administração
empresas privadas ou particulares individualmente. instituidora nos moldes da iniciativa particular,
podendo revestir qualquer forma e organização
empresarial; podem adotar qualquer forma de
Administração Pública indireta sociedade dentre as em direito admitidas, inclusive a
- são criados e extinguidos por lei; são dotados de “unipessoal” prevista apenas para elas (unipessoal:
personalidade jurídica próprias; têm patrimônio, formada por capital de uma só pessoa - U, E, DF, M;
orçamento, receitas e direção próprios; destinam-se a pluripessoais: formada por capital de + de uma
exercer certas atividades específicas (típicas ou pessoa jurídica de Direito Público); estão sujeitas a
atípicas do Estado); a lei concede autonomia falência.
administrativa e financeiras às autarquias, empresas exs.: CEF, Casa da Moeda, INFRAERO,
públicas e sociedades de economia mista, que são EMBRATEL.
consideradas vinculadas na organização do Estado;
estão sujeitas ao “Controle da Administração” (interno:
pela própria AP; externo: pelo PL, auxiliado pelo TC e Sociedades de Economia Mista
pelo PJ). (PARAESTATAIS) – são exploradoras de
atividades econômicas e prestadoras de serviços
Autarquias (AUTARQUICAS) – são entes públicos; pessoas jurídicas de Direito Privado, com
administrativos autônomos (não há subordinação participação do Poder Público e de particulares no seu
hierárquica para com a entidade estatal a que capital e na sua administração, para a realização de
pertence; há mera vinculação à entidade-matriz, que atividade econômica ou serviço de interesse coletivo
pode exercer um controle legal, expresso no poder de outorgado ou delegado pelo Estado.
correção finalístico do serviço autárquico), criados por - é uma empresa de capital público e particular,
lei específica, com personalidade jurídica de Direito com direção estatal e personalidade jurídica de Direito
Público interno, patrimônio próprio e atribuições Privado; deve ter forma de S.A., com maioria das
estatais específicas; é forma de descentralização ações votantes nas mãos do Poder Público; as
administrativa, através da personificação de um prestadoras de serviços não estão sujeitas a falência,
serviço retirado da AP centralizada, por essa razão, só mas seus bens podem ser penhorados, e a pessoa
pode ser outorgado (age por direito próprio e com jurídica que a controla responde, subsidiariamente,
autoridade pública conforme o que lhe foi outorgado pelas suas obrigações..
pela lei que a criou) a ela, serviço público típico, e não exs.: Banco do Brasil S.A., FEPASA

- Entes de Cooperação (PARAESTATAIS) –
colaboram com o Estado mas não integram a AP Espécies de Entidades Paraestatais:
direta e nem a indireta, portanto, não estão - Empresas Públicas: são pessoas jurídicas de
vinculados hierarquicamente e não estão submetidos Direito Privado, criadas por lei específica, com capital
à supervisão ministerial; tem função pública atípica, exclusivamente público, para realizar atividades de
delegada pelo Estado; alguns são dotados de interesse da Administração instituidora nos moldes da
personalidade jurídica de Direito Privado, ou de Direito iniciativa particular, podendo revestir qualquer forma e
Público. organização empresarial; sua atividades regem-se
exs.: SESI, SENAI, SESC (serviços sociais pelos preceitos comerciais.
autônomos); OAB, CREA (Ordens e Conselhos
profissionais); FUVEST (empresas controladas pelo - Sociedades de economia mista: são pessoa
Poder Público, sem serem, empresas públicas ou jurídicas de Direito Privado, com participação do
sociedades de economia mista). Poder Público e de particulares no seu capital e na
sua administração, para a realização de atividade
econômica ou serviço de interesse coletivo; revestem
- Empresas privadas e particulares a forma das empresas particulares, admitem lucro e
individualmente (modalidades de serviços regem-se pelas normas das sociedades mercantis,
delegados ao particular) com as adaptações impostas pelas leis que
Concessão – o Poder Público delega a prestação autorizarem sua criação e funcionamento.
dos serviços a entidades públicas ou privadas, que os - Serviços sociais autônomos: são todos aqueles
executam por sua conta e risco, com remuneração instituídos por lei, com personalidade de Direito
paga, em regra, pelo usuário; caráter mais estável; Privado, para ministrar assistência ou ensino a certas
exige autorização legislativa; licitação só por categorias sociais ou grupos profissionais, sem fins
concorrência; formalização por contrato; prazo lucrativos, sendo mantidos por dotações
determinado; só para pessoas jurídicas (exs.: reforma orçamentárias ou por contribuições parafiscais.
e conservação de estradas de rodagem, remunerada
depois pelo pedágio, pago pelos usuários). Serviços delegados a particulares
Serviços concedidos são todos aqueles que o
Permissão – é semelhante à concessão, apenas particular executa em seu nome, por sua conta e
com algumas diferenças; caráter mais precário; em risco, remunerados por tarifa, na forma regulamentar.
regra, não exige autorização legislativa; licitação por mediante delegação contratual ou legal do Poder
qualquer modalidade; formalização por contrato de Público concedente.
adesão; pode ser por prazo indeterminado; para
pessoas físicas e jurídicas. Concessão: é a delegação contratual da
execução do serviço, na forma autorizada e
Autorização – de uso - um particular é autorizado regulamentada pelo Executivo; o contrato é bilateral,
a utilizar bem público de forma especial (ex.: uso de oneroso, comutativo e realizado intuitu personae, com
uma rua para realização de quermesse); de atos encargos e vantagens recíprocos; não transfere
privados controlados (exs.: porte de arma, propriedade alguma ao concessionário, nem se
despachantes, serviço de táxi) e de serviços públicos. despoja de qualquer direito ou prerrogativa pública;
deve ser conferida sem exclusividade.
Entidades Políticas e Administrativas
Entidade é pessoa jurídica, pública ou privada; na
organização política e administrativa brasileira as Regulamentação: compete ao Poder Público, pois
entidades classificam-se em: a concessão é sempre feita no interesse da
coletividade, tendo o dever (concessionário) de
- Entidades Estatais: são pessoas jurídicas de prestar o serviço em condições adequadas para o
Direito Público que integram a estrutura constitucional público. (art. 175.CF).
do Estado e têm poderes políticos a administrativos, Toda concessão fica submetida as normas de
tais como a União, os Estados-membros, os natureza regulamentar( disciplinam o modo e a forma)
Municípios e o Distrito Federal; e as de ordem contratual (condições de
remuneração); o poder de regulamentar as
concessões é inerente e indespojável do concedente.
- Entidades Autárquicas: são pessoa jurídicas de
Direito Público, de natureza meramente Contrato: é o documento escrito que encerra a
administrativa, criadas por lei específica, para a delegação do poder concedente, define o objeto,
realização de atividades, obras ou serviços delimita a área, forma e tempo da exploração,
descentralizado da estatal que as criou; funcionam e estabelece os direitos e deveres das partes e dos
operam na forma estabelecida na lei instituidora e nos usuários do serviço; a alteração unilateral restringe-se
termos de seu regulamento; apenas às cláusulas regulamentares ou de serviço,
sempre para melhor atendimento ao público; pode
- Entidades Fundacionais: pela CF/88, são sofrer intervenção; a fiscalização cabe ao Poder
pessoas jurídicas de Direito Público, assemelhadas às Público; o serviço concedido deve ser remunerado por
autarquias (STF); são criadas por lei específica com tarifa; os direitos do usuário devem ser claramente
as atribuições que lhes forem conferidas no ato de sua assegurados no contrato por ser ele o destinatário do
instituição; serviço oferecido.

Extinção da Concessão: pode ocorrer por afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e
diversos motivos e formas; o término do prazo impõe expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e
a reversão; o interesse público superveniente à criminal, conforme o caso; a eficácia de toda a
concessão muitas vezes exige a encampação ou atividade administrativa está condicionada ao
resgate (retomada coativa) do serviço; conveniência atendimento da lei. Na Administração Pública não há
recíproca das partes ou a inadimplência pode conduzir liberdade nem vontade pessoal, só é permitido fazer o
à rescisão do contrato; ou ainda, a ilegalidade da que a lei autorizar, significando “deve fazer assim”. As
concessão ou do contrato pode impor sua anulação. leis administrativas são, normalmente, de ordem
O Patrimônio do Concessionário está protegido pública e seus preceitos não podem ser
pelo Código Penal, que considera crime de dano descumpridos, nem mesmo por acordo ou vontade
qualificado (art. 163,III) qualquer lesão aos bens da conjunta de seus aplicadores e destinatários.
empresa.
- Princípio da Moralidade: a moralidade
Serviços Permitidos: são todos aqueles em que administrativa constitui, pressuposto de validade de todo
a Administração estabelece os requisitos para sua ato da Administração Pública (CF, art.37), sendo que o
prestação ao público e, por ato unilateral (termo de ato administrativo não terá que obedecer somente à lei
permissão), comete a execução aos particulares que jurídica, mas também à lei ética da própria instituição,
demonstrarem capacidade para seu desempenho; a pois nem tudo que é legal é honesto; a moral
permissão é em princípio discricionária e precária, administrativa é imposta ao agente público para sua
mas admite condições e prazos para exploração do conduta interna, segundo as exigências da instituição a
serviço, a fim de garantir rentabilidade e assegurar a que serve e a finalidade de sua ação: o bem comum.
recuperação do investimento do permissionário
visando atrair a iniciativa privada. - Princípio da Impessoalidade e Finalidade:
impõe ao administrador público que só pratique o ato
Serviços Autorizados: são aqueles que o Poder para o seu fim legal; e o fim legal é unicamente aquele
Público, por ato unilateral, precário e discricionário, que a norma de Direito indica expressa ou
consente na sua execução por particular para atender virtualmente como objetivo do ato, de forma
a interesses coletivos instáveis ou emergência impessoal. Desde que o princípio da finalidade exige
transitória; a remuneração é tarifada pela que o ato seja praticado sempre com finalidade
Administração. pública, o administrador fica impedido de buscar outro
objetivo ou de praticá-lo no interesse próprio ou de
Convênios e Consórcios Administrativos terceiros; pode, entretanto, o interesse público
Convênios Administrativos: são acordos coincidir com o de particulares, como ocorre
firmados por entidades públicas de qualquer espécie, normalmente nos atos administrativos negociais e nos
ou entre estas e organizações particulares, para contratos públicos, casos em que é lícito conjugar a
realização de objetivos de interesse comum dos pretensão do particular com o interesse coletivo;
partícipes; é acordo, mas não é contrato; a vedando a prática de ato administrativo sem interesse
organização não tem forma própria, mas sempre se público ou conveniência para a Administração,
faz com autorização legislativa e recursos financeiros visando unicamente a satisfazer interesses privados,
para atendimento dos encargos assumidos no termo por favoritismo ou perseguição dos agentes
de cooperação. governamentais, sob forma de desvio de finalidade.
Consórcios Administrativos: são acordos - Princípio da Publicidade: é a divulgação oficial

firmados entre entidades estatais, autárquicas, do ato para o conhecimento público e início de seus
fundacionais ou paraestatais, sempre de mesma efeitos externos. A publicidade não é elemento
espécie, para realização de objetivos de interesse formativo do ato; é requisito de eficácia e moralidade;
comum; o que o caracteriza é que ele só e feito entre por isso mesmo, os atos irregulares não se
entidades da mesma espécie, diferentemente do convalidam com a publicação, nem os regulares a
Convênio, que é celebrado entre pessoas jurídicas de dispensam para sua exequibilidade, quando a lei ou
espécies diferentes. regulamento exige. O princípio da publicidade dos
atos e contratos administrativos, além de assegurar
PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA seus efeitos externos, visa a propiciar seu
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA conhecimento e controle pelos interessados diretos e
pelo povo em geral; abrange toda a atuação estatal,
Princípios Básicos da Administração: não só sob o aspecto de divulgação oficial de seus
constituem os fundamentos da ação administrativa, atos como, também, de propensão de conhecimento
ou, por outras palavras, os sustentáculos da atividade da conduta interna de seus agentes. Os atos e
pública; relegá-los é desvirtuar a gestão dos negócios contratos administrativos que omitirem ou
públicos e olvidar o que há de mais elementar para a desatenderem à publicidade necessária não só
boa guarda e zelo dos interesses sociais. deixam de produzir seus regulares efeitos como se
expõe a invalidação por falta desse requisito de
- Princípio da Legalidade: como princípio da eficácia e moralidade. E sem a publicação não fluem
administração (CF, art. 37, caput), significa que o os prazos para impugnação administrativa ou
administrador público está, em toda a sua atividade anulação judicial, quer o de decadência para
funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às impetração de mandado de segurança (120 dias da
exigências do bem comum, e deles não se pode publicação), quer os de prescrição da ação cabível.

- Princípio da eficiência: Este é o mais novo PODERES ADMINISTRATIVOS: nascem com a
princípio constitucional expresso relativo ao Direito Administração e se apresentam diversificados segundo
Administrativo. O princípio foi acrescentado aos quatro as exigências do serviço público, o interesse da
anteriores, no caput do art. 37 da CF, pela EC 19/98, coletividade e os objetivos a que se dirigem; esse
Emenda que ficou conhecida como Reforma poderes são inerentes à Administração de todas as
Administrativa. Na obra atualizada de Hely Lopes entidades estatais na proporção e limites de suas
Meirelles encontramos referência ao princípio como o competências institucionais, e podem ser usados isolada
que impõe a todo agente público a obrigação de ou cumulativamente para a consecução do mesmo ato.
realizar suas atribuições com presteza, perfeição e
rendimento funcional. A função administrativa já não I - PODER VINCULADO: é aquele que o Direito
se contenta em ser desempenhada apenas com Positivo (a lei) confere à Administração Pública para a
legalidade, exigindo resultados positivos para o prática de ato de sua competência, determinando os
serviço público e satisfatório atendimento das elementos e requisitos necessários à sua formalização;
necessidades da comunidade e de seus membros. sendo que o ato será nulo se deixar de atender a
Para a professora Maria Sylvia Di Pietro o princípio qualquer dado expresso na lei, por desvinculação de seu
apresenta dois aspectos: tipo-padrão, podendo ser reconhecido pela própria
a) relativamente à forma de atuação do agente Administração ou pelo Judiciário, se requerer o
público, se espera o melhor desempenho possível de interessado.
suas atribuições, a fim de obter os melhores
resultados; II - PODER DISCRICIONÁRIO: é o que o Direito
b) quanto ao modo de organizar, estruturar e concede à Administração, de modo explícito ou
disciplinar a Administração Pública, exige-se que este implícito, para a prática de atos administrativos com
seja o mais racional possível, no intuito de alcançar liberdade na escolha de sua conveniência,
melhores resultados na prestação dos serviços oportunidade e conteúdo; discricionariedade é
públicos. liberdade de ação administrativa, dentro dos limites
O objetivo do princípio é assegurar que os permitidos em lei; a faculdade discricionária distingue-
serviços públicos sejam prestados com adequação às se da vinculada pela maior liberdade que é conferida
necessidades da sociedade que os custeia. ao administrador; se para a prática de um ato
A ideia de eficiência aproxima-se da de vinculado a autoridade pública está adstrita à lei em
economicidade. Visa-se a atingir objetivos traduzidos todos os seus elementos formadores, para praticar um
por boa prestação de serviços, do modo mais simples, ato discricionário é livre, no âmbito em que a lei lhe
mais rápido, e mais econômico, elevando a relação concede essa faculdade. A atividade discricionária
custo/benefício do trabalho da Administração. O encontra plena justificativa na impossibilidade de o
administrador deve sempre procurar a solução que legislador catalogar na lei todos os atos que a prática
mais bem atenda ao interesse público, o qual deve administrativa exige.
tutelar. O constitucionalista Alexandre de Moraes
define o princípio da eficiência como aquele que III - PODER HIERÁRQUICO: é o de que dispõe o
“impõe à Administração Pública direta e indireta e a Executivo para distribuir e escalonar as funções de
seus agentes a persecução do bem comum, por meio seus órgãos, ordenar e rever a atuação de seus
do exercício de suas competências de forma agentes, estabelecendo a relação de subordinação
imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, entre os servidores do seu quadro de pessoal;
sem burocracia, e sempre em busca da qualidade, Hierarquia é a relação de subordinação existente
primando pela adoção dos critérios legais e morais entre vários órgão e agentes do Executivo, com
necessários para a melhor utilização possível dos distribuição de funções e garantias da autoridade de
recursos públicos, de maneira a evitar desperdícios e cada um.; o poder hierárquico tem por objetivo
garantir-se uma maior rentabilidade social.” ordenar, coordenar, controlar e corrigir as atividades
A positivação deste princípio permite afirmarmos administrativas, no âmbito interno da Administração;
parcialmente superada a doutrina anteriormente desse modo atua como instrumento de organização e
perfilhada por nossos tribunais, segundo a qual, aperfeiçoamento do serviço e age como meio de
relativamente aos atos discricionários, não se admitia responsabilização dos agentes administrativos,
perquirição judicial sobre a conveniência, impondo-lhes o dever de obediência; do poder
oportunidade, eficiência ou justiça do ato, cabendo hierárquico decorrem faculdades implícitas para o
somente a análise quanto à sua legalidade. Ao menos superior, tais como a de dar ordens e fiscalizar o seu
no que se refere à eficiência este entendimento não cumprimento; a de delegar e avocar atribuições e a de
mais é defensável. Eficiência tem como corolário a rever os atos dos inferiores.
boa qualidade.
A partir da positivação deste princípio como norte IV - PODER DISCIPLINAR: é a faculdade de punir
da atividade administrativa a sociedade passa a dispor internamente as infrações funcionais dos servidores e
de base jurídica expressa para cobrar a efetividade do demais pessoas sujeitas à disciplina dos órgãos e
exercício de direitos sociais como a educação, a serviços da Administração; é uma supremacia
saúde e outros, os quais têm que ser garantidos pelo especial que o Estado exerce sobre todos aqueles
Estado com qualidade ao menos satisfatória. Pelo que se vinculam à Administração por relações de
mesmo motivo, o cidadão passa a ter o direito de qualquer natureza, subordinando-se às normas de
questionar a qualidade das obras e atividades funcionamento do serviço ou do estabelecimento que
públicas, exercidas diretamente pelo Estado ou por passam a integrar definitiva ou transitoriamente; uma
seus delegatários. característica do poder disciplinar é seu

discricionarismo, no sentido de que não está vinculado Razão e Fundamento: a razão do poder de
a prévia definição da lei sobre a infração funcional e a polícia é o interesse social e o seu fundamento está
respectiva sanção; o administrador, no seu prudente na supremacia geral que o Estado exerce em seu
critério, em relação ao serviço e verificando a falta, território sobre todas as pessoas, bens e atividades,
aplicará a sanção que julgar cabível, oportuna e supremacia que se revela nos mandamentos
conveniente, dentre as que estiverem enumeradas em constitucionais e nas normas de ordem pública, que a
lei ou regulamento para a generalidade das infrações cada passo opõem condicionamentos e restrições aos
administrativas. direitos individuais em favor da coletividade,
incumbindo ao Poder Público o seu policiamento
As penas disciplinares no nosso Direito administrativo.
Administrativo Federal são:
1) Advertência; Objeto e Finalidade: o objeto do poder de policia
2) suspensão; administrativa é todo bem, direito ou atividade
3) demissão; individual que possa afetar a coletividade ou por em
4) cassação de aposentadoria ou disponibilidade; risco a segurança nacional, exigindo, por isso mesmo,
5) destituição de cargo em comissão; regulamentação, controle e contenção pelo Poder
6) destituição de função comissionada. Público; com esse propósito a Administração pode
condicionar o exercício de direitos individuais, pode
A apuração regular da falta disciplinar é delimitar a execução de atividades, como pode
indispensável para a legalidade da punição interna da condicionar o uso de bens que afetem a coletividade
Administração; primeiramente deve-se apurar a falta, em geral, ou contrariem a ordem jurídica estabelecida
pelos meios legais compatíveis com a gravidade da ou se oponham aos objetivos permanentes da Nação;
pena a ser imposta, dando-se oportunidade de defesa a finalidade do poder de polícia é a proteção ao
ao acusado (requisitos fundamentais, sem o qual se interesse público, nesse interesse superior não entram
torna ilegítima e invalidável a punição). só os valores materiais como, também, o patrimônio
moral e espiritual do povo, expresso na tradição, nas
A motivação da punição disciplinar é sempre instituições e nas aspirações nacionais da maioria que
imprescindível para a validade da pena; não se pode sustenta o regime político adotado e consagrado na
admitir como legal a punição desacompanhada de Constituição e na ordem vigente.
justificativa da autoridade que a impõe; destina-se a
evidenciar a conformação da pena com a falta e
permitir que se confiram a todo tempo a realidade e a Extensão e Limites: a extensão do poder de
legitimidade dos atos ou fatos ensejadores da punição polícia é muito ampla, abrangendo desde a proteção à
administrativa. moral a aos bons costumes, a preservação da saúde
pública, o controle de publicações, a segurança das
V - PODER REGULAMENTAR: é a faculdade de construções e dos transportes, até a segurança
que se dispõem os Chefes de Executivo de explicar a lei nacional em particular.
para sua correta execução, ou de expedir decretos Os limites do poder de polícia administrativa são
autônomos sobre matéria de sua competência, ainda demarcados pelo interesse social em conciliação com
não disciplinada por lei; é um poder inerente e privativo os direitos fundamentais do indivíduo assegurados na
do Chefe do Executivo (CF, art. 84, IV), e, por isso CF (art. 5º), através de restrições impostas às
mesmo, indelegável a qualquer subordinado. atividades do indivíduo que afetam a coletividade,
cada cidadão cede parcelas mínimas de seus direitos
Regulamento é ato administrativo geral e à comunidade, recebendo em troca serviços
normativo, expedido privativamente pelo Chefe do prestados pelo Estado.
Executivo, através de decreto, com o fim de explicar o
modo e forma de execução da lei (regulamento de Atributos: são a discricionariedade, a
execução) ou prover situações não disciplinadas em autoexecutoriedade e a coercibilidade. A
lei (regulamento autônomo ou independente); na Discricionariedade traduz-se na livre escolha, pela
omissão da lei, o regulamento supre a lacuna, até que Administração, da oportunidade e conveniência de
o legislador compete os claros da legislação; exercer o poder de polícia, bem como aplicar as
enquanto não o fizer, vige o regulamento, desde que sanções e empregar os meio conducentes a atingir o
não invada matéria reservada à lei; o Congresso fim colimado, que é a proteção de algum interesse
Nacional tem competência para sustar atos público; a discricionariedade do poder de polícia
normativos do Executivo que exorbitem o poder reside no uso da liberdade legal da valoração das
regulamentar ( CF, art.49, V). atividades policiadas e na graduação das sanções
aplicáveis aos infratores.
VI - PODER DE POLÍCIA: é a faculdade de que A Autoexecutoriedade, ou seja, a faculdade de a

dispõe a Administração Pública para condicionar e Administração decidir e executar diretamente sua
restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos decisão por seus próprios meios, sem intervenção do
individuais, em benefício da coletividade ou do próprio Judiciário, é outro atributo do poder de polícia; no uso
Estado; podemos dizer que o poder de polícia é o desse poder, a Administração impõe diretamente as
mecanismo de frenagem de que dispõe a medidas ou sanções de polícia administrativa
Administração Pública para conter os abusos do necessárias à contenção da atividade antissocial que
direito individual. ela visa a obstar.

A Coercibilidade, isto é, a imposição coativa O USO E ABUSO DE PODER
das medidas adotadas pela Administração, constitui O uso do poder é a prerrogativa da autoridade,
também atributo do poder de polícia, realmente, mas o poder há que ser usado normalmente, sem
todo ato de polícia é imperativo, admitindo até o abuso; usar normalmente do poder é empregá-lo
emprego da força pública para seu cumprimento, segundo as normas legais, a moral da instituição, a
quando resistido pelo administrado; não há ato de finalidade do ato e as exigências do interesse público;
polícia facultativo para o particular, pois todos eles o poder é confiado ao administrador público para ser
admitem a coerção estatal para torná-los efetivos, e usado em benefício da coletividade administrada, mas
essa coerção também independe de autorização usado nos justos limites que o bem-estar social exigir.
judicial; é a própria Administração que determina e O abuso de poder ocorre quando a autoridade,
faz executar as medidas de força que se tornarem embora competente para praticar o ato, ultrapassa os
necessárias para a execução do ato ou aplicação limites de suas atribuições ou se desvia das
da penalidade administrativa. finalidades administrativas; o abuso de poder é
sempre uma ilegalidade invalidadora do ato que
Meios de Atuação: atuando a polícia contém; o abuso de poder pode tanto revestir a forma
administrativa de maneira preferentemente comissiva como a omissiva, porque ambas são
preventiva, ela age através de ordens e proibições, capazes de afrontar a lei e causar lesão a direito
mas, e sobretudo, por meio de normas limitadoras e individual do administrado.
sancionadoras da conduta daqueles que utilizam Excesso de Poder: ocorre quando a autoridade,
bens ou exercem atividades que possam afetar a embora competente para praticar o ato, vai além do
coletividade estabelecendo as denominadas permitido e exorbita no uso de suas faculdades
limitações administrativas; o Poder Público edita administrativas; o excesso de poder torna o ato
leis e órgãos executivos expedem regulamentos e arbitrário, ilícito e nulo; essa conduta abusiva, tanto se
instruções fixando as condições e requisitos para caracteriza pelo descumprimento frontal da lei,
uso da propriedade e o exercício das atividades quando a autoridade age claramente além de sua
que devam ser policiadas, e após as verificações competência, como, também, quando ela contorna
necessárias é outorgado o respectivo alvará dissimuladamente as limitações da lei, para arrogar-se
(instrumento da licença ou da autorização para a poderes que não lhe são atribuídos legalmente.
prática de ato, realização de atividade ou exercício Desvio de Finalidade: verifica-se quando a
de direito dependente de policiamento autoridade, embora atuando nos limites de sua
administrativo) de licença ou autorização, ao qual competência, pratica o ato por motivos ou fins
segue a fiscalização competente. diversos dos objetivados pela lei ou exigidos pelo
interesse público; é assim a violação ideológica da lei,
Sanções: são impostas pela própria ou por outras palavras, a violação moral da lei,
Administração em procedimentos administrativos colimando o administrador público fins não queridos
compatíveis com as exigências do interesse pelo legislador, ou utilizando motivos e meios imorais
público; o que se requer é a legalidade da sanção e para a pratica de um ato administrativo aparentemente
a sua proporcionalidade à infração cometida ou ao legal.
dano que a atividade causa à coletividade ou ao
próprio Estado; são aplicáveis aos atos e condutas
individuais que, embora não constituam crimes, Omissão da Administração: pode representar
sejam inconvenientes ou nocivos à coletividade; aprovação ou rejeição da pretensão do administrado,
convém observar que o mesmo fato, juridicamente, tudo dependendo do que dispuser a norma pertinente;
pode gerar pluralidade de ilícitos e de sanções o silêncio não é ato administrativo; é conduta omissiva
administrativas. da Administração que, quando ofende direito
individual ou coletivo dos administrados ou de seus
Condições de validade: são as mesmas do ato servidores, sujeita-se a correção judicial e a reparação
administrativo comum, ou seja, a competência, a decorrente de sua inércia, então a inércia da
finalidade e a forma, acrescidas da proporcionalidade Administração, retardando ato ou fato que deva
da sanção e da legalidade dos meios empregados praticar, é abuso de poder, que enseja correção
pela Administração; a Proporcionalidade constitui judicial e indenização ao prejudicado.
requisito específico para a validade do ato de polícia,
como também, a correspondência entre a infração
cometida e a sanção aplicada quando se tratar de ATO ADMINISTRATIVO.
medida punitiva; sacrificar um direito ou uma liberdade CONCEITO, REQUISITOS,
do indivíduo sem vantagem para a coletividade ATRIBUTOS, CLASSIFICAÇÃO E ESPÉCIES.
invalida o fundamento social do ato de polícia, pela O serviço público atinge o público externo e,
desproporcionalidade da medida. interno. Os atos praticados na administração só
A Legalidade dos Meios empregados pela poderão ser feitos por aquele órgão e pessoa que tem
Administração é o último requisito para a validade do competência. O ato é manifestação de vontade.
ato de polícia, na escolha do modo de efetivar as Lentine diz que “atos administrativos são atos
medidas de polícia não se compreende o poder de jurídicos quando forem praticados por um sujeito ativo
utilizar meios ilegais para a sua consecução, embora da administração pública”. O ato tem que preencher
lícito e legal o fim pretendido; os meios devem ser determinados requisitos para atuar no mundo do
legítimos, humanos e compatíveis com a urgência e a Direito. Se uma pessoa está de férias, de licença e
necessidade da medida adotada. fizer um ato, este é nulo.

Lanobini diz que “ato administrativo é qualquer Só é vinculada à matéria administrativa. Pode ser
desenvolvimento da atividade por parte da feito pelo Legislativo, Executivo e Judiciário. Em
administração pública”. Tudo que se faz na relação a ato administrativo a melhor definição é a de
administração pública é através de ato ou por causa Hely Lopes Meireles. Alguns autores dividem em atos
de um ato ou em consequência de um ato. formais - praticados pelo poder executivo. Os
Cino Vitta alega que “os atos administrativos são materiais são editados pelo Judiciário e Legislativo.
atos jurídicos que emanam (surgem) da autoridade O poder público ou privado estão vinculados pelos
administrativa produzindo efeitos jurídicos em relação atos administrativos. No Poder Executivo os atos
a pessoas estranhas ou vinculadas à administração aparecem no dia-a-dia. Nos outros poderes são em
pública”. Os atos não podem ser editados por menor quantidade.
qualquer pessoa da administração pública, só por Para que surja o ato administrativo é necessário
aquelas que têm competência para isso. É uma três aspectos: supremacia do Estado, obrigação de
minoria que edita atos e a maioria obedece. O ato gerir as coisas públicas com soberania e supremacia
produz efeito em relação ao destinatário do ato, prevalecendo o interesse público pelo particular,
podendo ser uma pessoa vinculada à administração manifestação da vontade - é feita pelo agente público
pública ou qualquer outra pessoa que não esteja tendo competência para editar o ato administrativo,
vinculada. tem que ser oriunda de um agente público
Mikael Stassinopoulos diz que “ato administrativo competente. Além desses aspectos é necessário que
é a manifestação de vontade da pessoa moral do ele cumpra os requisitos necessários para poder
Estado com a finalidade de produzir o efeito jurídico”. surgir seu efeito jurídico.
É feito por pessoa física que representa o Estado
ou é o agente político ou o agente executivo do Os requisitos ou elementos para que o ato
Estado. A finalidade é produzir o efeito jurídico desde administrativo seja editado são:
que preencha os requisitos. 1. Competência - há autoridades que podem ou
Marcelo Caetano diz que “ato administrativo é a não editar atos. Competência do órgão e da
conduta voluntária da administração pública, tendo autoridade - para que o ato seja editado tem que ser a
como resultante a aplicação de normas jurídicas ao competência dos dois, é a atribuição legal para a
caso ou situação concreta”. prática do ato administrativo.
Uma portaria, decreto, até mesmo uma solicitação
que se faz a um órgão é ato administrativo. É sempre 2.Finalidade - é o objetivo que tem a
em relação a um ato objetivo. Existe o ato, a situação administração pública interessada em atingir ou
concreta. realizar certas coisas. Atrás de um ato há sempre um
Rui Cirne Lima diz que “atos administrativos são interesse a ser atingido.
atos jurídicos desde que praticados em consonância Alguns autores separam motivo e causa. Motivo é
com as normas do Direito Administrativos pelas a situação de fato que determina a realização do ato.
pessoas administrativas”. Se o ato não está correto, Causa é a resultante da realização do ato com seu
ele está vinculado, com falhas que podem ser respectivo efeito jurídico.
resolvidas ou não.
Pode ser por pessoas que desempenham 3. Motivo ou causa - é a situação de direito ou
atividades administrativas, além das pessoas da fato que determina ou autoriza a realização do ato
administração. administrativo.
Por exemplo.: o Legislativo tem função de elaborar
lei, mas quando eles estão desempenhando 4. Forma - é a exteriorização do ato administrativo
atividades administrativas ele pode fazer atos através da manifestação de vontade pela palavra
administrativos. escrita. Não pode haver ato verbal.
Mário Masargão diz que “atos administrativos são Só tem validade se for escrito e depois publicado.
atos jurídicos que o Estado pratica para a realização Os atos podem determinar ou autorizar. Cada ato
de sua finalidade maior”. tem sua maneira de redigir. O decreto é feito de uma
A melhor definição é a de José Cretela Júnior e maneira, a portaria de outra, mas sempre de forma
Hely Lopes Meireles. escrita com a publicação.
Eles afirmam que “ato administrativo é a
manifestação de vontade do Estado por seus 5. O mérito do ato - representa os valores
representantes no exercício regular de suas funções atribuídos pela administração pública referentes aos
ou ainda por pessoa que detenha fração de poder motivos ou a escolha do ato administrativo quando
reconhecido pelo Estado com a finalidade mediata de decidir pela oportunidade e conveniência para a sua
criar, modificar, resguardar, declarar ou extinguir prática.
situações jurídicas objetivas, porém em matéria É vinculado ao poder discricionário se há a
administrativa”. conveniência para agir, então age.
Os representantes são os que têm competência. Se for provocado o poder judiciário em relação a
Só têm validade os atos assinados pelas pessoas que determinados atos administrativos pode responder
estão no exercício regular da sua função (se estiver através do mérito do processo, o judiciário vai
de férias é anulado). procurar examinar o cerne da questão.
Pode ser feita, por exemplo, por uma pessoa Mérito do ato existe se for feito por pessoa capaz.
jurídica de Direito Privado se for delegada pelo Abrangem os elementos não vinculados do ato da
Estado, só aqueles atos configurados pelas cláusulas administração, aqueles que admitem uma valoração
contratuais. de eficiência, oportunidade, conveniência e justiça.

Se houver qualquer ilegalidade resultante de A administração não precisa saber da opinião do
abuso ou desvio de poder, o ato (mesmo que se trate administrado. O ato administrativo pode atingir ao
de poder discricionário) pode ser revisto e anulado público externo como o interno.
pelo judiciário. De gestão: são os que a administração pratica
sem utilizar as prerrogativas de poder público
Características ou atributos do ato nivelando-se nesse caso o administrado para a
administrativo realização do ato.
1. Imperatividade - o ato é obrigatório em relação É como se houvesse uma concordância, uma
a seu destinatário, é obrigatório o cumprimento pelo negociação entre o administrado e a administração
destinatário do ato. pública, interessa aos dois, mas nem sempre ocorre
Nem sempre ele é coercitivo. Se for ou não ele isso.
deve ser cumprido (imperativo). A administração sempre está superior aos
Se ele for coercitivo estabelece uma administrados, mas existem atos como o de gestão que
personalidade. Alguns atos são apenas orientadores. se preocupa com isso.
Outro se refere à possibilidade da administração
2. Legitimidade e legalidade - o ato tem que ser realizar o ato, podendo ser ato vinculado ou ato
legal e legítimo. A legitimidade está vinculada a discricionário. Aqui é ato administrativo como
competência. É legal, pois preencheu todos os manifestação de vontade. Lá era poder que se referia
requisitos necessários para ser ato administrativo. ao administrador.
Legitimidade e legalidade se referem aos atos Vinculado - é aquele praticado em obediência aos
administrativos como mera presunção de que eles requisitos especificados na legislação que rege os
devem ser legais e legítimos. Pode ser que ele se atos administrativos.
apresente legal, mas não cumpra a norma de forma Os órgãos públicos têm suas normas internas e
adequada, por ex., então ele não é considerado legal, nessa fica definido através do poder hierárquico as
devendo ser anulado. competências para criar, editar os atos.
Se o ato incomodar alguém é mais fácil provar que A legislação já determina o tipo de ato para
o ato não é legal ou legítimo. É muito difícil um ato determinadas situações, ele está vinculado a uma
não prejudicar ninguém e ser provado que ele está situação e a pessoa pode praticá-lo.
errado, é ilegal ou ilegítimo.
Discricionário - o administrador público pode
3. Eficácia - para ser eficaz é necessário que seja praticar o ato escolhendo o conteúdo do ato, o seu
redigido dentro da objetividade que se espera, não destinatário e a conveniência ou não.
pode ser subjetivo, deixar margem à interpretação Pode escolher o tipo de ato. Há determinados
duvidosa, que ele esteja na linguagem própria, deve assuntos em que pode haver a escolha. Há uma
ser redigido dentro das normas, deve ser objetivo, não liberdade de escolha do tipo de ato. A lei dá
pode haver vício, pois ele será anulado ou redigido. alternativas para haver a escolha.
4. Executoriedade e exequibilidade - Quanto à formação do ato:

Executoriedade envolve um momento, um espaço de Pode ser simples, complexo ou composto.
tempo do ato administrativo que consiste na
possibilidade que ele seja posto em execução. Às Simples - é resultante da manifestação de
vezes o ato é publicado mas diz que dependerá de vontade de um único órgão seja ele unipessoal ou
regulamentação, que será em 90 dias, por exemplo, colegiado.
ele só terá efeito depois desse prazo. Exequibilidade
envolve a pretensão da administração pública de que Complexo - se forma pela conjugação da
o ato por ela editado poderá ser cumprido manifestação de vontade de mais de um órgão
independente da vontade ou da oposição do público.
administrado. Existem atos que geram uma O órgão não é colegiado vai editar em conjunto um
insatisfação muito grande, mas que deverá ser único ato administrativo é complexo devido ao
cumprido. Por exemplo: aumento de combustível, de somatório de vontade de várias pessoas, que
gás de cozinha, o ato será executado independente representam órgãos unipessoais, por exemplo, mas o
de você querer ou não, você não deixar de andar de ato é apenas um.
carro por isso.
Composto - é aquele que irá depender da
Classificação dos atos administrativos: manifestação de vontade de um único órgão, porém
Quanto à posição que tem a administração pública dependerá igualmente da possibilidade de outros
para editar atos administrativo: órgãos públicos tornarem esse ato objetivo. Expressa
a vontade através da autoridade que tenha
Atos de império ou atos de gestão. competência para tal.
De império: são aqueles em que a administração O ministério da administração vai pedir o nome
pública pratica usando de sua supremacia sobre o das pessoas que estão aposentadas, vai depender de
administrado ou servidor e lhes impõem obrigatório outros órgãos, não há relação de hierarquia.
atendimento. São aqueles em que a administração
pública pode praticar utilizando condições de poder de Quanto ao conteúdo pode ser:
que está investida dispensando inteiramente a Constitutivo - criou uma situação ainda não
concordância do administrado. existente.

Declaratório - declara determinada situação, a Espécies de atos administrativos:
existência de uma situação. Normativos - aqueles que contém um comando
geral do executivo objetivando esclarecer melhor a lei.
Alienatório - Aliena determinada situação.
Quanto à eficácia, para que haja eficácia é São três espécies de atos normativos:
necessário que o ato tenha objetividade. Pode ser Decretos, regulamentos, regimentos.
válidos ou nulos: Decretos - são atos de competência exclusiva dos
chefes de poderes executivos na hierarquia das leis e
Válidos - aqueles que estiverem respeitando a inferior a ela e por esta razão não deverá contrariar,
legislação que os rege. É necessário que haja o tem como finalidade explicar e facilitar a execução da
cumprimento de determinadas normas através dos lei, esclarecendo os seus mandamentos e orientando
requisitos. Ex. se o ato não tem competência para a sua aplicação. Se ele não estiver de acordo com a
editar a nulidade deve ser reconhecida e proclamada lei deverá ser revogado;
pela administração e pelo judiciário. A nulidade
retroage as suas origens e alcança todos os seus Regulamento - são atos administrativos
efeitos passados, presentes e futuros em relação às colocados em vigor através de decreto especificando
partes. os mandamentos da lei ou provendo situações não
disciplinadas na lei. Ex.: o regulamento vai criar
Nulos - o ato é nulo quando não tem objetividade, órgãos e funções num ministério que só tem lei geral;
quando não atenderem ao princípio da legalidade, aos
Regimento - são também atos normativos de
requisitos próprios do ato administrativo.
atuação interna atingindo as pessoas vinculadas
Não gerando por conseguinte direitos ou juridicamente à atividade estatal, podendo o regimento
obrigações, não criando situações jurídicas definidas. ser colocado em vigor através dos atos
Pode conter o vício que pode ser corrigido, mas administrativos como, por exemplo, decreto, resolução
tem que editar um novo ato corrigindo o anterior. interna, portaria.
Alguns chamam de atos inexistentes porque não No regulamento já existe um decreto aquele que
produz efeito jurídico, é um ato viciado, deverá se vai explicar mais, explicitar melhor o decreto que é
corrigido, republicado. geral. O regimento é interno.
Para ele ser corrigido tem que ser republicado.
Quando se republica começa a contar o tempo a partir Ordinatórios - são todos os atos que visam
da republicação, as pessoas nem sempre atentam disciplinar o funcionamento da administração pública e
para esse prazo. O certo é republicar o ato por inteiro, a conduta funcional de seus agentes, são as normas
mas às vezes se republica só o pedaço que está internas da repartição em relação às pessoas, qual
viciado. Inexistente é em relação ao efeito do ato. deve ser o comportamento dos funcionários
Quanto exequibilidade se refere a operatividade do internamente.
ato se surtiu o efeito desejado pela administração,
pode ser perfeito, imperfeito e pendente. Instruções - orientações escritas de caráter geral
a respeito da maneira de execução de determinado
Perfeito - quando reúne todos os elementos serviço sendo expedida pelo superior hierárquico para
necessários a sua operatividade. Uma vez publicado orientar os subalternos;
apresenta-se pronto para de imediato surtir os efeitos
desejados. Preencheu todos os requisitos, é válido. Circulares - são orientações escritas de caráter
uniforme encaminhadas a determinados funcionários
Imperfeito - quando se apresenta incompleto na ou unidades administrativas;
sua formação, necessitando de um ato complementar
que o torne operativo. Ele não vai ser republicado, Avisos - são atos que se referem a assuntos
pois ele é imperfeito apenas quanto à exequibilidade, próprios de uma administração dizendo respeito a
necessitando de outro ato (decreto, por exemplo) que certas normas de conduta, tem que apresentar todos
os requisitos referentes aos atos administrativos todas
clareie o primeiro ato.
essas subespécies de atos têm que conter aqueles
registros.
Pendente - é aquele que apesar de perfeito não
Se não apresentar requisitos no caso de aviso não
produz os efeitos desejados por não Ter verificado o será aviso-ato, mas sim uma mera comunicação;
termo ou a condição de que depende para a sua
operatividade. Ex.: Publicar um ato dia 26.04.07 Portarias - são atos pelos quais alguns chefes de
dizendo que a partir do dia 04.05.07 o expediente que repartições públicas podem expedir determinações
era de manhã passa a ser à tarde, é um ato perfeito, gerais ou especiais a respeito de situações próprias
mas a operacionalidade dele só acontece no dia daquele órgão ou em relação a situações funcionais.
04.05.07. Ex. pode designar um servidor para ser chefe de
uma seção, pode baixar um regimento interno, pode
destituir alguém de algum órgão;
Quanto ao conteúdo pode ser ainda:
Extintivo - aquele que põe termo a situações Ordens de serviços - são determinações
jurídicas individuais; modificativo tem por fim alterar especiais contendo imposições de caráter
situações preexistentes sem suprimir direitos e administrativo ou especificações técnicas sobre o
obrigações; abdicativo aquele em que o titular abre modo e forma de realizar um determinado trabalho.
mão de um direito. Este impõe, enquanto que instrução orienta;

Despacho - são decisões administrativas unilateralmente o crédito ou o direito próprio liberando
proferidas em papéis, documentos, petições e definitivamente a pessoa que se achava obrigada
processos sujeitos à apreciação. É a decisão perante a administração. A dispensa se refere a
administrativa, decidir, proferir, conceder, por documento.
exemplo. Na renúncia está envolvendo aspecto pecuniário e
só a própria administração poderá renunciar a um
Negocial - são todos aqueles que contém um direito dela.
mandamento geral visando a realização de negócios
jurídicos públicos ou ainda a outorga de certas Atos enunciativos
faculdades ao interessado no ato. São a: - são atos administrativos contendo uma norma
de atuação esclarecedora de situação existente,
Admissão - é ato administrativo em que o poder porém sem manifestar a vontade da administração
público possibilita ao particular a adoção de pública.
determinadas situações jurídica de seu interesse.
O ato de nomeação de nomear alguém para um Certidões administrativas - são cópias fiéis e
cargo é ato de admissão, pois cria um vínculo que não autenticadas de atos, de fatos existentes, em processos,
existia; livros, petições, documentos que se encontram nas
repartições públicas.
Licença - é ato pelo qual a administração Ex.: certidões negativas.
comprovando que um interessado atendeu as
exigências legais lhe dá a possibilidade de Atestados ou declarações - são atos nos quais a
desempenhar alguma atividade. administração comprova, confirma uma situação, fato,
Ex.: pedir licença para sua firma explorar ocorrência que tenha conhecimento através de suas
determinada jazida, pedir licença para tratar da sua unidades administrativas que tenham competência
saúde não é licença é despacho. Licença para para expedir este documento.
interesse particular é através de despacho. Se quero
construir um prédio, então devo pedir licença para Pareceres - são opiniões de órgãos técnicos ou
estar licenciado para construir; de pessoas especializadas referente a assuntos
submetidos a sua apreciação, tem caráter meramente
Autorização - é ato administrativo pelo qual o opinativo.
poder público torna possível ao interessado a Não é a opinião da repartição e sim do técnico.
utilização de determinados bens particulares ou Podem existir pareceres antagônicos e todos
públicos que a lei condiciona mediante a concordância podem estar certos dependendo da pesquisa que foi
prévia da administração. Ex. precisa de uma feita, da opinião, etc.
autorização para portar uma arma; Ele se vincula ao processo, mas não para efeito de
decisão. Quando um parecer é adotado oficialmente,
Permissão - é ato em que o poder público faculta passa a ser norma e é a opinião da repartição a partir
ao particular a execução de determinados serviços de de quando ele foi oficializado. O comum é existir
interesse coletivo ou a utilização especial de bens muitos pareceres.
públicos a título gratuito ou oneroso nas condições em
que a administração estabelecer. Ex.: tenho uma Atos administrativos punitivos
empresa de ônibus e peço permissão para explorar - são todos os atos que contém uma sanção
determinada linha, tem que obedecer às normas da imposta pela administração com referência àqueles
administração pública; que infringirem dispositivos legais, regulamentares ou
atos administrativos ordinatórios relativo a bens,
Aprovação - é ato do poder público pelo qual serviços ou pessoas físicas ou jurídicas.
verifica e declara de conformidade com certas
situações, fatos ou atos anteriores relativos a lei que
os regula a fim de assegurar a sua eficácia. Ex. passo Multa administrativa - é uma imposição
num concurso, aprovar determinada planta para a pecuniária determinada pela administração a título de
construção de alguma coisa. compensação do dano presumido ou infração
cometida.
Visto - é um ato administrativo negocial no qual o Envolve o poder de polícia atingindo pessoa física
poder público concordar previamente com certa ou jurídica em se tratando de penalidade. Cabe o
situação a atividade que deverá ser realizada na direito de defesa.
forma em que a legislação estabelecer. Ex.: Multa de trânsito.
Em geral o visto é através de carimbo, mas pode
ser por escrito. Significa que está concordando com Interdição de atividade - é um ato pelo qual a
aquelas situações. Não é obrigado que seja com administração pública proíbe a alguém a prática de
carimbo. atos sujeitos ao controle da administração a que
incidam sobre seus bens. Como é ato punitivo deverá
Dispensa - é através dele que a administração ser acompanhado por processo regular, dando ao
libera o administrado do cumprimento de determinada interessado a possibilidade de se defender.
situação a obrigação exigida com base legal. Ex.: interdição de um restaurante, da atividade de
um médico. Pode ser temporariamente ou
Renúncia - é ato em que a administração extingue definitivamente, também é do poder de polícia.

Destruição de coisa - é um ato sumário pelo qual NOÇÕES BÁSICAS DE
a administração apreende ou inutiliza substâncias, ORÇAMENTO PÚBLICO E LICITAÇÕES
objetos, instrumentos imprestáveis ou nocivos ao
consumo ou ainda de utilização proibida por lei. ORÇAMENTO PÚBLICO
Apreende e destrói, corre um processo de O orçamento público é uma lei que, entre outros
responsabilidade, tem direito de defesa. Envolve o aspectos, exprime em termos financeiros a alocação
poder de polícia. dos recursos públicos. Trata-se de um instrumento de
planejamento que espelha as decisões políticas,
Afastamento de cargo ou função pública - é estabelecendo as ações prioritárias para o
também ato punitivo pelo qual a administração faz atendimento das demandas da sociedade, em face da
cessar no exercício de algum cargo ou função pública escassez de recursos. Apresenta múltiplas funções -
a título provisório ou definitivo desde que se enquadre de planejamento, contábil, financeira e de controle. As
na legislação os motivos que se enquadrem na despesas, para serem realizadas, têm que estar
aplicação dessa penalidade. autorizadas na lei orçamentária anual.
No Brasil, como na maioria dos países de regime
O ato deve dizer o motivo ou enquadrar na democrático, o processo orçamentário reflete a
legislação. corresponsabilidade entre os poderes, caracterizando-
Não ocorre com o poder de polícia, é definitivo, se por configurar quatro fases distintas:
pois quebra o vínculo jurídico empregatício. Deve ser
precedido de processo disciplinar. A suspensão é 1 - a elaboração da proposta, feita no âmbito do
temporária, mas também é ato punitivo. Poder Executivo;
2 - a apreciação e votação pelo Legislativo - no
Revogação e anulação do ato caso do governo federal, o Congresso Nacional;
Os atos que preencham todos os requisitos legais 3 - a sua execução; e
são aplicados a partir da publicação. 4 - o controle, consubstanciado no
Os atos ineficazes podem ser corrigidos, através acompanhamento e avaliação da execução.
da correção de alguma letra ou palavra que consta no
ato, aí então se faz a republicação, tendo a partir daí a Com a estabilização econômica, o orçamento se
eficácia. reveste da maior importância, na medida em que os
As duas modalidades de se desfazer, através da valores expressos em termos reais tendem a não ficar
anulação ou da revogação. defasados, como ocorria no período inflacionário. Em
O ato administrativo é revogado quando a consequência, passa a espelhar, com maior nitidez, a
administração entende que aquele ato legítimo e alocação dos recursos, favorecendo o
eficaz deve ser suprimido, não devendo portanto, mais acompanhamento e a avaliação das ações
existir. governamentais, principalmente pelo contribuinte e
seus representantes, colaborando assim, para a
A revogação é uma decisão da própria construção de um estado moderno, voltado para os
administração pública que acha por bem em dado interesses da sociedade.
momento revogar através de um ato um outro O orçamento é a peça mais importante da
anteriormente existente por não mais ser conveniente Administração Pública. Nele estão os programas e
para a própria administração aquele ato anterior. projetos de um governo que, ao distribuir entre os
A administração pública pode revogar um ato vários órgãos o dinheiro arrecadado dos cidadãos,
anterior, consequentemente os efeitos do primeiro ato define suas prioridades.
permanecem, porém a partir do momento que surge o O Poder Legislativo é a representação direta e
novo ato a situação muda em relação ao presente e democrática da sociedade na Administração Pública.
futuro, mas o passado permanece (pois se respeita o Esta condição lhe confere uma das maiores
ato jurídico perfeito). responsabilidades na vida política, econômica e social
do país. É esta responsabilidade que deve levá-lo a
A anulação é a declaração de invalidade de um ser zeloso e fiscalizador com os gastos públicos.
ato administrativo ilegítimo, ilegal, inconveniente, Afinal, é o dinheiro da população que está sendo
irregular, feito pela própria administração pública ou aplicado.
em decorrência de decisão do Poder Judiciário.
A situação é inversa da revogação, que não possui ORÇAMENTO PÚBLICO, INSTRUMENTO DE
nenhum envolvimento do Poder Judiciário, na AÇÃO DO ESTADO
anulação, a administração pública descobriu que A Secretaria de Orçamento Federal - SOF tem a
determinado ato só tinha aparência de perfeito, responsabilidade principal de coordenar, consolidar,
devendo ser anulado. supervisionar e estabelecer normas para elaboração
Diferentemente da revogação a anulação vai da Lei de Diretrizes Orçamentárias e do Orçamento
buscar o passado do ato, anulando desde sua Geral da União. A SOF integra a estrutura do
existência até o presente, todos os seus efeitos Ministério do Planejamento e Orçamento - MPO.
jurídicos, em relação ao direito adquirido não existe
pois se a base é ilegal jamais existe direito adquirido. O QUE É O ORÇAMENTO PÚBLICO?
O Orçamento Geral da União (OGU) prevê todos
Há causas e efeitos diferentes para a os recursos e fixa todas as despesas do Governo
revogação e a anulação. A revogação é “ex nunc” Federal, referentes aos Poderes Legislativo, Executivo
e a anulação é “ex tunc”. e Judiciário.

As despesas fixadas no orçamento são cobertas incorporados na legislação: basicamente a
com o produto da arrecadação dos impostos federais, Constituição Federal de 1988, a Lei 4.320/64 (Lei de
como o Imposto de Renda (IR) e o Imposto sobre Finanças Públicas), a Lei 101/2000 (Lei de
Produtos Industrializados (IPI), bem como das Responsabilidade Fiscal) e as Leis de Diretrizes
contribuições, como o da Contribuição para Orçamentárias (LDOs). Os princípios orçamentários
Financiamento da Seguridade Social - COFINS, que é são premissas a serem observadas na elaboração e
calculado sobre o faturamento mensal das empresas, na execução da lei orçamentária.
nas vendas de mercadorias e de serviços de qualquer
natureza, e bem assim do desconto na folha que o Unidade
assalariado paga para financiar sua aposentadoria. Os O orçamento deve ser uno, ou seja, deve existir
gastos do governo podem também ser financiados por apenas um orçamento para dado exercício financeiro
operações de crédito - que nada mais são do que o e para determinado ente, contendo todas as receitas e
endividamento do Tesouro Nacional junto ao mercado despesas. Apresentando-se de modo integrado, e não
financeiro interno e externo. Este mecanismo implica o segmentado, permite obter um retrato geral das
aumento da dívida pública. As receitas são estimadas finanças públicas, qual seja, a estimativa das receitas
pelo governo. Por isso mesmo, elas podem ser e a fixação das despesas para cada exercício
maiores ou menores do que foi inicialmente previsto. financeiro. Assim, permite-se ao Legislativo e à
Se a economia crescer durante o ano, mais do que se sociedade uma visão geral e um controle direto das
esperava, a arrecadação com os impostos também vai operações financeiras de responsabilidade da
aumentar. O movimento inverso também pode administração pública.
ocorrer. De acordo com o art. 165, “leis” de iniciativa do
Com base na receita prevista, são fixadas as Poder Executivo estabelecerão o plano plurianual, as
despesas dos poderes Executivo, Legislativo e diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais.
Judiciário. Depois que o Orçamento é aprovado pelo Sendo que o § 5º do mesmo artigo reafirma a
Congresso, o governo passa a gastar o que foi necessidade de que o orçamento público seja
autorizado. Se a receita do ano for superior à previsão instituído por “lei”. Veda-se, ademais, nos incisos I e II
inicial, o governo encaminha ao Congresso um projeto do art. 167, o início ou a realização de programas ou
de lei pedindo autorização para incorporar e executar projetos, ou de despesas, ou mesmo a assunção de
o excesso de arrecadação. Nesse projeto, define as obrigações fora do orçamento público. Obriga-se,
novas despesas que serão custeadas pelos novos assim, que qualquer autorização de gasto seja
recursos. Se, ao contrário, a receita cair, o governo direcionado para a peça orçamentária.
fica impossibilitado de executar o orçamento na sua O princípio da unidade é respaldado legalmente
totalidade, o que exigirá corte nas despesas por meio do art. 2º da Lei 4.320/64 e pelo § 5º do art.
programadas. 165 da CF 88.
A inflação crônica, antes do Plano Real, distorcia o Ainda que previsto desde 1964, o princípio
orçamento. Quando o governo elaborava a proposta clássico da unidade não estava sendo inteiramente
orçamentária, previa uma taxa anual de inflação, a fim observado. Na década de 80, havia um convívio
de corrigir as dotações orçamentárias para que elas simultâneo com três orçamentos distintos, o
mantivessem o valor real. Mas na última década, por orçamento fiscal, o orçamento monetário e o
causa da inflação crônica e ascendente, essa taxa orçamento das estatais. Não ocorria nenhuma
estimada quase sempre era menor que a inflação consolidação entre os mesmos.
efetivamente ocorrida no ano. Com isso, o processo O art. 62, da Constituição de 1967, emendada,
inflacionário corroía as dotações orçamentárias. Por limitava o alcance de sua aplicação, ao excluir
exemplo, se o orçamento previa um determinado valor expressamente do orçamento anual as entidades que
para a construção de uma estrada federal, quando o não recebessem subvenções ou transferências à
recurso era liberado, o seu valor real (ou seja, conta do orçamento (exemplo: Banco do Brasil -
descontada a inflação do período) não era mais exceto se houver integralização de capital pela União).
suficiente para a execução da obra. Esse problema No seu § 1º, estabelecia que a inclusão, no orçamento
gerou inúmeras distorções, como a paralisação de anual, da despesa e da receita dos órgãos da
projetos pela metade ou a construção de estradas de administração indireta seria feita em dotações globais
péssima qualidade e sem prejuízo da autonomia na gestão legal dos seus
recursos.
Princípios orçamentários O orçamento Fiscal era sempre equilibrado e era
Os princípios são normas gerais que, pela sua aprovado pelo Legislativo. O orçamento monetário e o
relevância, abrangência e valor intrínseco, das Empresas Estatais eram deficitários e sem
fundamentam o sistema jurídico. Permitem a controle e, além do mais, não eram votados. Ora,
interpretação de situações concretas com base nos como o déficit público e os subsídios mais importantes
fins a que se destinam a norma. Desde seus estavam no orçamento monetário, e não no
primórdios, a instituição orçamentária foi cercada de orçamento Fiscal, o Legislativo encontrava-se, na
uma série de princípios e regras com a finalidade de prática, alijado das decisões mais relevantes em
aumentar-lhe a consistência no cumprimento de sua relação à política fiscal e monetária da Nação.
principal finalidade política: auxiliar o controle
parlamentar sobre o governo. Totalidade
Tais normas receberam grande ênfase na fase em Coube à doutrina tratar dar nova conceituação ao
que os orçamentos possuíam preponderante princípio da unidade de forma que abrangesse novas
conotação jurídica, sendo que alguns foram situações.

O princípio da totalidade possibilita a coexistência A Emenda Constitucional n.º 1/69 consagra essa
de vários orçamentos autônomos, mas que podem ser regra de forma peculiar: "O orçamento anual
vistos de forma consolidada, permitindo-se assim uma compreenderá obrigatoriamente as despesas e
visão ao mesmo tempo segregada e geral das receitas relativas a todos os Poderes, órgãos, fundos,
finanças públicas. tanto da administração direta quanto da indireta,
A Constituição de 1988 trouxe melhor excluídas apenas as entidades que não recebam
entendimento para a questão ao precisar a subvenções ou transferências à conta do orçamento.
composição do orçamento anual (Orçamento da Somente a partir de 1988 as operações de crédito
União) será integrado pelas seguintes partes: a) foram incluídas no orçamento. Além disso, as
orçamento fiscal; b) orçamento da seguridade social; empresas estatais e de economia mista, bem como as
e, c) orçamento de investimentos das estatais. Os agências oficiais de fomento (BNDES, CEF, Banco da
orçamentos fiscal e da seguridade social são Amazônia, BNB) e os Fundos Constitucionais (FINAM,
mostrados em anexo programático consolidado, sob a FINOR, PIN/PROTERRA) não têm a obrigatoriedade
mesma estrutura, contemplando receitas e despesas de integrar suas despesas e receitas operacionais ao
com maior nível de discriminação em relação ao orçamento público. A inclusão de seus investimentos
orçamento das estatais. Quanto ao orçamento das no Orçamento da União é justificada na medida que
estatais (não dependentes), o mesmo discrimina tais aplicações contam com o apoio do orçamento
apenas os investimentos fiscal e até mesmo da seguridade.
Deve-se observar que, embora exista uma
segregação dos orçamentos fiscal, da seguridade Anualidade ou Periodicidade
social e das estatais, trata-se de um único projeto de O orçamento deve ser elaborado e autorizado para
lei orçamentária anual, que contempla, ao mesmo um determinado período de tempo, chamado exercício
tempo, de forma consolidada, toda a programação. financeiro, e que corresponde ao civil. A exceção se
dá nos créditos especiais e extraordinário autorizados
Universalidade nos últimos quatro meses do exercício, que podem ser
Princípio pelo qual o orçamento deve conter todas reabertos nos limites de seus saldos, no ano seguinte,
as receitas e todas as despesas do Estado . O § 5º do incorporando-se ao orçamento do exercício
art. 165 da CF determina que a lei orçamentária anual subsequente.
compreenderá: O exercício financeiro é o período de tempo ao
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da qual se referem a previsão das receitas e a fixação
União, seus fundos, órgãos e entidades da das despesas registradas na LOA. O § 5º do art. 165
administração direta e indireta, inclusive fundações da CF 88 refere-se à existência de uma lei
instituídas e mantidas pelo Poder Público; orçamentária anual. Conforme o art. 2º e 34 da Lei nº
II - o orçamento de investimento das empresas em 4.320, de 1964, o orçamento é anual e o exercício
que a União, direta ou indiretamente, detenha a financeiro coincidirá com o ano civil (1º de janeiro a 31
maioria do capital social com direito a voto; de dezembro).
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo Este princípio tem origem na Idade Média, quando
todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da a lei orçamentária autorizada a cobrança anual dos
administração direta ou indireta, bem como os fundos impostos. A autorização periódica do Parlamento
e fundações instituídos e mantidos pelo Poder permite, dessa forma, a revisão e o acompanhamento
Público. da dinâmica das contas públicas. A coincidência que
A adoção desse princípio possibilita: ocorre no Brasil entre o exercício financeiro e o ano
a) conhecer a priori todas as receitas e despesas civil pode não acontecer em outros países. Na Itália e
do governo e dar prévia autorização para respectiva na Suécia o exercício financeiro começa em 1/7 e
arrecadação e realização; termina em 30/6. Na Inglaterra, no Japão e na
b) impedir ao Executivo a realização de qualquer Alemanha o exercício financeiro vai de 1/4 a 31/3. Nos
operação de receita e de despesa sem prévia Estados Unidos começa em 1/10, prolongando-se até
autorização Legislativa; 30/9.
c) conhecer o exato volume global das despesas O cumprimento deste princípio torna-se evidente
projetadas pelo governo, a fim de autorizar a cobrança nas ementas das Leis Orçamentárias: "Estima a
de tributos estritamente necessários para atendê-las; receita e fixa a despesa da União para o exercício
d) garantir que todos os órgãos e unidades da financeiro de 20xx."
administração pública estejam contemplados no Observe-se, finalmente, que os decretos de
orçamento. programação orçamentárias e financeira, previstos
A universalidade do orçamento alia-se ao princípio pela LRF, podem limitar a faculdade de os órgãos
da unidade. empenhar e pagar despesas.
Na Lei 4.320/64, o cumprimento da regra é exigido
nos seguintes dispositivos: Pureza ou Exclusividade Orçamentária
- Art. 2º A Lei do Orçamento conterá a O princípio da pureza ou exclusividade, previsto no
discriminação da receita e da despesa, de forma a § 8º do art. 165 da CF, estabelece que a LOA não
evidenciar a política econômico-financeira e o conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à
programa de trabalho do governo, obedecidos os fixação da despesa.
princípios de unidade, universalidade e anualidade. São ressalvados a autorização para abertura de
- Art. 3º A Lei do Orçamento compreenderá todas créditos suplementares e a contratação de operações
as receitas, inclusive as operações de crédito de crédito, ainda que por Antecipação de Receitas
autorizadas em lei. Orçamentárias - ARO, nos termos da lei.

Ademais, nos termos do art. 64, parágrafo único, I, pessoas que, por força do ofício ou de interesse na
"d", da Constituição, é vedada a edição de medidas sua elaboração ou no acompanhamento de sua
provisórias para matérias orçamentárias, quais sejam, execução, ou mesmo na fiscalização, precisam
planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, analisar e compreender seu conteúdo (princípio da
orçamento e créditos adicionais, ressalvados os clareza).
créditos extraordinários previstos no art. 167, § 3º. A literatura também se refere à existência do
A lei orçamentária deverá conter apenas matéria princípio da programação, pelo qual as despesas
orçamentária ou financeira. Ou seja, dela deve ser devem ser classificadas de acordo com os fins ou
excluído qualquer dispositivo estranho à estimativa de objetivos e os respectivos meios, do que decorre a
receita e à fixação de despesa. O objetivo deste classificação funcional e programática.
princípio é evitar a presença das chamadas "caudas e O fim do orçamento público é a entrega de bens e
rabilongos" (matéria estranha à lei orçamentária). serviços para satisfazer as necessidades da
O fato de a lei orçamentária ser veiculada de sociedade. Os meios sãos os recursos, as dotações
forma célere no Legislativo, dado o prazo autorizadas que permitirão a realização das ações.
constitucional para sua apreciação, gerou, no Assim, o princípio da programação determina a
passado, comportamentos oportunistas, pelo que se existência de uma estrutura classificatória
firmou esse importante princípio, delimitando-se o relativamente complexa que permite uma visão
conteúdo da lei orçamentária. organizada das despesas, uma forma de atender à
O princípio restringe o Executivo e o Legislativo, exigência de transparência e permitir a análise
impedindo a inclusão de normas estranhas. De outra detalhada do gasto público.
parte, o próprio alcance dos termos "estranhos à Na União, o orçamento público contempla
previsão da receita e à fixação da despesa” já foi informações qualitativas (esfera, órgão, unidade,
motivo de interpretações divergentes nas relações função/subfunção de governo, programa, ações,
entre Legislativo e Executivo. Discute-se, por outros classificadores) e quantitativa (física e
exemplo, se o texto da lei orçamentária pode contar financeira). A dimensão física define a quantidade de
determinações acerca da execução do orçamento, bens e serviços a serem entregues, e a dimensão
limitando ou condicionando sua eficácia. financeira fixa as dotações autorizadas.
Deve-se salientar as diferentes ilações do princípio

em tela: Regionalização
a) a de que a lei orçamentária não poderá conter O princípio da regionalização do gasto público tem
matéria estranha à estimativa da receita e fixação da como propósito atender à necessidade de se verificar,
despesa, com as exceções constitucionais (pureza); e na elaboração e na execução da lei orçamentária, o
b) a de que somente a lei orçamentária, e seus cumprimento do art. 3º, inciso III, da Constituição.
créditos adicionais, pode autorizar (abrir) crédito Esse dispositivo elege, como um dos objetivos
orçamentário (exclusividade). Assim, nenhuma outra fundamentais da República Federativa do Brasil, a
lei, nem mesmo a lei de diretrizes orçamentárias ou a redução das desigualdades sociais e regionais.
lei do plano plurianual, detém essa prerrogativa Essa disposição repercute nas normas
constitucional. constitucionais que regem as leis do ciclo
orçamentário. Seu cumprimento é objeto de atenção
legislativa e de conflitos federativos quando da
Especificação, Especialização ou apreciação do projeto de lei orçamentária. O § 7º do
Discriminação, Clareza, Programação art. 165 da CF determina que os orçamentos fiscal e
Tratam-se de princípios apontados pela doutrina das estatais, compatibilizados com o plano plurianual
que apresentam certa correlação. As receitas e as (que também é regionalizado, a teor do § 1º do
despesas devem ser evidenciadas na lei orçamentária mesmo artigo), terão entre suas funções a de reduzir
de forma discriminada, de tal forma que se possa desigualdades inter-regionais, segundo critério
saber, pormenorizadamente, as origens dos recursos populacional.
e sua aplicação. A regra objetiva de facilitar a função Ou seja, a distribuição dos recursos no PPA e na
do controle político do gasto público, pois inibe LOA deve estar orientada de modo a reduzir as
autorizações (dotações) genéricas, com finalidade desigualdades regionais. Do que decorre a
aberta, e que propiciam demasiada flexibilidade e necessidade de especificar o local onde as ações
arbítrio ao Poder Executivo. Desse modo, ao se exigir serão promovidas, notadamente os investimentos
especificação do gasto, permite-se mais transparência públicos.
ao contribuinte. Assim, deriva deste princípio a necessidade de
A Lei nº 4.320/64 incorpora o princípio no seu art. identificação e especificação dos projetos plurianuais
5º: "A Lei de Orçamento não consignará dotações (de grande vulto) no PPA, e também uma série de
globais para atender indiferentemente as despesas...., normas que impõe restrições às chamadas
" programações genéricas, sem beneficiário definido
A necessidade de especificação, especialização (em especial no caso de transferências voluntárias).
ou discriminação das despesas atendem, obviamente, A preocupação com a regionalização não é afeta
o objetivo de permitir que ao Legislativo e à sociedade apenas às despesas, mas também quanto ao efeito
o exame pormenorizado da destinação dos recursos. sobre as receitas e despesas, “decorrentes de
Neste sentido, a literatura cita a necessidade de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios
que o orçamento público seja apresentado em de natureza financeira, tributária e creditícia”, como
linguagem clara e objetiva para uso de todas as consta do § 5º do mesmo artigo.

Na lei 4320/64, o art. 24 já previa que a prevista nos artigos 71 a 74 da Lei 4.320/64. Em
elaboração da proposta orçamentária contivesse um princípio, o saldo positivo apurado em balanço no final
quadro de recursos e de aplicação de capital contendo do exercício é transferido para o exercício seguinte, a
as “despesas e, como couber, também as receitas crédito do mesmo fundo. Mas o governo pode
previstas em planos especiais aprovados em lei e promover desvinculações, em geral em favor da
destinados a atender a regiões ou a setores da redução do estoque da dívida pública.
administração ou da economia; A necessidade de desvinculação dos fundos
Ademais, as LDOs inserem uma série de públicos é pauta recorrente das discussões acerca da
comandos e demonstrativos voltados à necessidade necessidade de flexibilidade orçamentária e na busca
de dar conhecimento à forma como se distribuem os de meios para mitigar a crise fiscal. Deve-se alertar,
gastos no território da União. no entanto, que:
a) a perda da vinculação da despesa com a receita
Publicidade e Transparência pode fazer com que a própria receita (taxa) seja
O conteúdo orçamentário deve ser divulgado questionada do ponto de vista de sua
(publicado) nos veículos oficiais de comunicação para constitucionalidade tributária; nesse caso, além de
conhecimento do público e para eficácia de sua perder receita, terá a administração o ônus de
validade. Este princípio é consagrado no art. 37 da CF encontrar outro meio de prover a despesa que, em
de 88: "A administração pública direta e indireta de função da desvinculação, restou órfã de sua fonte de
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do financiamento;
Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos b) a maior parte dos recursos vinculados encontra-
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, se destinado às despesas obrigatórias, que terão que
publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: ...". ser providas, de uma forma ou de outra, com alguma
De acordo com o art. 48 da LRF, são fonte de recursos (livres ou vinculados).
“instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos Assim, os efeitos fiscais de uma desvinculação
quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios geral, na prática, são menores do que pode aparentar.
eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos
e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de Equilíbrio Orçamentário
contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Princípio clássico que tem merecido maior
Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de atenção, mesmo fora do âmbito específico do
Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses orçamento, pautado nos ideais liberais dos
documentos.”. economistas clássicos (Smith, Say, Ricardo).
As versões simplificadas devem facilitar a O keynesianismo (a partir dos anos 30) tornou-se
compreensão das expressões de conteúdo técnico uma contraposição ao princípio do orçamento
mais complexo, permitindo-se assim o acesso de mais equilibrado, justificando a intervenção do governo nos
pessoas ao orçamento público. períodos de recessão, especialmente para financiar
investimentos com potencial de geração de emprego.
Não Vinculação ou Não Afetação das Receitas Admitia-se o déficit (dívida) e seu financiamento.
Nenhuma parcela da receita geral poderá ser Economicamente haveria compensação, pois a
reservada ou comprometida para atender a certos utilização de recursos ociosos geraria mais emprego,
casos ou a determinado gasto. Ou seja, a receita não mais renda, mais receita para o Governo e,
pode ter vinculações. Essas reduzem o grau de finalmente, recolocaria a economia na sua rota de
liberdade do gestor e engessa o planejamento de crescimento.
longo, médio e curto prazos. No Brasil, as últimas Constituições têm tratado
Este princípio encontra-se claramente expresso no essa questão ora de maneira explícita ora de forma
inciso IV do art. 167 da CF de 88, mas aplica-se indireta. A Constituição de 1967 dispunha que: "O
somente às receitas de impostos, e contempla uma montante da despesa autorizada em cada exercício
série de exceções. financeiro não poderá ser superior ao total de receitas
"IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, estimadas para o mesmo período.".
fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do Observa-se a existência de dificuldades estruturais
produto da arrecadação dos impostos a que se para o cumprimento desse princípio, principalmente
referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos em fases de crescimento da economia, pois as
para as ações e serviços públicos de saúde, para despesas públicas normalmente crescem mais que as
manutenção e desenvolvimento do ensino e para receitas públicas quando há crescimento da renda
realização de atividades da administração tributária, interna .
como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, De qualquer forma, o equilíbrio orçamentário é
§ 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às respeitado do ponto de vista formal, uma vez que
operações de crédito por antecipação de receita, eventual lacuna no lado das receitas, quando cotejada
previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § com as despesas, é preenchida com operações de
4º deste artigo;". crédito, desde que dentro dos limites da regra de ouro.
Apesar do princípio, existem diversas receitas O déficit, portanto, aparece embutido nas chamadas
afetadas na lei orçamentária. Decorrem, dentre outras Operações de Crédito que classificam tanto os
causas, da necessidade de aplicação obrigatória de financiamentos de longo prazo contratados para
recursos derivados de taxas e outras receitas obras, as operações de curto prazo de recomposição
vinculadas, empréstimos: comprometidos para de caixa e que se transformam em longo prazo pela
determinadas finalidades ou serviços. permanente rolagem e a receita com a colocação de
A existência de “fundos” na lei orçamentária foi títulos e obrigações emitidas pelo Tesouro.

A CF 88 adotou uma postura mais realista. Propôs direito. O Poder Público somente pode agir e executar
o equilíbrio entre operações de crédito e as despesas os planos de estado naquilo que a lei expressamente
de capital. O art. 167, inciso III, veda: "a realização de autorizar, de forma que a administração pública
operações de créditos que excedam o montante das encontra-se subordinada à lei. De acordo com a
despesas de capital ..."; Constituição Federal de 1988, conforme o artigo 165,
O endividamento só pode ser admitido para a a ação planejada do estado, quanto à sua atividade
realização de investimento ou abatimento da dívida. financeira, é viabilizada, no lado das despesas, pelas
Ou seja, deve-se evitar tomar dinheiro emprestado
leis do ciclo orçamentário (PPA, LDO e LOA, com
para despesa corrente, mas é permitido déficit para
seus créditos adicionais), No lado da receita,
despesa de capital. Essa regra simples, chamada de
regra de ouro, é de grande importância para as determina o inciso I do art. 150 da Constituição que é
finanças públicas do País, tendo sido reforçada na Lei vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e
de Responsabilidade Fiscal (LRF, art. 12, § 2º): "O aos Municípios, exigir ou aumentar tributo sem lei que
montante previsto para as receitas de operações de o estabeleça.
crédito não poderá ser superior ao das despesas de
capital constantes do projeto de lei orçamentária." Orçamento Bruto
Ainda com relação ao princípio do equilíbrio, a Este princípio clássico surgiu juntamente com o da
partir da Lei de Responsabilidade Fiscal, com a universalidade, visando ao mesmo objetivo. Todas as
exigência da ação fiscal planejada, as LDOs devem parcelas da receita e da despesa devem aparecer no
necessariamente, todo ano, fixar a meta de resultado orçamento em seus valores brutos, sem qualquer tipo
fiscal para o exercício seguinte, a qual deverá ser de dedução.
observada na elaboração e na execução da lei A intenção é a de impedir a inclusão de valores
orçamentária. A meta de resultado fiscal é definida de líquidos ou de saldos resultantes do confronto entre
modo a que seja consistente com a política receitas e as despesas de determinado serviço
econômico-fiscal. Em anos anteriores definiu-se, como
público.
política de estado, manter constante a dívida líquida
Lei 4.320/64 consagra este princípio em seu art.
da União em % do PIB. Os resultados fiscais da LDO
geralmente são fixados como meta primária (sem as 6º: "Todas as receitas e despesas constarão da Lei do
despesas com juros). Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer
Trata-se, portanto, de uma variação do princípio deduções. Reforçando este princípio, o § 1º do
do equilíbrio permanente, vez que a LDO permite, a mesmo artigo estabelece o mecanismo de
cada exercícios, maior flexibilidade e um sentido transferência entre unidades governamentais ".
dinâmico. Dessa forma, as cotas de receita que uma
Outra novidade no ordenamento das finanças entidade pública deva transferir a outra incluir-se-ão,
públicas do país e que se relaciona à tentativa de como despesa, no orçamento da entidade obrigada à
manter o orçamento equilibrado é a instituição do transferência e, como receita, no orçamento da que as
chamado Novo Regime Fiscal, instituídos pela deva receber.
Emenda Constitucional nº 95, de 2016 (art. 106 e ss
do ADCT), válido por 20 anos a partir de sua
promulgação. Todos os Poderes e Órgãos autônomos Exatidão ou Realismo Orçamentário
da União passaram a ser obrigados a obedecer um
De acordo com esse princípio as estimativas
limite para a despesa primária, que teve por base
devem ser tão exatas quanto possível, de forma a
aquela verificada no exercício de 2016, devidamente
garantir à peça orçamentária um mínimo de
corrigida por índice inflacionário
consistência para que possa ser empregado como
instrumento de programação, gerência e controle.
Legalidade Indiretamente, os autores especializados em matéria
Historicamente, sempre se procurou dar um cunho orçamentária apontam os arts. 7º e 16 do Decreto-Lei
jurídico ao orçamento, ou seja, para ser legal, tanto as nº 200/67 como respaldo ao mesmo.
receitas e as despesas precisam estar previstas a Lei Em relação às estimativas de receita, o art. 12 da
Orçamentária Anual, ou seja, a aprovação do LRF determina que “as previsões de receita
orçamento deve observar processo legislativo porque observarão as normas técnicas e legais, considerarão
trata-se de um dispositivo de grande interesse da os efeitos das alterações na legislação, da variação do
sociedade. índice de preços, do crescimento econômico ou de
O respaldo a este princípio pode ser encontrado qualquer outro fator relevante e serão acompanhadas
nos art. 37 166 da CF de 1988. O Art. 166 dispõe que: de demonstrativo de sua evolução nos últimos três
"Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às anos, da projeção para os dois seguintes àquele a que
diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos
se referirem, e da metodologia de cálculo e premissas
créditos adicionais serão apreciados pelas duas
utilizadas.” .
Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento
Essa preocupação com a fidedignidade das
comum."
A evidência de seu cumprimento encontra-se na receitas também ocorre com as chamadas despesas
própria ementa das leis orçamentárias: "O Presidente obrigatórias, pelo que as LDOs, no âmbito da União,
da República Faço saber que o Congresso Nacional exigem que tais estimativas sejam sempre
decreta e eu sanciono a seguinte lei:" acompanhadas de demonstrativo e da respectiva
O princípio da legalidade é intrínseco ao estado de metodologia.

Orçamento Impositivo despesas com a segurança de sua cidade ou de sua
Trata-se de princípio novo que define o dever de rua são financiadas também pelo orçamento de seu
execução das programações orçamentárias, o que município.
supera o antigo debate acerca da natureza jurídica da A União repassa para os governos estaduais e
lei orçamentária, ou seja, se as programações prefeituras um percentual de tudo o que arrecada com
representavam mera autorização para a execução o Imposto de Renda (IR) e com o Imposto sobre
(modelo autorizativo) ou se, diante do sistema de Produtos Industrializados (IPI), através dos Fundos de
planejamento e orçamento da Constituição de 1988, Participação dos Estados, Distrito Federal e
poder-se-ia extrair o caráter vinculante da lei Municípios.
orçamentária, o que acabou prevalecendo. Os governos estaduais ainda contam também,
De acordo com o § 10 do art. 165 da CF, a para financiar os seus gastos, com a arrecadação do
administração tem o dever de executar as Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços
programações orçamentárias, adotando os meios e as (ICMS) e com o Imposto sobre a Propriedade de
medidas necessários, com o propósito de garantir a Veículos Automotores (IPVA). As prefeituras contam,
efetiva entrega de bens e serviços à sociedade. Esse além do repasse da União, feito de acordo com o
dever de executar as programações que constam da número de habitantes de cada cidade, definido pelo
lei orçamentária foi inserido pela Emenda censo do IBGE, com os impostos municipais como o
Constitucional 100, de 2019. Ampliou-se, para todo o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), com parte
orçamento público, o regime jurídico de execução que da arrecadação do ICMS e parte da receita do
já se encontrava definido para as programações Imposto Territorial Rural (ITR).
incluídas por emendas individuais (desde a EC nº 85,
2015, que promoveu mudanças no art. 166 da CF).
O dever de execução é um vínculo imposto ao COMO É FEITO O ORÇAMENTO?
gestor, no interesse da sociedade, que o impele a O Orçamento é elaborado pelos três poderes da
tomar todas as medidas necessárias (empenho, República e consolidado pelo Poder Executivo. Ele
contratação, liquidação, pagamento) para viabilizar a precisa ser equilibrado. Ou seja, não pode fixar
entrega de bens e serviços correspondente às despesas em valores superiores aos recursos
programações da lei orçamentária. A própria disponíveis. Essa limitação obriga o governo a definir
Constituição esclarece que o dever de execução não prioridades na aplicação dos recursos estimados. As
se aplica nos casos em que impedimentos de ordem metas para a elaboração da proposta orçamentária
técnica ou legal, na medida em que representam são definidas pelo Plano Plurianual (PPA) e
óbice intransponível para o gestor. É o caso, por priorizadas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias
exemplo, da necessidade legal de cumprir metas (LDO).
fiscais, o que requer contingenciamento das O projeto do Plano Plurianual precisa ser
despesas. elaborado pelo governo e encaminhado ao
O caráter impositivo da execução do orçamento Congresso, para ser discutido e votado, no primeiro
importa apenas para as chamadas despesas ano do mandato de cada presidente, como determina
discricionárias (não obrigatórias). Isso porque a a Constituição.
execução das despesas “obrigatórias” - aquelas cujo Depois de aprovado, o PPA é válido para os
orçamentação, empenho e pagamento decorrem da quatro anos seguintes. O PPA estabelece as
existência de legislação anterior, que cria vínculos diretrizes, objetivos e metas, de forma regionalizada,
obrigacionais - define-se pela própria norma da administração pública federal.
substantiva, e não pelo fato de constar da lei A finalidade do PPA, em termos orçamentários, é
orçamentária. a de estabelecer objetivos e metas que comprometam
o Poder Executivo e o Poder Legislativo a dar
NEM TUDO É FEITO PELO GOVERNO continuidade aos programas na distribuição dos
FEDERAL recursos.
O Orçamento Geral da União não financia todas O PPA precisa ser aprovado pelo Congresso até o
as despesas públicas. A Constituição do Brasil define final do primeiro ano do mandato do presidente eleito.
as atribuições do governo federal, dos governos O controle e a fiscalização da execução do PPA
estaduais e municipais. O dinheiro para asfaltar a rua são realizados pelo sistema de controle interno do
de sua cidade não está incluído no Orçamento Geral Poder Executivo e pelo Tribunal de Contas da União.
da União, que contempla apenas ações atribuídas O acompanhamento e a avaliação são feitos pelo
pela Constituição à esfera federal do poder público. Ministério do Planejamento e Orçamento.
Se você está interessado em saber quais os recursos A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) prioriza
disponíveis para as obras de esgotos de sua rua, deve as metas do PPA e orienta a elaboração do
verificar o orçamento da prefeitura de sua cidade. Se Orçamento Geral da União, que terá validade para o
a sua preocupação for com a construção de uma ano seguinte. O projeto da LDO é elaborado pelo
estrada vicinal em sua região, deve consultar o Poder Executivo, sob a direção do MPO e a
orçamento de seu Estado. coordenação da Secretaria de Orçamento Federal
O Orçamento Geral da União prevê recursos para (SOF), e precisa ser encaminhado ao Congresso.
a construção, pavimentação ou recuperação de O projeto da LDO tem como base o PPA e deve
estradas federais. Da mesma forma, se o seu ser apreciado pelo Congresso Nacional em cada
interesse é saber se as obras de construção do exercício.
hospital de sua cidade serão executadas este ano, Depois de aprovado, o projeto é sancionado pelo
deve consultar o orçamento de sua prefeitura. As Presidente da República.

Com base na LDO, a Secretaria de Orçamento Orçamentários (SIDOR), a Secretaria de Orçamento
Federal (SOF) elabora a proposta orçamentária para o Federal acompanha e avalia a execução
ano seguinte, com a participação dos Ministérios orçamentária, procedendo a alterações, através de
(órgãos setoriais) e as unidades orçamentárias dos créditos adicionais, quando necessário. A Secretaria
Poderes Legislativo e Judiciário. do Tesouro Nacional registra no Sistema Integrado de
Por determinação constitucional, o governo é Administração Financeira (SIAFI) a execução
obrigado a encaminhar o projeto de lei do orçamento orçamentária realizada pelos órgãos da administração
ao Congresso Nacional a cada ano. pública.
Acompanha a proposta uma mensagem do
Presidente da República, na qual é feito um CICLO ORÇAMENTÁRIO
diagnóstico sobre a situação econômica do país e O ciclo orçamentário, ou processo orçamentário,
suas perspectivas, observando os seguintes pode ser definido como um processo contínuo,
procedimentos: dinâmico e flexível, através do qual se elabora,
aprova, executa, controla e avalia os programas do
1ª Etapa setor público nos aspectos físicos e financeiro,
Na Secretaria de Orçamento Federal - SOF, é corresponde, portanto, ao período de tempo em que
desenvolvida a análise da série histórica da execução se processam as atividades típicas do orçamento
dos últimos exercícios, para definição dos limites de público. Preliminarmente, é conveniente ressaltar que
gastos por unidade orçamentária da União. o ciclo orçamentário não se confunde com o exercício
financeiro. Este, na realidade, é o período durante o
2ª Etapa qual se executa o orçamento, correspondendo,
Os órgãos setoriais apresentam uma proposição portanto, a uma das fases do ciclo orçamentário. Por
detalhada relativa às suas programações em: outro lado, o ciclo orçamentário é um período muito
Atividades - envolvendo o montante de recursos maior, iniciando com o processo de elaboração do
necessários para assegurar a manutenção da orçamento, passando pela execução e encerramento
execução das ações atualmente desenvolvidas para a com controle.
prestação de serviços à comunidade; - Identifica-se, basicamente, quatro etapas no ciclo
Despesas Obrigatórias - relativas a despesas com ou processo orçamentário:
pessoal, serviço da dívida, benefícios previdenciários. - Elaboração da proposta orçamentária;
- Discussão e aprovação da Lei do Orçamento;
3ª Etapa - Execução orçamentária e financeira; e
Com a estimativa da Receita a ser arrecadada e o - Controle.
montante de gastos projetados para o exercício na 2ª
Etapa, define um limite adicional e o remete aos Elaboração da Proposta Orçamentária
órgãos para complementar a sua programação Preliminarmente, observa-se que o Orçamento-
orçamentária, compreendendo: Programa Anual é um instrumento de nível
Expansão de atividades - os valores necessários operacional, ou seja, de curto prazo, do governo.
para expansão dos serviços; Ressalte-se, no entanto, que ela se insere nas
Projetos - gastos requeridos para aumento da políticas de médio e longo prazo do país.
capacidade física de atendimento ou inserção de uma As políticas de médio longos prazos, hoje
ação nova nas atribuições dos órgãos. denominadas pela atual Constituição de Plano
Plurianual, dependem de Lei Complementar para sua
4ª Etapa estrutura e elaboração. Na Constituição anterior esse
Formaliza o documento final elaborando todos os plano era denominado de Plano Nacional de
demonstrativos exigidos pela Lei Federal no 4.320/64 Desenvolvimento - PND que tinha a duração de um
e pela Lei de Diretrizes Orçamentárias. mandato presidencial, onde seriam definidos objetivos
No Congresso, deputados e senadores discutem a e políticas globais, setoriais e regionais. Em princípio
proposta que o Executivo preparou, fazem as o Plano Plurianual deverá perseguir esses mesmos
mudanças que consideram necessárias e votam o objetivos (linha de ação), procurando uma melhor
projeto. distribuição de renda para diminuir as desigualdades
Até à Constituição de 1988, o Congresso apenas sociais e proporcionar um crescimento compatível
homologava o orçamento tal qual ele vinha do com a nossa realidade. Ressalta-se aqui a
Executivo. importância desse plano, pois ele deverá divulgar as
A partir de 1988, deputados e senadores intenções e prioridades do governo para o período,
adquiriram o direito de emendar o orçamento, o que tornando transparente os propósitos nacionais
significa que os parlamentares podem propor conduzindo as ações de suas instituições de forma
alterações em programas e projetos apresentados harmônica para o alcance dos objetivos estabelecidos,
pelo Poder Executivo, desde que sejam compatíveis sendo que seu alcance se estende ao primeiro ano do
com o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes mandato presidencial subsequente.
Orçamentárias. A Constituição determina que o Elaboração da proposta orçamentária está hoje
Congresso deve votar o Orçamento até o definida na Lei de Diretrizes Orçamentárias,
encerramento da sessão legislativa de cada ano. constando:
Depois da aprovação pelo Legislativo, o projeto é - as metas e prioridades da Administração Pública
enviado ao Presidente da República para ser Federal para o exercício;
sancionado. Após a sanção, transforma-se em lei. - as orientações para os orçamentos anuais da
Utilizando o Sistema Integrado de Dados União;

- os limites para elaboração das propostas conjunto de teorias, características, padrões,
orçamentárias de cada Poder; finalidades e classificações próprias, que identificam e
- política de aplicação das agências financeiras definem o orçamento público de determinada
oficiais de fomento. época/período.
Cada órgão deve orientar e consolidar as
propostas orçamentárias de suas unidades em Orçamento Tradicional/Clássico
conformidade com Lei de Diretrizes Orçamentárias e O Orçamento Tradicional é um documento de
as instruções estabelecidas pela Secretaria de previsão de receita e autorização de despesas com
Orçamento Federal do Ministério do Planejamento e ênfase no gasto. É um processo orçamentário em que
Orçamento, que definem os prazos para o seu apenas uma dimensão do orçamento é explicitada,
recebimento e consolidação. qual seja, o objeto de gasto.
A Secretaria de Orçamento Federal tem a função Esse orçamento refletia apenas os meios que o
de consolidar as propostas orçamentárias de todos os Estado dispunha para executar suas tarefas. Sua
órgãos dos poderes da União e de elaborar o projeto finalidade era ser um instrumento de controle político
de lei correspondente que será submetido ao do Legislativo sobre o Executivo – sem preocupação
Presidente da República para encaminhamento ao com o planejamento, com a intervenção na economia
Congresso Nacional para discussão e votação. ou com as necessidades da população.
O critério utilizado para a classificação dos gastos
Execução do Orçamento era a Unidade Administrativa (classificação
Publicada a Lei de Meios (Lei Orçamentária), com institucional) e o elemento de despesa (objeto do
o respectivo QDD, é desencadeado o processo da gasto), e as projeções eram feitas em função dos
execução orçamentária do governo. orçamentos executados nos anos anteriores, recaindo
Nesta fase os ministérios ou órgãos executam os nas mesmas falhas e na perpetuação dos erros.
programas governamentais contemplados na Lei Foi baseado no Orçamento Tradicional que surgiu
Orçamentária, mediante uma série de decisões e o rótulo de “lei de meios”, haja vista que o orçamento
atividades financeiras que possibilitam atingir as era classificado como um inventário dos “meios” com
metas e objetivos explicitados no Orçamento- os quais o Estado contava para levar a cabo suas
Programa Anual que deverá estar em harmonia com o tarefas – sem preocupação com os fins (resultados).
Plano Plurianual do Governo. Naquela época, mais que agora, o que
A elaboração e administração orçamentária e determinava a obtenção de créditos orçamentários era
financeira se desenvolvem dentro do exercício a “força política”.
definido com o ano civil.
A execução orçamentária, constitui uma atribuição
do Executivo. O seu procedimento, molda e influencia Orçamento de Desempenho/Funcional
a tomada de decisões e desenvolve-se de acordo com O Orçamento de Desempenho representa uma
distribuição de poder dentro do governo. evolução do Orçamento Tradicional; buscava saber o
que o Governo fazia (ações orçamentárias) e não
Controle apenas o que comprava (elemento de despesa).
No decorrer do processo de execução Havia também forte preocupação com os custos dos
orçamentária e financeira, a administração procura programas.
obter informações físico-financeiras que possibilitem A ênfase é no desempenho organizacional, e
controlar e avaliar os planos e programas a executar, avaliam-se os resultados (em termos de eficácia – não
em execução ou executados constantes do de efetividade). Procura-se medir o desempenho
Orçamento-Programa Anual. através do resultado obtido, tornando o orçamento um
O controle e a avaliação constituem a última fase instrumento de gerenciamento para a Administração
do ciclo orçamentário, mas de forma alguma a menos Pública.
importante. É um processo orçamentário que se caracteriza
No âmbito do governo pode-se distinguir dois tipos por apresentar duas dimensões do orçamento: o
de controle interno e externo. Denomina-se interno objeto do gasto e um programa de trabalho, contendo
quando exercido dentro da própria administração, ou as ações desenvolvidas.
seja, por agentes do mesmo poder, e externo se No entanto, ainda não havia a vinculação com o
exercido por órgãos independentes desse poder. planejamento, e o critério de classificação foi alterado
No processo de controle e avaliação orçamentária para incorporar o programa de trabalho e a
identificam-se as seguintes etapas: classificação por funções.
- comparação dos resultados obtidos e efeitos
produzidos; Orçamento Programa
- comparação dos resultados e efeitos obtidos com Esse orçamento foi determinado pela Lei no
os objetivos e metas programadas; 4.320/1964, reforçado pelo Decreto-Lei nº 200/1967,
- análise dos problemas observados e teve a primeira classificação funcional-programática
determinações de suas causas; em 1974, mas foi apenas com a edição do Decreto no
- definição e tipificação das medidas corretivas que 2.829/1998 e com o primeiro PPA 2000-2003 que se
se devam tomar; e tornou realidade.
- aplicação das medidas corretivas. O Orçamento Programa é o atual e mais moderno
Orçamento Público, está intimamente ligado ao
Técnicas orçamentárias planejamento, e representa o maior nível de
Técnicas Orçamentárias compreendem um classificação das ações governamentais.

O programa representa o maior nível de recursos; fornece subsídio p/ tomada de decisão
classificação das ações de Governo, enquanto a (apresenta várias opções, vários “pacotes de
função representa o maior nível de agregação decisão”); facilita o controle de resultados; exige
(classificação) das despesas. funcionários capacitados em matéria orçamentária.
O Orçamento Programa é um plano de trabalho Esse tipo de orçamento é incompatível com
que integra – numa concepção gerencial – qualquer planejamento de médio ou longo prazo.
planejamento e orçamento com objetivos e metas a Em função da necessidade de a cada ano “provar”
alcançar. A ênfase do orçamento-programa é nas que os recursos solicitados devem ser aprovados por
realizações e a avaliação de resultados abrange a serem uma “alternativa viável” – acredita-se que
eficácia (alcance das metas) e a efetividade (análise promova a especialização/desenvolvimento dos
do impacto final das ações). servidores que atuam na função orçamentária.
É a única técnica que integra planejamento e
orçamento, e como o planejamento começa pela Orçamento Participativo
definição de objetivos, não há Orçamento Programa O Orçamento Participativo é uma técnica
sem definição clara de objetivos. Essa integração é orçamentária em que a alocação de alguns recursos
feita através dos “programas”, que são os “elos de contidos no Orçamento Público é decidida com a
união” entre planejamento e orçamento. participação direta da população, ou através de
O Orçamento Programa representa uma evolução grupos organizados da sociedade civil, como a
do Orçamento Tradicional e de desempenho, associação de moradores. Até o momento, sua
vinculando-o ao planejamento. Possibilita melhor aplicação restringe-se ao âmbito municipal.
controle da execução dos programas de trabalho, Nele, a população interessada decide as
identificação dos gastos, das funções, da situação, prioridades de investimentos em obras e serviços a
das soluções, dos objetivos, recursos etc. serem realizados, a cada ano, com os recursos do
Quando surgiu o orçamento programa a principal orçamento.
classificação era a funcional-programática. Essa técnica orçamentária estimula o exercício da
Atualmente o Orçamento programa utiliza diversas cidadania, o compromisso da população com o bem
classificações que se encontram agregadas na público, e gera corresponsabilização entre Governo e
categoria de programação. sociedade sobre a gestão dos recursos públicos.
O principal benefício do Orçamento Participativo é
Orçamento Base-Zero a democratização da relação do Estado - sociedade
No orçamento Base Zero toda despesa é com fortalecimento da democracia.
considerada despesa nova independentemente de Nesse processo, o cidadão deixa de ser um
tratar-se de despesa continuada oriunda de período simples coadjuvante para ser protagonista ativo da
passado ou se tratar de uma despesa inédita/nova. gestão pública. Vale ressaltar que somente são
O Orçamento Base-Zero exige que o colocados para decisão da população os recursos
administrador justifique, a cada ano, todas as disponíveis para investimentos (parte deles), e a
dotações solicitadas em seu orçamento, incluindo participação do cidadão ocorre no momento de
alternativas, análise de custo, finalidade, medidas de elaboração e muito timidamente na fiscalização de
desempenho, e as consequências da não aprovação sua execução.
do orçamento. A ênfase é na eficiência, e não se
preocupa com as classificações orçamentárias, mas Orçamento Incremental
com o porquê de se realizar determinada despesa. Orçamento Incremental é o orçamento feito
O Orçamento Base-Zero proporciona informações através de ajustes marginais nos seus itens de receita
detalhadas quanto aos recursos necessários para e despesa.
atingir os fins desejados, além de identificar os gastos O Orçamento Incremental é aquele que, a partir
excessivos e as duplicidades: permite selecionar as dos gastos atuais, propõe um aumento percentual
melhores alternativas, estabelecer uma hierarquia de para o ano seguinte, considerando apenas o aumento
prioridades, reduzir despesas e aumentar a eficiência ou diminuição dos gastos, sem análise de alternativas
na alocação dos recursos. No entanto, sua elaboração possíveis.
é trabalhosa, demorada e mais cara, além de Ainda é utilizado no Brasil (na prática,
desprezar a experiência acumulada pela organização. extraoficialmente), e através de negociação política
Exige maior comprometimento do gestor e procura aumentar o orçamento obtido no ano anterior.
proporciona mais chances de atingir objetivos e metas Compõe-se de elementos como receitas e gastos de
– visto que seleciona as melhores alternativas e anos anteriores, os quais serão ajustados por algum
equilibra as realizações pretendidas com os recursos índice oficial para se chegar aos valores atuais. Pode
disponíveis. haver pequenas alterações quanto às metas.
Pacotes de decisão são criados para facilitar a Exceto os Orçamentos Tradicional e Incremental,
análise das alternativas e a tomada de decisão pela os demais são considerados orçamentos/técnicas
autoridade superior. São criados diversos pacotes de modernos.
decisão, que devem conter: objetivos/metas, custos, Como aspecto positivo, esse orçamento exige
medidas de avaliação, alternativas, análise custo- pouco tempo e pouco esforço para sua elaboração,
benefício. pois basta comparar os itens atuais com as
Principais características do Orçamento Base- informações do exercício anterior. Como aspecto
Zero: foca em objetivos e metas atuais; analisa o negativo, ele impossibilita a correção de falhas
custo-benefício dos projetos e atividades; identifica e existentes no processo, repetindo, assim, os mesmos
elimina duplicidades; assegura a alocação racional de erros.

É possível identificar algumas características com hospitais e medicamentos), seguro desemprego
desse tipo de orçamento: as ações não são revisadas e investimentos sociais como o “Programa Bolsa
anualmente, logo não se compara com outras Família”, dentre outros.
alternativas possíveis; é baseado no orçamento do
último ano, contendo praticamente os mesmos itens 3 – Orçamento de Investimento das Empresas
de despesa, com aumentos e diminuições de valores; Estatais: gastos e investimentos de todas as
o incremento de valores ocorre mediante negociação empresas em que a União, direta ou indiretamente,
política; é uma técnica rudimentar que foca itens de detém a integralidade ou a maioria do capital social
despesas em vez de objetivos de programas. com direito a voto e que não necessitam de recursos
fiscais para manter ou ampliar suas atividades (BB,
O ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL. PLANO CEF, Eletrobrás, Banco Central etc.).
PLURIANUAL NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. A Lei Orçamentária Anual (LOA) tem, em regra,
DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS NA as fases e trâmites abaixo.
CONSTITUIÇÃO FEDERAL. ORÇAMENTO ANUAL 1 – Até 31 de agosto do primeiro ano do mandato
NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. ESTRUTURA do governante, ele deve encaminhar o Plano
PROGRAMÁTICA. CRÉDITOS Plurianual (PPA), que é um planejamento de médio
ORDINÁRIOS E ADICIONAIS prazo, onde são definidas estratégias, diretrizes e
Orçamento Público é o instrumento de metas da Administração Pública do segundo ano do
planejamento administrativo através do qual o governo mandato do governante que o elaborou, até o primeiro
federal (Executivo – embora o mecanismo de ano do mandato do governante seguinte. É um projeto
elaboração seja similar nos Estados, no DF e nos que vigora, assim, por 4 anos. O PPA deve ser
municípios) estima, no exercício financeiro corrente, o aprovado até 22 de dezembro do mesmo ano de seu
chamado Ano Fiscal, que no Brasil coincide com o encaminhamento.
Ano Civil, ou seja, de 01 de janeiro a 31 de dezembro, 2 – Até o dia 15 de abril de cada ano, o
as receitas que espera arrecadar ao longo do governante deve encaminhar para o legislativo a Lei
exercício seguinte e o quanto e onde pretende gastar. de Diretrizes Orçamentárias (LDO), que define as
Quer dizer, montar o orçamento público é, metas e as prioridades a serem realizadas pelo
basicamente, estabelecer as prioridades da governo, no ano seguinte à sua aprovação e é
administração governamental e as possibilidades de baseada no PPA. A LDO deve ser aprovada até 17 de
realização das políticas públicas. julho do mesmo ano de seu encaminhamento.
Elaborado o orçamento federal, o Congresso 3 – Até o dia 31 de agosto de cada ano, o
Nacional (Legislativo – ou as Assembléias Estaduais governante deve encaminhar para o Legislativo
de Deputados ou as Câmaras Municipais de o Projeto da Lei Orçamentária Anual (PLOA) que,
Vereadores) autoriza os gastos a serem realizados, uma vez aprovado até o dia 22 de dezembro do
que podem ser efetivamente cumpridos, mesmo ano, segue para a sanção ou veto
contingenciados (retidos por tempo indeterminado) ou presidencial. Em caso de veto, caberá o retorno à
ampliados. apreciação legislativa para pronunciamento sobre se o
No caso especial de aditamento creditício (quando Congresso aprova ou rejeita os vetos. Se eles forem
o legislativo autoriza que o executivo se endivide, aprovados, o orçamento é posto em prática; se forem
além do que foi aprovado no orçamento vigente), são rejeitados, o orçamento a ser implementado é o que
três os tipos possíveis: fora aprovado inicialmente pelo legislativo. Neste
1 – Créditos Suplementares – destinados ao momento, nasce a Lei Orçamentária Anual (LOA).
incremento dos créditos orçamentários aprovados, As três leis aqui resumidas, o PPA, a LOA e a
quando considerados insuficientes; LDO, são elaboradas e reguladas com base no
Capítulo II da Constituição Federal, intitulado “Das
2 – Créditos Especiais – destinados às despesas Finanças Públicas”, em sua Seção I, “Normas Gerais”,
para as quais não tenha havido, por quaisquer Artigos 163 e 164 e na Seção II, “Dos Orçamentos”,
motivos, previsão orçamentária específica inicial e Artigos 165, 166, 167, 168 e 169, além de leis
complementares como a “Lei de Responsabilidade
3 – Créditos Extraordinários – destinados às Fiscal” (LRF). Sobre esta última lei, vale umas poucas
despesas imprevistas e urgentes. observações específicas.
A LRF é uma espécie de código de boa conduta
O Orçamento Federal compõe-se, no geral, de para o gestor público, no que tange aos aspectos
três partes: fiscais de sua gestão, ou seja, o gestor deve
1 – Orçamento Fiscal: despesas dos poderes administrar não apenas os tributos, taxas e
Executivo (Presidência, Ministérios e órgãos federais), contribuições que o poder público arrecada, em todos
Legislativo (incluindo o Tribunal de Contas da União, o os seus níveis (municípios, Estados, DF e União),
TCU) e Judiciário (fóruns e tribunais), além do como também e, talvez, principalmente, deve zelar
Ministério Público da União e da Defensoria Pública pela forma como gasta o dinheiro público que é
da União; por fim, gastos com pagamentos e rolagem arrecadado. A LRF é, assim, um compêndio legal que
da dívida pública. propugna uma gestão financeira equilibrada entre as
receitas e as obrigações do poder público, impondo,
2 – Orçamento da Seguridade Social: despesas por exemplo, limites para os gastos com pessoal,
com a Previdência (aposentadorias, pensões e limites para o endividamento público, estabelece
benefícios) e Assistência Social, além de ações e metas fiscais trimestrais ou anuais etc. a serem
serviços públicos relativos à área da saúde (gastos buscadas pelo administrador.

É uma lei que versa sobre compensações subsequente. Orientação para a elaboração da Lei
contábeis, como o fato de que para todo gasto, há que Orçamentária Anual. Caráter Anual da LDO. A Lei de
estar explicitada a sua fonte de receita, como também Diretrizes Orçamentárias deverá anteceder a LOA.
versa sobre vinculações orçamentárias (recursos Art. 165, § 2º - A lei de diretrizes orçamentárias
específicos para finalidades específicas), tal como compreenderá as metas e prioridades da
disposto em seu §único do Artigo 8º. administração pública federal, incluindo as despesas
Finalmente, sobre essa lei, ainda se faz de capital para o exercício financeiro subsequente,
necessária uma observação muito importante. No §2º orientará a elaboração da lei orçamentária anual,
do Artigo 9º da LRF, está explicitado que “não serão disporá sobre as alterações na legislação tributária e
objeto de limitações, as despesas que constituam estabelecerá a política de aplicação das agências
obrigações constitucionais e legais do ente, inclusive financeiras oficiais de fomento. Lei formal na qual
aquelas destinadas ao pagamento do serviço da ficam estabelecidas as orientações para a confecção
dívida”. Esse trecho leva a implicações como o fato, do orçamento.
em meu entender, errado, do ponto de vista da justiça Art. 169 - A despesa com pessoal ativo e inativo
fiscal e social, de que são impostos limites ao da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
endividamento para setores como educação e saúde Municípios não poderá exceder os limites
– ver leis como a Emenda Constitucional 95, sobre o estabelecidos em lei complementar.
corte de gastos públicos, mas não para o pagamento § 1º. A concessão de qualquer vantagem ou
de juros. Isso já nos levou (e a situação piorará) a que aumento de remuneração, a criação de cargos,
as necessidades da população com educação e empregos e funções ou alteração de estrutura de
saúde, por exemplo, além de outros setores, tenha carreiras, bem como a admissão ou contratação de
ficado travado, enquanto pagamos mais de R$600 pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da
bilhões anuais de juros para o endividamento público, administração direta ou indireta, inclusive fundações
coisa não só permitida como tornada mandatória pela instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão
LRF. ser feitas:
E depois é (quase que apenas) a Previdência e II - se houver autorização específica na lei de
outros “benefícios” da população em geral, e dos diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas
servidores públicos em particular (excluídos, aqui, públicas e as sociedades de economia mista.".
profissionais como juízes, procuradores, políticos e Portanto, deverá a LDO, no que tange a Despesa
militares – a elite do serviço público e que, com Pessoal, para os casos de vantagem, aumento,
efetivamente, ganha bem) que causam déficit público. criação de cargos, entre outros, autorizar
A LRF não permite desvinculação de receita para especificamente tais atos.
deixar de pagar obrigações do serviço da dívida
pública, mas permite para setores como o meio Lei Orçamentária Anual
ambiente ou os transportes. Lei Orçamentária Anual – lei para vigorar por
somente um exercício financeiro (lei ânua). Art. 165,
Plano Plurianual §8o da CRFB/1988:
O Plano Plurianual (PPA) é o instrumento de § 8º - A lei orçamentária anual não conterá
planejamento governamental de médio prazo, previsto dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação
no artigo 165 da Constituição Federal que estabelece, da despesa, não se incluindo na proibição a
de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e autorização para abertura de créditos suplementares e
metas da Administração Pública organizado em contratação de operações de crédito, ainda que por
programas, estruturado em ações, que resultem em antecipação de receita, nos termos da lei.
bens e serviços para a população. Nenhuma despesa pode ser realizada sem fixação
O PPA tem duração de quatro anos, começando orçamentária. Realiza a previsão das receitas e a
no início do segundo ano do mandato do chefe do fixação/destinação (dotações orçamentárias) das
poder executivo e terminando no fim do primeiro ano despesas na implementação da política
de seu sucessor, de modo que haja continuidade do governamental.
processo de planejamento. Nele constam, Instrumento através do qual se viabilizam as
detalhadamente, os atributos das políticas públicas Ações Governamentais.
executadas, tais como metas físicas e financeiras, A lei orçamentária é lei de efeito concreto para
públicos-alvo, produtos a serem entregues à vigorar por prazo determinado.
sociedade, etc. Formada por três espécies de orçamento,
O PPA tem como princípios básicos: conforme art. 165:
- Identificação clara dos objetivos e prioridades do - Orçamento Fiscal;
governo; - Orçamento de Investimento;
- Identificação dos órgãos gestores dos programas - Orçamento de Seguridade Social.
e órgãos responsáveis pelas ações governamentais;
- Organização dos propósitos da administração Art. 165. (...) § 5º - A lei orçamentária anual
pública em programas; compreenderá: I - o orçamento fiscal referente aos
- Integração com o orçamento; Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades
- Transparência. da administração direta e indireta, inclusive fundações
instituídas e mantidas pelo Poder Público;
Lei de Diretrizes Orçamentárias II - o orçamento de investimento das empresas em
Estabelecerá as metas e prioridades da que a União, direta ou indiretamente, detenha a
administração pública para o exercício financeiro maioria do capital social com direito a voto;

III - o orçamento da seguridade social, abrangendo o detalhamento da ação além do subtítulo/localizador
todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da de gasto. O Plano Orçamentário é utilizado para
administração direta ou indireta, bem como os fundos identificação de produção pública intermediária,
e fundações instituídos e mantidos pelo Poder etapas de projetos, mecanismo de acompanhamento
Público. e funcionamento de estruturas administrativas
§ 6º - O projeto de lei orçamentária será descentralizadas. Por fim, as ações serão divididas
acompanhado de demonstrativo regionalizado do em subtítulos, menor nível de categoria de
efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de programação na esfera federal (LOA), que determina
isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios a localização física do gasto, podendo ter abrangência
de natureza financeira, tributária e creditícia. nacional, no exterior, por Região (Norte, Nordeste,
§ 7º - Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste Centro-Oeste, Sudeste, Sul), por Estado ou Município
artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão ou, excepcionalmente, por um critério específico,
entre suas funções a de reduzir desigualdades inter- quando necessário. É vedada, na especificação do
regionais, segundo critério populacional. subtítulo, a referência a mais de uma localidade, área
Fixação das despesas (dotações orçamentárias) – geográfica ou beneficiário, se estes forem
inserção nas leis orçamentárias anuais de autorização determinados.
para o Executivo corrigir as dotações, periodicamente, A adequada localização do gasto permite maior
de acordo com os índices inflacionários. A proposta da controle governamental e social sobre a implantação
Lei Orçamentária Anual deverá ser enviada ao das políticas públicas adotadas, além de evidenciar a
Congresso Nacional pelo Presidente da República até focalização, os custos e os impactos da ação
quatro meses antes do encerramento da sessão governamental, não podendo haver, por conseguinte,
legislativa e devolvido para sanção até o alteração de sua finalidade, do produto e das metas
encerramento da sessão legislativa, nos termos do estabelecidas.
inciso III, do §2º, do art. 35 do ADCT.
Créditos ordinários e adicionais
Estrutura Programática O orçamento anual é produto de um processo de
A estrutura programática traz a classificação por planejamento, que incorpora as intenções e
programa (tema da política pública), objetivos (o que prioridades da sociedade. Durante a execução da Lei-
se pretende alcançar), iniciativas (o que será de-meios, entretanto, podem ocorrer situações ou
entregue) e ações (o que será desenvolvido). Os problemas não previstos na fase de sua elaboração.
objetivos pretendidos no PPA são convertidos em Portanto, há de criar instrumentos que possibilitem
Ações na LOA. A partir do orçamento-programa, toda retificar o orçamento durante a sua execução. Estes
a atuação estratégica prevista no planejamento do mecanismos retificadores são conhecidos como
governo deverá ser concretizada por meio de um Créditos Adicionais.
programa, que pode ser definido como a estruturação O orçamento, portanto, não deve ser uma “camisa-
da ação governamental, classificando-se em: de-força” que obriga os administradores a seguirem
- programas temáticos: ações do Governo voltadas exatamente todas as despesas previstas nos
para a entrega de um bem ou serviço à sociedade; e programas de trabalho e obedecendo, ainda, à
- programa de gestão, manutenção e serviços ao natureza de despesa. Assim, a Lei nº 4.320/64
estado: ações orientadas ao apoio, à gestão e à permite que sejam abertas novas dotações para
manutenção da atuação do Estado. ajustar o orçamento aos objetivos colimados.
Essas alterações na Lei-de-meios, que ocorrem ao
Ainda dentro da classificação programática, os longo do processo de sua execução, são efetivadas
programas serão complementados por ações, que são através dos créditos adicionais que, de acordo com o
as operações que resultarão em bens ou serviços que art. 40 da Lei nº 4.320/64, são autorizações de
contribuirão para atingir os resultados do programa. despesas não computadas ou insuficientemente
Essas ações podem ser de três tipos: dotadas na Lei Orçamentária.
- projeto: envolve um conjunto de operações,
limitadas no tempo, das quais resulta um produto que Classificação
concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da Os créditos adicionais podem ser classificados,
ação de Governo. conforme art. 41 da Lei nº 4.320/64, como:
- atividade: envolve um conjunto de operações que a) suplementares - aqueles destinados ao reforço
se realizam de modo contínuo e permanente, das de dotação orçamentária já existente;
quais resulta um produto ou serviço necessário à b) especiais - os destinados a despesas para as
manutenção da ação de Governo. quais não haja dotação específica; e
- operações especiais: não contribuem para a c) extraordinários - os destinados a atender
manutenção, expansão ou aperfeiçoamento das despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra,
ações de governo, das quais não resulta um produto e comoção interna ou calamidade pública.
não geram contraprestação direta sob a forma de
bens ou serviços. Ex.: cumprimento de sentenças Características dos Créditos Adicionais
judiciais. a) os créditos suplementares e especiais serão
As Ações Orçamentárias são compostas por autorizado por Lei e abertos por Decreto do Executivo.
atributos, tais como o título, a descrição, o tipo, o O art. 7º, inciso I, da Lei nº 4.320, e a Constituição
produto etc. Destaque especial para o atributo “Plano Federal, através do art. 167, autorizam a inclusão no
Orçamentário”, que corresponde a uma identificação orçamento de dispositivo que permita ao Executivo
para fins gerenciais (não consta da LOA), que permite abrir créditos suplementares até determinado limite;

b) os créditos especiais, por se referirem a social e de investimento das empresas estatais. A
despesas novas, não gozam dessa facilidade, sendo LOA é organizada na forma de créditos
sempre autorizados previamente por Lei e abertos por orçamentários, aos quais estão consignadas
Decreto do Executivo; dotações.
c) a abertura dos créditos suplementares e
especiais depende da existência de recursos PROGRAMAÇÃO E EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA
disponíveis para atender à despesa, e será precedida E FINANCEIRA. DESCENTRALIZAÇÃO
de exposição justificada (art. 43 da Lei nº 4.320/64). ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA.
Consideram-se recursos disponíveis para a ACOMPANHAMENTO DA EXECUÇÃO
abertura de créditos especiais e suplementares: Pode-se definir a Execução Orçamentária como a
I - o superávit financeiro apurado em balanço utilização dos créditos (ou dotações) consignados no
patrimonial do exercício anterior; orçamento. Já a execução financeira representa a
II - os provenientes do excesso de arrecadação; utilização dos recursos financeiros, visando a atender
III - os resultantes de anulação parcial ou total de a realização das ações orçamentárias atribuídas a
dotações orçamentárias ou de créditos adicionais, cada unidade.
autorizados em lei; e No contexto da técnica orçamentária, os termos
IV - o produto de operações de créditos Crédito e Recurso têm significados distintos. Crédito
autorizadas em forma que juridicamente possibilite ao designa o lado orçamentário, representando a dotação
Poder Executivo realizá-las. ou autorização de gasto. Já Recurso refere-se ao lado
Consoante o art. 43, § 2º, da Lei nº 4.320/64, financeiro, indicando dinheiro ou saldo financeiro.
“entende-se por superávit financeiro a diferença Nesse sentido, diz-se que ambos são as faces de uma
positiva entre o ativo financeiro e o passivo financeiro, mesma moeda.
conjugando-se, ainda, os saldos de créditos adicionais Publicada a LOA e observadas as normas de
transferidos e as operações de crédito a eles execução estabelecidas para o exercício, tem-se o
vinculada”. início da execução orçamentária. No caso federal, a
Por exemplo, se o ativo financeiro fosse R$ 100 e Secretaria de Orçamento Federal (Sof) envia arquivo
o passivo R$ 80, teríamos um saldo positivo de R$ 20; magnético contendo as informações orçamentárias
se no exercício fossem reabertos R$ 12 de créditos para a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), que
adicionais teríamos que subtrair esse valor de R$ 20, providencia seu lançamento no Siafi, por intermédio
resultando 8 disponível, se, além disso, houvesse R$ da geração automática do documento Nota de
5 de operações de crédito vinculados a esses créditos Dotação (ND). Para viabilizar esse lançamento, existe
reabertos, ainda a realizar teríamos que somá-los aos no Siafi uma tabela que vincula cada UO existente no
R$ 8, resultando o superávit financeiro apurado de R$ Quadro de Detalhamento da Despesa (QDD2 ) com
13, valor do recurso disponível líquido; uma Unidade Gestora (UG) do Siafi. Essa UG será
d) os créditos extraordinários, serão abertos por responsável pela descentralização e/ou pela execução
Decreto do Executivo, que deles dará imediato desses créditos recebidos.
conhecimento ao Poder Legislativo. (art. 44 da Lei nº Execução Orçamentária O detalhamento do
4.320/64); crédito orçamentário é um procedimento operacional
e) os créditos suplementares por serem que desdobra, discrimina e especifica a despesa a ser
destinados a atender insuficiências no orçamento, realizada. Na área federal, anteriormente à LDO de
com este se confundem, acompanhando a sua 1998, o detalhamento precisava ser formalizado e
vigência, ou seja, extinguem-se no final do exercício publicado. A partir de então, o detalhamento dos
(art. 45 da Lei nº 4.320/64); orçamentos passou a ser feito diretamente no Siafi,
f) os créditos especiais e extraordinários poderão antes da execução da despesa. Alguns autores
ter vigência até o final do exercício subsequente, consideram que o detalhamento é o ponto de partida
quando o ato da autorização for promulgado nos para a execução orçamentária. Após a carga do
últimos quatro meses do exercício, e reabertos nos orçamento no Siafi, em função da necessidade de
limites de seus saldos. informações gerenciais para subsidiar o gestor em
Portanto, se autorizados até 31 de agosto vigirão suas decisões, faz-se necessário efetuar o
até o termino do exercício; se autorizados após essa detalhamento do crédito orçamentário. Esse
data poderão ser reabertos pelo saldo e vigorarão até procedimento normalmente é efetuado pela UG3
o final do exercício subsequente; responsável pela supervisão funcional dos atos de
g) a reabertura de créditos especiais e execução orçamentária. Existem quatro tipos de
extraordinários se fará através de novo Decreto. detalhamento de crédito no Siafi, explicitados a seguir.
Solicitação e Prazos De Fonte de Recursos – FR

De acordo com o § 1º, art. 17 do Decreto nº O detalhamento da FR consiste em acrescentar
93.872/86, o QDD pode ser alterado no exercício, aos classificadores que especificam os recursos
mediante solicitação a Secretaria de Orçamento (Identificador de Uso, Grupo de Fonte de Recurso e
Federal, até 10 (dez) de novembro, observando os Especificação da Fonte de Recurso) um nível de
limites autorizados em lei. particularização da destinação ou detalhe de recursos.
Tal classificação pode ser composta de até seis
O que são créditos ordinários? dígitos, podendo ser detalhada por obrigação,
Por crédito orçamentário inicial ou ordinário convênio ou cadastro. Esse tipo de detalhamento é
entende-se aquele aprovado pela lei orçamentária obrigatório para algumas fontes de recursos, sem o
anual, constante dos orçamentos fiscal, da seguridade qual o Siafi não permite que o crédito seja utilizado.

De Natureza da Despesa – Ndesp utilizados em programas ou elementos de despesa
Sobre o detalhamento da NDesp, deve-se lembrar diferentes daqueles constantes do orçamento de
que essa desdobra-se em: Categoria Econômica, créditos adicionais, observando-se o Quadro de
Grupo de Natureza da Despesa, Modalidade de Detalhamento da Despesa.
Aplicação4 e Elemento de Despesa. O orçamento A Unidade Administrativa somente descentralizará
encaminhado pela Sof vem detalhado em nível de os créditos recebidos, se previamente autorizada pela
grupo de natureza da despesa ou modalidade de Unidade Orçamentária que lhe efetivou a
aplicação. A qualquer momento (conforme autorização transferência.
contida na LDO), a própria UG pode modificar a O Destaque ou a Descentralização podem ser
modalidade de aplicação e o elemento de despesa anulados total ou parcialmente, possibilitando a
diretamente no Siafi, de forma a adequar o orçamento reversão do crédito a Unidade Orçamentária
aprovado à necessidade da despesa que será distribuidora , quando:
realizada. Dependendo das regras dispostas na Lei de - verificada a ociosidade do crédito na unidade
Diretrizes Orçamentárias (LDO), poderá haver regras beneficiada;
específicas para alteração da modalidade de - houver engano no valor do crédito distribuido ou
aplicação. necessidade de reduzi-lo;
- houver alteração orçamentária;
De Unidade Gestora Responsável - UGR - houver cancelamento do ato que deu origem a
O detalhamento da UGR consiste em agregar à descentralização; e
célula orçamentária a identificação da UG que se - a descentralização foi emitida inadequada ou
beneficiará com o bem ou serviço. É utilizado indevidamente.
basicamente como centro de custos. Dessa forma,
fica mais fácil apurar os custos, gastos ou despesas Alterações Orçamentárias
de determinada unidade administrativa em nome da Publicada a Lei Orçamentária Anual (LOA), pode-
qual é executado o orçamento. Esse tipo de se verificar a necessidade de ajustar a programação
detalhamento é opcional no Siafi. originalmente aprovada pelo Congresso Nacional e
sancionada pelo Presidente da República. Tais
De Plano Interno – PI ajustes visam a atender:
O detalhamento de PI consiste em desdobrar o 1. programações insuficientemente dotadas, para
projeto ou a atividade em níveis mais detalhados, com realização de ações contidas na LOA;
o intuito de acompanhar de forma pormenorizada a 2. necessidade de realização de despesa não
ação programada na LOA. Este tipo de detalhamento autorizada inicialmente na LOA; e
é opcional. Entretanto, uma vez adotado pelo órgão, 3. ajustes nos classificadores de receita ou de
torna-se obrigatório para todas as suas UG. despesa, não implicando aumento nas dotações
Após esses detalhamentos, fica evidente que a originalmente aprovadas.
estrutura de armazenamento dos valores
orçamentários no Siafi é a célula orçamentária. Todos esses ajustes, caso sejam feitos, alteram de
alguma forma a posição inicial da LOA e se dividem
DESCENTRALIZAÇÃO DE CRÉDITOS em créditos adicionais e outras alterações
É a figura pela qual uma unidade orçamentária ou orçamentárias.
administrativa transfere a outras unidades
orçamentárias ou administrativas o poder de utilizar RECEITA PÚBLICA. CONCEITO. CLASSIFICAÇÃO
créditos que lhes forem dotados. SEGUNDO A NATUREZA. ETAPAS E ESTÁGIOS
A descentralização de créditos permite mais
flexibilidade e dinamicidade na execução dos projetos RECEITA PÚBLICA
e atividades. CONCEITO
Antes de se efetivar a descentralização a unidade Receita pública, em seu sentido mais amplo, é o
precisa verificar se existe necessidade justificada da recolhimento de bens aos cofres públicos. Ingresso,
transferência, bem como, capacidade de gestão da entrada ou receita pública são, na verdade,
unidade que vai receber o crédito, isto é, se ela dispõe expressões sinônimas na terminologia de finanças
de condições administrativas mínimas para gerir os públicas. Os estudiosos da matéria divergem na
créditos e se estar regularmente cadastrada como conceituação de receita pública por esbarrarem em
Unidade Gestora. sutilezas de ordem abstrata que há longo tempo o uso
Existem duas operações descentralizadoras de e o costume eliminaram. Ingresso, entrada ou receita,
créditos: de qualquer espécie já estão, na prática, consagrados
- EXTERNA - (DESTAQUE) - Quando se tratar de pela expressão comum: receita pública. Desdobra-se,
descentralização entre Unidades Gestoras de inicialmente, em dois grupos: receita orçamentária e
órgãos/ministérios ou entidades de estruturas receita extra orçamentária.
diferentes.
- INTERNA - (PROVISÃO) - Nos casos de
descentralização de créditos das unidades RECEITA ORÇAMENTARIA
orçamentárias para as unidades administrativas, sob Receita orçamentária é aquela que, devidamente
sua jurisdição ou entre estas, no âmbito do próprio discriminada, integra o orçamento público. São os
Ministério/órgão. tributos, as rendas, as transferências, as alienações,
os retornos de empréstimos e as operações de
Os créditos descentralizados não podem ser créditos por prazo superior a doze meses.

A arrecadação das receitas deste grupo depende Receitas diversas são as provenientes de multas,
de autorização legislativa que é a própria Lei cobrança da dívida ativa, indenizações, restituições e
Orçamentária. Realizam-se estas receitas pela outras receitas sem classificação específica.
execução do orçamento. Receitas de capital são as provenientes da
Classifica-se a receita orçamentária nas categorias realização de recursos financeiros oriundos de
econômicas: receitas correntes e receitas de capital constituição de dívidas; da conversão, em espécie, de
(art. 11). As categorias econômicas desdobram-se em bens e direitos; os recursos recebidos de outras
fontes de receitas e estas em subfontes de receitas pessoas de direito público ou privado, destinados a
que, por sua vez, são analisadas em rubricas e sub- atender despesas classificáveis em Despesas de
rubricas de receitas. Tanto os códigos, denominados Capital e, ainda, o superávit do Orçamento Corrente.
códigos gerais, como a nomenclatura e o des- Operações de crédito são receitas de capital
dobramento constituem padrão legal e são de uso oriundas da realização de recursos financeiros
obrigatório pela União, Unidades da Federação, provenientes de constituição de dívidas; são os
Municípios e Autarquias. Todavia é facultados em empréstimos e os financiamentos.
qualquer nível de Governo, ampliar os desdobramen- Alienação de bens são as conversões em espécie
tos com a adoção de códigos locais, sempre que a de bens e direitos.
Administração julgar conveniente. Amortização de empréstimos concedidos consiste
Receitas correntes são as receitas tributária, de no retorno de valores emprestados, anteriormente, a
contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial, de outras entidades de direito público.
serviços e outras e, ainda, as provenientes de Os recursos recebidos de outras pessoas de
recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado destinados à aquisição de
direito público ou privado, quando destinadas a bens constituem as receitas de transferências de
atender despesas classificáveis em Despesas capital. Outras receitas de capital constituem uma
Correntes. classificação genérica destinada a receber receitas de
Receita tributária ou derivada é a resultante da capital não especificadas na lei. Finalmente, constitui
cobrança de tributos pagos pelos cidadãos em razão também receita de capital o superávit do orçamento
de suas atividades, suas rendas, suas propriedades e corrente, isto é, a diferença positiva entre as receitas e
dos benefícios diretos e imediatos recebidos do despesas correntes, embora não constitua item
Estado. orçamentário.
Tributo é toda prestação pecuniária compulsória,
em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que Classificação legal da Receita Orçamentária
não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e A receita orçamentária é classificada em
cobrada mediante atividade administrativa plenamente categorias econômicas: receitas correntes e receitas
vinculada. São espécies de tributo: o imposto, a taxa e de capital. Cada categoria desdobra-se em fontes de
a contribuição de melhoria. receitas e estas em subfontes. Por final, os des-
Imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato dobramentos mais analíticos das subfontes
gerador uma situação independente de qualquer denominam-se rubrica e sub-rubrica.
atividade estatal específica, relativa ao contribuinte. É Terminologia dos desdobramentos: Exemplo de
pago coativamente, independentemente de uma nomenclatura dos desdobramentos:
contraprestação imediata e direta do Estado.
Taxa é o tributo que tem como fato gerador o Categoria econômica RECEITAS CORRENTES
exercício do poder de polícia, ou a utilização, efetiva Fonte ...........................RECEITA TRIBUTARIA
ou potencial, de serviço público específico e divisível Subfonte ......................IMPOSTOS
prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição. Rubrica ........................Imposto sobre a Produção
Do exposto verifica-se que a taxa, ao contrário do e a Circulação
imposto, corresponde, em princípio, a uma Sub-rubrica...................Imposto sobre Produtos
contraprestação, imediata e direta do Estado. Industrializados
Contribuição de melhoria é o tributo destinado a
fazer face ao custo de obras públicas de que decorra RECEITA EXTRA-ORÇAMENTÁRIA
valorização imobiliária. tendo como limite total a Receita extra orçamentária é aquela que não
despesa realizada e como limite individual o integra o orçamento público. E classificada em contas
acréscimo de valor que da obra resultar para cada financeiras adequadas, existentes no plano de contas
imóvel beneficiado. da entidade. Exemplificando: cauções, fianças,
Receita patrimonial e receita industrial são as que depósitos para garantia de instância, consignações
resultam da ação direta do Estado na exploração de em folha de pagamento a favor de terceiros, retenções
atividades comerciais, industriais, agropecuárias, bem na fonte, salários não reclamados, operações de
como das rendas obtidas na aplicação de fundos em crédito a curto prazo e outras assemelhadas. A
inversões financeiras, ou de produto da renda de bens arrecadação das receitas extra orçamentárias não
de propriedade do Estado; são as rendas das Estradas depende de autorização legislativa. Sua realização
de Ferro, dos Correios e Telégrafos, dos Laboratórios, não se vincula à execução do orçamento, nem
da Imprensa Oficial, de Transportes, alugueres, juros, constitui renda do Estado, que é apenas depositário
dividendos etc. São receitas originárias. desses valores. É verdade que o dinheiro recebido, a
Transferências correntes são recursos financeiros título de receita extra orçamentária, soma-se às
recebidos de outras entidades de direito público ou disponibilidades financeiras mas, em contrapartida,
privado e destinados ao atendimento de despesas constitui um passivo exigível e, como tal, será resti-
correntes. tuído quando, de direito, for reclamado.

Casos especiais ESTÁGIOS DA RECEITA PÚBLICA
Uma receita extra orçamentária pode converter-se Em cada período as atividades são classificadas
em receita orçamentária. É o caso, por exemplo, de em grupos que reúnem operações da mesma
alguém perder, a favor do Poder Público, o valor de natureza; cada um desses grupos denomina-se
uma caução por inadimplência contratual. O mesmo estágio. Tanto o período estimação da receita como o
pode ocorrer com depósitos para garantia de instância período realização da receita são constituídos,
na hipótese de o contribuinte decair na ação. Os portanto, de estágios.
salários não reclamados e outras obrigações líquidas a) a fixação; b) a arrecadação; c) o recolhimento
e certas, inscritas em restos a pagar, são aos cofres públicos.
reclassificadas como receitas orçamentárias em
decorrência da prescrição administrativa. Fixação:
As cauções, as fianças e os depósitos efetuados O estágio fixação compreende a organização das
em títulos apólices ou outro valor diferente da moeda estimativas e os lançamentos dos impostos diretos,
nacional corrente, serão classificados em contas de taxas e contribuições individuais, depois de votado o
compensação, não sendo, nestes casos, orçamento. Colocando em ordem direta as
considerados receitas extra orçamentárias. mencionadas atividades próprias do estágio fixação
As incorporações de doações, legados, teríamos: a) proposta orçamentária; b) conversão da
prescrições aquisitivas e de bens vacantes, estes em proposta em orçamento público; c) lançamento.
poder dos depositários públicos, obedecidas as
disposições legais, contabilizam-se como receita Arrecadação
orçamentária, em conta financeira subordinada à Constitui arrecadação o segundo estágio a ser
rubrica receitas diversas, quando representadas por percorrido pela receita lançada; já a receita não
moeda corrente. Os demais bens serão incorporados tratada pelo processo de lançamento terá aqui o seu
ao Patrimônio Público diretamente, por meio de primeiro estágio.
contas patrimoniais, em contrapartida com variações O momento arrecadação é aquele em que os
patrimoniais ativas. contribuintes comparecem perante os agentes
arrecadadores a fim de liquidarem suas obrigações
PROCESSAMENTO DA RECEITA PÚBLICA para com o Estado.
Entende-se por processamento da receita pública Os contribuintes não têm acesso direto ao Tesouro
o conjunto de atividades desenvolvidas pelos órgãos Público, portanto, eles devem liquidar suas prestações
arrecadadores, objetivando a arrecadação de perante um órgão intermediário denominado agente
dinheiros e outros bens que, por força de lei ou de arrecadador.
contrato, pertençam ou possam, no futuro, pertencer Recolhimento
ao Poder Público. Recolhimento é o ato pelo qual os agentes
Por atividades desenvolvidas pelos órgãos arrecadadores entregam diariamente, ao Tesouro
arrecadadores deve-se entender não apenas aquelas Público, o produto da arrecadação. Há a ressaltar que
exercidas pelos caixas recebedores mas sim, num nenhum pagamento pode ser feito pelo agente
sentido bem mais amplo, tudo quanto for feito pela com- arrecadador ou por qualquer outra autoridade com o
plexa estrutura de arrecadação, a fim de que os créditos produto da arrecadação. Para realização de suas
do Poder Público sejam carreados para seus cofres. São despesas os órgãos arrecadadores, bem como os
responsáveis pelo atingimento desse objetivo os demais órgãos públicos, recebem suprimentos
órgãos encarregados do planejamento, da conforme teremos oportunidade de demonstrar no
coordenação da arrecadação e os elaboradores das estudo da despesa pública.
disposições normativas; as dependências que orien- Os agentes arrecadadores que funcionam junto ao
tam os contribuintes; os órgãos fiscalizadores e os Tesouro realizam o recolhimento diretamente. Outros,
julgadores; as gestões amigáveis e executivas; os entretanto, sediados em lugares mais distantes, não
controles internos, registros e apurações contábeis; a têm condições de se apresentarem diariamente, a fim
análise do comportamento da receita; o tratamento de prestar contas da arrecadação do dia. Eles de-
estatístico e a projeção da receita. Tudo isso e o que positam o produto da arrecadação na conta geral do
mais for necessário para que o erário receba tudo que Tesouro, nas agências dos bancos oficiais ou de seus
lhe pertence. O Estado é um cobrador implacável e, correspondentes autorizados. Conforme já dissemos,
nesse mister, utiliza-se de todos os recursos que a lei anteriormente, a conta geral de arrecadação existente
e a tecnologia colocam em suas mãos. na rede de bancos oficiais constitui o prolongamento
A matéria relativa à receita pública envolve dois do Tesouro Público.
períodos distintos de atividades: um período, que Os agentes arrecadadores privados, ou seja, os
denominamos estimação da receita, durante o qual se bancos autorizados em geral, fazem o recolhimento
desenvolve um complexo de atividades específicas transferindo, periodicamente, o valor arrecadado para
destinadas à elaboração da proposta orçamentária; as contas de arrecadação existentes nos bancos
desse período nós tratamos em parágrafos anteriores: oficiais. Quando a arrecadação é feita pelos bancos
é do segundo período, denominado realização da oficiais o recolhimento ao Tesouro Público far-se-á por
receita, que cuidaremos a seguir. simples transferência de conta.
As atividades desenvolvidas em cada um dos Como se pode observar, os bancos autorizados a
períodos têm características próprias e não se funcionar como agentes arrecadadores devem
confundem, embora muitas operações realizadas no recolher o produto da arrecadação ao Tesouro
segundo período constituam excelentes subsídios aos Público, nas mesmas condições que o fazem os
trabalhos da estimação da receita. agentes públicos.

Por mais rápido que sejam efetuadas as ajudar às mudanças que ocorrem durante o período.
transferências para a conta centralizada da matriz, o O Portal da Transparência apresenta tanto a Receita
Tesouro Público terá sempre uma disponibilidade Prevista Inicial quanto a Receita Prevista Atualizada.
residual desconhecida, representada pelos ingressos
que se estão processando no dia e pelos valores em Receita Lançada
transito, das agências para a conta centralizadora A Receita Lançada surge na segunda fase da
geral. arrecadação da receita, que acontece quando a
O produto da arrecadação é encaminhado pessoa que é devedora do crédito é identificada (ou
integralmente ao Tesouro Público, em obediência ao seja, na previsão ainda não é necessário estimar
princípio de unidade de caixa. A receita é carreada quanto cada contribuinte irá pagar, por exemplo). As
para uma caixa comum de onde sairão os recursos receitas originárias, como os laudêmios, aluguéis,
financeiros necessários aos pagamentos das dividendos, participações (se patrimoniais) e tarifas
obrigações do Estado Essa foi a primeira imagem que (quando se tratar de rendas industriais), não precisam
projetou o princípio de unidade. Entretanto, a caixa ser lançadas e ingressam nos cofres públicos já como
única começou a se multiplicar, quer em razão das receitas arrecadadas.
distancias cada vez maiores entre as estações
arrecadadoras e o Tesouro Público, quer em razão Receita Realizada
dos regimes financeiros especiais concedidos aos A Receita Realizada representa quanto de fato foi
fundos ou caixas especiais, às estradas de ferro que recebido pelo governo após o efetivo pagamento ou
passaram a utilizar diretamente o produto da recolhimento do valor. É a arrecadação de fato do
arrecadação, às autarquias cujas receitas próprias são valor, que torna o valor disponível nos cofres públicos
utilizadas diretamente sem transito pelo Tesouro para uso pelo Governo Federal. O valor pode ser
Público. diferente da receita lançada (se, por exemplo, uma
E o que dizer dos tempos atuais em que os parcela não for paga) e também do valor previsto (se,
agentes arrecadadores multiplicaram-se por exemplo, um crescimento econômico aumentar a
espantosamente a fim de oferecer mais conforto aos arrecadação do imposto de renda).
contribuintes e acelerar a arrecadação?
Paulatinamente, o princípio de unidade de caixa QUITAÇÕES
vem sofrendo reformulação conceitual; a unidade de Os agentes arrecadadores são obrigados a
caixa passou a consistir em agrupar, pelo menos na fornecer aos contribuintes recibos dos valores
contabilidade, através de uma conta única, a entrada recebidos. Tais recibos, também denominados guia de
e a saída de dinheiro. arrecadação ou documento único de arrecadação
Hoje a unidade de caixa é apenas escritural e nem podem ser destacados de talões numerados com a
poderia ser diferente; o que deve ser respeitado, com identificação do agente arrecadador. Nos recibos
relação ao princípio de unidade de tesouraria, é a devem constar: o nome de quem pagou, a importância
intocabilidade do produto da receita enquanto ele não arrecadada, em algarismos e por extenso, sua origem
for transferido, ao menos escrituralmente, para a e classificação orçamentária.
conta geral do Tesouro Público. A quitação dos tributos lançados é feita no próprio
Outro ponto importante é o aspecto formal do aviso de lançamento mediante autenticação mecânica
princípio de unidade: o orçamento uno, e chancela do agente. Noutros casos é o próprio
compreendendo as receitas e despesas pelos seus contribuinte quem preenche a guia de arrecadação ou
valores brutos, sem compensação, em demonstrativos o documento único de arrecadação, cabendo-lhe uma
independentes, possibilitando o confronto da receita das vias ou o canhoto devidamente autenticado e
estimada com a despesa fixada; as realizações da chancelado pelo agente arrecadador. Tem direito a
receita e da despesa são contabilizadas em contas quitação o agente arrecadador ao efetuar o
especiais pelos seus valores brutos, possibilitando a recolhimento ao Tesouro Público. O Poder Público
análise comparativa da previsão com a execução não emite segundas vias de recibos; em casos de
orçamentária. extravio, o interessado deverá requerer ao órgão
A tendência é a de substituir o princípio da competente o fornecimento de uma certidão
unidade pelo princípio da totalidade orçamentária, comprovando o pagamento efetuado.
segundo o qual o orçamento constituiria uma
aglutinação dos orçamentos administrativos e RESÍDUOS ATIVOS OU RESTOS A
plurianuais, com inclusão dos orçamentos ARRECADAR
descentralizados. Os créditos do Estado, fiscais ou de outras
Isso formaria um documento harmônico naturezas, não arrecadados até o último dia do
demonstrando, numa visão de conjunto, os montantes exercício financeiro a que pertencem constituirão, no
das receitas e das despesas, analisados por grupos futuro, receita própria do exercício em que forem
orçamentários representativos dos órgãos realizados. A existência desses créditos é
descentralizados. reconhecida, pois não há como negar um razoável
número de contribuintes faltosos. O difícil é avaliar o
montante dessas receitas não realizadas dentro do
Receita Prevista exercício de competência.
A Receita Prevista é a primeira fase da Já o valor da receita lançada e não arrecadada até
arrecadação de recursos. Conforme visto acima, as o último dia do exercício é perfeitamente conhecido: é
Receitas do governo passam por uma previsão inicial o saldo da conta receita lançada. É esse saldo que
e essa previsão é atualizada ao longo do ano para se constitui os resíduos ativos ou restos a arrecadar.

O país que adota o regime de competência apro- efetuado a qualquer título pelos agentes pagadores.
pria os resíduos ao exercício que se encerra e Classifica-se a despesa pública, inicialmente, em dois
classifica seu valor em conta financeira sob um dos grupos: despesa orçamentária e despesa extra
títulos: resíduos ativos do exercício de 200... ou restos orçamentária.
a arrecadar do exercício de 200...
No Brasil não se adota o regime de competência DESPESA ORÇAMENTÁRIA
para as receitas. Portanto, o saldo não arrecadado da Despesa orçamentária é aquela cuja realização
receita lançada não é apropriado ao exercício ao qual depende de autorização legislativa e que não pode
pertence. Todavia, o valor conhecido dos restos a efetivar-se sem crédito orçamentário correspondente.
arrecadar é incorporado ao patrimônio, no ativo Em outras palavras, é a que integra o orçamento, isto
permanente, como componente da dívida ativa. é, a despesa discriminada e fixada no orçamento
Assim, os resíduos de um exercício constituirão público.
receita do exercício em que forem arrecadados. As despesas orçamentárias classificam-se pelas
Considerando que a inscrição dos restos a arrecadar categorias econômicas: despesas correntes e
no ativo permanente provoca uma variação despesas de capital; as primeiras subdividem-se em
patrimonial positiva, conclui-se que a norma vigente despesas de custeio e transferências correntes; as do
produz um resultado econômico igual ao que se segundo grupo em investimentos, inversões
apuraria se fosse vigente o regime de competência. financeiras e transferências de capital.
Despesas de custeio são as destinadas à
DÍVIDA ATIVA manutenção dos serviços criados anteriormente à lei
Constitui dívida ativa da Fazenda Pública o do orçamento (pessoal, material de consumo, serviços
conjunto de créditos líquidos e certos, componentes de terceiros etc.). Incluem-se entre as despesas de
do ativo permanente. custeio os gastos com obras de conservação e de
O artigo 39 da Lei n.° 4.320/64, classifica a Dívida adaptação de bens imóveis.
Ativa em dois grupos: Dívida Ativa Tributária e Dívida Transferências correntes são despesas
Ativa não Tributária. O primeiro grupo reúne somente orçamentárias para as quais não corresponde uma
os créditos relativos a tributos lançados e não contraprestação direta de bens ou serviços; são as
arrecadados; o segundo, engloba todos os demais subvenções sociais destinadas a cobrir despesas de
créditos, líquidos e certos, da Fazenda Pública. custeio de instituições públicas ou privadas, de caráter
assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa; são
Restituições de Receitas as subvenções econômicas que se destinam a cobrir
Se o contribuinte pagar importância maior que a despesas de custeio de empresas públicas de caráter
devida ou mesmo pagar um tributo ao qual não estava industrial, comercial, agrícola ou pastoril.
obrigado. Em qualquer caso, cabe-lhe o direito de Despesas de investimentos são aquelas
receber de volta aquilo que pagou indevidamente. A necessárias ao planejamento e à execução de obras,
iniciativa do processo de restituição é do contribuinte, à aquisição de instalações, equipamentos, material
mediante requerimento dirigido à repartição permanente, constituição ou aumento do capital de
competente, relatando o fato, as razões de direito e empresas que não sejam de caráter comercial ou
juntando os comprovantes necessários; os órgãos financeiro. Incluem-se as aquisições de imóveis
competentes examinarão o pedido, constatarão o considerados necessários à execução de obras.
direito do contribuinte, culminando com a autorização Inversões financeiras são despesas com aquisição
para restituir a importância arrecadada indevidamente. de imóveis, de bens de capital já em utilização,
Restituída a importância dentro do exercício ao aquisição de títulos representativos de capital de
qual se refere o tributo, ela será contabilizada como entidades de qualquer espécie, já constituídas,
anulação de receita. Pode acontecer, entretanto, que quando tal operação não importa aumento de capital;
o interessado não compareça à repartição para constituição ou aumento de capital de entidades que
receber seu crédito até o encerramento do exercício; visem a objetivos comerciais ou financeiros, inclusive
assim, em 31 de dezembro, as restituições de tributos operações bancárias ou de seguros.
do exercício autorizadas e não restituídas serão Transferências de capital consistem na
classificadas na conta financeira restituições a pagar. transferência de bens numerários a outras entidades
No exercício seguinte, pelo pagamento, essa conta que devem realizar investimentos ou inversões
será debitada em contrapartida com a conta financeiras. Essas transferências denominam-se
tesouraria. auxílios ou contribuições, segundo derivem
As restituições aprovadas em exercícios seguintes diretamente da lei de orçamento ou de lei especial
ao que se refere o tributo processar-se-ão anterior. Incluem-se entre as despesas de transfe-
regularmente como despesas orçamentárias, rências de capital aquelas destinadas à amortização
onerando dotação própria de restituições e indeniza- da dívida pública.
ções; não sendo pago até 31 de dezembro, o valor As categorias econômicas desdobram-se em itens
será transferido para a conta restos a pagar. mais específicos denominados elementos e estes em
sub-elementos; a Lei Federal n.° 4.320/64, classifica e
DESPESA PÚBLICA. CONCEITO. CLASSIFICAÇÃO codifica as despesas públicas até o nível de sub-
SEGUNDO A NATUREZA. ETAPAS E ESTÁGIOS. elementos. Tanto os códigos, denominados códigos
RESTOS A PAGAR.DESPESAS DE EXERCÍCIOS gerais, como a nomenclatura e o desdobramento até o
ANTERIORES nível de elemento constituem padrão legal e são de
CONCEITO uso obrigatório pela União, Unidades da Federação,
Constitui despesa pública todo pagamento Municípios e Autarquias.

É facultado, em qualquer nível de Governo, o ESTÁGIOS DA DESPESA, SEGUNDO A
desdobramento dos elementos com a adoção de REALIDADE
códigos locais sempre que a administração julgar Toda a despesa percorre três estágios: empenho,
conveniente. liquidação e pagamento.
Se examinarmos cuidadosamente o percurso da
DESPESA EXTRA ORÇAMENTÁRIA despesa pública, em conformidade com as
Constituem despesas extra orçamentárias os disposições legais e regulamentares que disciplinam o
pagamentos que não dependem de autorização processamento da despesa orçamentária, somos obri-
legislativa; aqueles que não estão vinculados ao gados a admitir que três outros estágios, de
orçamento público; não integram o orçamento. Cor- considerável importância, devem ser estudados: o
respondem à restituição ou à entrega de valores suprimento que antecede o estágio pagamento; a
arrecadados sob o título de receita extra orçamentária. programação da despesa e a licitação que
São exemplos de despesas extra orçamentárias: antecedem, nessa ordem, o estágio empenho.
devoluções de cauções, fianças, salários e Designamos fixação o primeiro estágio, por
vencimentos não reclamados, pagamentos de restos a analogia ao primeiro estágio da receita, em virtude da
pagar, restituições a pagar e consignações em folha semelhança de seus conteúdos; as duas primeiras
de pagamento. São classificadas nas mesmas fichas fases são idênticas: organização das estimativas e
individuais em que foram registradas as receitas extra conversão da proposta orçamentária em orçamento
orçamentárias. público; somente a terceira fase de cada estágio é
diferente. Na receita é o lançamento; na despesa, a
PROCESSAMENTO DA DESPESA PÚBLICA programação da despesa. Todavia, pelas razões já
Entende-se por processamento da despesa expostas, quando estudamos os estágios da receita,
pública o conjunto de atividades desempenhadas por achamos que tanto na receita como na despesa as
órgãos de despesa na aquisição de bens e serviços. duas primeiras fases pertencem aos períodos de
Por atividades desempenhadas por órgão de estimação da receita e da fixação da despesa.
despesa deve-se entender não apenas aquelas Os três estágios aos quais nos referimos,
exercidas pelos caixas pagadores mas também, num percorridos obrigatoriamente pela despesa, não
sentido bem mais amplo, tudo quanto for feito para costumam ser mencionados pelos autores.
que serviços e bens sejam colocados à disposição Certamente por se aterem eles ao mandamento legal
dos dirigentes públicos. que fixa como estágios da despesa, apenas o
São responsáveis pelo atingimento desse objetivo, empenho, a liquidação e o pagamento. Mas aqueles
em princípio, todos os órgãos que requisitam recursos que convivem com os problemas mais íntimos do
materiais e humanos para cumprirem os projetos e as processamento da despesa pública sabem da
atividades previamente incluídos no orçamento- existência do estágio suprimento antecedendo o do
programa; em seguida, os órgãos programadores da pagamento. E que ao estágio empenho se antepõem
despesa, os encarregados da programação financeira, os estágios programação da despesa e licitação.
os autorizadores de despesas, as comissões de Em alguns casos o estágio licitação é dispensado,
licitação, as comissões de compra, os responsáveis mas esse fato constitui exceção e não regra; não
pela inspeção dos bens adquiridos, o serviço de deixa de ser um momento da despesa. Da mesma
suprimento de fundos, os agentes pagadores, os forma já vimos que nem todas as receitas passam
serviços contábeis, a tomada de contas, o controle pelo estágio lançamento e nem por isso ele deixa de
interno, a auditoria etc. ser um importante momento da receita.
A matéria relativa à despesa pública, da mesma Assim, entendemos que a despesa pública
maneira que a receita pública, envolve dois períodos percorre seis estágios: programação da despesa,
distintos de atividades: um período que denominamos licitação, empenho, liquidação, suprimento e
fixação da despesa, durante o qual se desenvolve um pagamento.
complexo de atividades específicas destinadas à Cada um dos estágios subdivide-se em conjuntos
elaboração da proposta orçamentária; desse período de operações menores as quais denominamos fases
nós tratamos em parágrafos anteriores. É do segundo da despesa.
período, denominado realização da despesa, que
cuidaremos aqui.
As atividades desenvolvidas em cada um dos Programação da despesa
períodos tem características próprias e não se A programação da despesa é o primeiro estágio
confundem, embora muitas operações realizadas no da despesa pública.
segundo período constituam excelentes subsídios aos Após a publicação da lei orçamentária, o Poder
trabalhos da fixação da despesa. Executivo, através de decreto, traçará um programa
de utilização dos créditos orçamentários aprovados
ESTÁGIOS DA DESPESA, SEGUNDO A LEI para o exercício.
Os procedimentos adotados na realização da Essa programação visa disciplinar os gastos à
despesa pública são classificados em grupos que mesma medida que se realizam as receitas.
reúnem operações da mesma natureza. Cada um Se não houvesse a programação da despesa, as
desses grupos denomina-se estágio. Tanto o período dependências poderiam utilizar, logo nos primeiros
fixação da despesa como o período realização da meses do ano, todos os recursos orçamentários,
despesa são constituídos, portanto, de estágios. gerando problemas de insuficiência de caixa, uma vez
Estudaremos aqui apenas, e detalhadamente, os que a receita se realiza ao longo dos doze meses do
estágios da realização da despesa. exercício financeiro.

Este estágio divide-se nas seguintes fases: a) determinado dia ou período. (Compõe-se de uma
cronograma de desencaixes fixos; b) projeção do única fase: entrega de meios de pagamento aos
comportamento da receita; c) decreto executivo agentes pagadores.
normativo.
Pagamento
Licitação O pagamento é o último estágio da despesa. O
O segundo estágio, licitação, só terá início depois credor comparece perante o agente pagador,
de decretada a programação da despesa, com a identifica-se, recebe seu crédito e dá a competente
fixação das cotas trimestrais. quitação; essa atividade constitui a última operação do
Nenhuma aquisição de material, contratação de processamento da despesa. Fases do estágio
serviços ou de obras far-se-á sem prévia licitação. pagamento: a) liquidação da obrigação; b) quitação do
Licitação é o procedimento administrativo que tem credor; c) contabilização.
por objetivo verificar, entre vários fornecedores
habilitados, quem oferece condições mais vantajosas. Agentes pagadores
A Lei n.° 8.666, de 21 de junho de 1993, em seu artigo Agentes pagadores são as tesourarias, as
22, estabelece modalidades de licitação: a pagadorias, as exatorias, as caixas e outros órgãos
concorrência, a tomada de preços, o convite, o públicos. Não há agentes pagadores privados.
concurso e o leilão. Da mesma forma que na arrecadação, onde o
A concorrência e a tomada de preços desdobram- contribuinte não tem acesso direto ao Tesouro, pois
se nas seguintes fases: são atendidos pelos agentes arrecadadores, no
a) preparação; processamento da despesa também não há contato
b) edital; direto entre o Tesouro e os credores; eles são
c) encerramento; atendidos sempre pelos agentes pagadores.
d) julgamento; O Tesouro Público supre os agentes pagadores
e) adjudicação; com dinheiro ou com créditos bancários em contas
f) contrato. especiais e por eles movimentadas.
O convite tem apenas as seguintes fases: Seja em dinheiro, seja por limite de saque
a) preparação; bancário em conta especial, são meios de pagamento
b) expedição dos convites; colocados à disposição dos agentes pagadores pelo
c) análise das cotações; e Tesouro.
d) adjudicação. É o suprimento de fundos.
Empenho RESTOS A PAGAR OU RESÍDUOS PASSIVOS

O empenho, terceiro estágio da despesa, é o ato A despesa orçamentária empenhada, mas não
emanado de autoridade competente que cria para o paga até o último dia do ano financeiro, é apropriada
Poder Público obrigação de pagamento. ao exercício em contrapartida com a conta financeira
É o empenho que gera a obrigação de pagar. resíduos passivos ou restos a pagar.
Empenhar uma despesa consiste em emitir um As duas denominações equivalem-se.
documento denominado NOTA DE EMPENHO. Entretanto, restos a pagar tem sido a mais
Divide-se este estágio nas fases: utilizada na prática, e está mesmo consagrada em vá-
a) autorização; b) emissão; c) assinatura; d) rias disposições legais como, p. ex., no art. 36 da Lei
controle interno e e) contabilização. n° 4.320/64.
Liquidação O último artigo mencionado dispõe que são

Segundo conceituação legal, liquidação da considerados restos a pagar as despesas
despesa consiste na verificação do direito adquirido empenhadas mas não pagas até 31 de dezembro,
pelo credor, tendo por base os títulos e documentos distinguindo-se as processadas das não processadas.
comprobatórios do respectivo crédito. Essa verificação Despesas processadas e não processadas
tem por fim apurar a origem e o objeto do pagamento, Por despesas processadas entende-se aquelas
a importância exata e a quem se deve pagar para despesas que completaram o estágio “liquidação”,
extinguir a obrigação. A liquidação da despesa, por pelo menos até a fase “g”, autorização de pagamento.
fornecimentos feitos ou serviços prestados, terá por Já as despesas não processadas são as que não
base o contrato, o ajuste ou acordo respectivo, a nota concluíram o estágio “liquidação”, mesmo que nele já
de empenho e os comprovantes de entrega do tenham ingressado.
material ou da prestação efetiva do serviço.
São fases deste estágio: a) recebimento da DESPESAS DE EXERCÍCIOS ANTERIORES
mercadoria ou do serviço; b) inspeção e liberação; c) O orçamento pode consignar dotação especial
laudo de medição; d) atestado de prestação de para o processamento de despesas relativas a
serviços; e) requisição do pagamento; f) controle exercícios encerrados;
interno; g) autorização de pagamento; e h) cheque. A intitulação dessa rubrica orçamentária transmite
a ideia de que todas e quaisquer despesas de
Suprimento exercícios anteriores possam ser processadas à conta
Suprimento é o estágio da despesa em que o do orçamento vigente.
Tesouro Público entrega aos agentes pagadores os Esse entendimento tem levado muitos
meios de pagamento para liquidação dos administradores, menos assessorados, a procederem
compromissos financeiros marcados para assim sistematicamente.

Esse crédito foi criado com a finalidade de II - dívida pública externa e interna, incluída a das
eliminar, ou pelo menos de reduzir, a abertura de autarquias, fundações e demais entidades controladas
créditos especiais destinados a atender pagamentos pelo poder público;
de despesas que, por razões diversas, não puderam III - concessão de garantias pelas entidades
ser pagas em exercícios anteriores; entretanto, sua públicas;
aplicação tem restrições disciplinadas pela legislação IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública;
financeira em vigor. V - fiscalização das instituições financeiras;
O artigo 37 da L. F. n.° 4.320/64 estabelece que as VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e
despesas de exercícios encerrados, para as quais o entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e
orçamento correspondente consignava crédito próprio, dos Municípios;
com saldo suficiente para atende-las, que não se VII - compatibilização das funções das instituições
tenham processado na época própria, bem como os oficiais de crédito da União, resguardadas as
restos a pagar com prescrição interrompida e os características e condições operacionais plenas das
compromissos reconhecidos após o encerramento do voltadas ao desenvolvimento regional.”
exercício correspondente, poderão ser pagos à conta
de dotação específica consignada no orçamento, dis- A LRF não substitui nem revoga a Lei nº 4.320/64,
criminada por elementos, obedecida, sempre que que normatiza as finanças públicas no País há quase
possível a ordem cronológica. 40 anos. Embora a Constituição Federal tenha
Referido artigo 37 foi regulamentado pelo Decreto determinado a edição de uma nova lei complementar
Federal n.° 62.115, de 12 de janeiro de 1968. em substituição à Lei 4.320, não é possível prever até
quando o Congresso Nacional concluirá os seus
Pelo regulamento mencionado podem correr à trabalhos em relação ao projeto já existente.
conta dos elementos acima mencionados dívidas clas- A LRF atende também ao artigo 169 da Carta
sificadas nas seguintes categorias: Magna, que determina o estabelecimento de limites
I - despesas de exercícios encerrados, para as para as despesas com pessoal ativo e inativo da
quais o orçamento respectivo consignava crédito União a partir de Lei Complementar. Neste sentido,
próprio, com saldo suficiente para atendê-las, que não ela revoga a Lei Complementar n º 96, de 31 de maio
se tenham processado na época própria; de 1999, a chamada Lei Camata II (artigo 75 da LRF).
II - despesas de restos a pagar, com prescrição A LRF atende ainda à prescrição do artigo 165 da
interrompida, desde que o crédito respectivo tenha Constituição, mais precisamente, o inciso II do
sido convertido em renda; parágrafo 9º. De acordo com este dispositivo,
III - compromissos reconhecidos pela autoridade “...Cabe à Lei Complementar estabelecer normas
competente, ainda que não tenha sido prevista a de gestão financeira e patrimonial da administração
dotação orçamentária própria ou não tenha esta direta e indireta, bem como condições para a
deixado saldo no exercício respectivo, mas que instituição e funcionamento de Fundos”.
pudessem ser atendidos em face da legislação Finalmente, a partir do seu artigo 68, a LRF vem
vigente. atender à prescrição do artigo 250 da Constituição de
Em conformidade com o art. 2° desse decreto, são 1988 que assim determina:
competentes para reconhecer dívidas de exercícios “Com o objetivo de assegurar recursos para o
anteriores os chefes das repartições, exceto as pagamento dos benefícios concedidos pelo regime
compreendidas no inciso III, que deverão ser geral de previdência social, em adição aos recursos
reconhecidas pelo Ministro de Estado, dirigente de de sua arrecadação, a União poderá constituir fundo
órgão subordinado à Presidência da República ou integrado por bens, direitos e ativos de qualquer
autoridade a quem estes delegarem competência. natureza, mediante lei, que disporá sobre a natureza e
Outras despesas de exercícios anteriores que não administração desse fundo.”
se enquadram nas disposições do regulamento
federal devem ser atendidas mediante abertura de Objetivos
crédito especial sem prejuízo de, concomitantemente, O principal objetivo da Lei de Responsabilidade
instaurar-se processo para apuração de Fiscal, de acordo com o caput do art. 1º, consiste em
responsabilidade. estabelecer “normas de finanças públicas voltadas
para a responsabilidade na gestão fiscal”.
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. Por sua vez, o parágrafo primeiro desse mesmo
CONCEITOS E OBJETIVOS. PLANEJAMENTO artigo procura definir o que se entende como
“responsabilidade na gestão fiscal”, estabelecendo os
A Lei de Responsabilidade Fiscal - Lei seguintes postulados:
Complementar n º 101, de 4 de maio de 2000, visa a - ação planejada e transparente;
regulamentar a Constituição Federal, na parte da - prevenção de riscos e correção de desvios que
Tributação e do Orçamento (Título VI), cujo Capítulo II afetem o equilíbrio das contas públicas;
estabelece as normas gerais de finanças públicas a - garantia de equilíbrio nas contas, via
serem observadas pelos três níveis de governo: cumprimento de metas de resultados entre receitas e
Federal, Estadual e Municipal. Em particular, a LRF despesas, com limites e condições para a renúncia de
vem atender à prescrição do artigo 163 da CF de receita e a geração de despesas com pessoal,
1988, cuja redação é a seguinte: seguridade, dívida, operações de crédito, concessão
de garantia e inscrição em restos a pagar;
“Lei complementar disporá sobre: Diversos pontos da LRF enfatizam a ação
I - finanças públicas; planejada e transparente na administração pública.

Ação planejada nada mais é do que aquela baseada “gastar apenas o que se arrecada”, como visto
em planos previamente traçados e, no caso do serviço anteriormente. Diante desta constatação nos vem a
público, sujeitos à apreciação e aprovação da pergunta:
instância legislativa, garantindo-lhes a necessária Nenhum ente público poderá endividar-se
legitimidade, característica do regime democrático de (contratar operações de crédito) a partir da Lei de
governo. Responsabilidade Fiscal? A resposta é: certamente
Os instrumentos preconizados pela LRF para o que pode. Entretanto, sabemos que a dívida pública é
planejamento do gasto público são os mesmos já o principal problema de ordem macroeconômica
adotados na Constituição Federal: o Plano Plurianual - enfrentado pelo País nos últimos tempos, em todos os
PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e a Lei níveis de governo. O controle da dívida pública é o
Orçamentária Anual - LOA. O que a LRF busca, na principal motivo que podemos invocar para a
verdade, é reforçar o papel da atividade de elaboração de uma lei como a LRF.
planejamento e, mais especificamente, a vinculação
entre as atividades de planejamento e de execução do Planejamento
gasto público, conforme será demonstrado mais A Constituição de 1988, no tocante ao
adiante, quando abordarmos este assunto. planejamento na administração pública, teve a clara
Por sua vez, a transparência será alcançada preocupação de institucionalizar a integração entre os
através do conhecimento e da participação da processos de planejamento e orçamento5 , ao tornar
sociedade, assim como na ampla publicidade que compulsória a elaboração dos três instrumentos
deve cercar todos os atos e fatos ligados à básicos para esse fim. O primeiro deles, o Plano
arrecadação de receitas e à realização de despesas Plurianual - PPA, destinado às ações de médio prazo,
pelo poder público. Para esse fim diversos coincidindo com a duração de um mandato do Chefe
mecanismos estão sendo instituídos pela LRF, dentre do Executivo; o Orçamento Anual, para discriminar os
eles: gastos de um exercício financeiro; e, a Lei de
- a participação popular na discussão e elaboração Diretrizes Orçamentárias - LDO, para servir de elo de
dos planos e orçamentos já referidos (artigo 48, ligação entre aqueles dois instrumentos. A LRF
parágrafo único); procura aperfeiçoar a sistemática traçada pela norma
- a disponibilidade das contas dos constitucional, atribuindo novas e importantes funções
administradores, durante todo o exercício, para ao Orçamento e à LDO.
consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da O art. 8º da LRF dispõe que: “Até trinta dias após a
sociedade; publicação dos orçamentos, nos termos do que
- a emissão de relatórios periódicos de gestão dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado
fiscal e de execução orçamentária, igualmente de o disposto na alínea “d” do inciso “I” do art. 4º, o Poder
acesso público e ampla divulgação. Executivo estabelecerá a programação financeira e o
A prevenção de riscos, da mesma forma que a cronograma de execução mensal de desembolso.” Por
correção de desvios, deve estar presente em todo sua vez, o parágrafo único deste artigo 8º determina a
processo de planejamento confiável. Em primeiro vinculação de recursos à finalidade específica e em
lugar, a LRF preconiza a adoção de mecanismos para caráter exclusivo, ainda que em exercício diverso
neutralizar o impacto de situações contingentes, tais daquele em que ocorrer o ingresso.
como ações judiciais e outros eventos não Neste caso concorre e, portanto, anula os efeitos
corriqueiros. Tais eventualidades serão atendidas com da Lei 9.530, de 10 /12 /1997, que dispõe sobre a
os recursos da reserva de contingência, a ser prevista utilização dos dividendos e do superávit financeiro de
na LDO e incluída nos orçamentos anuais de cada um fundos e de entidades da Administração Pública
dos entes federados. Já as correções de desvios Federal indireta. Já no art. 9º prevê-se a limitação de
requerem a adoção de providências com vistas à empenho e movimentação financeira, nos trinta dias
eliminação dos fatores que lhes tenham dado causa. subsequentes, se verificado, ao final de um bimestre,
Em termos práticos, se a despesa de pessoal em que a realização da receita poderá não comportar as
determinado período exceder os limites previstos na metas de resultado primário ou nominal estabelecidos
lei, medidas serão tomadas para que esse item de para o exercício.
gasto volte a situar-se nos respectivos parâmetros, Na redação original da LRF, essa limitação
através da extinção de gratificações e cargos obrigava aos demais Poderes e ao Ministério Público,
comissionados, além da demissão de servidores ficando o Executivo autorizado a limitar os respectivos
públicos, nos termos já previstos na Constituição repasses, caso os demais Poderes não efetuassem a
Federal. limitação das suas despesas. Este dispositivo, no
entanto, e de acordo com julgamento do STF, foi
Equilíbrio das Contas Públicas considerado inconstitucional, na medida em que viola
Diferente do equilíbrio orçamentário, este já a independência dos Poderes, determinação
previsto na Lei 4.320 de 1964, a Lei de inquestionável prevista na Carta Magna.
Responsabilidade Fiscal traz uma nova noção de Assim, a partir da manifestação da Corte
equilíbrio para as contas públicas: o equilíbrio das Suprema, embora os seus repasses não estejam
chamadas “contas primárias”, traduzida no Resultado sujeitos limitações, a juízo do Poder Executivo,
Primário equilibrado. Significa, em outras palavras, continuam os demais Poderes e o Ministério Público
que o equilíbrio a ser buscado é o equilíbrio obrigados a adotarem medidas de contenção de
autossustentável, ou seja, aquele que prescinde de gastos, nos termos definidos pela LDO, sempre que a
operações de crédito e, portanto, sem aumento da execução da receita puder comprometer as metas
dívida pública. Esta é a verdadeira tradução do slogan fiscais previamente definidas.

O cumprimento das metas fiscais de cada aumentos de despesa, sem a correspondente fonte de
quadrimestre (elencadas no Anexo de Metas Fiscais) recursos.
passa a ser demonstrado, pelo Chefe do Executivo, No entanto, o princípio que embasa tal conduta
em audiência pública perante a Comissão de não é outro que o de “gastar apenas o que se
Orçamento da Câmara de Vereadores, Assembleias arrecada”.
Legislativas e, no caso da União, na Comissão Mista
do Congresso Nacional, até o final dos meses de
maio, setembro e fevereiro. Transparência, Controle e Fiscalização
Aqui, verifica-se a existência de dois blocos
Despesa Pública normativos distintos: um de caráter geral, dedicado à
A regra básica da LRF (art. 15), para todo e explicitação dos instrumentos de transparência na
qualquer aumento de despesa pode ser assim gestão fiscal; outro, específico, voltado às contas
traduzida: toda e qualquer despesa que não esteja apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo. Para
acompanhada de estimativa do impacto orçamentário- efeito da LRF, consideram-se instrumentos de
financeiro nos três primeiros exercícios de sua transparência:
vigência, da sua adequação orçamentária e financeira - Os planos, os orçamentos e a lei de diretrizes
com a LOA, o PPA e a LDO e, no caso de despesa orçamentárias;
obrigatória de caráter continuado, de suas medidas - As prestações de contas e o respectivo parecer
compensatórias, é considerada: não autorizada, prévio;
irregular e lesiva ao patrimônio público. - Relatório Resumido da Execução Orçamentária e
Essa norma, de acordo com o § 4º do artigo 16 da a sua versão simplificada;
LRF, é condição prévia, não só para a aquisição de - Relatório de Gestão Fiscal e a sua versão
bens, serviços e obras, como também para a simplificada. A transparência da gestão pública exige
desapropriação de imóveis urbanos, que, de acordo também o incentivo à participação popular e pela
com a Constituição, deverá ser paga em dinheiro . A realização de audiências públicas, tanto durante a
novidade aqui está no conceito de despesa obrigatória elaboração como no curso da discussão dos planos,
de caráter continuado que, nos termos do art. 17, é a da lei de diretrizes orçamentárias e dos orçamentos.
despesa corrente: Por sua vez, as contas apresentadas pelo Chefe do
- derivada de lei, medida provisória ou ato Poder Executivo devem estar à disposição do público,
administrativo normativo; no âmbito tanto do respectivo Poder Legislativo como
- geradora de obrigação legal de sua execução por do órgão técnico responsável por sua elaboração.
um período superior a dois exercícios. Algumas ações Tratando-se da União, as contas devem ser
governamentais objetivas poderão esclarecer um acompanhadas por demonstrativos, confeccionados
pouco mais este conceito: pelo Tesouro Nacional e pelas agências financeiras
- em nível municipal, por exemplo, o pagamento oficiais de fomento, especificando as aplicações
de “bolsa-escola” para famílias carentes que efetuadas com recursos oriundos dos orçamentos
comprovem a frequência dos filhos em idade escolar fiscal e da seguridade social, assim como o impacto
na rede pública de ensino; fiscal das operações realizadas pelas agências de
- projeto para criação de Territórios Federais na fomento.
Região Amazônica, aprovado no Plenário do Senado
Federal em 2000.
Como se vê, as despesas geradas a partir dessas Fiscalização da Gestão Fiscal
ações, atendem aos requisitos propostos: gerarão A responsabilidade pela fiscalização quanto ao
despesas correntes, derivadas de lei e execução por cumprimento das normas de gestão fiscal é atribuída
período superior a dois exercícios financeiros. ao Poder Legislativo, este com o auxílio do Tribunal
Diante do que estabelece a nova lei, para a de Contas, e aos sistemas de controle interno de cada
questão do aumento nas despesas, duas alternativas Poder e do Ministério Público. Ênfase especial deve
são dadas, ambas de grande ônus político: aumento ser atribuída, na fiscalização, a alguns aspectos
permanente de receita ou redução permanente de específicos:
despesa. - Verificação do cumprimento das metas previstas
Some-se ainda a restrição do parágrafo 3º do art. na lei de diretrizes;
17 que, sem deixar margem para criatividade, define o - Observância dos limites e das condições para a
aumento permanente de receita como o “proveniente realização de operações de crédito e a inscrição de
da elevação de alíquotas, ampliação da base de despesas em restos a pagar;
cálculo, majoração ou criação de tributo ou - Adoção de medidas para a adequação das
contribuição.” despesas com pessoal e das dívidas mobiliária e
De nada valerão, pelo menos para esse fim, consolidada aos respectivos limites;
iniciativas do tipo “combate à sonegação”, “bolão - Observância das normas atinentes à destinação
fiscal” e outras medidas do gênero. dos recursos oriundos da alienação de ativos;
E, para que não haja a menor chance de alguma - Respeito aos limites aplicáveis aos gastos do
brecha ou artifício legal, a lei equipara a aumento de Poder Legislativo municipal, caso existam tais limites.
despesa a prorrogação daquela já criada por prazo Cabe ainda aos Tribunais de Contas, além de verificar
determinado. Não é de estranhar, portanto, que este o cumprimento dos limites relativos às despesas com
seja um dos pontos que mais tem suscitado críticas pessoal, alertar Poderes e órgãos:
por parte dos governantes nos diversos níveis da - Sobre a possibilidade de extrapolação do limite
Federação, diante das barreiras que são impostas a referencial para as despesas com juros;

- Quando às despesas com pessoal e os Conceito: Licitação é o processo, ou
montantes das dívidas consolidada e mobiliária, das procedimento, pelo qual a Administração Pública de
operações de crédito e das garantias concedidas qualquer dos poderes da União vai adquirir obras,
ultrapassarem 90 por cento dos limites a elas serviços, compras, efetuará alienações, concessões e
aplicáveis; permissões.
- Que as despesas com inativos e pensionistas se É considerado por uns como processo, por outros
encontram acima do limite correspondente (Lei 9.717); como procedimento. Há divergência doutrinária nesse
- Sobre fatos que comprometam os custos ou os sentido.
resultados de programas, assim como indícios de O objeto da licitação são as compras, os serviços,
irregularidades na gestão. as obras, alienações e permissões da Administração
Ao Tribunal de Contas da União foi dada a Pública. O parágrafo único do art. 1.º da Lei 8666/93
especial incumbência de acompanhar a legalidade estabelece que são obrigados a lançar mão desse
das operações com títulos públicos, realizadas entre a instituto os órgãos da administração direta, os fundos
União, por intermédio do Tesouro Nacional, e o Banco especiais, as Autarquias, as fundações públicas, as
Central do Brasil. empresas públicas, as sociedades de economia mista e
demais entidades controladas direta ou indiretamente
LICITAÇÃO. PRINCÍPIOS. pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
CONTRATAÇÃO DIRETA: DISPENSA O artigo 1.º da referida lei dispõe que é de
E INEXIGIBILIDADE. MODALIDADES. competência da União a criação de legislação acerca
CRITÉRIOS DE JULGAMENTO. PROCEDIMENTO. do tema, Contudo, podem os Estados e Municípios
legislar a respeito, desde que as disposições sejam
A licitação é um instituto extremamente formal, de compatíveis com a norma geral.
rigor excessivo.
É através dele que a Administração Pública Princípios da licitação:
efetuará concessões, permissões, obras, aquisições. O artigo 3.º traz os princípios da licitação:
- princípio da igualdade: esse princípio veda o
estabelecimento de condições que impliquem
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA / 1988
preferência em favor de determinados licitantes, em
CAPÍTULO II
detrimento dos demais. Garante, assim, a igualdade
DA UNIÃO
aos participantes do processo na seleção da proposta
Art. 22. Compete privativamente à União legislar mais vantajosa.
sobre:
... - princípio da legalidade: a licitação deverá ser
XXVII – normas gerais de licitação e contratação, processada e julgada em estrita observância à lei.
em todas as modalidades, para as administrações Assim, o licitante que se sinta lesado pela
públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, inobservância da norma pode impugnar judicialmente
Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o o processo.
disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas
e sociedades de economia mista, nos termos do art. - princípio da impessoalidade: o processo de
173, § 1°, III; licitação deve ter julgamento impessoal, sem
favorecimentos. Deve a Administração, em suas
CAPÍTULO VII decisões, pautar-se por critérios objetivos, sem levar
DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA em consideração as condições pessoais do licitante
SEÇÃO I ou as vantagens por ele oferecidas, salvo as
DISPOSIÇÕES GERAIS expressamente previstas na lei ou no instrumento
Art. 37. A administração pública direta e indireta de convocatório.
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos - princípio da moralidade: para processar e julgar
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, as propostas, a administração deve possuir um
publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: comportamento não apenas lícito, mas também
... consoante com a moral, os bons costumes e os
XXI - ressalvados os casos especificados na princípios de justiça e equidade.
legislação, as obras, serviços, compras e alienações
serão contratados mediante processo de licitação - princípio da publicidade: deve haver divulgação
pública que assegure igualdade de condições a todos do processo para o conhecimento de todos os
interessados. Além disso, os atos da administração
os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam
praticados nas várias fases do processo devem ser
obrigações de pagamento, mantidas as condições
abertos aos interessados, para assegurar a todos a
efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual
possibilidade de fiscalizar sua legalidade.
somente permitirá as exigências de qualificação
técnica e econômicas indispensáveis à garantia do
- princípio da probidade administrativa: trata-se
cumprimento das obrigações.
de um dever do agente. Deve-se processar e julgar a
...
licitação de maneira honesta, de acordo com os
Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da
interesses da Administração Pública, possuindo um
lei, diretamente ou sob regime de concessão ou
comportamento consoante com as regras de boa
permissão, sempre através de licitação, a prestação
administração e com a ideia comum de honestidade
de serviços públicos.
no seu modo de proceder.
É um ato estritamente vinculado à Lei 8666/93.

- princípio da vinculação ao instrumento realiza com ampla publicidade para assegurar a
convocatório: o edital constitui a regra da licitação. A participação de quaisquer interessados que
Administração Pública, no processamento e preencham os requisitos previstos no edital (art. 22,
julgamento da licitação, deve estar estritamente parágrafo 1.º).
vinculada ao edital, não podendo descumprir suas Do conceito decorrem suas características
normas e condições, sob pena de nulidade do básicas, que são a ampla publicidade e a
processo. universalidade.
A publicidade, nos termos do art. 21, Lei 8666/93,
- princípio do julgamento objetivo: a licitação deve é assegurada pela publicação do aviso do edital, no
ser julgada nos termos do edital, sem qualquer mínimo uma vez.
discricionariedade por parte do agente. O julgamento das A universalidade significa a possibilidade de
propostas deverá ser objetivo, de acordo com os critérios participação de quaisquer interessados que, na fase
previamente estabelecidos no ato convocatório e inicial de habilitação preliminar, comprovem possuir os
conforme os fatores exclusivamente nele referidos, de requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital
maneira a possibilitar sua aferição pelos licitantes e pelos para execução de seu objeto (art. 22, parágrafo 1.º,
órgãos de controle. Lei 8666/93).
A licitação tem um caráter de competição - tomada de preços: é a modalidade de licitação

(parágrafo 1.º do art. 3.º, Lei 8666/93). utilizada para aquisições de médio porte e que se realiza
entre interessados previamente cadastrados ou que
Fases da licitação: preencham os requisitos para cadastramento até o
Edital: é a primeira fase da licitação. Constitui-se terceiro dia anterior à data do recebimento das
como sua regra e possui: propostas, observada a necessária qualificação (art. 22,
- fase interna: cuidam da elaboração do edital, parágrafo 2.º, Lei 8666/93).
inserindo todos os aspectos que envolvem a - convite: é a modalidade de licitação utilizada
aquisição, principalmente os técnicos. para aquisições de pequeno porte e que se realiza
- fase externa: é o chamamento dos interessados entre, no mínimo, três interessados do ramo
na participação do certame. É a materialização da pertinente a seu objeto, cadastrados ou não,
publicidade na Administração Pública. escolhidos e convidados pela unidade administrativa,
Cumpridas todas as exigências da fase externa do e da qual podem participar também aqueles que, não
edital, os interessados vão se habilitar a fornecer o que a sendo convidados, estiverem cadastrados na
Administração Pública pretende, entregando a ela suas correspondente especialidade e manifestarem seu
propostas. interesse com antecedência de 24 horas da
O art. 27, da Lei 8666/93 estabelece as exigências apresentação das propostas (art. 22, parágrafo 3.º, Lei
para a habilitação, dispondo sobre a documentação 8666/93).
necessária para a participação no certame. É a única modalidade de licitação em que a lei não
A qualificação técnico-financeira de que trata o art. exige publicação de edital, já que a convocação se faz
33 da Lei 8666/93 é a exigência encontrada em maior por antecedência, por meio da chamada carta-convite.
grau na licitação em sua modalidade concorrência.
- concurso: é a modalidade de licitação entre
Julgamento: apresentados os documentos e quaisquer interessados para escolha de trabalho
obedecidas às exigências, haverá o julgamento das técnico, científico ou artístico, mediante a instituição
propostas, de acordo com o aspecto: de prêmio ou remuneração aos vencedores (art. 22,
- subjetivo: consiste na análise dos documentos. parágrafo 4.º, Lei 8666/93).
- objetivo: é o julgamento que diz respeito à
qualificação técnica do produto e a capacidade do - leilão: é a modalidade de licitação entre
participante de fornecê-lo. quaisquer interessados para a venda de bens móveis
Nos casos de exclusão de participantes, ele tem inservíveis para a administração ou de produtos
direito à apresentação de recursos, conforme dispõe o legalmente apreendidos ou penhorados, ou para a
art. 109, da Lei 8666/93. alienação de bens imóveis previstas no art. 19, a
quem possa oferecer o maior lance, igual ou superior
Homologação: verificado o vencedor da licitação, ao da avaliação (art. 22, parágrafo 5.º, Lei 8666/93).
a Administração Pública homologará o resultado.
- pregão: É a modalidade de licitação destinada a
Adjudicação: a Administração Pública assume o aquisição e contratação de bens e serviços comuns à
compromisso de adquirir o produto. Administração. O pregão poderá ser utilizado
independente do valor da contratação.
Modalidades de licitação:
O art. 22, em seus incisos I, II, III, IV e V, dispõem Diferenças entre o pregão e a
sobre as modalidades da licitação, estabelecendo os Concorrência e a Tomada de Preços
conceitos nos parágrafos 1.º, 2.º, 3.º, 4.º e 5.º do As principais alterações são:
mesmo artigo. - Prazo de Publicidade.
- Não há limitação de valores.
São elas: - Sessão Pública, sendo que no pregão inicia-se
- concorrência: é a modalidade de licitação com o julgamento da proposta, e a habilitação
utilizada para aquisições de grande porte e que se somente da vencedora é analisada.

- Permite-se o oferecimento de lances, para a contraditória ao vencedor do certame licitatório.
obtenção de melhores preços.
- É permitida a juntada de documentos após a Ao contrário da anulação, a revogação pode
abertura dos envelopes. ensejar direito à indenização, conforme o caso.
- A responsabilidade do procedimento é do Este procedimento não tem por escopo examinar a
pregoeiro, não sendo os membros da equipe de apoio legalidade do ato, mas sim, verificar a ocorrência (ou
solidários, conforme acontece com a Comissão de não) de dois pressupostos legais que a legitima, quais
Julgamento. sejam, a ocorrência de um fato superveniente àquela
autorização expedida pela autoridade superior para
Dos princípios da modalidade do pregão iniciar a licitação, e por razões de Interesse Público.
Não há alteração nos princípios que regem o Estes dois pressupostos legais devem ser
pregão, motivo pelo qual o pregoeiro deve ter domínio avaliados sob os critérios de oportunidade e
da legislação que rege a licitação, pois o não conveniência.
atendimento das disposições legais impõe a anulação
do certame. O art. 49 da Lei nº 8.666/93 trata
especificamente do assunto, como podemos
DISPENSA E INEXIGIBILIDADE DO PROCESSO observar, in verbis:
Há circunstâncias, que, por sua natureza, “A autoridade competente para a aprovação do
inviabilizam a licitação. procedimento somente poderá revogar a licitação por
Nesses casos, há dispensa ou inexigibilidade da razões de interesse público decorrente de fato
realização desse processo. superveniente devidamente comprovado, pertinente e
O art. 24, Lei 8666/93, dispõe sobre a dispensa. suficiente para justificar tal conduta, devendo anulá-la
O art. 25, Lei 8666/93, dispõe sobre a por ilegalidade, de ofício ou por provocação de
inexigibilidade. terceiros, mediante parecer escrito e devidamente
A diferença básica entre as duas hipóteses está no fundamentado”.
fato de que, na dispensa, há possibilidade de competição
que justifique a licitação; de modo que a lei faculta a NOVA LEI DE LICITAÇÕES E PREGÃO
dispensa, que fica inserida na competência discricionária Nº 14.133/2021
da administração.
Nos casos de inexigibilidade, não há possibilidade de Com a promulgação da nova Lei de Licitações e
competição, porque só existe um objeto ou uma pessoa Contratos Administrativos em 1º de abril de 2021, a
que atenda às necessidades da Administração Pública; a gestão pública brasileira passa a operar em um novo
licitação é, portanto, inviável. marco legal, em substituição às Leis nº 8.666/1993
A dispensa pode ocorrer, por exemplo, em casos (Lei de Licitações), 10.520/2002 (Lei do Pregão) e
de extrema urgência, para o atendimento de situações 12.462/2011 (Regime Diferenciado de Contratações -
de calamidade pública, ou grave perturbação da RDC), além de abordar temas relacionados.
ordem. A inexigibilidade pode ocorrer, por exemplo, Por dois anos, os órgãos públicos poderão optar
nos casos de contratação de pessoa conhecida do entre a utilização da legislação antiga ou da nova, ao
meio artístico, ou ainda nos casos em que a aquisição fim dos quais a nova Lei passará a ser obrigatória
de materiais, equipamentos ou gêneros só possam para todos.
ser fornecidas por um produtor, dada a exclusividade A Lei nº 14.133/2021 traz regras para União,
do produto. estados, Distrito Federal e municípios, prevendo cinco
modalidades de licitação: concorrência, concurso,
ANULAÇÃO E REVOGAÇÃO leilão, pregão e novidade denominada diálogo
ANULAÇÃO DA LICITAÇÃO competitivo (art. 28).
A anulação, consoante orientação firmada pela Foram extintas as modalidades “tomada de preço”
doutrina e jurisprudência de Direito Administrativo, e “convite”.
corresponde ao desfazimento do ato administrativo Com relação aos critérios de julgamento, a norma
em decorrência de razões diretamente resultantes de prevê ‘melhor técnica ou conteúdo artístico’, ‘técnica e
sua ilegalidade. preço’, ‘maior retorno econômico’ e ‘maior lance’, em
Pode ser promovida pelo Judiciário ou pela própria acréscimo aos tradicionais ‘menor preço’ ou ‘maior
Administração, de ofício o mediante provocação de desconto’. Finalmente, a novel legislação estabelece
terceiros, sempre que se detectar a causa de um título exclusivo para tratar das irregularidades
invalidação que vicia determinado ato praticado em (Título IV), e determina a inclusão no Código Penal
desconformidade com as normas e regulamentos em (art. 178) de um capítulo específico para tratar dos
vigor. crimes em licitações e contratos administrativos,
A anulação gera efeitos ex tunc em não dá cominando penas para quem admitir, possibilitar ou
direito à indenização. der causa à contratação direta fora das hipóteses
A anulação pode ser ainda, somente parcial, previstas em lei.
atingindo determinado ato. Na técnica legislativa, a Exposição de Motivos ou
Justificação é a fundamentação do projeto a ser
REVOGAÇÃO DE LICITAÇÃO submetido à apreciação.
A revogação pode acontecer por motivo de Costuma ser apresentada logo em seguida ao
superveniente, em razão do qual a Administração texto normativo e, por meio dela, o Legislador expõe
Pública julgue ser de interesse público, sendo os argumentos que demonstram a necessidade e os
assegurado, no entanto, a ampla defesa e benefícios da proposição, segundo seu entendimento.

Sua análise, portanto, é essencial para a serviços de engenharia for o de contratação integrada.
apreensão da Mens legislatoris, a intenção do O anteprojeto consiste em peça técnica, contendo
legislador ao criar o ato normativo, permitindo, com todos os subsídios necessários à elaboração dos
efeito, a adequada interpretação do texto legal. projetos básico e executivo a cargo do vencedor da
A justificação da Nova Lei de Licitações encontra-se disputa (arts. 6º, XXIV; 46, § 2º).
no Relatório Final apresentado pela Comissão Especial
Temporária de Modernização da Lei de Licitações e Avaliação dos impactos da nulidade contratual
Contratos (Lei nº 8.666/1993) – CTLICON, criada por Constatada irregularidade no procedimento licitatório
meio do Ato do Presidente do Senado Federal nº 19, de ou na execução contratual, caso não seja possível o
2013 e autora do Projeto de Lei do Senado nº 559/2013, saneamento, a decisão sobre a suspensão da execução
que originou a lei em comento. ou sobre a declaração de nulidade do contrato somente
No Relatório, analisa-se a conjuntura fática e será adotada na hipótese em que se revelar medida de
normativa que culminou na obsolescência da Lei nº interesse público, com avaliação dos aspectos elencados
Lei nº 8.666/1993, inovada por 80 normas. Expõe-se nos incisos do art. 147.
os princípios que regeram o texto legal, assim como
as circunstâncias que motivaram as alterações Building Information Modelling – BIM
legislativas e os objetivos que necessariamente Preferencialmente adotada em licitações de obras
deverão nortear as novas licitações. e serviços de engenharia e arquitetura, nos termos do
Segue-se uma explanação detalhada de cada Decreto Federal nº 10.306/2020 (art. 19, § 3º).
capítulo da Nova Lei, desde as disposições gerais, Contratação direta e responsabilidade solidária
passando pelos procedimentos e modalidades, exceções Contratação direta: hipóteses de inexigibilidade e
à realização da licitação, instrumentos auxiliares, dispensa de licitação (arts. 72 a 75). Enseja
disposições setoriais, convênios, anulação, revogação e responsabilidade solidária do contratado e do agente
suspensão da licitação, contratos, pagamentos, público pelo dano causado ao erário (art. 73).
publicidade, pedidos de esclarecimento, impugnações e
recursos, sanções e, finalmente, as disposições finais e Contrato de eficiência
transitórias. Contrato cujo objeto é a prestação de serviços,
que pode incluir a realização de obras e o
Pontos de destaque fornecimento de bens, com o objetivo de proporcionar
Apresentamos a seguir alguns temas relevantes economia ao contratante, na forma de redução de
dentre as inovações trazidas pela nova Lei de despesas correntes, remunerado o contratado com
Licitações e Contratos Administrativos. base em percentual da economia gerada (art. 6º, LIII).
Adoção de meios alternativos de resolução de Contrato verbal

controvérsias O contrato verbal é possível para pequenas
Poderão ser utilizados a conciliação, a mediação, compras ou prestação de serviços de pronto
o comitê de resolução de disputas e a arbitragem (art. pagamento, assim entendidos aqueles de valor não
151). superior a R$ 10.000,00 (dez mil reais). Art. 95, § 2º.
Agente de contratação, comissão de Defesa dos agentes públicos pela advocacia

contratação e pregoeiro pública
Responsáveis pela condução do procedimento As autoridades e servidores públicos que tiverem
licitatório. participado dos procedimentos relacionados a
Agente de contratação (arts. 6º, LX; 8º e 61); licitações e contratos serão representados judicial ou
comissão de contratação (arts. 8º; 32 e 61); e pregoeiro extrajudicialmente pela a advocacia pública, exceto
(art. 8º, § 5º). quando praticados atos ilícitos dolosos, devidamente
comprovados (art. 10).
Ampliação dos prazos de vigência dos
contratos Desconsideração da personalidade jurídica
De até 12 meses, prorrogáveis por até 60 para os A personalidade jurídica poderá ser
contratos de serviços de prestação continuada ou os desconsiderada sempre que utilizada com abuso do
relativos a projetos cujas metas estivessem direito para facilitar, encobrir ou dissimular a prática
estabelecidas no Plano Plurianual, para até 5 anos dos atos ilícitos previstos nesta Lei ou para provocar
(art. 106) para os casos de serviços e fornecimentos confusão patrimonial (art. 160).
contínuos.
Há possibilidade de prorrogação por até 10 anos, Dispensa de licitação
havendo ainda previsão de contratações com prazos Dispensa-se a licitação para contratações que
iniciais de 10 anos (art. 108), bem como prazos entre envolvam valores inferiores a R$ 50 mil para serviços ou
10 e 35 anos para os contratos que gerem receita compras e ainda para contratações com exclusividade
para a Administração ou os de eficiência conforme de fornecedor, de serviço técnico e de profissional do
haja ou não investimento (art. 110). Disposições nos setor artístico.
arts. 105 a 114. A lei elenca ainda outras hipóteses em que o objeto
da contratação enseja a dispensa, tais como o
Anteprojeto credenciamento e a aquisição ou locação de imóveis
Elaborado pela Administração Pública e adotado cujas características de instalações e de localização
quando o regime de execução indireta de obras e tornem necessária sua escolha (art. 75).

Estudo técnico preliminar Nova modalidade de licitação: diálogo
Deverá evidenciar o problema a ser resolvido e competitivo
indicar a melhor solução, possibilitando a avaliação da Criação do "diálogo competitivo" (art. 6º, XLII), que
viabilidade técnica e econômica da contratação, além envolverá conversas entre os licitantes, sob orientação
de servir de supedâneo para a elaboração do do gestor público licitante, visando ao desenvolvimento
anteprojeto, do projeto básico e do termo de de uma solução capaz de atender às necessidades do
referência (art. 6º, XX). órgão. Será aplicado na hipótese de inovação
tecnológica ou técnica, além de situações complexas que
Exigência de amostras envolvam uma solução que não pode ser satisfeita sem
No caso de licitação que envolva o fornecimento de a adaptação das alternativas disponíveis no mercado ou
bens,a Administração poderá exigir amostra ou prova na impossibilidade de as especificações técnicas serem
(art. 41, II). definidas com suficiente precisão (art. 32).
Inexequibilidade da proposta Extinção da “tomada de preço” e do “convite”.

São consideradas inexequíveis as propostas de Mantidas as modalidades: pregão; concorrência;
obras e serviços de engenharia cujos valores forem concurso; e leilão (art. 28).
inferiores a 75% (setenta e cinco por cento) do valor
orçado pela administração (arts. 11, III; 59, III e § 4º). Novas fases da licitação
Nos termos do art. 17, as fases do processo de
Instrução do Processo Licitatório licitação observarão a seguinte sequência: I -
Consiste na fase preparatória do processo licitatório, preparatória; II - de divulgação do edital de licitação; III
caracterizada pelo planejamento, compreendendo - de apresentação de propostas e lances, quando for o
procedimentos e requisitos descritos caso; IV - de julgamento; V - de habilitação; VI -
pormenorizadamente nos arts. 18 a 27. recursal; e VII - de homologação.
Instrumentos auxiliares Novos critérios de julgamento das licitações

Regulamentação mais aprofundada dos Além dos critérios já previstos na legislação
instrumentos auxiliares: precedente, foram introduzidos os seguintes: maior
- Registro cadastral (arts. 87 e 88) desconto; melhor técnica ou conteúdo artístico; e
- Sistema de registro de preços (arts. 82 a 86) maior retorno econômico - este utilizado
- Pré-qualificação (art. 80) exclusivamente para contratos de eficiência (arts. 6º,
- Procedimento de manifestação de interesse – PMI XXXVIII e XLI; 24, § único; 33 a 39).
(art. 91)
- Credenciamento (art. 79) Novos critérios de desempate
Trata-se da disputa final, avaliação do
Matriz de alocação de riscos desempenho contratual prévio e desenvolvimento pelo
A matriz de alocação de riscos entre o contratante licitante de programa de integridade, a serem
e o contratado poderá constar do edital, hipótese em utilizados nessa ordem, conforme estipulado no art.
que o cálculo do valor estimado da contratação 60.
poderá considerar taxa de risco compatível com o
objeto da licitação e com os riscos atribuídos ao Novos princípios aplicáveis às licitações
contratado, de acordo com metodologia predefinida O art. 5º da nova Lei das Licitações, determina a
pelo ente federativo (arts. 22 e 103). observância dos princípios da legalidade, da
impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da
Mitigação do formalismo eficiência, do interesse público, da probidade
Desclassificação restrita às hipóteses de vícios administrativa, da igualdade, do planejamento, da
insanáveis, não obediência às especificações técnicas transparência, da eficácia, da segregação de funções,
pormenorizadas no edital; preços inexequíveis ou da motivação, da vinculação ao edital, do julgamento
acima do orçamento estimado para a contratação; objetivo, da segurança jurídica, da razoabilidade, da
ausência de demonstração da exequibilidade, quando competitividade, da proporcionalidade, da celeridade,
exigido pela da economicidade e do desenvolvimento nacional
Administração; e desconformidade com outras sustentável, assim como as disposições do Decreto-
exigências do edital, desde que insanável (art. 59). Lei nº 4.657/1942 (Lei de Introdução às Normas do
Desnecessidade de reconhecimento de firma, que Direito Brasileiro). Por seu turno, os princípios da
somente será exigido quando houver dúvida de celeridade, da cooperação, da economicidade e da
autenticidade (art. 12, V). eficiência orientarão os licenciamentos ambientais de
obras e serviços de engenharia licitados e contratados
nos termos da Lei das Licitações (art. 24 § 6º).
Modos de disputa Finalmente, o art. 47, elenca os princípios da
Previstos dois modos de disputa: padronização e do parcelamento para as licitações de
- Aberto: os licitantes apresentarão suas propostas serviços.
por meio de lances públicos e sucessivos, crescentes
ou decrescentes (art. 56, I). Obras, serviços, locações e fornecimentos de
- Fechado: as propostas permanecerão em sigilo grande vulto
até a data e hora designadas para sua divulgação (art. Valor estimado superior a R$ 200.000.000,00
56, II). (duzentos milhões de reais). (Art. 6º, XXII).

Ordem cronológica de pagamento caiba recurso hierárquico (arts. 164 a 168).
No dever de pagamento pela Administração, será
observada a ordem cronológica para cada fonte Prevenção à corrupção
diferenciada de recursos, subdividida nas categorias Avanços nos instrumentos legais de prevenção à
de contratos estabelecidas no art. 141. corrupção. Inovações no direito penal no contexto das
licitações e contratações públicas (art. 178).
Participação de cooperativas Utilização do Código Penal contra fraudes nas
Os profissionais organizados sob a forma de licitações (art. 185).
cooperativa poderão participar de licitação nas
hipóteses do art. 16. Previsão expressa para reajustes e
repactuações
Participação de empresas estrangeiras Os contratos para serviços contínuos com regime
Previsão da participação de empresas de dedicação exclusiva de mão de obra ou com
estrangeiras: Art. 6º, XXXV: licitação internacional. predominância de mão de obra deverão estabelecer
Art. 9º, II:vedação ao tratamento diferenciado entre os prazos para resposta ao pedido de repactuação de
empresas brasileiras e estrangeiras. preços e de restabelecimento do equilíbrio econômico-
Art. 52: regras gerais sobre licitações financeiro (arts. 92, X e XI e 135).
internacionais.
Arts. 67, §§ 4º e 7º, e 70, § único: documentação Programa de integridade
referente às sociedades empresárias estrangeiras. O programa de integridade deverá ser implantado
Art. 92, § 1º: necessidade de cláusula pelo licitante vencedor, no prazo de 6 (seis) meses,
estabelecendo a competência do foro da sede da contados da celebração do contrato de obras, serviços
Administração, inclusive nos contratos celebrados e fornecimentos de grande vulto (art. 25, § 4º).
com pessoas físicas ou jurídicas domiciliadas no
exterior. Publicidade
Realizada mediante divulgação e manutenção do
Período de cura dos contratos complexos inteiro teor do ato convocatório e de seus anexos no
O contrato, de acordo com as peculiaridades de PNCP (art. 54).
seu objeto e de seu regime de execução, conterá
cláusula que preveja período antecedente à expedição Qualificação técnica
da ordem de serviço para verificação de pendências, Trata-se da documentação relativa à qualificação
liberação de áreas ou adoção de outras providências técnico- profissional e técnico-operacional, restrita aos
cabíveis para a regularidade do início de sua itens dispostos no art. 67.
execução (art. 92, § 2º).
Redução do prazo de inadimplência da
Portal Nacional de Contratações Públicas Administração
(PNCP) O prazo de 90 dias, previsto na legislação anterior,
Centraliza todas as licitações públicas feitas pela foi reduzido para 2 meses, após o que o contratado
União, Estados, Municípios e Distrito Federal (arts. 87 terá direito à extinção do contrato (art. 137, § 2º, IV).
e 174).
Responsabilidade solidária da Administração
Possibilidade de indicação de marcas Ocorre exclusivamente nas contratações de serviços
No caso de licitação que envolva o fornecimento contínuos com regime de dedicação exclusiva de mão de
de bens, a Administração poderá, excepcionalmente, obra, em que a Administração responderá solidariamente
indicar uma ou mais marcas ou modelos, desde que pelos encargos previdenciários e subsidiariamente pelos
formalmente justificado, nas hipóteses elencadas no encargos trabalhistas, se comprovada falha na
art. 41. fiscalização do cumprimento das obrigações do
contratado (art. 121, § 2º).
Possibilidade de orçamento caráter sigiloso Dá-se, ainda, no tocante ao dano causado ao
Desde que justificado, o orçamento estimado da erário, na hipótese de contratação direta indevida
contratação poderá ter caráter sigiloso, sem prejuízo ocorrida com dolo, fraude ou erro grosseiro, sem
da divulgação do detalhamento dos quantitativos e prejuízo de outras sanções legais cabíveis. (art. 73).
das demais informações necessárias para a
elaboração das propostas (art. 24). Revogação contratual motivada
A extinção do contrato, que deverá ser
Prazos de impugnação, pedidos de formalmente motivada nos autos do processo,
esclarecimento, recursos e pedido de assegurados o contraditório e a ampla defesa, será
reconsideração possível nas situações definidas no art. 137.
Impugnação ou pedido de esclarecimento do edital
de licitação, ato para o qual qualquer pessoa é parte Seguro-garantia
legítima: até 3 dias úteis antes da data de abertura do O edital poderá exigir seguro-garantia na
certame. contratação de obras e serviços de engenharia (art.
Recurso: 3 dias úteis, contados da data de 102). As seguradoras poderão ser obrigadas a
intimação ou de lavratura da ata. assumir obras interrompidas, concluindo o objeto do
Pedido de reconsideração: 3 dias úteis, contados contrato, em caso de inadimplemento pelo contratado
da data de intimação, relativamente a ato do qual não (arts. 6º, LIV; 96, § 1º, II; 97 a 102; e 121, I).

Serviço associado organizadas e estruturadas de forma com que as
Regime de contratação em que, além do competências dos órgãos, entidades e autoridades
fornecimento do objeto, o contratado responsabiliza- sejam claras e eficientes.
se por sua operação, manutenção ou ambas, por Sem o processo administrativo e a sua respectiva
tempo determinado (art. 6º, XXXIV). lei, as decisões administrativas do Estado, que tem
por objetivo final a validação das leis e a sua
Transparência aplicação direta, seria descoordenada, arbitrária e
Determinação da forma eletrônica, como regra, autocrática, fazendo com que os administrados – a
sendo as licitações realizadas remotamente. A forma sociedade – não tivesse consciência de como o poder
presencial será excepcional e deverá ser motivada, do Estado opera.
com gravação em áudio e vídeo da respectiva sessão Assim, tendo uma lei específica que dita como
pública. (art. 17, §§ 2º e 5º). devem funcionar os procedimentos administrativos do
Criação de sistema informatizado de Estado, de quem é a competência de cada coisa e
acompanhamento das obras, em que os cidadãos como cada instituição pública deve funcionar com a
poderão acompanhar online o andamento das obras finalidade de executar os fins necessários para a
contratadas (art. 174, VI, b). organização pública da nação, a organização da
mesma e sua previsibilidade são preservadas.
IMPORTANTE A Lei nº 9.784/99 tem o propósito de fazer com
Vigência e intertemporalidade: Não obstante a que os procedimentos internos da Administração
nova Lei de Licitações ter entrado em vigor na Pública sejam padronizados, além de mostrar para a
data da publicação (01/04/2021), a revogação das sociedade civil como que funciona a tomada de
normas anteriores ocorrerá no prazo de dois anos, decisão dos órgãos que formam a Administração
período em que a Administração Pública poderá Pública.
optar pela aplicação de um ou outro regime. As funções da Lei de Processo Administrativo,
Exceção, todavia, para a parte dos crimes então, são as de criar uma carta de identidade e
licitatórios, que substituiu, de imediato, as regras princípios da Administração Pública, estipular um
anteriores (art. 193). núcleo de ordenamento jurídico dentro da
administração do Estado e definir um estatuto da
Vedação à participação no processo licitatório cidadania administrativa.
Aplicável aos profissionais penalizados na forma A Lei de Processo Administrativo é segmentada
do art. 156, III e IV (impedimento de licitar e contratar em 18 capítulos que elucidam como são realizados os
e declaração de inidoneidade para licitar ou contratar). procedimentos e processos administrativos,
Art. 67, § 12. estipulando competências, prazos e etapas, com o
objetivo de proteger os direitos da sociedade e a
Vistoria prévia padronizar o cumprimento dos fins dos
Realizada quando a avaliação prévia do local de procedimentos.
execução for imprescindível para o conhecimento pleno O artigo 1º da Lei nº 9.784/99 define o propósito
das condições e peculiaridades do objeto a ser da mesma e a amplitude de cobertura sobre as ações
contratado (art. 63, §§ 2º a 4º). tomadas pelo Poder Público e pela Administração
Pública da seguinte forma:
NOÇÕES DE PROCESSO ADMINISTRATIVO “Art. 1º Esta Lei estabelece normas básicas sobre
o processo administrativo no âmbito da Administração
Federal direta e indireta, visando, em especial, à
O processo administrativo consiste na sequência
proteção dos direitos dos administrados e ao melhor
de atividades realizadas pela Administração Pública
cumprimento dos fins da Administração.
com o objetivo final de dar efeito a algo previsto em
§1º Os preceitos desta Lei também se aplicam aos
lei. O processo administrativo é regulado pela Lei nº
órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário da União,
9.784/99, chamada de Lei de Processo Administrativo
quando no desempenho de função administrativa.
(LPA).
§2º Para os fins desta Lei, consideram-se:
De forma geral, o processo administrativo é a
I – órgão – a unidade de atuação integrante da
forma de atuação do Estado. Ele consiste na
estrutura da Administração direta e da estrutura da
sequência de atividades realizadas pela
Administração indireta;
Administração Pública com o objetivo final de dar
II – entidade – a unidade de atuação dotada de
efeito a algo previsto em lei.
personalidade jurídica;
O processo administrativo é a forma como o Poder
III – autoridade – o servidor ou agente público
Público opera e toma as decisões necessárias para
dotado de poder de decisão”.
continuar funcionando.
Nota-se que o processo administrativo e a sua lei
Já que os atos do Estado não são aleatórios e
se aplicam não só ao Poder Executivo, mas também
arbitrários, o processo administrativo é a forma de
ao Legislativo e ao Judiciário, nas situações em que
organizar esses atos para que eles cheguem na
ambos despenham funções administrativas.
decisão final de forma padronizada, coerente e
O Legislativo e o Judiciário desempenham tais
homogênea, fazendo, teoricamente, que trâmites de
funções quando, por exemplo, um juiz passa por uma
situações similares sempre sejam iguais.
corregedoria interna ou quando um vereador ou
No Estado Democrático de Direito, este
deputado infringe uma das regras de suas respectivas
instrumento serve para tornar as decisões
Casas. Assim, os Poderes em questão agem de forma
administrativas do Poder Público previsíveis,
administrativa e usufruem da LPA.

Dessa forma, a Lei de Processo Administrativo traduz a regra constante no artigo 5º da Lei de
tem como objetivo o cumprimento das garantias Introdução ao Código Civil que determina "na
fundamentais, a regularização dos princípios aplicação da lei, o juiz deve atender aos fins sociais e
administrativos e limita as condutas da Administração a exigência do bem comum". Se é assim no processo
Pública ao que o texto apresenta. judicial (onde, repita-se, prevalece o juízo equitativo -
Embora a Lei nº 9.784/99 estabeleça o dar a cada um o que é seu), mais ainda deve ser em
funcionamento da Administração Pública Federal, o sede da atividade administrativa (pautada pela justiça
Superior Tribunal de Justiça aplica as mesmas regras distributiva: realizar o interesse público).
para a Administração dos estados e municípios em O princípio da finalidade, em certa medida,
situações onde os próprios não possuem lei específica subsume, absorve, os princípios do interesse público,
que regule os seus processos administrativos. do formalismo moderado e da verdade material que
abordarei mais à frente por questões de fluidez da
PRINCÍPIOS DO PROCESSO ADMINISTRATIVO exposição.
DEVIDO PROCESSO JUDICIAL O que releva demarcar é que o princípio da
É o princípio meta. Isso por que é a partir do finalidade exige que o processo administrativo seja
devido processo legal que se justifica e constitui a conduzido da melhor maneira para se chegar à
necessidade de processo administrativo. Todos os finalidade prevista em lei para justificar o ato
demais princípios, pode-se dizer, decorrem do devido perseguido. Mais ainda: tal princípio determina que,
processo legal. Especialmente, se o tomarmos em sua no processo, sejam verificados, sopesados, os
acepção mais ampla (devido processo legal material), critérios e elementos que arrimarão a decisão final.
consagrado em recentes decisões do STF, pois aí
estaremos compreendendo no seu âmbito os MOTIVAÇÃO
princípios da proporcionalidade e da legalidade. O princípio da motivação, na Administração
Pública, tem como objetivo obrigar a todos órgãos,
LEGALIDADE entidades e autoridades que formam a Administração
É cediço que a Administração tem que atuar Pública a tornar explícitos os fundamentos legais que
dentro, na forma, nos limites e para os fins contidos na os fazem tomar decisões.
lei. Desnecessário dizer quão vetorial, angular, é o Toda a Administração Pública é obrigada a
princípio da legalidade para a atividade administrativa. explicar, para todas as partes interessadas, quais são
Afinal, a Administração - diferentemente do que ocorre os fundamentos do Direito que baseiam as suas
com os particulares - só pode atuar quando a lei assim decisões, atos e procedimentos.
o autorizar (ou, à luz do princípio da função,
determinar).
Certo é que há margens de discricionariedade que RAZOABILIDADE
são legadas pelo legislador como uma certa liberdade Eis mais um princípio de grande relevância para o
para o administrador aplicar a lei à luz de situações controle da atividade administrativa. O princípio da
concretas. razoabilidade impõe que o administrador atue dentro
Porém, é em sede do processo administrativo que de critérios aceitáveis do ponto de vista racional.
o administrador deverá colher e deixar consignados os Augustin Gordillo8 define que um ato será irrazoável
elementos que fundamentarão a decisão quando: i) não existirem fundamentos para ampará-
discricionária. O princípio da legalidade, aplicado ao los; ii) desconsiderar fatos ou circunstâncias; iii) não
processo administrativo, tem dupla incidência, guardar proporcionalidade entre meios utilizados e fins
portanto: a) obriga, o que é óbvio, que sejam buscados pela lei com o ato (ou para prática do ato).
respeitadas as normas regentes do processo e Por certo, o princípio da razoabilidade se relaciona
aplicáveis ao ato que se busca praticar; b) impõe que com o princípio da proporcionalidade, havendo quem
o administrador só utilize do processo para a prática entenda que este integra aquele. Em célebre voto
de atos que se justifiquem à luz da lei. exarado quando presidia a Suprema Corte, o Ministro
Mais ainda: o processo administrativo emerge Celso de Mello assim entendeu ao suspender decisão
como elemento para verificação da observância do que permitia à Receita Federal estabelecer quantos
princípio da legalidade. cigarros deveria conter um maço9.
Em suma: o processo administrativo a um só Certo também é que o princípio da razoabilidade
tempo se sujeita à legalidade e serve como meio para guarda íntima relação com o princípio da finalidade,
concretização do princípio da legalidade. pois, desatendida a razoabilidade, restará também
ferida a finalidade.
FINALIDADE Por fim, é o princípio da razoabilidade - ao
O princípio da finalidade também constitui pedra interditar decisões ou práticas disparatadas,
angular da atividade administrativa. A perseguição de irracionais, discrepantes do mínimo plausível -, um
finalidades coletivas é a verdadeira razão de ser da importante veículo de aferição do respeito à
atividade administrativa. O administrador só pode legalidade, na medida em que é a lei que define os
manejar sua competência, só deve praticar ato parâmetros a partir dos quais se constrói a "ratio"
administrativo se e na exata medida do necessário administrativa.
para cumprir a finalidade prevista na lei que lhe Em suma, como mostra Canotilho, somente será
outorgou competência. aceitável o agir estatal que se mostre razoável, assim
Adilson Dallari e Sergio Ferraz, na sua monografia entendida a prática de atos que apresentem: i)
sobre o processo administrativo, lembram bem que o conformidade de meios; ii) necessidade; e iii)
princípio da finalidade aplicada à matéria decorre e equilíbrio (proporcionalidade) entre meios e fins.

PROPORCIONALIDADE chegue a uma decisão; b) que a decisão seja
A lição do constitucionalista português permite proferida no menor tempo possível; e c) que os meios
introduzir o princípio da proporcionalidade. Como despendidos no processo sejam os necessários e
disse há pouco, trata-se de princípio intimamente suficientes para a decisão colimada.
ligado à razoabilidade. Vários são os dispositivos da Lei nº 9.784/99 que
O princípio da proporcionalidade exige que o dão concretude e detalhamento ao princípio da
administrador se paute por critérios de eficiência.
ponderabilidade e de equilíbrio entre o ato praticado, a Vários artigos fixam prazos decisórios (artigos 41,
finalidade perseguida e as consequências do ato. 42, 44, 59 e 66); outros tantos predicam a utilização
Afinal, mesmo o ato que cumpre sua finalidade, de meios expeditos (artigos 35, 37 e 39). O artigo 48
poderá ser desproporcional se trouxer consequências consigna o dever de decidir. E os artigos 49 e 59, § 1º,
que contrariem ou esvaziem a finalidade buscada. impõem que a decisão seja célere e pronta.
Juarez de Freitas pondera, com muita felicidade, que
o princípio da proporcionalidade exige sacrificar o VERDADE MATERIAL
mínimo para preservar o máximo. O administrador deve se valer da verdade efetiva,
A Lei Federal nº 9.784/99, no artigo 2º, Parágrafo real, independente de se ater às provas e elementos
Único, Inciso VI, consagra o princípio da do processo. Essa é a formulação doutrinária para o
proporcionalidade ao: a) exigir adequação de fins e princípio da verdade material.
meios; e b) vedar o estabelecimento de obrigações, Decorre ele do princípio do interesse público, pois
restrições e sanções superiores ao estritamente a administração, adstrita que está a esse princípio,
necessário. não pode ignorar fatos que conhece, sob a alegação
de que tais elementos fáticos não constam dos autos.
AMPLA DEFESA E CONTRADITÓRIO O princípio da verdade material deflui daquela
Dentro de uma disputa judicial, o princípio do característica do processo administrativo, onde,
contraditório e da ampla defesa garante às partes o diferentemente do processo judicial, a posição do
direito de questionar tudo o que for alegado pela outra agente público não é passiva. É sim ativa, voltada à
parte, utilizando de todos os métodos legais cabíveis justiça distributiva traduzida no atingimento do
para manifestar defesa contra as acusações. interesse público.
Esse é mais um princípio que tem como objetivo Porém, a verdade material não dispensa a
preservar os direitos dos administrados (a sociedade) motivação. Ao revés, dá a ela uma importância ainda
e dos administradores, garantindo a ambos a maior, pois será pela motivação que os elementos de
possibilidade de discordar de acusações e se convicção (verdade material) serão introduzidos nos
defender, pelos métodos legais, das mesmas. autos onde, até então, não constavam.
INTERESSE PÚBLICO PUBLICIDADE

Muito identificado com o princípio da finalidade, o Além de princípio constitucional para toda a
princípio do interesse público é apresentado por Administração Pública, a publicidade é decorrência do
alguns doutrinadores como princípio autônomo do contraditório e da ampla defesa.
processo administrativo. Deste princípio decorrem várias consequências
Importante lembrar que tal princípio é apresentado das quais já demos conta ao tratar da ampla defesa e
- na sua aplicação enquanto supremacia do interesse do contraditório.
público e indisponibilidade do interesse público - como Questão específica que se coloca em sede de
um princípio fundante do direito administrativo. processo administrativo é a que opõe a publicidade ao
No processo administrativo ele se apresenta na princípio constitucional da intimidade, especialmente
medida em que o processo e os atos, no seu âmbito nos processos sancionatórios.
praticados, só se justificam se necessários a um fim A discussão é longa e não pode ser aqui
de interesse público. aprofundada. Apenas duas notas são relevantes.
Doutro lado, havendo duas soluções possíveis, a A primeira é que recomenda que seja adotada
decisão decorrente do processo deverá ser aquela para os processos administrativos, a regra - já
que melhor consagrar o interesse público. presente em normas federais - segundo a qual o
processo é público, salvo se, por requisição do
EFICIÊNCIA interessado, se justificar sua conversão em sigiloso.
Trata-se de princípio que - embora antes houvesse De todo modo, neste particular, não se pode interditar
quem já o identificasse para a Administração Pública - vista do processo (artigo 46 da Lei Federal) àquele
tomou base constitucional com a Emenda que for parte ou demonstrar efetivo interesse, assim
Constitucional nº 19. entendido a demonstração de que, potencialmente, do
No meu entender, ele se traduz no dever de processo poderá advir ato que lhe afete direta ou
otimização dos meios à disposição da Administração. indiretamente.
No âmbito do processo administrativo ele se revela na A segunda nota é a que separa o dever de dar
obrigação de conduzir o procedimento com vistas ao publicidade - a que se sujeitam os agentes públicos -
atingimento dos seus fins. da ação de, indevidamente, dar divulgação de atos e
É a aplicação, no âmbito do processo documentos do processo, mormente por intermédio da
administrativo, da teoria da instrumentalidade imprensa. Tal comportamento, além de não guardar
difundida na Teoria Geral do Processo. relação com o princípio da publicidade, fere o princípio
Processo é meio; não é fim em si mesmo. da finalidade e o princípio geral da presunção de
O princípio da eficiência exige que: a) o processo inocência (inerente ao devido processo legal).

OFICIALIDADE PARTICIPAÇÃO POPULAR
Como bem indica Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o Trata-se de princípio de grande relevância. O bom
princípio da oficialidade é princípio específico do agir administrativo será tanto mais aperfeiçoado,
processo administrativo que o faz diferente do quanto maior for a participação popular na atividade
processo judicial. administrativa. A participação popular serve tanto para
A oficialidade no processo administrativo é muito contratos, quanto para legitimar a atividade estatal.
mais ampla do que o impulso oficial no processo Na Lei nº 9.784/99, tal princípio - que já era
judicial. Ela compreende o poder-dever de instaurar, consagrado na Lei nº 8.666/93 - está traduzido no
fazer andar e rever de ofício a decisão. artigo 31 (que prevê a Consulta Pública,
O artigo 2º, inciso XII, da lei federal consagra o especialmente no procedimento normativo); no artigo
impulso oficial. O artigo 29 determina que compete à 32 que se refere às audiências públicas e no artigo 33
Administração fazer o processo andar. A prerrogativa que trata da participação popular direta ou por meio
de rever seus atos e decisões, a par de constar da lei, de associações.
já era pacífica desde a súmula 473 do STF.
O fundamento do princípio da oficialidade é o ESPAÇO RESERVADO PARA ANOTAÇÕES
próprio interesse público. Sendo o processo meio de ________________________________________
atingir o interesse público, seria uma lesão a este, se
o processo não chegasse ao fim. É também ________________________________________
consequência do princípio da eficiência.
________________________________________
GRATUIDADE
Trata-se de princípio também defluente da ampla ________________________________________
defesa.
A Administração é parte do processo ________________________________________
administrativo, logo não faz sentido onerar o
particular. Fazê-lo seria cercear o direito de defesa e ________________________________________
afligir a isonomia.
O artigo 2º, Parágrafo Único, XI, proíbe a cobrança ________________________________________
de despesas processuais, salvo nos casos previstos
em lei. ________________________________________
A regra é, pois, a gratuidade.
________________________________________
ATIPICIDADE
Diferentemente do direito penal, no processo ________________________________________
administrativo não é necessária estrita tipificação das
condutas. Haveria, para parte relevante da doutrina, ________________________________________
uma certa discricionariedade nos tipos infracionais.
Há sempre riscos nesta atipicidade, riscos estes ________________________________________
que devem ser minorados com a motivação do ato.
Há algumas situações em que se justifica, ________________________________________
contudo, uma maior tipicidade. É o que ocorre, por
exemplo, na atividade administrativa regulatória sobre ________________________________________
serviços cuja exploração é delegada ao particular.
Havendo uma grande diversidade de condutas ________________________________________
puníveis e cabendo a aplicação de multas, geralmente
pesadas, recomenda-se que os atos de outorga ________________________________________
(contratuais ou unilaterais) ou os regulamentos
prevejam explicitamente as condutas, de modo a não ________________________________________
manietar essa importante atividade regulatória.
________________________________________
PLURALIDADE DE INSTÂNCIAS
Eis mais um princípio específico do processo ________________________________________
administrativo. Decorre ele de uma dupla razão: de
um lado o poder de autotutela do Administrador e, de ________________________________________
outro, o fato de que o direito de defesa compreende o
direito de recorrer. ________________________________________
O artigo 57 limita a três instâncias o processo,
salvo distinta previsão em lei específica. De todo ________________________________________
modo, entendo que não se poderá reduzir a menos de
duas instâncias, sob pena de afronta ao artigo 5º, LV. ________________________________________
E sempre assistirá ao particular o direito de petição.
O direito de invocar uma segunda instância ________________________________________
compreende, até mesmo, o direito de aduzir novas
provas e argumentos, não havendo a preclusão típica ________________________________________
do processo civil.
________________________________________

________________________________________ ________________________________________
________________________________________ ________________________________________
________________________________________ ________________________________________
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