Direito Administrativo I (2ºfrequência)
1ºPP
Organização administrativa
A CRP é uma constituição programática pois tem
uma determinada visão das funções do Estado.
Não é neutra, pois toma uma posição. Dá
orientações sobre a organização da AP – art. 267
e 6 da CRP (organização do Estado).
Princípios constitucionais sobre a organização
administrativa
Princípio da desburocratização
- A AP deve organizar-se e funcionar de acordo
com padrões de eficiência na prossecução do
interesse público
- A AP deve organizar-se e funcionar na perspetiva
de facilitar a vida dos particulares que com ela se
relacionam
- Este princípio impõe que a administração se
renove permanentemente nas suas estruturas e
métodos de funcionamento
Princípio da aproximação dos serviços às
populações
- A estruturação da AP deverá, em termos de
localização dos seus serviços, estar próxima dos
seus serviços, estar próxima dos seus
destinatários
- Proximidade geográfica e outras formas de
aproximação (postura recetiva às populações...)
- Potencialidade da “administração pública
eletrónica” (e-government)
Princípio da participação dos interessados na
gestão da AP
- Significa que os cidadãos não devem intervir na
vida da Administração apenas através
da eleição dos respetivos órgãos, mas devem sim,
ser chamados a intervir no próprio
funcionamento quotidiano da AP
- Não existe com isto uma intenção de promover
uma democracia direta em
detrimento de uma democracia representativa
(democracia representativa e direta)
- Significa que deve haver esquemas estruturais e
funcionais da participação dos
cidadãos no funcionamento da Administração.
A nível estrutural a A.P. deve ser organizada de
tal forma que nela existam os órgãos em que os
particulares participem, para poderem até tomar
parte nas decisões a adotar;
A nível funcional garantir a colaboração da
Administração com os particulares, e os seus
direitos de participação na atividade
administrativa
Art. 11 e 12 CPA dessa participação
Princípio da descentralização
- Através da chamada administração autónoma
(autarquias locais e associações públicas) são
prosseguidos os interesses públicos próprios das
diferentes pessoas coletivas públicas que a
constituem
- Por isso, essas pessoas coletivas públicas
dirigem-se a si mesmas (autoadministração),
definindo com independência a orientação das
suas atividades, sem sujeição a hierarquia ou a
superintendência do Governo (apenas sujeita ao
poder de tutela – art. 242 CRP)
Princípio da desconcentração
- Sistema em que o poder decisório se reparte
entre o superior e um ou vários órgãos
subalternos da mesma pessoa coletiva pública, os
quais, todavia, permanecem, em regra, sujeitos à
direção e supervisão daquele
- Efetuado por via de criação de serviços
desconcentrados ou através da figura da
delegação de poderes
- Limites aos princípios da descentralização e
da desconcentração - Art.267º, nº2, CRP. Assim
não são princípios absolutos, mas sim princípios
sujeitos a limites, pois devem ser entendidos sem
prejuízo da necessária eficácia e unidade de
ação da Administração.
A Administração Central do Estado
O Estado e a sua Administração Direta
Estado
- Aceção internacional (o Estado soberano, titular
de direitos e obrigações na esfera internacional);
- Aceção constitucional (o Estado como
comunidade de cidadãos que, nos termos do
poder constituinte que a si própria se atribui,
assume uma determinada forma política para
prosseguir os seus fins nacionais);
- Aceção administrativa (o Estado é a pessoa
coletiva pública que, no seio da comunidade
nacional, desempenha, sob a direção do Governo,
a atividade administrativa).

Estado-administração
- Estado como pessoa coletiva (pública)
- Estado ≠ Governantes
- O Estado é uma organização permanente
- Os governantes são os indivíduos que
transitoriamente desempenham as funções
dirigentes dessa organização
- Estado ≠ funcionários
- Estado é uma pessoa coletiva, com
património próprio
- Funcionários são indivíduos que atuam ao
serviço do Estado, mas que mantêm a sua
individualmente humana e jurídica
- Estado ≠ outras entidades administrativas
- Regiões autónomas, autarquias locais e
associações públicas
- Institutos públicos e empresas públicas
- Estado ≠ cidadãos
- Estado (autoridade) como sujeito ativo face
aos cidadãos (administrados), a quem impõe
deveres
- Cidadãos como sujeitos ativos, exercendo
direitos face ao Estado
Estado como pessoa coletiva pública
- Exemplos de normas constitucionais de que,
explícita ou implicitamente, decorre essa
qualificação (art. 3°/3; 5°/3; 18°/1; 22°; 27°/5;
41°/4; 48°/2; 54°/5/f; 65°/4; 84°/2; 199°/d;
201°/1/b; 201°/2/b; 269°/1 e 2; 271°/1 e 4;
276°/6.
- Consequências da qualificação de Estado como
pessoa coletiva pública
- Distinção entre o Estado e outros sujeitos
de direito (pessoas físicas ou pessoas coletivas);
- Enumeração, constitucional e legal, das
atribuições do Estado;
- Estabelecimento, por via constitucional ou
legal, de órgãos do Estado;
- Definição das atribuições e consequências
a cargo dos diversos órgãos do Estado;
- Possibilidade de distinção entre órgãos e
representantes, permanentes ou ocasionais, do
Estado;
- Distinção entre funcionários/trabalhadores
da AP, do Estado, das autarquias locais, das
regiões autónomas, das empresas públicas e do
setor privado;
- Prática de atos jurídicos (ex. contratos) por
parte do Estado;
- Delimitação do património do Estado
(bens e direitos patrimoniais do Estado, enquanto
pessoa coletiva) face a outros patrimónios
públicos ou privados, individuais ou coletivos;
- Inexistência de litispendência (quando se
repete uma causa, estando a anterior ainda
pendente) ou caso julgado (a decisão sobre a
relação material controvertida, transitou em
julgado) entre o Estado r outras pessoas coletivas
públicas;
- As restantes pessoas coletivas públicas são,
para efeitos de responsabilidade civil, terceiros
face ao Estado.
Espécies da administração do Estado
- Administração central do Estado (órgãos e
serviços com competência em todo o território
nacional)
- Administração local/periférica do Estado (órgãos
e serviços com competência territorialmente
limitada) ≠ administração autárquica e reginal
- Administração direta do Estado (atividade
exercida por serviços integrados na pessoa
coletiva Estado) – presidência do conselho,
ministérios, secretários do Estado, etc
- Administração indireta do Estado (atividade
exercida por pessoas coletivas distintas do Estado,
embora realizando fins deste) – Estradas de
Portugal, Instituto Português da Juventude, etc
- Art. 199, d CRP
Estado (administração direta) – características
- Unicidade
- O Estado é a única espécie deste género
- Assim, enquanto ao conceito de autarquia
local correspondem alguns milhares de entes
autárquicos, ao conceito de Estado pertence
apenas um ente – o próprio Estado
- Caráter originário
- Todas as outras pessoas coletivas públicas
são sempre criadas ou reconhecidas por lei ou
nos termos da lei
- O Estado não o foi – a pessoa coletiva Estado
não é criada pelo poder constituído
- Por isso, tem natureza originária (≠ natureza
derivada)
 - Em consequência, vários dos seus órgãos –
designadamente, o Governo – são órgãos de
soberania
- Territorialidade
- O Estado é uma pessoa coletiva de cuja
natureza faz parte um certo território – o
território nacional
- O Estado é a primeira, e a mais importante,
das chamadas “pessoas coletivas de população e
território”
- Todas as parcelas territoriais, mesmo que
afetas a outras entidades – como regiões,
autarquias locais, administrações territoriais
diversas – estão sujeitas ao poder do Estado
- Todos os indivíduos residentes no território
nacional, mesmo que estrangeiros ou apátridas,
estão submetidas aos poderes do Estado-
administração
- Multiplicidade de atribuições
- O Estado é uma pessoa coletiva de fins
múltiplos
- Pelo que pode e deve prosseguir diversas e
variadas atribuições
- Nisto se distingue de algumas outras
pessoas coletivas públicas, que só podem
prosseguir fins singulares
- Pluralismo de órgãos e serviços
- São numerosos os órgãos do Estado, bem
como os serviços públicos que auxiliam esses
órgãos
- O Governo, os membros do Governo
individualmente considerados, os diretores-
gerais, etc, são órgãos do Estado
- Os ministérios, as secretarias de Estado, as
direções-gerais, etc, são serviços públicos do
Estado
- Organização em ministérios
- Os órgãos e serviços do Estado-
administração, a nível central, estão estruturados
em departamentos
- Esses departamentos estão organizados por
assuntos ou matérias
- Tendo a designação de ministérios
- Este tipo de organização é diferente nas
autarquias locais ou nos institutos públicos, de
estrutura mais flexível (vereadores ou dirigentes
de topo, conforme o caso, podem dirigir serviços
e áreas diferentes ao longo do mandato)
- Personalidade jurídica una
- Existe, como se observou, multiplicidade das
atribuições, pluralismo dos órgãos e serviços e
divisão em ministérios
- Porém, o Estado mantém sempre uma
personalidade jurídica una
- Ou seja, todos os ministérios pertencem ao
mesmo sujeito de direito, não são sujeitos de
direito distinto (os ministérios e as direções-gerais
não têm personalidade jurídica)
- Instrumentalidade
- A administração do Estado é subordinada,
não é independente nem autónoma (salvo casos
excecionais)
- Constitui um instrumento para o
desempenho dos fins do Estado
- Consequentemente, a CRP (art. 199, d)
submete a administração direta do Estado, civil e
militar, ao poder de direção do Governo
≠ Administração indireta (superintendência e
tutela governamental)
≠ Administração autónoma (simples poder de
tutela)
Consequências:
- Subordinação da administração à
política
- Dever de obediência dos funcionários
relativamente aos governantes
- Repercussões diretas das mutações
políticas (≠ autarquias ou politécnicos)
- Estrutura hierárquica
- A administração direta do Estado estrutura-
se em termos hierárquicos
- Isso significa uma estruturação de acordo
com um modelo de organização administrativa
constituído por um conjunto de órgãos e agentes
ligados por um veículo jurídico que confere ao
superior o poder de direção e ao subalterno o
dever de obediência
- A estruturação hierárquica justifica-se não
apenas por considerações de eficiência, dado o
elevado número de funcionários e agentes que
trabalham no Estado, mas também por razões de
coerência com o princípio da instrumentalidade
- Se os subalternos não se achassem
vinculados a um dever de obediência, claro e
preciso, face às ordens e instruções dos seus
superiores, a administração do Estado deixava de
ser subordinada e passava a ser autónoma ou
independente (relação com a responsabilidade
política do Governo perante o Parlamento)
- Supremacia
- O Estado-administração (dado o seu caráter
único, originário e instrumental em relação aos
fins do Estado), exerce poderes de supremacia
não apenas em relação aos sujeitos de direito
privado, mas também sobre as outras entidades
públicas
- O grau ou a intensidade desses poderes
varia conforme a maior ou menor autonomia que
a ordem jurídica pretende conceder às várias
pessoas coletivas públicas
- Assim, os institutos públicos e as empresas
públicas estão sujeitos à superintendência do
Governo, as autarquias locais à tutela
administrativa do Estado, as regiões autónomas a
uma limitada fiscalização dos órgãos de soberania
e do Tribunal Constitucional
- Mas em todos os casos o Estado afirma, nos
termos da lei, a sua supremacia
- Por isso se chama ao Estado ente público
máximo ou supremo
- Enquanto às demais pessoas coletivas
públicas se dá a designação de entes públicos
menores ou de entes públicos subordinados
Atribuições do Estado (fins ou objetivos que o
Estado se propõe a atingir, resultantes da lei são:)
- Numerosas
- Complexas
- Dispersas (≠ integradas, como acontece nas
outras pessoas coletivas públicas)
- Atribuições do Estado
- Atribuições principais do Estado
(correspondem aos grandes objetivos
constitucionais e legais que o Estado se propõe
alcançar)
- Atribuições de soberania, incluindo
defesa nacional, relações externas, polícia,
prisões, e outras
- Atribuições económicas, incluindo as
relativas à moeda, ao crédito, ao imposto, ao
comércio externo, aos preços, e à produção nos
diversos setores produtivos, tais coma a
agricultura, o comércio, a indústria, a pesca, os
transportes, as telecomunicações, etc
- Atribuições sociais, incluindo a saúde, a
segurança social, a habitação, o urbanismo, o
ambiente, a proteção do trabalho, etc
- Atribuições educativas e culturais,
incluindo o ensino, a investigação científica, o
fomento do desporto, da cultura, das artes, etc
- Atribuições auxiliares (são instrumentais
relativamente às anteriores) – “funções logísticas”
- Gestão do pessoal (recursos humanos)
- Gestão do material
- Gestão financeira
- Funções jurídicas e de contencioso
- Funções de arquivo e documentação
- Atribuições de comando (visam a preparação
e acompanhamento das decisões dos dirigentes)
- Estudos e planeamento
- Previsão
- Organização
- Controlo
- Relações públicas (comunicação)
Principais órgãos centrais do Estado (órgãos
administrativos vs. órgãos não administrativos)
- Presidente da República (órgão não
administrativo, pertence ao poder político/órgão
político)
- Assembleia da República (órgão não
administrativo, pertence ao poder
legislativo/órgão legislativo)
- Governo (órgão administrativo, pertence ao
poder executivo/órgão executivo)
- Tribunais (órgão não administrativo, pertence ao
poder judicial/órgão judicial)
Outros órgãos do Estado (Administração Central)
sob a direção do Governo
- Diretores-gerais, diretores de serviços, chefes de
divisão, etc
- Chefe do Estado-Maior-Geral das Forças
Armadas e os chefes dos vários ramos das FA
- Comandantes das forças de segurança
- Procurador-Geral da República e adjuntos
- Inspetores-gerais e adjuntos
- Dirigentes de gabinetes, centros e institutos
(sem personalidade jurídica) pertencentes à
administração central
- Comissões temporárias ou permanentes (de
ministérios ou interministeriais)
Órgãos do Estado independentes
- Provedor de Justiça (art.23 CRP)
- Conselho Económico e Social (art.92 CRP)
- Entidade Reguladora para a Comunicação Social
(art.39 CRP)
- Comissão Nacional de Eleições
- Comissão de Acesso aos Documentos
Administrativos
- Comissão Nacional de Proteção de Dados
- Outros órgãos semelhantes: ANACOM, ERSE,
ERS, CMVM, etc.
Governo
É o principal órgão permanente e direto do
Estado, com caráter administrativo.
Governo como órgão
- Político
- Legislativo
- Administrativo
- Numa ditadura os governos exercem uma
função mais administrativa. Numa democracia os
governos exercem uma função mais política.
- Nos vários modelos de regime democrático o
Governo é presidencialista (órgão administrativo),
parlamentar (órgão político) e
semipresidencialista (órgão político).
Principais funções do Governo
Quais são os poderes funcionais que a
Constituição e as leis conferem ao Governo,
enquanto órgão da Administração?
Artigo 182 CRP
“o Governo é o órgão de condução da política
geral do país e o órgão superior da administração
pública”.
- Artigo 197 (competência política do Governo)
- Artigo 198 (a competência legislativa)
- Artigo 199 (a competência administrativa)
Principais funções administrativas
- Garantir a execução das leis
- Defender a legalidade democrática – al. f)
- Regulamentar as leis – al. c)
- Assegurar o funcionamento da Administração
Pública
- Elaborar e fazer executar os planos – al. a)
- Fazer executar o Orçamento do Estado – al.
b)
- Dirigir os serviços e a atividade da
administração direta do Estado, civil e militar,
superintender na administração indireta, e
exercer a tutela sobre esta e sobre a
administração autónoma – al. d)
- Praticar todos os atos exigidos pela lei
respeitantes aos funcionários e agentes do Estado
e de outras pessoas coletivas públicas – al. e)
- Promover a satisfação das necessidades
coletivas
- Promoção da satisfação das necessidades
coletivas, designadamente através do
desenvolvimento económico, social e cultural do
país – al. g)
O governo, enquanto órgão principal da
administração pública portuguesa
- Dirige a administração direta do Estado
- Superintende e tutela a administração indireta
do Estado
- Tutela a Administração autónoma (entidades
não pertencentes ao Estado)
Competência do Governo e o seu exercício
- Competência “normal” dos Governos
- Competência limitada dos Governos de gestão
(art. 186, 5 CRP)
Modos de exercício da competência
governamental
- Forma colegial - Conselho de Ministros (art. 184
e 200 da CRP), soluções adotadas por consenso
ou por maioria
- Exercício individual – Pelos vários membros do
Governo (art. 201 CRP), Primeiro-Ministro,
Ministros, Secretários de Estado ou
Subsecretários de Estado
Estrutura do Governo – art. 183 CRP
- Primeiro-Ministro
- Vice-Primeiros-Ministros
- Ministros
- Secretários de Estado
- Subsecretários de Estado
Primeiro-Ministro De Chefia
- Art.201 CRP
- Funções administrativas
De gestão
- Exercício de funções de chefia
 - Dirige o funcionamento do Governo e
coordena e orienta a ação da cada um dos
Ministros
- Preside ao Conselho de Ministros (por isso é
que por vezes o chefe do governo se denomina
“Presidente do Conselho de Ministros”
- Referenda os decretos regulamentares
(quanto aos decretos-leis, não fazem parte da
função administrativa)
- Intervém pessoalmente na nomeação de
certos altos funcionários do Estado
- Exercício de funções de gestão
- Administra ou gere os serviços próprios da
Presidência do Conselho (a Presidência do
Conselho é um departamento com numerosos
serviços públicos)
- Orienta as diferentes Secretarias de Estado
que estejam integradas na Presidência do
Conselho
- Tradicionalmente, o Primeiro-Ministro ocupa-
se em especial de determinados assuntos
administrativos
- Direção da função pública (a organização do
Estado e do funcionalismo público são problemas
que, em regra, estão colocadas diretamente sob
as ordens do Primeiro-Ministro, bem como a
administração financeira do Estado e, em
especial, a elaboração e execução do Orçamento)
Vice-Primeiro-Ministro
- Art. 183, 2; 184, 1 CRP
Nota: Ministros, Secretários de Estado e
Subsecretários de Estado (relação de supremacia
ou subordinação política ≠ hierarquia em sentido
jurídico)
Razões da diferenciação de categorias dentro do
Governo
- Complexidade e acréscimo de funções do Estado
moderno, o que sobrecarrega excessivamente os
Ministros, a ponto de ser necessário fornecer-lhes
auxiliares nas suas funções
- Propensão centralizadora do nosso sistema e
dos governantes, que tendem a chamar tudo a si
e por isso não têm tempo de tudo estudar e de
tudo decidir
- Necessidade de libertar do despacho corrente os
Ministros para que estes se possam dedicar,
sobretudo, às suas funções políticas e de alta
administração
Ministros
- Membros do Governo que participam no
Conselho de Ministros e exercem funções
políticas e administrativas
- Princípio de organização do Governo, o princípio
da igualdade dos Ministros, segundo o qual todos
os Ministros são iguais entre si, em categoria
oficial e em estatuto jurídico
- Artigo 201, 2 CRP
- Competências
- Fazer regulamentos administrativos no
âmbito da atuação do seu ministério
- Nomear, exonerar e promover o pessoal que
trabalha no seu ministério
- Exercer os poderes de superior hierárquico
sobre todo o pessoal do seu ministério
- Exercer poderes de superintendência ou de
tutela sobre as instituições dependentes do seu
ministério ou por ele fiscalizadas
- Assinar em nome do Estado os contratos
celebrados com particulares ou outras entidades,
quando versem sobre matéria das atribuições do
seu ministério
- Em geral, resolver todos os casos concretos
que, por lei, devam correr por qualquer dos
serviços que pertençam ao seu ministério
Secretários de Estado (Estatuto jurídico)
- Não participam das funções política e legislativa
- Não participam, em regra, no Conselho de
Ministros, salvo em substituição do Ministro
respeito, mas podem participar nos Conselhos
especializados
- Só exercem competência administrativa
delegada, sob a orientação direta dos respetivos
Ministros
- Não são hierarquicamente subordinados aos
Ministros, mas estão sujeitos à supremacia
política destes (a sua competência é maior ou
menor conforme o âmbito da delegação recebida,
mas não podem nunca revogar, modificar ou
suspender os atos dos Ministros).
Subsecretários de Estado
- Categoria protocolar menos elevada que os
Secretários de Estado
- Em regra, não despacham com o respetivo
Ministro
- Normalmente, não substituem os Ministros
- Tendência para serem em número muito
reduzido ou mesmo inexistentes
Funcionamento do Governo
- O Governo é constituído, nomeado e, a seguir à
tomada de posse, tem de elaborar o seu
programa – o Programa do Governo (art. 187 e
188 CRP)
- Apresenta o Programa do Governo à Assembleia
da República para debate e eventual votação (art.
192 CRP) – adoção do Programa do Governo
- O Conselho de Ministros define as linhas gerais
da política governamental [art. 200, 1, al. a)], e da
sua execução
- O Primeiro-Ministro exerce, em relação ao
funcionamento do Governo, duas funções
importantes:
1- dirige o funcionamento do Governo
2- coordena e orienta a ação dos Ministros
Modalidade de coordenação ministerial
- Coordenação por acordo entre serviços dos
diferentes ministérios
- Coordenação por comissões interministeriais
- Coordenação por acordo entre os Ministros em
causa
- Coordenação por um Vice-Primeiro-Ministro,
Ministro de Estado ou equivalente
- Coordenação pelo Primeiro-Ministro
- Coordenação pelo Conselho de Ministros
- Coordenação por Conselhos de Ministros
especializados
- Por acordo os órgãos ou serviços normalmente
competentes
- Por intervenção de uma entidade individual para
tanto habilitada
- Por intervenção superior de um órgão colegial
Conselho de ministros
- Órgão colegial constituído pela reunião de todos
os Ministros (e Vice-Primeiros-Ministros, se os
houver)
- Sob a presidência do Primeiro-Ministro
- Competindo ao PM desempenhar as funções
políticas e administrativas que a Constituição ou a
lei atribuam coletivamente ao Governo
- Art. 200, 1 CRP
Conselhos de ministros especializados
- Órgãos secundários e auxiliares do Conselho de
Ministros, formados por alguns membros deste, e
que funcionam como seções do Conselho de
Ministros
- Exemplos: “Conselho de Ministros para os
Assuntos Económicos” ou “Conselho de Ministros
para os Assuntos Comunitários”
- Art. 200, 2 CRP
- Funções (preparar as reuniões do CM, tomar
decisões em nome do CM e executar as decisões
do CM ou controlar a sua execução)
2ºPP
A composição do Governo e os Ministérios
- Lei orgânica do Governo (ficha de trabalho nº8)
- Organograma do XXIII Governo
- Comunicados do conselho de Ministros
- A presidência do conselho
- Os ministérios (departamentos da administração
central do Estado dirigidos pelos Ministros
respetivos)
- Classificação dos ministérios
- Ministérios de soberania
- Ministérios económicos
- Ministérios sociais
- Ministérios técnicos
O Estado e a sua Administração Direta
Lei nº 4/2004, de 15 de Janeiro
Estabelece os princípios e normas a que deve
obedecer a organização da administração direta
do Estado (artigo 1 – objeto)
Âmbito da administração direta do Estado (art. 2)
- Serviços centrais e periféricos que, pela natureza
das suas competências e funções, devam estar
sujeitos ao poder de direção do respetivo
membro do Governo
- Serviços de cujas atribuições decorra,
designadamente, o exercício de poderes de
soberania, autoridade e representação política do
Estado ou o estudo e conceção, coordenação,
apoio e controlo ou fiscalização de outros serviços
administrativos
- Forças Armadas, forças militarizadas e serviços
do Sistema de Informações da República
Portuguesa (com as necessárias adaptações – nos
termos das leis orgânicas respetivas)
Lei nº4/2004, de 15 de Janeiro
Constituição e âmbito geográfico da
administração direta (art. 2º,1)
- A Administração Direta é constituída pelos
serviços centrais e periféricos
- Que se encontram sujeitos ao poder de direção
dos membros do Governo,
- Exercendo os serviços centrais a sua
competência em todo o território nacional e os
periféricos numa área territorial restrita
Princípios que regem a Administração Direta do
Estado (art. 3)
- Princípio da unidade e da eficácia (Poderes
hierárquicos, poderes de direção, substituição e
revogação)
- Aproximação dos serviços às populações
(desconcentração territorial)
- Desburocratização
- Racionalização dos meios
- Eficácia na afetação dos recursos públicos
- Melhoria quantitativa e qualitativa do serviço
prestado
- Garantia de participação dos cidadãos
Lei nº 4/2004, de 15 de Janeiro
Ministérios (art. 4)
- Cada Ministério dispõe de uma lei orgânica
própria
- Na qual são fixadas as respetivas atribuições
- Em que se identifiquem os serviços que
integram a administração direta e a administração
indireta
Organização da administração direta do Estado
(art. 11)
(critério da função dominante)
- Serviços executivos (art. 13 – 14)
- Serviços de controlo, auditoria e fiscalização (art.
15 – 16)
- Serviços de coordenação (art. 17 – 19)
(art. 11º, 4)
(critério da competência territorial)
- Serviços centrais
- Serviços periféricos
- Serviços periféricos de caráter interno
- Serviços periféricos de caráter externo
Modelos de organização interna dos serviços
executivos e de controlo e fiscalização (art. 20)
- Estrutura hierarquizada (Art. 21)
- Estrutura matricial (art.22)
- Estrutura mista (combina as duas anteriores)
- Estrutura de missão (art. 28)
Constituição da estrutura hierarquizada (art.
21)
- Unidades orgânicas nucleares (direções de
serviços)
- Unidades orgânicas flexíveis (divisões)
- Podendo, na área administrativa, dispor de
seções
Constituição da estrutura matricial (art. 22)
- Equipas multidisciplinares
- Com base na mobilidade funcional
- Coordenadas por um chefe de equipa (cujo
estatuto remuneratório é equiparado ao de
diretor de serviços ou ao de chefe de divisão)
Constituição das estruturas de missão (art. 28)
- Estruturas “ad hoc”
- De natureza temporária
- Criadas por Resolução do Conselho de Ministros
- Quando estejam em causa objetivos que não
possam ser prosseguidos pelos serviços existentes
(art. 22)
Cargos dirigentes (art. 23)
- Os dirigentes máximos dos serviços detêm, em
regra, cargos de direção superior de 1º grau (ex:
diretor-geral), sendo coadjuvados por dirigentes
com cargos de direção superior de 2º grau (ex:
subdiretor-geral)
[Lei nº 2/2004, de 15 de Janeiro (alterada por
diplomas posteriores) que aprovou o estatuto do
pessoal dirigente dos serviços e organismos da
administração central, regional e local do Estado]
Órgãos e serviços de Vocação Geral
Complementando o estudo da administração
central do Estado
- Órgãos consultivos (art. 7 Lei nº 4/2004)
- Conselho Consultivo da PGR
- Conselho Económico e Social
- Órgãos de controlo
- Tribunal de contas (art. 214/ 209º, 1, al. c)
CRP)
- Inspeção-Geral de Finanças [Inspeção-Geral
da Administração Local (extinta pelo DL nº 126-
A/2011 de Decreto-Lei nº 126-A/2011, de 29/12,
sendo as suas atribuições integradas na IGF)]
- Serviços de gestão administrativa
- Reforma administrativa
- Organização e pessoal
 - Eleições e autarquias locais
- Estatísticas e planeamento
- Administração financeira e patrimonial
- Serviços de informações e relações públicas
- Órgãos independentes
- Comissão Nacional de Eleições
- Entidade Reguladora para a Comunicação
Social
A Administração Periférica
(Administração periférica ou administração local
do Estado?)
- Modo de designação das áreas territoriais,
situadas fora da capital do País, em que a
Administração atua
- No centro (em princípio, em Lisboa) – órgãos e
serviços centrais, com competência territorial
nacional
- Na periferia – órgãos locais (regionais, distritais,
concelhios ou de freguesias), com competência
territorial limitada
- Órgãos e serviços sediados no estrangeiro
(embaixadas, consulados, serviços de turismo,
núcleos de apoio a serviços de fomento da
exportação, etc).
Conceito
Conjunto de órgãos e serviços das pessoas
coletivas públicas que dispõem de competência
limitada numa determinada área territorial
restrita e funcionam sob a direção dos
correspondentes órgãos centrais (art. 11º, 4, al. b;
lei nº 4/2004)
Características
- Constituída por um conjunto de órgãos e
serviços (locais ou externos)
- Esses órgãos e serviços pertencem ao Estado (ou
a pessoas coletivas públicas de tipo institucional
ou associativo)
- A competência de tais órgãos é limitada em
função do território (não abrange nunca a
totalidade do território nacional)
- Os órgãos e serviços da administração periférica
funcionam sempre na dependência hierárquica
dos órgãos centrais da pessoa coletiva pública a
que pertencem.
Espécies
- Órgãos e serviços locais do Estado
- Órgãos e serviços locais de institutos públicos e
de associações públicas
- Órgãos e serviços externos do Estado
- Órgãos e serviços externos de institutos públicos
e associações públicas
Administração periférica interna
- Órgãos e serviços locais do Estado (=
Administração local do Estado)
- Órgãos e serviços locais de institutos
públicos e de associações públicas
Administração periférica externa
- Órgãos e serviços externo do Estado
- Órgãos e serviços externos de institutos
públicos e associações públicas
O conjunto dos órgãos e serviços locais e
externos do Estado designam-se administração
periférica do Estado
Problemática da transferência de serviços
periféricos
- Situação normal e corrente: serviços periféricos
estão na dependência dos órgãos próprios da
pessoa coletiva a que pertencem (os serviços
periféricos do Estado são dirigidos por órgão do
Estado, os serviços periféricos de um instituto
público são dirigidos pelos órgãos desse instituto,
etc)
- Porém: a lei, num propósito de forte
descentralização, pode atribuir a direção superior
de determinados serviços periféricos a órgãos de
autarquias locais; estas terão então de gerir, não
apenas os seus próprios serviços, mas também os
serviços periféricos de outra entidade, entregues
especialmente à sua administração – ex: Reino
Unido
- O caso das regiões autónomas: art. 227, 1, al. o)
CRP
Administração local do Estado
Baseia-se nos seguintes elementos
- A divisão do território
- Os órgãos locais do Estado
- Os serviços locais do Estado
Órgãos locais do Estado
São centros de decisão dispersos pelo território
nacional, mas habilitados por lei a resolver
assuntos administrativos em nome do Estado,
nomeadamente, face a outras entidades públicas
e aos particulares em geral.
Serviços locais do Estado
São serviços públicos encarregados de preparar e
executar as decisões dos diferentes órgãos locais
do Estado.
Divisões administrativas básicas da administração
local do Estado
(circunscrições administrativas)
- Distritos
- Concelhos
Divisões da administração local autárquica
- Freguesias (art. 244 e ss CRP)
- Municípios (art. 249 e ss CRP)
- Regiões Administrativas (art. 255 e ss e art 291,
1 CRP)
Divisões Administrativas Básicas
- Distritos
- Concelhos
- Regiões Autónomas (insulares)
- Regiões Administrativas (continentais)
- Freguesias
- NUTS II/CCDRs
NUTS (Nomenclatura das Unidades Territoriais
para Fins Estatísticos) representam as sub-regiões
estatísticas em que se divide o território
português e correspondem a três distintos níveis
de desagregação territorial
- Ao primeiro nível (NUTS I) correspondem três
unidades territoriais – o território do Continente
e o de cada uma das Regiões Autónomas
- O segundo nível (NUTS II) compreende sete
unidades territoriais – cinco regiões no
Continente mais as duas Regiões Autónomas
- Num terceiro nível (NUTS III) encontram-se
outras unidades territoriais, integradas em cada
uma das NUTS II, cada uma das quais resulta da
agregação de vários concelhos
Problemática da harmonização das circunscrições
administrativas
- O problema da divisão do território em termos
de reforma administrativa
- Questão da articulação entre as divisões básicas
do território (distritos e concelhos)
- Necessidade de simplificação da divisão
administrativa do território nacional
Órgãos locais do Estado
São órgãos da pessoa coletiva Estado que, na
dependência hierárquica do Governo, exercem
uma competência limitada a uma certa
circunscrição administrativa (competência local).
Elementos essenciais
1. Órgãos
- Órgãos, isto é, podem por lei tomar decisões em
nome do Estado
- Não são meros agentes sem competência
própria
- São órgãos que podem praticar atos
administrativos, os quais vinculam o Estado como
pessoa coletiva pública
2. Do Estado (não órgãos autárquicos)
- Não pertencem à administração local
autárquica, mas antes à administração local do
Estado.
3. Competência meramente local (delimitada em
razão do território)
- Só podem atuar, em regra, dentro da
circunscrição administrativa a que a sua
competência respeita.
Magistrados administrativos
Órgãos locais do Estado que, nas respetivas
circunscrições administrativas desempenham a
função de representantes do Governo para fins
de administração geral e de segurança pública.
- Exs. na história administrativa portuguesa:
governador civil (nível distrital), administrador de
concelho (nível concelhio) e regedor (nível de
freguesia)
- V. Art. 262 CRP
Governador civil
- Art. 291, 3 CRP
- Magistrado administrativo que representava o
Governo na circunscrição distrital
- Regime jurídico: Decreto-lei nº 252/92, de 19/11
(alterado, entre outros, pelo Decreto-Lei nº
213/2001, de 02/08)
- O XIX Governo anunciou, ao tomar posse, que
não iria nomear novos governadores civis
- Extinguiu-se, de facto, os governos civis
mediante a aprovação de legislação que transfere
todas as competências destes órgãos para outros
órgãos administrativos (exs: câmaras municipais,
PSP, GNR, Proteção Civil)
- Anunciou-se que, em futura revisão
constitucional, se promoverá a extinção de jure
dos governadores civis...
- Áreas de competência que exercia
- Representação do Governo
- Aproximação entre o cidadão e a
Administração
- Segurança pública
- Proteção civil
Extinção dos governos civis
- Lei Orgânica nº 1/2011, de 30/11 (Transfere
competências dos governos civis e dos
governadores civis para outras entidades da
Administração Pública em matérias de reserva de
competência legislativa da Assembleia da
República)
- Decreto-Lei nº 114/2011, de 30/11 (Transfere
competências dos governos civis e dos
governadores civis para outras entidades da
Administração Pública, liquida o património dos
governos civis e define o regime legal aplicável
aos respetivos funcionários).
Sistemas de organização administrativa
- Concentração e desconcentração de poderes
(administração estadual direta – administração
central versus administração periférica) – art. 267,
2 CRP
- Integração e devolução de poderes
(Administração estadual indireta – institutos
públicos e empresas públicas)
- Centralização e descentralização administrativa
(Autarquias locais e associações públicas)
- Concentração de competência (ou
administração concentrada) (Sistema em que o
superior hierárquico mais elevado é o único órgão
competente para tomar decisões, ficando os
subalternos limitados às tarefas de preparação e
execução das decisões daquele)
- Desconcentração de competência (ou
administração desconcentrada) (Sistema em que
o poder decisório se reparte entre o superior e
um ou vários órgãos subalternos, os quais,
todavia, permanecem, em regra, sujeitos à
direção e supervisão daquele).
Combinações (teoricamente) possíveis entre os
conceitos centralização/descentralização e
concentração/desconcentração
- Centralização com concentração (apenas uma
pessoa coletiva pública o Estado – ficando
reservada ao Governo a plenitude dos poderes
decisórios para todo o território nacional)
- Centralização com desconcentração
(continuando a existir apenas a pessoa coletiva
pública Estado, as competências decisórias
repartir-se-ão entre o Governo e órgãos
subalternos do Estado)
- Descentralização com concentração (existindo
uma multiplicidade de pessoas coletivas públicas,
em cada uma delas haverá apenas um centro
decisório – o órgão superior de cada uma)
- Descentralização com desconcentração (à
multiplicidade de pessoas coletivas públicas
somar-se-á, dentro de cada uma delas, a
repartição de competência entre órgãos
superiores e subalternos)
Vantagens e inconvenientes da desconcentração
administrativa
Vantagens
- Eficiência de serviços
- Maior rapidez de resposta às solicitações
dirigidas à Administração
- Melhor qualidade do serviço – especialização de
funções
Desvantagens
- Multiplicidade dos centros decisórios pode
inviabilizar uma atuação harmoniosa, coerente e
concertada da Administração
- Redução do âmbito de atividades dos
subalternos, gerando a sua desmotivação
- Subalternos por vezes menos preparados para
assumir certas responsabilidades pode levar à
diminuição da qualidade do serviço
Espécies de desconcentração
- Quanto aos níveis de desconcentração
- Desconcentração a nível central (no âmbito
dos serviços da Administração central)
- Desconcentração a nível local (no âmbito
dos serviços da Administração local)
- Quanto aos graus de desconcentração
- Absoluta (é tão intensa e é levada tão longe
que os órgãos por ela atingidos se transformam
de órgãos subalternos em órgãos independentes
– não há hierarquia)
- Relativa (a desconcentração é menos intensa
e, embora atribuindo certas competências
próprias a órgãos subalternos, mantém a
subordinação destes aos poderes do superior –
desconcentração e hierarquia coexistem – em
geral, é o caso português)
- Quanto às formas de desconcentração
- Desconcentração originária (decorre
imediatamente da lei, que reparte a competência
entre o superior e os subalternos)
- Desconcentração derivada (carece de
permissão legal expressa e só se efetiva mediante
um ato específico praticado para o efeito pelo
superior) – Delegação de Poderes
Delegação de poderes (ou delegação de
competências)
Ato pelo qual um órgão da Administração,
normalmente competente para decidir em
determinada matéria, permite, de acordo coma
lei, que outro órgão ou agente pratiquem atos
administrativos sobre a mesma matéria – art. 44 e
ss CPA.
Requisitos
- Lei de habilitação (lei que preveja,
expressamente, a faculdade de um órgão delegar
poderes noutro) – art. 111,2 CRP e art. 36 CPA
- Existência de um órgão delegante (normalmente
competente) e um órgão delegado
(eventualmente competente)
- Prática do ato de delegação propriamente dito.
3 PP
Delegação de poderes – Figuras afins
- Transferência legal de competência
- Forma de desconcentração originária, que se
produz ope legis, enquanto a delegação de
poderes é uma desconcentração derivada,
resultante de um ato do delegante (em
conjugação com a lei)
- É definitiva, até que uma lei, porventura,
disponha em sentido contrário, enquanto a
delegação de poderes é precária, pois é
livremente revogável pelo delegante
- Concessão
- Em Direito Administrativo, tem de
semelhante com a delegação de poderes a
circunstância de ser um ato transitivo e de
duração em regra limitada
- Difere dela na medida em que tem por
destinatário, em regra, uma entidade privada, ao
passo que a delegação de poderes é dada a um
órgão ou agente da Administração
- A concessão destina-se a entregar a
empresas o exercício de uma atividade económica
lucrativa, que será gerida por conta e risco do
concessionário, enquanto na delegação de
poderes o delegado passa a exercer uma
competência puramente administrativa
- Delegação de serviços públicos
- Também tem em vista transferir para
entidades particulares, embora sem fins
lucrativos, a gestão global de um serviço público
de carácter social ou cultural
- Não é esse o objeto nem o alcance da
delegação de poderes
- Representação
- Os atos que o representante pratica são
realizados em nome do representado e os
respetivos efeitos jurídicos vão-se produzir na
esfera jurídica deste
- Na delegação de poderes, o delegado exerce
a competência delegada em nome próprio
- Os atos que se praticam ao abrigo da
delegação persistem sempre como atos seus e os
respetivos efeitos inserem-se na esfera jurídica da
pessoa coletiva pública a que o delegado
pertence
- O delegado não é um representante do
delegante, é um órgão da pessoa coletiva de que
faz parte
- Substituição
- Quando a lei permite que uma entidade
exerça poderes ou pratique atos que pertencem à
esfera jurídica própria de uma entidade distinta,
de forma a que as consequências jurídicas do ato
recaiam na esfera do substituído (caso, por
exemplo, da chamada “tutela substitutiva”),
quando este não exerce os seus deveres
funcionais
- Na delegação de poderes, o delegante não
invade a esfera própria do delegado, nem este
invade a competência daquele
- Art. 43 CPA
- Suplência
- Quando o titular de um órgão administrativo
não pode exercer o seu cargo, por “ausência, falta
ou impedimento”, ou por vacatura do cargo, a lei
manda que as respetivas funções sejam
asseguradas, transitoriamente, por um suplente
- Não é o órgão impedido, ausente ou vago
que chama o suplente a desempenhar funções: o
início destas dá-se automaticamente, ope legis
- Na suplência há um só órgão, que passa a
ter novo titular, ainda que provisório
- Art. 42 CPA
- Delegação da assinatura
- Por vezes a lei permite que certos órgãos da
Administração incumbam um funcionário
subalterno de assinar a correspondência expedida
em nome daqueles (a fim de os aliviar do excesso
de trabalho não criativo que de outra maneira os
sobrecarregaria)
- Não há delegação de poderes, porquanto
quem toma as decisões é o superior, cabendo ao
subalterno apenas assinar a correspondência
- Delegação tácita
- Por vezes, a lei, depois de definir a
competência de um certo órgão, determina que
essa competência, ou parte dela, se considerará
delegada noutro órgão, se e enquanto o primeiro
nada disser em contrário
Nota:
- Habilitação
- Genérica (A lei permite que certos órgãos
deleguem, sempre que quiserem, alguns dos seus
poderes em determinados outros órgãos (art. 44,
3 e 4 CPA)
- Específica (Restantes casos)
- Espécies de delegação
- Ampla (≠total) ou restrita
- Específica (caduca com a prática do ato
delegado) ou genérica
- Hierárquica (mais frequente) ou não
hierárquica
- Delegação propriamente dita ou
subdelegação de poderes (delegação de poderes
delegados)
- Requisitos do ato de delegação
- Conteúdo (art. 47, 1 CPA – especificação de
poderes/ requisitos de validade – ato inválido)
- Publicação (art. 17, 2 CPA/ requisito de
eficácia – ato ineficaz)
- Poderes do delegante (art. 49 CPA)
- Requisitos dos atos praticados por delegação
(art. 48 CPA)
- Extinção da delegação (art. 50 CPA)
- Regime jurídico da subdelegação (art. 46 CPA)
Administração estadual indireta
- Institutos públicos
- Empresas públicas
Administração Estadual Indireta
(em sentido material ou objetivo)
Atividade administrativa do Estado realizada,
para a prossecução dos fins deste, por entidades
públicas dotadas de personalidade jurídica
própria e de autonomia administrativa ou
administrativa e financeira.
(em sentido orgânico ou subjetivo)
Conjunto das entidades públicas que
desenvolvem, com personalidade jurídica própria
e autonomia administrativa, ou administrativa e
financeira, uma atividade administrativa
destinada à realização de fins do Estado.
Caracterização: aspetos materiais
- Forma de atividade administrativa
- Realização de fins do Estado
- Transferência de uma atividade do Estado para
outras entidades públicas (devolução de poderes)
- Essa atividade é exercida, por essas entidades,
no interesse do Estado, mas em nome próprio
(atos praticados, património, pessoal, etc)
- Sujeição aos poderes de superintendência e de
tutela governamental (art. 199, d CRP)
Aspetos orgânicos
- Conjunto de entidades públicas distintas do
Estado (com personalidade jurídica própria)
- A decisão de criação dessas entidades cabe ao
Estado, nos termos da lei (Lei nº3/2004, de 15/01
– institutos públicos; Decreto-Lei nº133/2013, de
3 de outubro – entidades públicas empresariais)
- Financiamento total ou parcial por parte do
Estado
 - Autonomia administrativa e (em regra)
financeira, em grau variável
Espécies de organismos ou entidades que a
integrem
- Institutos públicos
- Empresas públicas (entidades públicas
empresariais)
- Institutos públicos estaduais
(administração estadual
indireta)
- Institutos públicos regionais
Institutos
(administração regional
Públicos
indireta)
- Institutos públicas municipais
(administração municipal
indireta)
Institutos Públicos
Definição:
- Pessoa coletiva pública, de tipo institucional,
criada para assegurar o desempenho de
determinadas funções administrativas de carácter
não empresarial, pertencentes ao Estado ou a
outra pessoa coletiva pública.
(≠fundos e serviços autónomos – administração
estadual direta;
≠institutos de utilidade pública – pessoa coletivas
privadas).
Natureza jurídica:
- Substrato institucional autónomo
- Diferente do Estado ou dele destacado
- Dotado por lei de personalidade jurídica
- Serviços personalizados
Institutos (art. 3, 1 e 2 LQIP)
Públicos - Fundações públicas
(espécies) - Estabelecimentos públicos
(ex. universidades)
Lei-Quadro dos institutos públicos (Lei 3/2004, de
15/01 – versão atualizada)
- Objeto
- Âmbito de aplicação
- Tipologia
- Conceito
- Princípios de gestão
- Fins
- Formas de criação
Empresas públicas
Regime jurídico do setor público empresarial
Decreto-Lei nº133/2013, de 3 de outubro
As empresas públicas são organizações
económicas de fim lucrativo, criadas e
controladas por entidades jurídicas públicas –
setor público empresarial (SPE).
O setor empresarial do Estado (SEE) abrange
- Empresas públicas sob forma privada
(sociedades controladas pelo Estado) – art. 5,1
- Empresas públicas sob forma pública –
entidades públicas empresariais (pessoas
coletivas públicas) – art. 5,2 e art. 56 e ss.
- Empresas privadas participadas pelo Estado (não
são empresas públicas, mas integram igualmente
o SEE) – art. 7
- A empresa pública como empresa
- A empresa pública como entidade sujeita a
controlo público (maioria de capitais públicos ou
direitos especiais de controlo – influência
dominante)
- Motivos (políticos e económicos; administrativos
e financeiros) de criação de empresas públicas
- Domínio de posições-chave na economia
- Modernização e eficiência da Administração
- Aplicação de uma sanção política
- Execução de um programa ideológico
- Necessidade de um monopólio
- Outros motivos
Espécies de empresas públicas
- Quanto à titularidade (estaduais, regionais ou
locais)
- Quanto à natureza jurídica (regra: com
personalidade jurídica; exceção: sem
personalidade jurídica – ex; certos serviços
autónomos do Estado ou os serviços
municipalizados)
- Quanto à forma (pessoas coletivas públicas ou
privadas)
- Quanto ao objeto (tenham ou não por objeto
um serviço público ou um serviço de interesse
económico geral, art. 48 e art. 55 do Decreto-Lei
nº 133/2013, de 3/10).
Decreto-Lei nº 133/2013, de 3/10
- Objeto
- SPE
- Empresas públicas
- Influência dominante
- Setores empresariais regionais e locais
- Formas jurídicas
- Regime jurídico
- Entidades públicas empresariais (art. 56 ss)
Empresas públicas locais (Municipais e outras)
Regime jurídico próprio
Lei nº 50/2012, de 31/08 (Regime jurídico da
atividade empresarial local e das participações
locais)
- Art. 62 ss do DL nº 133/2013
Sistema de organização administrativa
- Concentração e desconcentração de poderes
(administração estadual direta – administração
central versus administração periférica) – art.
267/2 CRP
- Integração e devolução de poderes
(administração estadual indireta – institutos
públicos e empresas públicas)
- Centralização e descentralização administrativa
(autarquias locais e associações públicas)
- Integração de poderes (sistema em que todos os
interesses públicos a prosseguir pelo Estado, ou
pelas pessoas coletivas de população e território,
são postos por lei a cargo das próprias pessoas
coletivas a que pertencem)
- Devolução (transmissão ou transferência, ≠
regresso ou retorno) de poderes (sistema em que
todos ou alguns interesses públicos do Estado, ou
de pessoas coletivas de população e território,
são postos por lei a cargo de pessoas coletivas de
fins singulares)
Vantagens e inconvenientes da devolução de
poderes
Vantagens
- Eficiência na gestão
- Descongestionamento da pessoa coletiva
principal
- Desburocratização
Desvantagens
- Proliferação de centros de decisão autónomos
- Menor controlo global a nível financeiro e
patrimonial
- Desagregação e pulverização do poder
- Necessidade de redução, quando excessivo, do
número de institutos públicos e de empresas
públicas
Devolução de poderes (regime jurídico)
- Efetuada por lei
- Os poderes transferidos são exercidos em nome
próprio pela pessoa coletiva pública criada
- No interesse da pessoa coletiva que os transferiu
e sob a orientação dos órgãos desta
- As pessoas coletivas públicas que recebem
devolução de poderes são entes auxiliares ou
instrumentais, ao serviço da pessoa coletiva de
fins múltiplos qua as criou, sendo, por isso,
organismos dependentes (≠ organismos
independentes: ex. autarquias locais)
- Autonomia administrativa e, frequentemente,
autonomia financeira (≠ autodeterminação)
- Sujeição à tutela administrativa (controlo) –
conjunto dos poderes de intervenção de uma
pessoa coletiva pública (entidade tutelar) na
gestão de outra pessoa coletiva (entidade
tutelada), a fim de assegurar a legalidade ou o
mérito da sua atuação
- Sujeição à superintendência (orientação) –
poder conferido ao Estado, ou a outra pessoa
coletiva de fins múltiplos, de definir os objetivos e
guiar a atuação das pessoas coletivas públicas de
fins singulares colocadas por lei na sua
dependência (poder mais amplo, mais intenso e
mais forte do que a tutela administrativa;
diferente também do poder de direções:
administração direta; relação hierárquica; ordens
ou instruções, dever de obediência) – art. 199, d)
CRP
- Sujeição à superintendência, incluindo:
- Diretas (orientações genéricas, que definem
imperativamente os objetivos a cumprir pelos
seus destinatários, mas que lhes deixam a
liberdade de decisão quanto aos meios a utilizar e
às formas a adotar para atingir esses objetivos; ≠
ordens – comandos concretos, específicos e
determinados, que impõem a necessidade de
adotar imediata e completamente uma certa
conduta)
- Recomendações (conselhos emitidos sem a
força de qualquer sanção em caso de
incumprimento)
Administração autónoma
Prossegue interesse públicos próprios das
pessoas que a constituem e por isso se dirige a si
mesma (autoadministração), definindo com
independência a orientação das suas atividades,
sem sujeição a hierarquia ou a superintendência
do Governo (apenas sujeita ao poder de tutela –
art. 199, d; art 242).
Entidades que a compõem
- Pessoas coletivas de populações e território
- Autarquias locais
- Regiões autónomas (caso especial –
descentralização política, com transferência de
poderes legislativos)
- Pessoas coletivas de tipo associativo
- Associações públicas (substrato humano
destas entidades ≠ substratos
materiais/organizações de meios – serviços,
patrimónios, estabelecimentos ou empresas –
caso de institutos e empresa públicas).
Associações públicas
Definição: Pessoas coletivas públicas, de tipo
associativo, destinadas a assegurar
autonomamente a prossecução de determinados
interesses públicos pertencentes a um grupo de
pessoas que se organizam para esse fim.
Espécies:
- Associações públicas de entidades públicas (ex.
comunidades intermunicipais – art. 63 da Lei nº
75/2013, de 12/09)
- Associações públicas de entidades privadas (ex.
ordens e câmaras profissionais, associações de
regantes, academias científicas, etc) – Lei nº
2/2013, de 10.01 (regime jurídico das associações
públicas profissionais)
- Associações públicas de caráter misto (ex.
centros de formação profissional de gestão
partilhada).
Figuras afins:
- Não são pessoas coletivas de direito público (ou
não têm natureza associativa ou nem sequer
possuem personalidade jurídica)
- ANMP, ANAFRE, partidos políticos, igrejas e
outras comunidades religiosas, sindicatos, CVP,
federações desportivas, IPSS, etc...
Autarquias locais
Pessoas coletivas públicas de população e
território, correspondentes aos agregados de
residentes em diversas circunscrições do
território nacional e que asseguram a
prossecução dos interesses comuns resultantes
da vizinhança mediante órgãos próprios,
representativos dos respetivos habitantes – art
235, 2 CRP.
Elementos essenciais
- Território
- Agregado populacional
- Interesses comuns
- Órgãos representativos
Conceito básico associado
- Descentralização (em sentido jurídico – político)
- Autoadministração (≠ autogoverno das regiões
autónomas)
- Poder local (princípio da autonomia local: art.
235 – 265 CRP; carta europeia da autonomia local
de 1985)
Espécies ou categorias
- Município
- Freguesia (autarquia inframunicipal)
- Região administrativa (autarquia
supramunicipal)
- art. 236 CRP
- Regime jurídico fundamental (fontes)
- CRP (título VIII da Parte III – art. 235 e ss)
- Lei nº 75/2013, de 12/09 (regime jurídico
das autarquias locais, das entidades
intermunicipais e do associativismo autárquico)
- Lei nº 50/2018, de 16/08 (lei-quadro da
transferência de competências para as autarquias
locais e para as entidades intermunicipais) – uma
reforma ainda em curso (2018-2021)
- Lei nº 169/99, de 18/09 (estabelece o
quadro de competências, assim como o regime
jurídico de funcionamento, dos órgãos dos
municípios e das freguesias) – apenas as normas
não revogadas
- Lei nº 73/2013, de 3/09 (regime financeiro
das autarquias locais e das entidades
intermunicipais)
- Lei nº 27/96, de 1/08 (regime jurídico da
tutela administrativa)
- Outra legislação (ex. lei eleitoral para as
autarquias)
- Legislação sobre reorganização autárquica
(lei nº 22/2012, de 30/05 – reorganização
territorial autárquica | lei nº 56/2012, 08/11 –
reorganização administrativa de Lisboa)
- Regime jurídico fundamental (traços gerais –
CRP)
- Divisão do território (art. 236/4)
- Descentralização (art. 237)
- Património e finanças locais (art. 238/1)
- Correção das desigualdades (art. 238/2)
- Órgãos dirigentes (art. 239/1 e 2)
- Referendo local (art. 240)
- Poder regulamentar (art. 241)
- Tutela administrativa (art. 242)
- Pessoal (art 243/1 e 2)
- Apoio do Estado (art. 243/3)
- Reserva de lei em matéria de autarquias
locais (reserva absoluta – art. 164, b, l, m, n, r;
reserva relativa – art. 165, q, r, aa)
Freguesias
Definição: Autarquias locais que, dentro do
território municipal, visam a prossecução de
interesses próprios da população residente em
cada circunscrição paroquial.
Órgãos:
- Assembleia de freguesia (órgão
deliberativo e representativo dos habitantes)
- Junta de freguesia (órgão executivo)
Assembleia de freguesia (funções principais)
- Função eleitoral (compete à AF eleger a JF)
- Função de fiscalização (AF acompanha a
atividade da junta, controlando e
superintendendo o seu funcionamento)
- Função de orientação geral (discussão e
aprovação de orçamento, contas, regulamentos,
etc)
- Função decisória (em assuntos que a lei
considera mais relevantes)
Junta de freguesia (funções principais)
- Função executiva (execução das deliberações da
AF, das leis, dos regulamentos e dos planos)
- Função de estudo e de proposta (problemas da
freguesia e soluções para os mesmos)
- Função de gestão (gestão regular de bens,
serviços, pessoal, finanças e obras da freguesia)
- Função de fomento (apoio a iniciativas sociais,
culturais, desportivas, etc, para o
desenvolvimento da freguesia)
- Função de colaboração (em geral e, em especial,
no âmbito do ordenamento e urbanismo)
Município
Definição: Autarquia local que visa a
prossecução de interesses próprios da população
residente em cada circunscrição concelhia,
mediante órgãos representativos por ela eleitos.
Importância prática
- Internacional
- Histórica
- Política
- Económica
- Administrativa
- Financeira
- Jurídica
- Doutrinária
Transferência de atribuições da Administração
central para as autarquias
Título IV (art. 11 e ss) da lei nº 75/2013, de
12/09 (regime jurídico das autarquias locais, das
entidades intermunicipais e do associativismo
autárquico)
- A descentralização administrativa concretiza-se
através da transferência por via legislativa de
competências de órgãos do Estado para órgãos
das autarquias locais e das entidades
intermunicipais – Lei nº 50/2018
Órgãos
- Órgãos representativos (das populações locais,
que os elege democraticamente) – art. 235/2 CRP
- Órgãos deliberativos (tomam as grandes
decisões de fundo; órgãos colegiais amplos, tipo
assembleia) VS. Órgãos executivos (aplicam essas
orientações; gestão corrente; órgãos colegiais
restritos ou órgãos singulares) – art. 239 CRP
- Assembleia Municipal (órgão deliberativo
municipal – parlamento municipal)
- Câmara Municipal (órgão colegial de tipo
executivo a quem está atribuída a gestão
permanente dos assuntos municipais)
- Presidente da Câmara Municipal
Funções principais da Assembleia Municipal
- Função de orientação geral do município
(aprovação do plano e orçamento anuais)
- Função de fiscalização (da CM)
- Função de regulamentação (aprovação de
regulamentos municipais)
- Função tributária (taxas e impostos)
- Função de decisão superior (urbanismo,
património, etc)
Funções principais da Câmara Municipal
- Função preparatória e executiva
- Função consultiva
- Função de gestão
- Função de fomento
- Função de decisão (atos administrativos:
licenças, autorizações, adjudicações, etc;
contratos administrativos; regulamentos/posturas
municipais na sua área de competência)
Funções principais do Presidente da Câmara
Municipal
- Função presidencial
- Função executiva (execução das deliberações da
CM)
- Função decisória (direção e coordenação dos
serviços municipais; superior hierárquico dos
funcionários do município)
- Função interlocutória (informação dos
vereadores e da AM) mais competências
delegadas
Serviços municipais
Serviços do município que, não dispondo de
autonomia, são diretamente geridos pelos órgãos
principais do município (em geral, pela CM) –
sentido estrito
- Em sentido amplo, abrangem os serviços
municipalizados (“Os serviços municipalizados
integram a estrutura organizacional do
município.” – art. 8/2 da Lei nº50/2012, de 31/08
(Regime jurídico da atividade empresarial local)
Regiões administrativas
Definição: Autarquias locais supramunicipais
que visam a prossecução daqueles interesses
próprios das respetivas populações que a lei
considere serem mais bem geridos em áreas
intermédias entre o escalão nacional e o escalão
municipal (≠ regiões autónomas; art. 257 e 258
CRP)
Órgãos (art. 259 CRP)
- Assembleia Regional
- Junta Regional
Regiões autónomas – Açores e Madeira
Pessoas coletivas de direito público, de
população e território, que pela CRP dispõem de
um estatuto político-administrativo privativo e de
órgãos de governo próprio democraticamente
legitimados, com competências legislativas e
administrativas, para a prossecução dos seus fins
específicos – CRP art. 6 e 225 (fundamentos, fins
e limites da autonomia regional).
Algumas considerações gerais
- Formas de Estado
- Estados compostos ou complexos (estados
federais)
- Estados simples ou unitários
- Portugal como Estado unitário regional
- Figuras afins (regiões autónomas ≠ estados
federados; ≠ regiões administrativas; ≠ regiões
CCDR; ≠ associações intermunicipais)
- Evolução histórica – a CRP/1976
Sistema de governo regional
- Órgãos de governo próprio (art. 231 CRP)
- Assembleia Legislativa
- Governo Regional
- Representante da república (art. 230 CRP)
- Sistema de tipo parlamentar, com
particularidades decorrentes da integração num
Estado unitário (ex. poderes de intervenção do PR
– art. 133, b, j CRP)
- Enquadramento constitucional das autonomias
regionais (art. 225 – 234)
- Os estatutos político-administrativos das regiões
autónomas
- Os governos regionais como órgãos executivos
de condução da política regional e órgãos
superiores da administração pública regional
- Administração regional direta e administração
regional indireta
Relações entre o Estado e as Regiões
Autónomas
- Não sujeição ao poder de tutela administrativa
do Estado
- A cooperação prevista no art. 229/4 CRP e os
“mecanismos de fiscalização aplicáveis”
- Os poderes de supervisão do governo da
república sobre o cumprimento pelas regiões
autónomas de leis aplicáveis em todo o território
nacional (competência legislativa reservada dos
órgãos de soberania)
Formas de organização administrativa
- Concentração e desconcentração de poderes
(administração estadual direta – administração
central versus administração periférica) – art.
267/2 CRP
- Integração e devolução de poderes
(administração estadual indireta – institutos
públicos e empresas públicas)
- Centralização e descentralização administrativa
(autarquias locais e associações públicas)
- Centralização (sistema em que todas as
atribuições administrativas de um dado país são
por lei conferidas ao Estado)
- Descentralização (Sistema em que a função
administrativa esteja confiada não apenas ao
Estado, mas também a outras pessoas coletivas
territoriais)
Tutela administrativa
Conjunto de poderes de intervenção de uma
pessoa coletiva pública na gestão de outra pessoa
coletiva, a fim de assegurar a legalidade ou o
mérito da sua atuação – lei nº 27/96, de 1 de
agosto (regime jurídico da tutela administrativa)
Instituições particulares de interesse público
- O Direito Administrativo regula não apenas as
entidades públicas, mas também, em certa
medida, algumas categorias de entidades
privadas que prosseguem fins considerados de
interesse público
- Instituições particulares de interesse público –
pessoas coletivas privadas que, por prosseguirem
fins de interesse público, têm o dever de cooperar
com a AP e ficam sujeitas, em parte, a um regime
especial de DA
Características
- Pessoas coletivas privadas (entidades
particulares) – perspetiva orgânica ou subjetiva
- Desempenham tanto atividades de gestão
privada como atividades administrativas de
gestão pública – perspetiva material ou objetiva
- Regime jurídico misto de direito privado e de
direito administrativo – ótica do direito aplicável
Espécies
- Sociedades de interesses coletivo (empresas
privadas, de fim lucrativo, que por exercerem
poderes públicos ou estarem submetidas a uma
fiscalização especial da AP, ficam sujeitas a um
regime específico de DA; ex. concessionárias,
sociedades de economias mista – com
participação minoritária do Estado, etc)
- Pessoas coletivas de utilidade pública
(associações e fundações de direito privado que
prossigam fins não lucrativos de interesse geral,
cooperando com a AP central ou local,
merecendo desta a declaração de “utilidade
pública”, ex. IPSS, misericórdias, associações de
bombeiros voluntários, associações desportivas,
etc)
Pessoas coletivas públicas
Pessoas coletivas criadas por iniciativa
pública, para assegurar a prossecução necessária
de interesses públicos e, por isso, dotadas em
nome próprio de poderes e deveres públicos
- Estado, institutos públicos, empresas públicas
(EPE), associações públicas, autarquias locais e
regiões autónomas.
Órgãos:
- Órgãos singulares e colegiais (art. 20 – 35 CPA)
- Órgãos centrais e locais
- Órgãos primários (competência própria), órgãos
secundários (competências delegadas) e órgãos
vicários (em substituição)
- Órgãos representativos (eleitos) e não
representativos
- Órgãos ativos (decisórios e executivos),
consultivos e de controlo
- Órgãos permanentes e temporários
- Órgãos simples (singulares ou colegiais) e
complexos (ex. Governo)

Atribuições e competências
- Atribuições (fins ou interesses que a lei incumbe
as pessoas coletivas de prosseguir)
- Competência (conjunto de poderes funcionais
que a lei confere para prossecução das
atribuições das pessoas coletivas públicas – a
competência é delimitada em função da matéria,
da hierarquia, do território e do tempo (em regra,
em relação ao presente)

Serviços públicos
Organizações humanas criadas no seio de
cada pessoa coletiva pública com o fim de
desempenhar as atribuições desta, sob a direção
dos respetivos órgãos – organização horizontal
(entre as pessoas coletivas públicas), territorial e
vertical (ou hierárquica) dos serviços públicos
- Conceito da hierarquia
- Modelo de organização administrativa
vertical, constituída por dois ou mais órgãos e
agentes com atribuições comuns
- Ligados por um vínculo jurídico que confere
ao superior poder de direção e impõe ao
subalterno dever de obediência.