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ANDRÉ SALGADO DE MATOS

Responsabilidade Civil
Administrativa
Direito Administrativo Geral
Tomo IH
Inclui texto da Lei n. o 67/'.l,007, de 31 de DezeDlbro
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DIREITO ADMINISTRATIVO GERAL
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 MARCELO REBELO DE SOUSA
Prof~ssor cat~drático da Faculdad~ d~ Dir~ito d~ Lisboa
ANDRE SALGADO DE MATOS
Assist~nt~
da Faculdad~ de Dir~ilo de Lisboa

Direito Administrativo Geral

Tomo III

Actividade administrativa

Responsabilidade civil administrativa

(de acordo com o novo Regime da responsabilidade civil extracontratual
do Estado e demais entidades públicas, aprovado pela Lei n. o 67/2007.
de 31 de Dezembro)

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1
DOM Q!]IXOTE
 I
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Nota prévia

Antes mesmo da introdução na 2. a edição do Tomo III do Direito

Administrativo Geral. entendemos ser de publicar autonomamente a
matéria respeitante à responsabilidade civil. o que se justifica pela recente
aprovação e entrada em vigor do Regime da responsabilidade civil extra-
contratual do Estado e demais entidades públicas (RRCEC). Não podemos
deixar de sublinhar a importância simbólica e doutrinária do novo
Publicações Dom Quixote
Edifício Areis diploma. que veio revogar legislação com quatro décadas de vigência e
R. Ivone Silva, n.O 6_2.°
1050-124 Lisboa - Ponuga!
contribuir. espera-se. para que a administração pública portuguesa
repense uma postura muitas vezes desajustada num Estado de direito
Reservados rodos os direitOs
de acordo com a legislação em vigor
democrático tal como o consagrado na Constituição portuguesa de
1976.
© 2008, Marcelo Rebdo de Sousa,
André Salgado de Matos Note-se que este livro não constitui uma exegese ou anotação ao novo
e Publicações Dom Quixore regime legal. nem tão-pouco uma análise exaustiva da matéria da respon-
Oesign sabilidade civil na esfera do direito público. Assim. a matéria da responsa-
Atelier Henrique Cayatte bilidade civil por actos político-legislativos e jurisdicionais. que não inte-
com Rita Múrias
ressa directamente ao direito administrativo. não é aqui desenvolvida.
Revisão: João Vidigal
O texto que agora se publica corresponde à perspectiva do direito admi-
I. a edição: Maio de 2008 nistrativo geral. mantendo fundamentalmente o mesmo âmbito e o mesmo
DepósilO legal n.O 275 173/08 tipo de abordagem da primeira edição do Tomo III do Direito Administra-
tivo Geral. Aproveitou-se para actualizar também a matéria das pretensóes
Paginação: Segundo Capitulo
indemnizatórias pelo sacrifício de direitos patrimoniais privados. em que
Impressão e acabamento: Guide _ Anes Gráficas o novo regime pretendeu também tocar. As remissóes feitas sem indicação
ISBN,978-972-20-3629_0 precisa do local para o qual se remete respeitam aos dois volumes até agora
www.dquixote.pt
publicados do nosso Direito Administrativo Geral. no qual estão também
descodificadas as abreviaturas utilizadas.
 Dado o carácter muito recente do texto legal que motiva esta ediçã fndice
julgou-se oportuna a sua inclusão. o,

Lisboa, Fevereiro de 2008

Marcelo Rebelo de Sousa

André Salgado de Matos
',/;f:!~l~~D",~,i1i~ad: civil administrativa ........................................................................ . II
~oção de responsabilidade civil administrativa e aspectos gerais ................... . II
. Evolução histórica da responsabilidade civil administrativa ........................... . 12
, ",)",';,',J. Classificações da responsabilidade civil administrativa ......~ ........................... . 16
.:~ '.4~·Bases legais da disciplina da responsabilidade civil administrativa ................. . 18
,··~~;·,,:~5. Responsabilidade civil por acto de gestão pública: responsabilidade
extracontratual delitual .................................................................................. . 18
a) Fundamento da responsabilidade administrativa delitual ......................... .. 18
'o. \".:. , . :b) Responsabilidade administrativa e responsabilidade pessoal ...................... . 18

:"~~;~.~.::'.:.'!~.'.~,'~~,,~,':j!,,. c) Pressupostos da responsabilidade administrariva delituaL""""""""""."., 19

'.. i) Facto voluntário .................................................................................... . 20
'}:': .~'-~, ,~1: :' ii) Ilicitude ............................................................................................... . 20
~.' :.", : ,~:.). ,i.);-. iii) Ilicitude (cont.): causas de justificação da ilicitude ............................. .. 21
. ":.j ';~.:.}~:.: iv) Culpa,,,.,,.,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,.,,.,,.,,,,.,,.,,",,,,,,,,,,. 25
,,::, ·;",','~,:' .1\.,.~·~l.;~,~.'.:\·' v) Culpa (con[,), culpa pessoal e ,funcionamento anormal do serviço"""" 26
• ~ , vi) Culpa (cont.): prova da culpa e presunções de culpa........................... .. 28
.' ~ vii) Culpa (COnt.): causas de exclusão da culpa ........................................ .. 28
viii) Dano ................................................................................................ . 29
ix) Nexo de causalidade ............................................................................ . 30
x) Nexo de causalidade (eont.): causa virtual e comportamento
lícito alternativo ................................................................................... . 32
.:!.". ';. d) A culpa do lesado como causa de exclusão ou modificação
da responsabilidade administrativa delitual ............................................... . 33
e) Sujeitos do dever de indemnizar na responsabilidade administrativa
delitual ..................................................................................................... . 35
'''''''].\-
6. Responsabilidade civil por acto de gestão pública: responsabilidade
;:- extracont[atual pelo risco .............................................................................. . 37
a) O caráeter geral da responsabilidade administrativa pelo risco ................. .. 37
b) Fundamento da responsabilidade administrativa pelo risco ....................... . 38
c) PressupostOS da responsabilidade administrativa pelo risco ....................... .. 38
d) Causas de exclusão ou modificação da responsabilidade administrativa
pelo risco ................................................................................................. . 39
7. Responsabilidade civil por aeto de gestão pública: responsabilidade
extracontralua! por facto lícito ...................................................................... . 41
a) Fundamento da responsabilidade civil administrativa por facto lícito ........ . 41
b) Modalidades da responsabilidade civil administrativa por facto lleito ....... . 42
 ,
c) Responsabilidade pelo sacrifício de bens pessoais ............ """ .................... . 42
d) Responsabilidade pelo não restabelecimento legf[imo de posições jurídicas
subjectivas violadas ................................................................................... . 44
8. Responsabilidade civil por acto de gestão públiça: responsabilidade contratual 44
9. Responsabilidade civil por acto de gestão pública: terceira via
da responsabilidade civil ............................................................................... . 46
10. Responsabilidade civil por ac[o de gestão pública: a indemnização ....... ,....... . 49
11. Responsabilidade civil por acto de gestão privada ........................................ .. 51
a) Responsabilidade extracontratual delitual, pelo risco e pelo sacrif(cio ........ . 51
b) Responsabilidade contratual e terceira via da responsabilidade civil ......... .. 53
As pretensóes indemnizat6rias pelo sacrifício de direitos patrimoniais privados ........... .. 57 A responsabilidade civil administrativa
1. Noção de pretensões indemnizatórias pelo sacrifício de direitos patrimoniais
privados e aspectos gerais .............................................................................. . 57
2. Pretensões indemnizatórias pelo sacriffcio de direitos patrimoniais privados
1. Noção de responsabilidade civil adminisrrativa e aspectos gerais
e responsabilidade civil ................................................................................. . 57
3. Fun~ame~~o d~ pretensões indemnizarórias pelo sacrifkio de direitos Em sociedade (ou mesmo, hipoteticamente, sem ela), é inevitável a ocor-
patrimOniaiS privados ..................... ,......................................................... ,... . 59 rência de danos para as pessoas e o seu património. A crescente complexifi-
4. Fontes das pretensões indemnizat6rias pelo sacrif(cio de direitos patrimoniais
privados........................................................................................................ . 60 cação da vida, em grande parte motivada pela evolução tecnológica, multi-
5. Pr~upos.t~s d~ pretensões indemnizat6rias pelo sacrifício de direitos plicou exponencialmente tal probabilidade, de tal modo que se fala hoje
patrimOniaIS privados ................................. ,..................................... ,........... . 60 correntemente numa sociedade de risco. O princípio vigente na ordem jurí-
6. A indemnização pelo sacriffcio de direitos patrimoniais privados .................. . 62
a} A exigência de uma indemnização contemporânea do sacrifício ............ " .. .
dica é o de que os prejuíws são suportados por quem os sofre, mas a situação
62
b} A exigência de uma indemnização justa ................................................... .. 63 pode inverter-se quando sejam causados por factos imputáveis a pessoas
c) O conteúdo da indemnização pelo sacrifkio de direitos patrimoniais distintas daquela em cuja esfera jurídica ocorrem. Nestes casos, impõe-se
privados ................................................................................................... .. 64 prima facie que os lesados sejam ressarcidos dos danos sofridos por aqueles
7. As garantias jurisdicionais preventivas de legitimidade do sacrifício de direitos
patrimoniais privados no caso da expropriação em sentido estrito ................ .. 64
que os provocaram.
Anexo: Lei n.067/2007, de 31 de Dezembro .............................................................. .. 67 A responsabilidade civil administrativa é o conj unto de circunstâncias
da qual emerge, para a administração e para os seus titulares de órgãos,
funcionários ou agentes, a obrigação de indemnização dos prejuíws causa-
dos a outrem no exercício da actividade administrativa. O qualificativo
civil da responsabilidade não remete para o direito privado: trata-se apenas
de esclarecer que a responsabilidade em causa não é política, criminal,
contra-ordenacional ou disciplinar. Todas estas modalidades de responsa-
bilidade têm fins diferentes da responsabilidade civil: esta visa predominan-
temente a reparação de danos, enquanto a responsabilidade política visa a
efectivação do controlo democrático no quadro do funcionamento do sis-
tema de governo e as responsabilidades criminal, contra-ordenacional e
disciplinar visam finalidades de prevenção, geral ou especial, e de repressão
de condutas antijurídicas.
 simultânea da administração e dos seus titulares de órgãos, funcionários e
agentes em caso de factos ilícitos e culposos (foutes) funcionais. O sistema
francês de responsabilidade civil é, ainda hoje, fundamentalmente de ori-
gem jurisptudencial.
Em Portugal, o Código Civil de 1867, em consonância com o espírito
do seu tempo, estabeleceu a irresponsabilidade do Estado pelos prejuíws
provocados no exercício da sua actividade de execução da lei (art. 2399.0);
pelos danos resultantes de actividades ilegais eram responsáveis os funcio-
nários administrativos, a título exclusivamente pessoal (art. 2400.0).
A garantia administrativa deixou de vigorar para a responsabilidade civil
precisamente em 1867 (embora tenha subsistido intermitentemente até ao
Decreto-Lei n.O 74/75, de 21 de Fevereiro, para a responsabilidade crimi-
nal em geral e aflore ainda, embora em termos muito mitigados, no regime
da detenção de militares fora de flagrante delito: art. 24.°, 1 EMFAR).
Na ausência de previsão legal específica, a doutrina e a jurisprudência acei-
tavam a responsabilidade civil do Estado pelos prejuíws ptovocados por
actividades de gestão privada, como tal reguladas pelo direito privado.
A responsabilidade civil das entidades públicas suscitou o interesse da
doutrina civilista e administrativista da I República. A consagração legal
da responsabilidade civil administrativa extracontratual por actos ilíciros de
gestão pública data dos anos trinta do século xx (portanto, antes do seu
aparecimento na Alemanha, em Espanha, Estados Unidos e Inglatetra e,
paradoxalmente, num período de autoritarismo político): em 1930, o
art. 2399.° CC foi revisto no sentido de acrescentar à responsabilidade dos
agentes estaduais a responsabilidade solidária do próprio Estado; em 1936,
o CA passou a estabelecer a responsabilidade civil das autarquias locais
pelos prejuíws resultantes de actos ilegais de gestão pública compreendidos
nas suas atribuições e competência (art. 366.° CA), embora mantendo a
regra da responsabilidade estritamente pessoal quanto aos prejuíws provo-
cados por actos de gestão pública viciados de incompetência, excesso de
poder ou preterição de formalidades essenciais (art. 367.° CA). A respon-
sabilidade civil administrativa pelo risco e por acto lícito não foram objecto
de previsão genérica, pelo que se entendia só existirem nos casos expressa-
mente previstos na lei (embora M. Caetano tenha sustentado um princípio
geral de responsabilidade por facto lícito a partir de 1950). A responsabili-
dade civil administrativa por actos de gestão privada continuou a reger-se
pelo disposto no regime da responsabilidade civil de direito privado esta-
belecido no Cc.
O actual CC (em vigor desde 1967) consagrou pela primeira vez dispo-
sições especificamente aplicáveis à responsabilidade civil administrativa
extracontratual por acros de gestão privada (arts. 500.°-501.° CC), dei-
xando para lei especial o regime da responsabilidade civil administrativa
extracontratual por acto de gestão pública. Aquela disciplina viria a constar
da LRCAP (entrada em vigor em 1967), que incluía disposições sobre
responsabilidade civil delitual, pelo risco e por facto lícito mas não sobre
responsabilidade civil administrativa contratual por acto de gestão pública.
A Constituição de 1976 consagtou o princípio da responsabilidade civil
solidária da administração e dos seus titulares de órgãos, funcionários e
agentes pelos prejuíws causados no exercício das suas funções [art. 22.°
CRP, do qual decorre um direito fundamental dos particulares à reparação
dos danos, análogo aos direitos, liberdades e garantias do Título 11 da
Parte I da CRP (art. 17.° CRP)] e proibiu a garantia administrativa (art.
271.°, 1 CRP, parte final).
A mudança de regime ocorrida em 1974, as novidades trazidas na maté-
ria em causa pela CRP, bem como o emergir de novos problemas, práticos
e teóricos, no domínio da responsabilidade civil, geral e administrativa,
contribuíram para a insuficiência do regime legal vigente desde 1967 e para
a premência da sua revisão. Em 2001 foi apresentada à Assembleia da
República uma proposta de lei que visava substituir a LRCAP, na qual se
intentava o aperfeiçoamento do regime vigente e se regulava a responsabi-
lidade civil por actos das funções legislativa e jurisdicional; a proposta não
chegou a ser votada, em virtude da demissão do XIV Governo constitucio-
nal, e não foi retomada nas legislaturas seguintes. Em 2006 voltou a ser
apresentada uma proposta de lei de teor muiro próximo, da qual veio a
resultar, após um complexo processo legislativo que incluiu um vero polí-
tico presidencial, o novo Regime da responsabilidade civil extracontratual do
Estado e demais entidades públicas, que entrou em vigor em 30 de Janeiro
de 2008. Se bem que, no plano da responsabilidade civil administrativa,
este não tenha introduzido alterações tão revolucionárias como na respon-
sabilidade civil do Estado por acros das funções jurisdicional (arts. 12.°-14.°
RRCEC) e político-legislativa (art. 15.° RRCEC), ainda assim trouxe algu-
mas inovações, comO a introdução de um regime da indemnização (arts. 3.°,
 Geralmente. fala·se em responsabilidade civil do Estado e das demais pessoas colectivas de
direito público; mas a administração pública em sentido orgânico também compreende pessoas
colectivas de direiw privado. sujeitas a um regime de direito administrativo no ~mbi(O da sua
actividade de gestão pública (supra,m. Às pessoas colectivas de direito privado integrantes da
administração pública aplica·se, na medida em que exerçam a função administrativa, o regime
da responsabilidade civil administrativa [é neste sentido que deve entender.se a referência da
parte final do art. 1.0, 5 RRCEC; em termos processuais, ano 4.°, 1, i) CPTA].
2. Evolução histórica da responsabilidade civil administrativa
No Estado absoluto, o poder público era considerado irresponsável pelos
prejuízos que provocasse aos particulares («the king can do no wrong»);
a reparação de tais prejuízos só ocorreria por uma graça do monarca. Para
tal entendimento contribuíram diversos factores: a herança da noção romana
de potestas, a fundamentação divina do poder, as concepções bodiniana («la
souveraineté n'est limitée, ni en puissance, ni en chargc») e hobbesiana ('prin-
ceps legibus solutus») da soberania, bem como a imunidade de jurisdição da
coroa (no direito britânico: teoria da non suability). No período do Estado
de polícia, aceitava-se, todavia, a responsabilidade do Estado no âmbito das
relações de carácter patrimonial que mantivesse com os particulares, justifi-
cada com a teoria do Fisco (supra, !, 4-3).
Pu; preocupações fundamentais com a subtracção da administração aos
esquemas igualitários do direito privado e com a afirmação da sua supre-
macia perante os particulares, bem como a circunstância de a administra-
ção ter passado a ser vista como actividade puramente executiva da legisla-
ção, por sua vez considerada como resultado infalível da expressão da
vontade geral (supra, !, 4-4), levaram a que - tal como sucedeu com outros
aspectos do absolutismo - o princípio da irresponsabilidade do Estado
tivesse passado para o direito administrativo do liberalismo oitocentista.
Nesta época fez escola a ideia segundo a qual «é próprio da soberania
impor-se a todos sem compensações» (E. Laferriere). Também numa linha
de continuidade com a fase final do Estado absoluto, era aceite a responsa-
bilidade do Estado no âmbito das relações de carácter patrimonial e não
soberano estabelecidas com os cidadãos. No restante, pelos danos provoca-
dos a particulares responderiam, quando muito, os funcionários adminis-
trativos, a título estritamente pessoal; mas mesmo a responsabilidade
pessoal dos funcionários era fortemente limitada nas ordens jurídicas euro-
peias continentais, que durante muito tempo exigiram uma autorização supe-
rior para que ela pudesse ter lugar (sistema da garantia administrativa, vigente
na Alemanha até 1879, em França até 1873 e em Espanha até 1869).
Embora anunciada por alguma pressão doutrinai e por decisões jurisdi-
cionais anteriores, a afirmação de uma responsabilidade civil do Estado e
das demais pessoas colectivas administrativas por actos de autoridade foi
uma conquista do século xx e, em particular, do Estado social de direito.
Na Alemanha, a responsabilidade civil administrativa foi consagrada pelo
art. 131 da Constituição de Weimar e, posteriormente, pelo art. 34 GG;
apenas em 1981 foi aprovada uma lei federal geral da responsabilidade civil
administrativa que, todavia, viria a ser declarada inconstitucional pelo
BVerlG, mantendo-se até hoje um vazio da legislação federal nesta matéria.
Em Espanha, o art. 41.° da Constituição republicana de 1931 afirmou a
responsabilidade civil da administração, embora apenas a título subsidiário
em relação à dos seus titulares de órgãos, funcionários e agentes; à consa-
gração, a partir de 1935, de um princípio geral de responsabilidade civil da
administração municipal, sucedeu-se o estabelecimento, em geral, da res-
•... ponsabilidade civil da administração na Lei da Expropriação Forçada de
1954, que passaria para a Lei do Regime Jurídico da Administração do
Estado (1957) e para a Lei do Regime Jurídico das Administrações Públicas
e do Procedimento Administrativo Comum {I 992). Nos Estados Unidos,
foi preciso esperar até ao Federal Torts Claims Act {I 946) para que fOsse
consagrada a responsabilidade civil do Estado. Em Inglaterra, a responsa-
bilidade civil da Coroa foi consagrada pelo Crown Proceedings Act de 1947
que, na tradição anglo-saxónica, manda aplicar-lhe o regime da responsa-
bilidade civil de direito comum (a responsabilidade civil da Coroa por
actos de polícia só foi, no entanto, instituída em 1964). Em França, a res-
ponsabilidade civil administrativa tinha, por via da jurisprudência do Con-
selho de Estado, começado a autonomizar-se da responsabilidade civil geral
com o a"êt Blanco (l873), que afirmou a competência jurisdicional dos
tribunais administrativos em matéria de responsabilidade civil administra-
tiva, e com o a"êt Pclletier {I 873), que iniciou uma tendência para a des-
valorização da responsabilidade pessoal dos funcionários; o primeiro de
uma série de resultados significativos desta evolução deu-se com o a"êt
Anguct (1911), no qual se admitiu pela primeira vez a responsabilidade
 5.° RRCEC), com destaque para a regra da reintegração específica de danos
(art. 3.°, 1 RRCEC), a definição do conceito de funcionamento anormal
do serviço (art. 7.°, 3, 4 RRCEC), o estabelecimento da obrigatoriedade
do exercício do regresso contra os responsáveis concretos pelo dano (art. 6. °
RRCEC) e de duas presunções de culpa leve na responsabilidade delitual
(art. 10.°,2,3 RRCEC), bem como o alargamento do âmbito da respon-
sabilidade civil pelo risco (art. 11.°, 1 RRCEC, que passou a referir-se a
actividades. serviços ou coisas ((especialmente» e já não «excepcionalmente»
perigosos). O CCP, que entrou em vigor quase simultaneamente com o
RRCEC, regulou, pela primeira vez no direito português, a responsabili-
dade civil administrativa contratual (infra).
3. Classificações da responsabilidade civil administrativa
A responsabilidade civil administrativa pode ser classificada atendendo
ao título da imputação do prejuíw, à natureza da posição jurídica subjec-
tiva violada e ao ramo de direito pelo qual é regulada. Cada uma das moda-
lidades de responsabilidade civil está sujeita a um regime jurídico pelo
menos parcialmente diferente.
a) Quanto ao título de imputação do prejuíw, a responsabilidade civil
pode ser delitual, pelo risco ou por focto lícito. A responsabilidade delitual
decorre de uma conduta reprovada pela ordem jurídica; por isso, é também
por vezes designada por responsabilidade por facto ilícito e culposo. A res-
ponsabilidade pelo risco e a responsabilidade por facto lícito prescindem
daquela reprovação, pelo que são modalidades de responsabilidade objectiva:
a primeira decorre de regras objectivas de distribuição dos riscos sociais,
assentando na ideia de que, apesar de não ter sido praticado qualquer facto
ilícito e culposo, um determinado dano exorbita da esfera de risco do lesado,
devendo outra pessoa responder por aquele; a segunda decorre da necessi-
dade de compensar alguém por sacrifícios que lhe sejam impostos, mediante
condutas juridicamente conformes, em benefício do interesse público.
b) Quanto à natureza da posição jurídica subjectiva violada, a responsa-
bilidade civil pode ser contratual ou extracontratual. A responsabilidade
contratual decorre da violação de direitos de crédito resultantes de con-
. trato. A responsabilidade extracontratual decorre da afectação de outros
direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos. Nos últimos anos,
a doutrina tem vindo a identificar uma terceira via da responsabilidade
civil, a meio caminho entre a responsabilidade contratual e a responsabili-
I
,!
dade extracontratual, que abrangeria situações de violação de deveres espe-
cíficos de protecção, informação e lealdade, não decorrentes de contratos
mas com densidade superior aos deveres genéricos de respeito de direitos
subjectivos e interesses legalmente protegidos cuja violação gera responsa-
bilidade extracontratual.
c) Quanto ao ramo de direito pelo qual é regulada, a responsabilidade
civil pode ser por acto de gestão pública ou por acto de gestão privada. Trata-se
de uma repercussão do problema, transversal a todo o direito administrativo,
da distinção entre gestão pública e gestão privada (supra, 18-8; tb. I, 3-69 ss.,
lI). A distinção entre actos de gestão pública e acros de gestão privada só
suscita dificuldades reais quanto aos contratos e aos actos materiais; os regu-
lamentos e aeros administrativos são, sem excepção, actos de gestão pública
(supra, 19-14, 20-1). Tradicionalmente, a distinção entre estas duas modali-
dades de responsabilidade acarretava consequências substantivas (a responsa-
bilidade administrativa por acto de gestão pública era regida por disposições
de direito administrativo; a responsabilidade administrativa por acto de ges-
tão privada era regida por disposições de direito privado) e processuais
(a responsabilidade administrativa por acto de gestão pública era efectivada
perante os tribunais administrativos; a responsabilidade administrativa por
acto de gestão privada era efectivada perante os tribunais judiciais). Actual-
mente, o ETAF submeteu aos tribunais administrativos toda a responsabili-
dade civil administrativa extracontratual [art. 4.°, 1, g), h), i) ETAF], mesmo
por acto de gestão privada, bem como os litígios emergentes de alguns con-
traros tradicionalmente considerados como de direito privado [art. 4.°, 1, e),
f) ETAF]. O art. 1.°,2 RRCEC, ao considerar abrangidas pelo regime legal
as acções e omissões «reguladas por disposições ou princípios de direito admi-
nistrativo», que são virtualmente todas as acções e omissões administrativas,
abre o caminho para a superação substantiva da dicotomia, mas não de modo
tão claro que seja neste momento previsível o rumo que vai ser adoptado pela
jurisprudência. O alcance inequívoco da distinção resume-se hoje, por isso,
à responsabilidade contratual.
 pelo sacriflcio de direitos patrimoniais privados; se fàltar o pressuposto da
culpa pode ter lugar a pretensão à reconstituição da situação actual hipoté-
tica ou o enriquecimento sem causa).
i) Facto voluntário
Só há responsabilidade civil delitual por danos resultantes de factos
humanos domináveis pela vontade - ou seja, de actos em sentido próprio,
que podem consistir, quer em acções, quer em omissões (arts. 7.0, 1 e 8.0,
1, 2 RRCEC; sobre a noção de acto, supra, 18-3). Para efeitos de respon-
sabilidade civil constituem acções os regulamentos e os actos administrati-
vos, bem como as simples actuações administrativas e os actos reais,
incluindo todas as omissões juridicamente relevantes. A responsabilidade
civil decorrente de actos positivos tem carácter genérico, na medida em que
decorre de um dever também genérico de não lesar activamente as posições
jurídicas subjectivas de outrem; já a responsabilidade civil emergente de
omissões, apesar da aparente generalidade das referências legais, depende
da existência de um dever de praticar a acção omitida (quanto a estas situa-
ções, supra, 22-50 ss.), geralmente designado como .. dever de garante».
Apesar desta exigência, a relevância das omissões é maior na responsabili-
dade administtativa do que na responsabilidade civil em geral: no tráfego
jurídico privado, a esfera de autonomia individual impede a existência de
um dever genérico de evitar a produção de danos para outrem; pelo con-
trário, no direito administrativo, à administração pública assiste sempre
um tal dever nos domínios abrangidos pelas suas tarefas de policia (supra,
I, 2-15). Não são considerados factos voluntários para efeitos de responsa-
bilidade civil, designadamente, os factos naturais e os actos reflexos ou
praticados sob coacção física.
ii) Ilicitude
O segundo pressuposto da responsabilidade civil delitual é a ilicitude do
facto voluntário (arts. 7.°, 1 e 8.°, 1,2 RRCEC). Ilicitude é sinónimo de
antijuridicidade, que se expressa num juízo negativo (ou desvalor) formu-
lado pela ordem jurídica (predominantemente incidente sobre o facto ou
sobre o seu resultado, consoante as situações). I1fcita é, por isso, qualquer
conduta que viole o bloco de legalidade (isto é, que seja ilegal): assim, são
ilícitos os actos que violem princípios ou regras constitucionais, legais ou
regulamentares (ou ainda internacionais ou comunitários) ou infrinjam
regras técnicas ou deveres objectivos de cuidado (art. 9.°, 1 RRCEC), bem
como aqueles que violem os parâmetros pelos quais deve reger-se o funcio-
namento normal dos serviços (art. 9.°, 2 RRCEC).
No entanto, para haver responsabilidade civil delitual não basta a veri-
ficação de qualquer ilegalidade, devendo esta consistir na violação da norma
que tutela a posição jurídica subjectiva cuja lesão se pretende ver reparada
(Ac. STA 31/5/2005, Proc. O127/03; o mesmo decorre implicitamente da
parte final do art. 9.°, 1 RRCEC). Existem, assim, duas modalidades bási-
cas de ilicitude: a ilicitude por violação de direitos subjectivos e a ilicitude
por violação de normas destinadas a proteger interesses (normas de protec-
ção). Na primeira situação, incluem-se quaisquer direitos subjectivos (direi-
tos fundamentais, de personalidade, reais, familiares, de propriedade inte-
lectual ou industrial), excepto quando se trate da ofensa de direitos de
crédito emergentes de contratos, perpetrada pelo devedor, que gera respon-
sabilidade contratual; na segunda situação, incluem-se os interesses legal-
mente protegidos (supra, I, 10-12). Existem ainda previsões específicas de
ilicitude para efeitos de responsabilidade civil administrativa, designada-
mente a decorrente da prestação de informações (art. 7.°, 2 CPA) .
iii) Ilicitude (COnt.): causas de justificação da ilicitude
A antijuridicidade de uma determinada conduta pode ser relevada na
presença de circunstâncias específicas, designadas causas de justificação da
ilicitude; faltando o pressuposto da ilicitude, a responsabilidade delitual ficará
necessariamente excluída (mas pode ainda haver lugar a responsabilidade
pelo risco ou por facto lícito). O RRCEC não regula esta matéria, mas o seu
regime resulta da CRP, dos princípios gerais em matéria de responsabilidade
civil e dos princípios fundamentais da actividade administrativa. As causas de
justificação da ilicitude relevantes em matéria de responsabilidade adminis-
trativa delitual são quatro: o cumprimento de um dever, o estado de necessi-
dade, o consentimento do lesado e a legítima defesa.
a) Cumprimento de um dever. Pode suceder que alguém esteja investido
no dever de praticar determinado acto danoso; aquele dever está, então, em
 4. Bases legais da disciplina da responsabilidade civil administrativa
A disciplina normativa mais desenvolvida da responsabilidade civil
administrativa, e a única objecto de uma codificação legal, respeita à res-
ponsabilidade extracontratual por acto de gestão pública, cujo regime
consta do RRCEC: este diploma regula a responsabilidade delitual, a res-
ponsabilidade pelo risco e a responsabilidade por facto lícito (a que a lei
chama responsabilidade pelo sacrificio). A responsabilidade contratual por
aCtos de gestão pública é disciplinada pelo CC, mediante remissão do CCP;
as situações de terceira via da responsabilidade civil, quanto a actos de ges-
tão pública, não são disciplinadas por qualquer regime legal, decorrendo o
seu regime dos princlpios gerais em matéria de responsabilidade civil e dos
princlpios fundamentais da actividade administrativa. A responsabilidade
civil por acto de gestão privada rege-se pelo disposto no Cc.
5. Responsabilidade civil por acto de gestão pública: responsabilidade
extracontratual delitual
a} Fundamento da responsabilidade administrativa delitual
A responsabilidade civil delitual da administração tem um duplo fun-
damento, subjectivo e objectivo: de um ponto de vista subjectivo, a vin-
culação da administração pública aos direitos fundamentais (art. 18.°, I
CRP) e o princípio do respeito pelas posições jurídicas subjectivas dos
particulares (art. 266.°, I CRP; supra, I, 10-8 ss.); de um ponto de vista
objectivo, o princípio da legalidade. Da combinação de ambos decorre a
ptoibição de ptovocação ilegal de danos na esfera jurídica dos particulares
ou, como sucedâneo, a sua reintegração mediante indemnização.
b} Responsabilidade administrativa e responsabilidade pessoal
As pessoas colectivas administrativas, como as pessoas colectivas em
geral, actuam através das pessoas ffsicas que são os seus titulares de órgãos
e agentes (supra, 11). Como estes também praticam actos de índole estrita-
mente privada, que nada têm que ver com as funções por si exercidas, e
como tais actos podem provocar danos, coloca-se o problema da delimitação
entre a responsabilidade administrativa das pessoas colectivas administrativas
e dos seus titulares de órgãos e agentes, por um lado, e a responsabilidade
estritamente pessoal destes últimos, por outro.
O critério relevante é o da imputação: há responsabilidade administra-
tiva pelos prejufzos provocados por actos que sejam imputados a uma pes-
soa colectiva administrativa (acros funcionais). Os arts. 7.°, I e 8.°, 2
RRCEC referem os requisitos cumulativos exigidos para que um acto seja
considerado como funcional (supra, 11): tem que ser praticado por um
titular de órgão ou agente (ou ainda trabalhador: art. 1.°, 4 RRCEC) de
uma pessoa colectiva administrativa (o que pressupõe a investidura de uma
pessoa ffsica em tãl estatuto; podem suscitar-se alguns ptoblemas quando
tal investidura resulte de actos jurídicos nulos ou inexistentes); tem que ser
eraticado no exerclcio das funções do titular de órgão ou agente, tal como
decorrente do respectivo estatuto, e por causa dessas funções. Tratando-se
de actos funcionais, o dever de indemnizar emergente da responsabilidade
civil delitual pode impender, quer exclusivamente sobre a pessoa colectiva
a que é imputado o facto gerador do prejuízo (art. 7.0 RRCEC), quer tam-
bém sobre o titular de órgão ou agente que o praticou (art. 8.° RRCEC).
Os actos não funcionais são actos da esfera privada das pessoas que os pra-
ticam; a eventual responsabilidade civil a que dêem lugar é estritamente
pessoal, nada tem que ver com a administração pública ou o direito admi-
nistrativo e está sujeita ao regime geral da responsabilidade civil constante
do Cc.
c} Pressupostos da responsabilidade administrativa delitual
Existe responsabilidade civil delitual da administração e, como tal, dever
de indemnizar, quando se verifiquem cumulativamente cinco pressupostOS,
expressa ou implicitamente resultantes dos arts. 7.°, I e 8.°, 1,2 RRCEC:
o facto voluntário, a ilicitude, a culpa, o dano e o nexo de causalidade.
A não verificação de um destes pressupostos acarreta automaticamente a
inexistência de responsabilidade delitual, embora possa ainda haver lugar
a outra modalidade de responsabilidade civil ou a outra pretensão reintegra-
tória {assim, se faltar o pressuposto da ilicitude, pode haver lugar a respon-
sabilidade por facto lícito ou pelo risco ou a uma pretensão indemnizatória
 conflito com o dever de não provocar o dano. porque não é possível acatar
um dever sem violar o outro. O conflito de deveres deve ser resolvido
mediante o acatamento do dever que a ordem jurídica considere prevale-
cente. O comportamento de quem sacrifique um dever no cumprimento
de um outro dever prevalecente sobre o primeiro não pode ser reprovado
pela ordem jurídica. sob pena de quebra da unidade do sistema normativo;
o cumprimento do dever prevalecente justifica. pois. a ilicitude da violação
do outro dever. Uma situação especifica de cumprimento de um dever é
aquela prevista no art. 271.°. 2 CRP e no art. 10.° EDFMP: é justificada
a ilicitude da conduta do subalterno que obedeça a ordens ou instruções
ilegais a que estivesse vinculado (desde que tenha exercido o direito de
representação: supra. 11).
Exemplo de cumprimento de um dever: não há em princípio lugar a responsabilidade se
um regimento de bombeiros sapaclores deixar arder um pinhal para apagar um outro incêndio
que põe em causa a vida de pessoas, pois o dever de salvar vidas humanas assume primazia sobre
o dever de proteger o património.
b) Estado de necessidade. O estado de necessidade é um conceito fre-
quentemente utilizado (por exemplo. nos arts. 3.°. 2 e 151.°.1 CPA) mas
nunca definido na legislação administrativa portuguesa. A ideia dominante
é a de que o legislador administrativo recebeu. tal como consagrados no art.
339.° Cc. os pressupostos do estado de necessidade (existência de um
perigo actual ou iminente; ameaça de bens jurídicos pessoais ou patrimo-
niais do agente ou de terceiro) e os requisitos das condutas adoptad~ ao
seu abrigo [manifesta superioridade dos danos a evitar em relação ao pre-
ju{w provocado - ou seja. razoabilidade deste último. no sentido que a
expressão assume no princípio da proporcionalidade (supra. I. 10-15);
carácter meramente patrimonial dos bens afectados]. O art. 3.°. 2 CPA
exige que o resultado visado pela actuação administrativa em estado de
necessidade não pudesse ser alcançado de outro modo. o que deve ser inter-
pretado no sentido de que a ilicitude daquela só está justificada se for
estritamente necessária. à luz do principio da proporcionalidade (supra. I.
10-14 ss.). Apesar da formulação do art. 3.°. 2 CPA. o estado de necessi-
dade pode justificar a ilicitude decorrente da violação de qualquer norma
de direito administrativo e não apenas das normas nele contidas. Ao invés.
o estado de necessidade não pode justificar a ilegalidade de condutas admi-
nistrativas viciadas de usurpação de poder ou de desvio de poder. pelo
menos por motivo de interesse particular. nem mesmo de toda e qualquer
conduta viciada de violação de lei.
Exemplos de acruações cuja ilicitude é justificada por estado de necessidade: os actos de
destruição de coisas ou de ocupação temporária de imóveis. necessários para realizar operações
de socorro ou alojamento de pessoas ou bens (por exemplo, nos termos dos artS. S2.o~54.o do
Decreto~Lei n.O 794/76, de 5 de Novembro).
O art. 3.°. 2 CPA estabelece expressamente o dever de indemnização
dos danos provocados pela administração em estado de necessidade; mas.
como este justifica a ilicitude. trata-se de uma responsabilidade civil por
facto lícito (art. 16.° RRCEC; infra).
c) Consentimento do lesado. O consentimento do lesado como causa de
justificação deriva da ideia segundo a qual in volenti non fit injuria: não faz
sentido obrigar à reparação de um dano se o lesado consentiu na sua pro-
dução. Não existe qualquer previsão especifica do consentimento do lesado
no direito administrativo; e a sua eficácia justificadora da ilicitude está
excluída quando estejam em causa direitos indisponíveis ou quando tal seja
juridicamente proibido (aproximadamente nestes termos. o art. 340.° CC).
Como em direito administrativo a actuação administrativa s6 é juridica-
mente conforme se for positivamente permitida por lei (precedência total
de lei: supra. I. 8-31 ss.). o consentimento do lesado s6 pode justificar a
ilicitude de uma conduta administrativa quando tal esteja normativamente
admissível; ao contrário do que pretendia O. Mayer. o consentimento do
lesado nunca pode substituir a necessária habilitação normativa para a
actuação administrativa.
Exemplos de actuações cuja ilicitude é justificada por consentimemo do lesado: a revoga-
ção de actos adminisuativos favoráveis [art. 132.°,2. b) ePA]. a revogação com efeitos retro-
activos desfavoráveis de actos administrativos [art. 127.°,3. b) ePA]. Note-se que em ambos
os casos a lei faz depender a legalidade da conduta administrativa da disponibilidade dos direi-
toS envolvidos.
d) Legítima deftsa. Nos termos do art. 21.° CRP, todos têm o direito de
repelir pela força qualquer agressão quando não seja possível recorrer à
autoridade pública. Esta previsão terá sido especificamente pensada para os
 privados, mas não pode ser negada aos agentes da administração a possibi-
lidade de se defenderem de agressões de que sejam objecto, em princípio
nos mesmos termos que os restan tes cidadãos.
o art. 21.° CRP exige como requisito da legítima defesa a impossibilidade de recurso à
autoridade pública. Numa leitura apressada, esta última restrição parece levar à exclusão da
relevância da legítima defesa como causa de justificação da ilicitude das condutas administra-
tivas, uma vez que a administração é. por definição, autoridade pública. Comudo, não é assim:
a expressão «autoridade pública» do art. 21. 0 CRP significa apenas a parcela do aparelho públi-
co que está especificamente legitimada para o uso da coerção _ ou seja, os tribunais e a poll-
cia -, sendo evidente que a generalidade dos agentes da administração não se inclui nesta
categoria. Mesmo quanto à administração policial, não parece de excluir a admissibilidade da
legitima defesa, que nesse caso terá como requisito a impossibilidade de recurso aos [tibunais
em tempo útil para repelir a agressão. Os argumemos teleológicos de imerpretação também
apomam neste semido: ao referir-se à impossibilidade de recurso à força pública, o art. 21. 0
CRP teve como finalidade exclusiva evitar a generalização da autotutda privada, problema que
manifestamente não se põe quanto ao uso da força pela administração, em particular pela
policia. Em todo o caso, note-se que não está em causa a admissibilidade de defesa dos agentes
da administração no exercício das suas funções; o que se discute na doutrina é apenas se a
exclusão da ilicitude opera por via do instituto da legitima defesa, designadameme no sentido
0
do art. 21. CRP, ou por via de uma causa de justificação distinta e inominada,
Os requisitos da justificação por legítima defesa inferem-se do art. 21.0
CRP e do princípio da ptoporcionalidade: tem que existir uma agressão,
actual ou iminente, que seja ilícita; a defesa tem que ser necessária, no
sentido de não ser possível afastar a agressão de outro modo; o prejuíw
provocado pela conduta defensiva deve constituir um meio adequado e
necessário para repelir a agressão e não pode ser manifestamente superior
ao dano que visa evitar (estas exigências coincidem fundamentalmente com
as da legítima defesa no direito privado: art. 337.°, 1 CC).
O regime geral da legítima defesa não se aplica quando esteja em causa
o uso de armas de fogo por agentes policiais, matéria regulada especial-
mente no Decreto-Lei n.O 457/99, de 5 de Novembto: nestes casos, a con-
duta administrativa só está justificada quando o uso da arma de fogo seja
absolutamente necessário, como medida extrema, se outros meios menos
perigosos se mostrarem ineficazes e desde que proporcionado às circunstân-
cias (art. 2.°, 1); quando o uso da arma de fogo se faça contra pessoas, a
conduta só é justificada quando seja necessária para repelir agressões que
constituam um perigo iminente de morte ou ofensa grave que ameace vidas
humanas (art. 3.°, 2). Ao contrário do que poderia parecer à primeira vista,
estas exigências são mais do que meras explicitações do princípio da pro-
porcionalidade e dos requisitos gerais de legitimidade da defesa: por um
lado, em geral, a proporcionalidade da defesa através de arma de ~ogo é
al'ficada (podendo falar-se numa exigência de estrita proporclonalzdade);
qu I 'é'
or outro lado, quanto ao uso de armas de fogo contra pessoas, o crI! no
p ponderação entre bens jurídicos está legalmente de fiInl'do e, por .ISSO, em
de
larga medida subtraído ao juíw do aplicador do direit~. Do.s aperta~os
requisitos legais resulta, assim, uma verdadeira desproporcIOnal Idade prIma
facie do uso de armas de fogo e, indirectamente, um reforço do ónus de
argumentação em favor da legitimidade da defesa.
Exemplos de actuaçóes cuja ilicitude é justificada por legítima defesa: os danos necessaria-
mente causados por um agente municipal, encarregue de executa~ um ~mhargo de u~a oh:
il ai à i legridade física de uma pessoa que, agredindo-o, temava Impedi-Ia de cumpnr aqud
eg, n .. . 'dad fls' d '
' - os d anos necessar,'amente causados por um agente poliCial à mtegn
mlssao; e lca , o suspel-
to de um crime, de modo a conseguir a sua imobilização na sequência de flagrante dehto,
iv) Culpa
A culpa, terceiro pressuposto da responsabilidade civil delitual (arts. 7.°:
1 e 8.°, 1,2 RRCEC), consiste na preterição da diligência pela qual a leI
exigia que o autor do facto voluntário e ilícito tivesse pautado a sua con-
duta; culpabilidade é o juíw formulado pela ordem jurídica sobre qu~m
age com culpa. A palavra «culpa» é também, por vezes, utilizada em sentIdo
restrito para designar a negligência (por ex., arts. 7.°, I, 8.°, 1 RRCEC).
No direito penal, há muito que se separou a averiguação da diligência devi~a (e~tendida
como elemento do facto típico) do juízo de censura ética formulado pela ~~dem Jurídica sob~re
o agente, em virtude da conduta por si adaptada (entendida como cuJpablhd~de), A exp~essao
«culpa» é utilizada aqui no seu sentido tradicional; o conceito de culpa asSOCI~~O a considera-
ções de ordem ética deve ser reservado para os ramos do d~re~to da responsablhd~de co~ um
escopo imediatamente punitivo (como o direito penal, o dlrel~~ de me,ra, ordenaçao SOCial e o
direito disciplinar), sendo irrelevante para efeitos de responsabilidade CIVIl.
São modalidades de culpa o dolo e a negligência. O dolo pressupõe a
intenção de provocar um determinado tesultado danoso (dolo directo, se o
autor do facto voluntário pretender primariamente a produção desse resul-
tado; dolo necessário, se o autor do facto voluntário pretender primaria-
mente a produção de um outro resultado cuja verificação implica necessa-
riamente a produção do resultado danoso) ou, pelo menos, a conformação
com a produção desse resultado (dolo eventual). A negligência pressupõe a
violação, consciente ou inconsciente, de deveres de cuidado. Quando
a diligência empregue tenha sido manifestamente inferior àquela a que o
titular de órgão ou agente se encontrava obrigado em razão do cargo por si
ocupado (art. 8. 0 , I RRCEC) , a negligência diz-se grave (a negligência
extremamente grave, na fronteira com o dolo eventual, designa-se habitu-
almente por negligência grosseira, mas trata-se de uma categoria sem rele-
0
vância normativa geral); nas restantes situações, diz-se leve (art. 7. , I
RRCEC). A distinção entre a negligência grave e a negligência leve não tem
grande relevância no direito privado nem no direito penal mas é da maior
importância na responsabilidade administrativa: para a responsabilização
das pessoas colectivas administrativas basta qualquer tipo de negligência
(art. 7. 0 , I RRCEC), mas a responsabilidade dos titulares de órgãos ou
0
agentes pressupõe pelo menos, precisamente, a negligência grave (art. 8. ,
I RRCEC; infra).
A culpa é apreciada à luz da diligência e aptidão que seja razoável exigir,
em função das circunstâncias de cada caso, de um titular de órgão ou agente
zeloso e cumpridor (art. 10. 0 , I RRCEC); esta formulação é vazia, nada
dizendo na realidade quanto aos graus de diligência e aptidão exigidos.
0
Conforme é corrente no direito da responsabilidade civil (art. 487. , 2 CC),
deve entender-se que estão em causa a diligência e a aptidão de um titular
de órgão ou agente médios. As «circunstâncias de cada caso» não podem
deixar de levar em consideração os deveres funcionais do concreto titular de
órgão ou agente (como resulta do art. 8. 0 , I RRCEC, parte final), de modo
a que seja respeitado o principio segundo o qual ninguém é obrigado a mais
do que aquilo que pode fazer (ultra possenemo obligatur), mas também de
modo a evitar que as condutas de titulares de órgãos ou agentes administra-
tivos de topo sejam avaliadas segundo padrões de diligência benevolentes
em razão da importância das funções que lhes estão cometidas.
v) Culpa (COnt.): culpa pessoal e «funcionamento anormal do serviço»
A diligência das pessoas colectivas administrativas é. no fundo. a dili-
genda das pessoas singulares que constituem os seus titulares de órgãos e
agentes. É, portanto, por estas últimas que a indagação da culpa deve prin-
cipiar; haverá culpa da pessoa colectiva administrativa quando haja culpa
(dolo ou negligê~cia) do. seu titular de órgão ou agente. _ ~
Contudo, eXIstem situações em que, apesar de ser objectivamente
com provável que um determinado dano se produziu em virtude da má
organização ou do mau funcionamento de um serviço público, não é
possível identificar o autor ou os autores dos factos que lhes deram ori-
gem; tal ocorre mais frequentemente em situações de omissão. Aplicando
estritamente os pressupostos da responsabilidade civil, teria que con-
cluir-se não ser possível a sua efectivação prática, na medida em que,
desconhecendo-se o autor do facto a quem respeitam as circunstâncias
subjectivas relevantes, não seria possível formular os juízos de dolo ou
negligência dos quais depende o preenchimento do pressuposto culpa da
responsabilidade civil (em alguns casos, nem sequer seria possível identi-
ficar um comportamento ao qual imputar o facto danoso). Contudo, tal
solução seria iníqua para o lesado e contrariaria os fundamentos da res-
ponsabilidade delitual (supra), motivo pelo qual se admite, neste caso, a
responsabilização da pessoa colectiva a que pertença o serviço em causa
sem necessidade de apuramento da culpa individual (art. 7. 0 , 3, 4
RRCEC), mediante averiguação da diligência directamente em relação ao
serviço público no âmbito do qual se produziu o facto lesivo: haverá,
assim, «funcionamento anormal do serviço» quando este esteja organi-
zado ou tenha funcionado objectivamente com uma diligência inferior
àquela que era normativamente exigida (o art. 7. 0 , 4 RRCEC é ambíguo
quando se refere aos «padrões médios de resultado» e demasiado restrito,
por parecer reduzir-se às omissões, quando se refere a «uma actuação
susceptível de evitar os danos produzidos»). O conceito de funciona-
mento anormal do serviço é, portanto, pelo menos em parte, um sucedâ-
neo da culpa; é por isso que, tradicionalmente, se falava mesmo em culpa
do serviço.
A teoria da culpa do serviço foi admitida pela primeira vez pela jurisprudência administra-
tiva portuguesa a propósito da responsabilidade do Estado pelos danos provocados pela ruína
de uma mura1ha no Pono, causada pela omissão das necessárias obras de conservação. apesar
de não ter sido possível apurar a identidade dos titulares de órgãos ou agentes omitentes
[Ac. STA. 2811111966. ADSTA 51 (1966),321].
 vi) Culpa (cont.): prova da culpa e presunções de culpa
A lei não dispõe directamente sobre a prova da culpa, mas a regra geral
infere-se da parte inicial do art. \0. 0 ,2 RRCEC: sobre a culpa deve incidir
uma demomtração, pelo que é ao lesado que cabe o ónus de provar a culpa
do autor da lesão. A lei administrativa geral prevê duas presunções legais de
culpa leve, que invertem o ónus da prova, quanto à prática de acros imate-
riais ilíciros e em caso de violação de deveres de vigilância (art. 10.0 ,2,3
RRCEC).
Na ausência de presunções de culpa administrativa e na inexistência de normas que deter-
minem a aplicação à administração de presunções de culpa estabelecidas na lei civil, estas têm
que considerar-se inaplicáveis à responsabilidade administrativa, em virtude da nalUreza do
direico administrativo como direito comum da função administrativa (supra, I, 1-1. 2).
No entanto, o art. 10.°, 3 RRCEC contém um elemento perturbador desta conclusão. ao
referir que a presunção de culpa leve em caso de violação de deveres de vigilância decorre da
«aplicação dos prindpios gerais da responsabilidade civik Em todo o caso, o sentido desta
norma parece não ser o de importar para a responsabilidade civil administrativa todas as pre-
sunções de culpa do direito civil. quer porque em tal caso não faria sentido a própria existência
do art. 10.°,3 RRCEC. quer porque o modelo de presunção da culpa leve do RRCEC, sobre-
ponivel às situações de responsabilização exclusiva das pessoas colectivas públicas. parece
incompatível com. o sistema civil de presunções integrais de culpa. A ausência de presunções
legais de culpa não afasta, no emanto, as chamadas presunções judiciais de culpa, resultantes da
experiência do julgador, quanto a condutas ostensivamente ilegais da administração (M. Cor-
tez, A responsabilidade civil da administraçáo por lUtos administrativos ilegais e concurso tÚ omis-
sáo culposa do lesado. 102-105). Em sentido contrário ao defendido, a jurisprudência adminis-
trativa tem-se orientado ultimamente no sentido da aplicação à administração das presunções
de culpa estabdecidas na lei civil. embora a questão não seja pacífica. No sentido da aplicação
das presunções de culpa do CC, entre outros, os Acs. STA 16/5/1996. BMj 457 (1996). 423;
3/12/1996, BMj 462 (1996), 470; 7/12/1999, BMj 492 (2000), 236; 2/2/2000, AD 473
(2001),635; 10/2/2000. BMj 494 (2000). 150; 2012/2002, AO 487 (2002). 1023; 25/3/
12004. Proc. n.O 01718/03; 3/1 112004. Proc. n.O 0811/03; 15/312005. Proc. n,O 036/04;
16/512006. Proc. 0121/06.
vii) Culpa (cont.): causas de exclusão da culpa
Tal como sucede com a ilicitude, também um j uíw de culpa formulado
prima facie pode ser afastado em circunstâncias particulares, o que acarreta
a exclusão da responsabilidade delitual. O RRCEC não regula em geral esta
matéria, mas o seu regime resulta da CRI: dos princípios gerais em matéria
de responsabilidade civil e penal e dos princípios fundamentais da activi-
dade administrativa. As causas de exclusão da culpa relevantes em matéria
de responsabilidade administrativa delitual são duas: o erro desculpável e o
estado de necessidade desculpante.
a) Erro desculpdvel. O erro é uma falsa representação da realidade,
podendo consistir, quer no desconhecimento, quer na suposição, de algo;
é desculpável, excluindo a culpa, quando não seja objecto de censura pela
ordem jurídica.
Exemplos de situaçóes em que a culpa é excluída por erro desculpável: condutas causadas
por erro em que a administração tenha sido induzida por actuação dolosa de um particular;
condutas adoptadas em erro, não imputável ao titular do órgão ou agente da administração,
sobre os pressupostos de uma causa de justificação da ilicitude. .
b) Estado de necessidade desculpante. Há estado de necessidade descul-
pante quando uma conduta da qual decorre o sacrifício de bens alheios,
apesar de não preencher os pressupostos ou requisitos de uma causa de
justificação da ilicitude, ocorre contudo em circunstâncias que excluem a
culpa do agente.
Exemplos de situações em que a culpa é excluída em virtude de estado de necessidade
desculpante: condutas praticadas sob coacção moral exercida sobre um citular de órgão ou
agente da administração; a omissão de realização de uma intervenção cirúrgica num paciente
em risco de vida para que possa ser efectuada uma outra intervenção cirúrgica em outro pacien-
te na mesma situação.
viii) Dano
O dano, ou preju'w, pode ser definido como a diminuição ou extinção
de uma vantagem que é objecto de tutela jurídica. Trata-se de um pressu-
posto da responsabilidade civil administrativa (arts. 7. 0 , 1,8.0 , 1 RRCEC)
que decorre da própria função do instituto da responsabilidade civil em
geral (supra). O conceito de dano para efeitos de responsabilidade civil
administrativa abrange uma pluralidade de situações:
a) Danos emergentes e lucros cessantes. Danos emergentes são aqueles que
correspondem à privação de vantagens que já existiam na esfera jurídica do
lesado à altura da lesão; lucros cessantes são aqueles que correspondem à
privação de vantagens que iriam formar-se na esfera jurídica do lesado se
não tivesse ocorrido a lesão (art. 564. 0 , 1 CC).
 b} Danos presentes e danos foturos (arto 30 0 , 3 RRCEC}o Danos presentes si só é imprestável, pois dela resulta um número de causas potencialmente
são aqueles qUe já ocorreram no momento da fixação da indemnização; infinito para cada resultadoo
danos futuros são I od - d _
. . aque es que am a nao ocorreram no momento a fixaçao Existem actualmente três teorias do nexo de causalidade com expressão
da Indemmzação (arto 5640 0 , 2 CC)o
doutrinai, todas elas conduzindo a resultados praticamente idênticos na
c) Danos patrimoniais e danos morais (arto 30 0 , 3 RRCEC; também arto grande maioria das situações: a teoria da causalidade adequada, a teoria da
850 0 .' 6 EDFAAP) . O s da nos dOlzem-se patnrnonlals
o o o quan do susceptíveis
o de
esfera de protecção da norma e a teoria da conexão do riscoo
avalIação pecunloárloao d o o ( - o oo 3
' lzem-se morais ou nao patrimOniais: 3rt. .0, 3 a} Para a teoria da causalidade adequada, um dano é imputado a um
RRCEC) quando insusceptfveis de tal avaliaçãoo O arto 30 0 , 3 RRCEC facto voluntário quando, perante a prática deste, fosse previsível, em con-
remete
. a matéria p ara Os ((termos geraIS o d e dOaeltO»,
o peIo que parece dever dições de normalidade social, a produção do primeiro; em caso de omissão,
aph~r-se o arto 4960 , 1 CC, que resrringe a indemnizabilidade dos danos
0
existe nexo de causalidade quando tenha sido omitida a acção que, em
moraIs aos casos qu e, peIa sua gravl°dad e, mereçam a ruteIa d o d trena;
o o Isto
o
condições de normalidade social, teria previsivelmente permitido impedir
POUCO acrescenta ao eclto é fiO
o d e d elOIffiaaçao
o - d os d anos ressarcÍvelS o aca-
a produção do danoo A avaliação desta previsibilidade, que não dispensa a
bando a decisão sob ce a ressarCI°bolod
1 I ad e ou nao
- d os d anos por ser ceI'egad a
noção de causalidade ontológica, é efectuada mediante um juíw virtual de
Para uma ponderaçao - a erectuar
c
no caso concreto. Q uestao- ceIatIva
o aos
prognose formulado após a ocorrência do facto voluntário e do resultado
danos morais que se encontra rod ead a d e grand o ,e a de saber
e controvérSIa (prognose póstuma); e deve atender aos conhecimentos específicos do agente
se. o dano consistente na morte e'oIn d emm°záveI'a pcó prJa
o v fUma
o (transmi-
o que lhe permitam dominar processos causais à partida anormaiso É esta a
tIndo-se necessária e imediatamente por via sucessória); mas só à custa de teoria da causalidade actualmente dominante no direito português da res-
conceptualismo extremo pode tal possibilidade Ser admitidao ponsabilidade civil (quer privada, quer administrativa) e penal, estando
implicitamente consagrada no arto 5630 0 CC e no arto 100 0 , 1 CP.
Na jurisprudência d o o o ST'A °d oo o
a rnlOlstratlva, o conSI crou que as meras angustia e Incerteza
causadas por uma cond d" . - - da fio
b} Para a teoria da esfera de protecção da norma (ou, mais precisamente,
uta a rnlnlstrauva nao sao nos su IClentemente graves para merece-
rem tutela em sede de responsabilidade civil (Ac. STA 31/512005, Proc. 0127/03), mas aceitou do fim de protecção do mandado de cuidado), existe nexo de causalidade
a ressarcibilidade dos d .. d o oo
anos morais consistentes no« esgosto, nervosismo angustia e depres- sempre que o dano ontologicamente causado por um facto voluntário
são» sofridos pelo lesad ê od d d" . '
o em consequ nCla a con ma a mInlstratlva (Ac. STA 24/1012006, (acção ou omissão) incida sobre as vantagens conferidas pela norma que
Proco 0539/06)0
consagra um direito subjectivo ou pela norma de protecçãoo Esta concep-
ção resulta de críticas à teoria da causalidade adequada, com base no argu-
ix) Nexo de causalidade
mento de que esta, por envolver considerações de teor subjectivo acerca da
conduta do agente (designadamente, quando incide sobre os seus conheci-
. Para
. que haJoa responsa bOlod
1 I ad e CIVl
o OI é necess áfiO
o que O d ano possa ser
mentos subjectivos que lhe permitem dominar processos causais anormais),
obJectlvamente im pu t ad o ao f:acto vo I ' o o
u'I umo
un tano; o pressuposto d a ultrapassa a matéria da imputação objectivao
responsabilidade CIVI
o oI d e lOItua I é ,aSSim,
o um nexod e causa10d
I ad e entre o
fàcto voluntário e d o , o á o If
o c} Para a teoria da conexão do risco, há imputação objectiva quando exista
o ano: esta eXlgencla est Imp cita nos arts. 7.0, I e 8.0, a criação ou o aumento (em caso de acção), bem como a não eliminação
1 RRCEC, quando se referem aos prejufws que resultem de actos ilícitos e ou a não diminuição (em caso de omissão) de um risco não permitido, e
culpososo A terminologOla Iegal parece apontar para uma noçao - onto I'oglca
o
esse risco se concretize num resultado danoso; para esta concepção, a teoria
de causalidade-. em termos ontológICOS,
o f a ' d
um cto e causa e um evento se da esfera de protecção da norma serve como limite negativo da imputação
este, sem o primeIoro, nao
- tivesse
o ocorn o. Esta noçao
°d - d e causa Como con-
objectivao A teoria da conexão do risco foi concebida pelo penalista alemão
dih"o sine qua non é a base das teorias normativas da causalidade, mas por C. Roxin, sendo actualmente maioritária na doutrina jurídico-penal alemã
1
e constituindo um aperfeiçoamento da teoria da esfera de protecção da
norma, sobretudo quanto às omissões e aos factos voluntários danosos dos
quais resulte a diminuição (e não a criação ou o aumento) de riscos não
permitidos; trata-se, porventura, da construção mais aperfeiçoada da teoria
da causalidade jurídica.
x) Nexo de causalidade (cont.): causa virtual e comportamento lícito
al ternativo
A base ontológica do conceito normativo de causalidade implica que
esta se refira a factos reais. O que acontece, então, nas situações em que,
a não ter ocorrido a causa real, o dano produzido se tivesse verificado na
mesma por efeito de uma causa diversa, consistente num comportamento
de outrem? E o que acontece nas situações em que, a não ter ocorrido a
causa real, o dano produzido se tivesse verificado na mesma por efeito de
um comportamento conforme ao dever violado por parte do autor do
facto que o causou efecrivamente? O primeiro problema remete para a
teoria da causa virtual; o segundo, para a teoria do comportamento licito
alternativo.
No que respeita à causa virtual, a doutrina é unânime no sentido de o
autor da causa virtual não poder ser responsabilizado pelo dano ocorrido,
na medida em que este se deveu realmente a uma causa diversa; solução
inversa seria mesmo inconstitucional, por implicar uma intromissão não
justificada no património do autor da causa virtual (assim, vigora a regra
da irrelevância positiva da causa virtual). É também praticamente unânime
que a existência de uma causa virtual não pode servir para eximir o autor
da causa real da responsabilidade que lhe cabe pelo dano que efectivamente
provocou; caso contrário, inexistiria em ·princípio qualquer responsabili-
dade pelos danos provocados pelo facto ilícito e culposo em causa, com
violação dos fundamentos constitucionais das pretensões reintegratórias
dos particulares e dos eventuais direitos subjecrivos e mesmo jusfundamen-
tais do lesado (assim, vigora a regra da irrelevância negativa da causa vir-
tual). Por vezes, e a título excepcional, a lei civil dá expressamente relevân-
cia negativa à causa virtual (arts. 491.°, 492.°, 493.°, 1,616.°,2 CC).
Ao contrário do que sucede com a causa virtual, o comportamento licito
alternativo é genericamente relevante, pois violaria o princípio da propor-
cionalidade a imposição ao lesante do dever de indemnizar um dano que,
em qualquer caso, se produziria através de uma acção lícita; é, todavia, de
exigir, uma demonstração absoluta de que o comportamento lícito alter-
nativo não permitiria evitar o dano (pois, no caso de a evitação do dano
ser uma mera possibilidade, terá havido uma criação ou aumento do risco
proibido que justifica a imputação objecriva, à luz da teoria da conexão
do risco: supra). Algumas das situações previstas na lei civil a propósito
da relevância negativa da causa virtual podem abranger comportamentos
lícitos alternativos (por ex., nos arts. 491.°, 492.°, 493.°, 1 CC). Os tri-
bunais administrativos consideram não existir nexo de causalidade entre
actos administrativos materialmente válidos, mas padecendo apenas de
vício de forma ou de violação de lei por falta ou vício de fundamentação,
e os danos eventualmente verificados: nestes casos, os danos ter-se-iam
ptoduzido na mesma se os actos administrativos em causa tivessem sido
praticados sem o vício que os inquinava (assim, quanto a actos adminis-
trativos ilegais por falta de audiência dos interessados, Ac. STA 25/ 1/2005,
Proc. O1116/04; quanto a actos administrativos ilegais por falta de fun-
damentação, embora com uma formulação algo elíptica, Acs. STA
91212006, Proc. 0294/05, 13/2/2003, Proc. 01961/02); trata-se de uma
aplicação, embora sem invocação expressa, da teoria do comportamento
lícito alternativo.
Esta doutrina não exclui, naturalmente, a existência de nexo de causalidade quando o vício
não substancial em causa «tiver inquestionavelmente determinado o conteúdo substancial e
resolutório do .etO ilegal, (Ac. 13/2/2003. Proc. 01961102).
d) A culpa do lesado como causa de exclusão ou modificação da respon-
sabilidade administrativa delitual
A responsabilidade civil é um desvio à regra geral de imputação de pre-
juízos à esfera jutídica em que eles ocorrem (supra); esta regra pode, no
entanto, ser reposta se os prejuízos forem imputáveis à preterição da dili-
gência devida pelo próprio lesado, já que a este incumbe um ónus de pro-
tecção diligente da sua esfera jurídica. Assim, a culpa do lesado pode excluir
a responsabilidade do lesante ou implicar a distribuição proporcional da
responsabilidade pelas esferas patrimoniais do lesante e do lesado. A culpa
do lesado está prevista em geral no art. 4.° RRCEC: quando o comporta-
mento culposo do lesado tenha concorrido para a produção ou o agrava-
mento dos danos causados, a indemnização pode ser totalmente concedida,
reduzida ou excluída, consoante a gravidade das culpas de ambas as partes
e as consequências que delas tenham resultado (art. 4.° RRCEC). Note-se,
no entanto, que a culpa do lesado não exclui em abstracto a efectivação da
responsabilidade civil; o juízo sobre a subsistência, e em que termos, do
direito à indemnização será efectuado em concreto pelo tribunal na acção
de indemnização que for intentada. A responsabilidade do lesante é auto-
maticamente excluída sempre que resultasse da presunção da sua culpa (art.
570.°,2 CC, disposição que deve considerar-se abrangida pela remissão do
art. 10.°,3 RRCEC para os princípios gerais da responsabilidade civil
quanto às presunções de culpa administrativa especificamente previstas).
A diligência do lesado é aferida nos mesmos termos que a do lesante
(supra).
Caso paradigmático de culpa do lesado, durante muito tempo o único
expressamente previsto na lei e hoje objecto de individualização no art. 4.°
RRCEC é o de o lesado não ter utilizado a via processual adequada à eli-
minação de um acto jurídico lesivo, assim concorrendo para a produção ou
o agravamento dos danos causados. Contudo, esta referência é passível de
generalização a todas as situações em que o lesado não tenha utilizado o
meio processual adequado para reagir contra qualquer acção ou omissão
administrativa da qual possam resultar danos para a sua esfera jurídica.
Assim, tem sido considerado que o não requerimento da suspensão de
eficácia de actos administrativos pode dar origem a culpa do lesado;
discutivelmente, o Ac. STA 18/3/1993 (Proc. 030914) foi mesmo ao ponto
de aplicar esta doutrina aos aeros nulos e inexistentes.
Exemplos de situações em que a responsabilidade civil administrativa é excluída ou redu-
zida em virtude de culpa do lesado: um automóvel conduzido por um funcionário público ao
abrigo do poder de direcção do superior hierárquico atropela um peão, mas este estava a atra-
vessar a rua no sinal encarnado; um ageme da polícia dispara ilegalmente sobre uma pessoa.
mas as lesões corporais sofridas agravam-se em consequência da recusa do lesado em subme-
ter-se a tratamemo médico; uma licença de exercício de determinada actividade económica é
ilegalmente revogada, implicando o incumprimento de contratos celebrados pelo seu titular,
mas ta! não teria ocorrido caso este tivesse impugnado o acto revogat6rio e pedioo a suspensão
jurisdicional da sua eficácia.
e} Sujeitos do dever de indemnizar na responsabilidade administrativa
delitual
A responsabilidade delitual não impende apenas sobre as pessoas colec-
tivas administrativas, mas também sobre os seus titulares de órgãos ou
agentes que, do ponto de vista ontológico, praticaram o facto voluntário
ilícito, culposo e danoso (supra). A articulação das responsabilidades de
cada um está sujeita a algumas regras.
a) Independência parcial entre a respomabilidade das pessoas colectivas
administrativas e a responsabilidade dos titulares de órgãos ou agentes.
As pessoas colectivas administrativas respondem pelos prejuíws resultantes
de actos ilícitos e culposos dos seus órgãos ou agentes (arts. 7.°, I, 8.°, I, 2
RRCEC). Os titulares de órgãos e agentes administrativos respondem pelos
prejuíws resultantes de actos ilícitos praticados com dolo ou negligência
grave (art. 8.°, I RRCEC). Daqui resulta a irresponsabilidade dos titulares
de órgãos ou agentes pelos seus actos praticados com negligência leve (solu-
ção tradicional no direito português mas muito discutível e mesmo de
duvidosa constitucionalidade, à luz do art. 22.° CRP; recusando a incons-
titucionalidade, Ac. STA 28/9/2006, Proc. 0855/04). Ou seja, a responsa-
bilidade das pessoas colectivas administrativas pressupõe a prática de um
acto ilícito e culposo por um titular de órgão ou agente, mas não pressupõe
a sua respomabilidat/e, pode, portanto, haver responsabilidade das primei-
ras e não dos segundos.
b) Solidariedade entre as pessoas co/ectivas administrativas e os titulares de
órgãos ou agentes. A responsabilidade das pessoas colectivas administrativas
e dos seus titulares de órgãos e agentes é solidária (art. 22.° CRP), o que
significa que o lesado pode exigir individualmente de cada um dos respon-
sáveis, ou simultaneamente a todos eles, a satisfação da totalidade da
indemnização (art. 512.° CC). Naturalmente que a solidariedade pressu-
põe a responsabilidade do titular de órgão ou agente; por isso, este regime
só se aplica nos casos de dolo ou negligência grave (art. 8.°,2 RRCEC, que
suscita dúvidas de conformidade constitucional, mas em todo o caso pro-
gride em relação ao chocante regime anterior, que restringia a solidariedade
à responsabilidade emergente de actos dolosos).
c) Dever de regresso. Em regra, quando satisfaça uma indemnização com
fundamento em responsabilidade delitual, a pessoa colectiva administrativa
deve, por sua vez, exigir ao titular de órgão ou agente que ontologicamente
praticou o fàcto que lhe pague o montante da indemnização suportada; a isto
chama-se o exercício do regresso (art. 8.°, 3 RRCEC). A possibilidade de
regresso só não existe em três situações: caso a negligência do titular do órgão
ou agente tenha sido leve, porque nesse caso aquele será irresponsável (arts.
7.°, 8.°, 1,2,3 RRCEC); caso tenha havido funcionamento anormal do
serviço, uma vez que nesse caso não é possível apurar a identidade do autor
do fàcto voluntário (assim, desde o Ac. TConf. 10/7/1969, ADG 411111971);
caso o autor do fàcto voluntário tenha actuado ao abrigo de ordens ou ins-
truções ilegais às quais devesse obediência e tenha exercido o seu direito de
representação (supra, 11; neste caso, contudo, haverá lugar a regresso contra o
superior hierárquico que emitiu as ordens ou instruções). A existência do
regresso como regra significa que a responsabilidade delitual das pessoas
colectivas administrativas se aproxima, na verdade, de uma garantia do cum-
primento do dever de indemnizar que, fundamentalmente, incumbe aos seus
titulares de órgãos e agentes; e visa garantir que não é toda a colectividade,
através dos impostos que constituem a grande parte dos recursos financeiros
do Estado, a suportar os danos que apenas são imputáveis a alguns.
O exercício do regresso é juridicamente vinculado, tratando-se por isso
de um verdadeiro dever jurídico (art. 6.°, 1 RRCEC, do que resulta a ina-
dequação da expressão tradicional «direito de regresso»); para que ele possa
ser cumprido, a secretaria do tribunal que tenha condenado a pessoa colec-
tiva administrativa ao pagamento de uma indemnização deve remeter a
certidão da sentença transitada em julgado aos órgãos competentes para
promover as diligências necessárias para a sua efectivação (art. 6.°, 2
RRCEC). Os órgãos aos quais incumbe a efectivação do regresso são os
detentores dos poderes de direcção, de superintendência ou de tutela sobre
quem praticou o facto danoso (art. 8.°, 3 RRCEC; havendo vários órgãos
em tais circunstâncias, a competência é deferida pela ordem indicada).
A omissão daquelas diligências é ilegal, pelo que os órgãos omitentes pode-
rão, eles próprios, tornar-se civilmente responsáveis pela sua não adopção
perante a pessoa colectiva a que pertençam. Quando uma pessoa colectiva
administrativa seja condenada ao pagamento de uma indemnização em
virtude de presunção de culpa leve, a acção judicial prossegue, após a con-
denação, entre aquela pessoa colectiva e o responsável individual, para
apuramento do grau de culpa e do eventual exercício do regresso (art. 8.°,
L
4 RRCEC, que, inexplicavelmente, contempla apenas a presunção de culpa
do art. 10.°,2 RRCEC).
Nesta matéria. o RRCEC representou um avanço em relação à situação normativa anterior,
que permitiu a total inefecrividade do mecanismo do regresso, com a consequênóa prática de
que os titulares de órgãos e agentes adminisrcativos dispunham de um seguro gratuito e ilimi-
tado de responsabilidade civil, cujos custos eram suportados pela totalidade dos contribuintes.
No entanto, teria sido preferível ir mais longe, estabelecendo expressamente a responsabilidade
solidária entre os titulares de órgãos e agentes primariamente responsáveis e aqueles que omi-
tam as providências necessárias a efectivar o direito de regresso (solução que. todavia. já decor-
re do conjumo do regime legal geral) bem como. do ponto de vista processual. impor ao
Ministério Público o dever de, nas acçóes de responsabilidade civil administrativa, suscitar a
imervenção dos titulares de órgãos e agemes que praticaram o delito, quando tal imervenção
não seja solicitada pelas partes.
d) Solidariedade entre os titulares de órgãos e agentes, em caso de plurali-
dade de responsdveis. Se houver mais do que um titular de órgão ou agente
responsáveis, o art. 10.°, 4 RRCEC manda atender ao disposto no art.
497. 0, 1 Cc. Este, por sua vez, determina a solidariedade entre os vários
responsáveis (art. 497.°, 1 CC) e estabelece ainda que o direito de regresso
entre todos eles existe na medida das suas culpas e das consequências que
delas advieram, presumindo-se serem tais culpas iguais (art. 497.°, 2 CC).
Estando esta situação regulada no CC, não se aplica naturalmente o art. 6.°
RRCEC (seria, aliás, despropositado que a lei impusesse a obrigatoriedade
do exercício do regresso em relações interprivadas).
6. Responsabilidade civil por acto de gestão pública: responsabilidade
extracontratual pelo risco
a) O cardcter geral da responsabilidade administrativa pelo risco
Ao contrário do que se passa no direito privado (art. 483.°, 2 CC), a
responsabilidade administrativa pelo risco não tem carácter excepcional,
antes sendo definida através de uma cláusula geral: as pessoas colectivas
administrativas respondem pelos danos causados por actividades, coisas ou
serviços administrativos especialmente perigosos (art. 11.°, 1 RRCEC).
(ambos no art. 11.°, I. parte final, RRCEC) e a responsabilidade de rer-
ceiro (art. 11.°,2 RRCEC). A5 três causas de exclusão ou modificação são
cumuláveis entre si, devendo nesse caso apurar-se em que proporção cada
urna delas, bem como o risco criado pela administração, concorreu para o
dano.
a) Caso fortuito ou de força maior. Existe caso de força maior, excludente
da responsabilidade pelo risco, quando a criação ou o aumento do risco que
conduziu ao dano tenha sido provocado por uma circunstância inevitável
(por exemplo, uma catástrofe natural, uma guerra); apesar de a lei não se
lhe referir expressamente, parece que também exclui a responsabilidade
pelo risco o chamado caso fortuito, consistente em circunstâncias imprevi-
síveis, ainda que, a terem sido previstas, fossem evitáveis (por exemplo, um
comportamento humano não gerador de responsabilidade civil). Apesar de
a lei não o dizer, deve entender-se que, para que o caso fortuito ou de força
maior exclua a responsabilidade pelo risco, repondo-se a regra geral segundo
a qual cada esfera jurídica suporta os danos que nela se produzam (supra),
é necessário que aquele seja estranho ao funcionamento do serviço; ou seja,
o risco de um caso fortuito ou de força maior inerente ao serviço corre pela
administração. O caso fortuito ou de força maior pode, consoante as cir-
cunstâncias, excluir ou reduzir a responsabilidade da administração (art.
11.°, I RRCEC); no último caso, haverá que apurar em que proporção o
risco criado e o caso fortuito ou de força maior concorreram para a produ-
ção do dano.
b) Culpa do lesado. A culpa do lesado afere-se nos mesmos termos
que na responsabilidade delitual (supra), podendo, consoante as cir-
cunstâncias, excluir ou reduzir a responsabilidade da administração
(art. 11.°, I RRCEC); no último caso, haverá que apurar em que pro-
porção o risco criado e a culpa do lesado concorreram para a ptodução
do dano.
c) Responsabilidade de terceiro. A responsabilidade de terceiro depende
da verificação, quanto a outrem, dos pressupostos da responsabilidade civil:
ao falar em «facto culposo de terceiro», a lei parece apontar apenas para a
responsabilidade delitual daquele, mas pode também tratar-se de responsa-
bilidade pelo risco (embora não pelo mesmo risco). O terceiro responsável
pode ser uma pessoa colectiva administrativa ou um particular, o que deter-
mina a aplicação do correspondente regime de responsabilidade civil: não
pode, logicamente, ser um titular de órgão ou agente da pessoa colectiva
responsável pelo risco, no exercício das suas funções e por causa delas (pois,
I nesse caso, estar-se-ia perante responsabilidade administrativa delitual).
!
A responsabilidade de terceiro pode excluir ou reduzir a responsabilidade
I
I da administração, devendo, no último caso, apurar-se em que proporção o
! risco criado e o facto de terceiro concorreram para a produção do dano
!,
; ,
(embora apenas a possibilidade de redução esteja implícita no art. 11.°, 2
RRCEC). Quando a responsabilidade pelo risco coexista com a responsa-
bilidade de terceiro, a administração responde solidariamente com o ter-
ceiro, sem prejuízo do exercício do regresso: trata-se de uma solução alta-
mente discutível, na medida em que nada justifica que o erário público
funcione como garante da responsabilidade de pessoas que não são titulares
de órgãos ou agentes públicos.
7. Responsabilidade civil por acto de gestão pública: responsabilidade
extracontratual por facto lícito
a) Fundamento da responsabilidade civil administrativa por facto licito
Por vezes, a lei permite que, no exercício da função administrativa e em
benefício do interesse público, a administração sacrifique posições jurídicas
subjectivas dos particulares. Em alguns destes casos, a lei determina que a
administração seja responsável pelos danos provocados, independente-
mente de qualquer ilicitude ou risco especial: trata-se, portanto, de uma
responsabilidade por faCto lícito. A responsabilidade civil por facto licito
decorre do princípio da justa distribuição dos encargos públicos: segundo
aquele princípio, os prejuízos resultantes do exercício de uma actividade
que visa a prossecução do interesse colectivo devem ser suportados pela
colectividade que dela beneficia e não exclusivamente pelo lesado: pelo
dispêndio de recursos públicos na reparação de prejuízos causados, os titu-
lares dos órgãos administrativos respondem, por Sua vez, perante a colecti-
vidade pagadora de impostos. O princípio da justa distribuição dos encar-
gos públicos fundamenta-se, por sua vez, no princípio do Estado de direiro
(art. 2.° CRP) e no princípio da igualdade (art. 13.° CRP).
 b} Fundamento da responsabilidade administrativa pelo risco
Não existe acordo na doutrina acerca do exacto fundamento da impu-
tação pelo risco: para a teoria da criação do risco, a responsabilidade fun-
da-se na exigência de que quem cria um risco responda pelas suas conse-
quências; para a teoria do risco-proveito, a responsabilidade funda-se na
exigência de que quem tira proveiro de uma actividade responda pelos
riscos por ela criados; para a teoria do risco de autoridade, a responsabili-
dade funda-se na exigência de que quem tem sob o seu controlo uma coisa
ou uma actividade responda pelos riscos que elas envolvem. A formulação
do art. 11.°, 1 RRCEC parece pressupor a teoria do risco de auroridade;
mas ao regime legal estão também subjacentes, ainda que de forma nega-
tiva, as teorias da criação do risco e do risco-proveito: a primeira, porque a
responsabilidade pelo risco é excluída ou modificada se houver culpa do
lesado ou de terceiro, ou seja, se existirem outras fontes de risco (infra);
a segunda, porque a responsabilidade pelo risco é apenas das pessoas colec-
tivas administrativas e não dos seus titulares de órgãos ou agentes, uma vez
que o risco é criado em benefício exclusivo do interesse público prosse-
guido pelas primeiras e não dos interesses particulares dos segundos.
c} Pressupostos da responsabilidade administrativa pe'" risco
a) Facto. Ao contrário do que se passa na responsabilidade delitual, não
é todo e qualquer facto que pode gerar responsabilidade pelo risco: é neces-
sário que esse facto resulte de uma actividade, do funcionamento de um
serviço ou de uma coisa especialmente perigosos (art. 11.°, 1 RRCEC).
O conceito de perigo especial exprime uma potencialidade de lesão de bens
que normalmente não se verifica na vida social; estão, nomeadamente (mas
não apenas), abrangidos pelo conceito aqueles perigos que decorrem de
circunstâncias especificamente atinentes à prossecução da actividade admi-
nistrativa e que, por isso, não se verificam correntemente em actividades
desenvolvidas por particulares ou em coisas que estejam na sua posse.
A natureza especial do perigo não deve ser averiguada em abstracto, mas
tendo em conta os concretos funcionamento do serviço, coisa ou actividade
que estejam em causa.
0"
Anteriormente ao RRCEC. a lei exigia um perigo não apenas especial mas ~upcional,
entendido como uma potenciali.dade de lesão de bens absolutamente exorbitante da normalida-
de social. Na prática, isto reduzia a responsabilidade administrativa pelo risco a uma expressão
insignificante. Os exemplos clássicos de serviços administrativos. actividades e coisas excepcio-
nalmente perigosos eram extremos: operações policiais que envolvam armas de fogo ou coacção
física sobre as pessoas; transfusões de sangue realizadas em hospitais públicos após a existência
de meios de diagnóstico do vírus HIV/SIDA (Ac. STA de 1/3/2005. Proc. 01610/03); mano-
bras militares; depósitos de armas, substâncias inAamáveis, explosivas ou radioactivas; centrais
de produção e as redes de distribuição de energia eléctrica ou gás; centrais nucleares. O conceito
de serviços administrativos, actividades ou coisas especialmente perigosos abrange, por maioria
de razão, as situações anteriormente referidas. mas também, por exemplo, a realização de obras
na via pública, a condução de veículos prioritários (ambulâncias, veículos policiais) a velocidades
normalmente não permitidas e, eventualmente, o bloqueamento e o reboque de viaturas. Pelo
contrário, parece não dever considerar-se como tendo carácter especialmente perigoso a deten-
ção ou condução, em circunstâncias normais. de auromóveis, aeronaves ou navios, que no
direito privado origina situações expressamente previstas como sendo de responsabilidade pelo
risco (arts. 503.° e 506.°, CC; art. 4.° Decreto-Lei n.O 202/98, de 10 de Julho).
Para além do art. 11.° RRCEC. existem ainda previsões específicas de responsabilidade do
risco, com regimes especiais, formuladas em termos tão amplos que abrangem a administração
pública no exercício de gestão pública: é o caso da responsabilidade do producor pelos danos
causados pelos defeitos dos produtos que põe em circulação (Decreto~Lei n.O 383/89, de 6 de
Novembro, alterado pelo Decreto-Lei n.O 13112001, de 24 de Abril).
b) Dano. Para efeitos de responsabilidade pelo risco, o dano não apre-
senta qualquer especificidade em relação à responsabilidade delitual (supra).
Ao contrário do que se passa na responsabilidade por facto lícito, não existe
qualquer limite qualitativo à ressarcibilidade dos danos (infra); ao contrário
do que se passa em algumas situações de responsabilidade pelo risco no
direito privado (por exemplo, art. 508.°, 1 CC), a ressarcibilidade dos
danos também não tem qualquer limite quantitativo.
c) Nexo de causalidade (implícito na expressão .. danos decorrentes Je," no
art. 11.°, 1 RRCEC). Também o nexo de causalidade na responsabilidade
pelo risco não difere substancialmente da responsabilidade delitual (supra);
mostra-se aqui especialmente apropriada a teoria da esfera de protecção da
norma (supra).
d} Causas de exclusão ou modificação da responsabilidade administra-
tiva pelo risco
A responsabilidade administrativa pelo risco pode ser excluída ou modi-
ficada em três situações: o caso fortuito ou de força maior, a culpa do lesado
 b} Modalidades da respomabilidade civil administrativa por facto licito
Existem duas modalidades de responsabilidade civil por facto lícito:
a responsabilidade pelo sacrifício de bens pessoais e por danos causados em
estado de necessidade (art. 16.° RRCEC) e a responsabilidade civil pela
legítima não reconstituição da situação actual hipotética (arts. 45.°, 49.°,
102.°,5, 166.° e 178.° CPTA).
A disciplina legal da matéria da responsabilidade por facto Ikito no art. 16. 0 RRCEC é
bastante infeliz. Provavelmente, partindo da verificação de que as pretensões inclemnizatórias
pelo sacrifício de direiws patrimoniais privados são fundamentalmente alheias à responsabilida~
de civil, o legislador quis afastar-se dos quadros conceptuais deste instituto (daí o ter-se referido
a «inclemnização» e não a «responsabilidade»). Contudo, esqueceu-se de que o dever de indem-
nizar por factos IfcilOS pode também decorrer do sacrifício de direiws de carácter pessoal e, ao
regular unitariamente o dever de I<indemnização pelo sacriffcio», visou sujeitar as pretensões
indemni1.3.tórias pelo sacrifício de direiws patrimoniais privados à ocorrência de um dano espe~
cial e anormal e, afina], submeter aquelas pretensões ao modelo de reintegração sucessiva da
responsabilidade civil. em ambos os casos com violação do an. 62. 0 , 2 CRP (infra). Esta circuns~
tância deve levar a uma interpretação restritiva conforme com a Constituição do ano 16. 0
RRCEC, dele se excluindo as pretensões indemnizat6rias pelo sacrifício de direitos patrimoniais
privados; o que resta para a disposição em causa é. assim. apesar da sua epígrafe. exclusivamente
matéria de responsabilidade civil por facto lícico. Por outro lado, o ano 16. 0 RRCEC eliminou
o regime especifico anteriormente existente para a responsabilidade por actos praticados em
estado de necessidade. que, assim, numa solução de conformidade constitucional duvidosa e não
passível de superação através de interpretação constitucionalmente conforme (uma vez que esta
pretensão reintegratória não pode, por definição, reconduzir~se ao modelo de indemnizaçao
concomitante das pretensões indemnizatórias pelo sacrifício de direicos patrimoniais privados).
passa a ficar dependente do carácter especial e anormal do encargo ou dano.
c} Responsabilidade pelo sacriftcio de bens pessoais
o art. 16.° RRCEC refere-se à responsabilidade pelo sacrifício em ter-
mos excessivamente amplos: por interpretação conforme com a Constitui-
ção, as pretensões indemnizatórias pelo sacrifício de direitos patrimoniais
privados devem ser excluídas do seu âmbito (supra) e enquadradas em ter-
mos substancialmente diversos dos nele previstos (infra). Assim sendo, o
âmbito do art. 16.° RRCEC fica reduzido à responsabilidade pelo sacrifício
de bens pessoais (designadamente a vida, a integridade física, a saúde e a
qualidade de vida, bem como os direitos de personalidade referidos no
art. 26.°, 1 CRP) e por danos causados em estado de necessidade.
A responsabilidade civil pelo sacrifício de bens pessoais tem três pressu-
postos:
a) Facto voluntdrio. O facto voluntário pode ser um acto administrativo
ou um acto material; a exclusão dos regulamentos do conceito de acto
voluntário prende-se com a sua impossibilidade natural para produzir
danos ressardveis no âmbito desta modalidade de responsabilidade civil,
em virtude do carácter necessariamente especial do dano (infra).
b) Licitude. Para haver responsabilidade pelo sacrifício de bens pessoais,
o facto voluntário tem que ser lícito. O art. 16.° RRCEC não refere expres-
samente este pressuposto, mas ele infere-se sistematicamente da conjugação
com os preceitos respeitantes à responsabilidade delitual e à responsabili-
dade pelo risco. No caso de responsabilidade por danos causados em estado
de necessidade, a ilicitude da actuação administrativa tem que estar justifi-
cada por estado de necessidade (supra). abrangendo todos os seus pressu-
postos e requisitos, designadamente a estrita necessidade da actuação admi-
nistrativa para a obtenção do objectivo visado (que inclui a exigência de
que ela seja ditada pelo interesse público, expressa no art. 16.° RRCEC);
caso não haja justificação da ilicitude, recai-se na esfera da responsabilidade
delitual.
c) Dano. Nem todos os danos são susceptíveis de ressarcimento no
âmbito desta modalidade de responsabilidade civil. Assim, em primeiro
lugar, tem que tratar-se em regra de um dano em bens pessoais; apenas
poderá tratar-se de um dano em bens patrimoniais se tiver sido causado
em estado de necessidade; fora desta situação, tratando-se de danos em
bens patrimoniais, recai-se na pretensão indemnizatória pelo sacrifício de
direitos patrimoniais privados (infra). Em segundo lugar, tem que se
tratar de um encargo ou dano especial e anormal (art. 16.° RRCEC):
é especial o encargo ou dano causado a pessoas individualmente identifi-
cáveis; é anormal o encargo ou dano que ultrapassa o risco normal da vida
social.
d) Nexo de causalidade. A exigência de nexo de causalidade entre o facto
lícito e o encargo ou dano especial e anormal retira-se implicitamente do
art. 16.° RRCEC (<<imponham encargos ou causem danos»). A averiguação
do nexo de causalidade não apresenta especificidades em relação à respon-
sabilidade delitual (supra).
 d) Responsabilidade pelo não restabelecimento legitimo de posições jurl-
dicas subjectivas violadas
Em regra, os particulares lesados nas suas posições j~rídicas subjectivas
por condutas administrativas têm direito à eliminação daquelas condutas e
a que seja reconstituída na sua esfera jurídica a situação que existiria se
aquelas condutas não tivessem ocorrido (infra). Por vezes, a lei admite que
a reconstituição não ocorra, por tal ser impossível ou manifestamente
inconveniente, mas impõe à administração - que, recorde-se, praticou a
conduta ilegal - o dever de indemnizar o lesado.
Esta indemnização é um sucedâneo do restabelecimento das posições
jurídicas subjectivas violadas (e, em particular, da reconstituição da situa-
ção actual hipotética: infra) e não visa, por isso, ressarcir o lesado de todos
os danos provocados pela conduta ilegal da administração. Em coerência
com isto, os pressupostos da responsabilidade civil por facro lícito são sim-
plificados: para que haja lugar a esta modalidade de responsabilidade civil
é apenas necessário que se verifiquem os pressupostos das pretensões ao
restabelecimento de posições jurídicas subjectivas violadas e que se verifi-
que uma situação em que é legítima a sua não satisfação pela administração
(infra). A subsistência deste regime, não previsto na legislação geral da
responsabilidade civil, é assegurada pelo art. 2.°, 1 RRCEC.
Diferentes destas situações são aquelas em que a administração responde pelo não restabe·
lecimento i/egitimo de posições jurldicas subjecüvas violadas: neste caso, as condutas adminis·
traüvas são ilegais e. por isso. a responsabilidade civil a que dêem lugar é delitual e não por
facto lícito (assim. a propósito da inexecução ilegal de sentenças dos tribunais administrativos.
arts. 159.·. 1. al. 168.·.3.179.·.6 ePTAI.
8. Responsabilidade civil por acto de gesrão pública: responsabilidade
contratual
A exisrência de uma responsabilidade civil administrariva contratual
decorre dos mesmos fundamentos apontados para a responsabilidade deli-
tual (supra), aos quais pode acrescentar-se o princípio geral de direito
segundo o qual os contratos devem ser pontualmente cumpridos (pacta
sum servanda).
o art. 325.°, 4 CCP remete para o CC quanto à disciplina legal geral
do incumprimento contratual, e portanto também da responsabilidade
civil administrativa contratual. A regra geral vigente em matéria de respon-
sabilidade contratual é a de que o devedor que falte culposamente ao cum-
primento da obrigação se torna responsável pelo dano causado ao credor
(art. 798.° CC); à falta culposa de cumprimento é equiparada a impossibi-
lidade de cumprimento por causa imputável ao devedor (art. 801.°, 1 CC).
A simples mora [ou seja, o atraso na efectivação da prestação devida em
relação ao momento contratualmente estipulado ou após interpelação do
credor: art. 805.°, 1,2, a) CC] constitui o devedor na obrigação de reparar
o dano causado ao credor (art. 804. 0 , 1 CC).
o cumprimento defeituoso resuha de um comporlamemo que. sendo ontológica e/ou nor-
mativamente aproximado do comportamento devido, não corresponde todavia ao cumprimento
pontual (ou seja, ponto por ponto) do contrato. Existem normas relativas ao cumprimento defei-
tuoso de contratos específicos (arts. 905.°, 913.°,1032.°,1218.° CC) mas não um regime legal
geral. O cumprimento defeituoso é ainda uma modalidade de não cumprimento, pois só existe
cumprimento se a obrigação for integral (art. 762.°, 1 CC) e pontualmente cumprida (an. 406.°,
1 CC). Assim, havendo cumprimento defeituoso, o devedor continua adstrito, pelo menos em
parte ou em certa medida, às obrigações contratuais assumidas, tendo por isso. para cumprir o
contrato, que corrigir o defeito. Se o devedor corrigir o defeito depois do momento em que
deveria ter ocorrido o cumprimento pontual do contrato haverá lugar a indemnização por mora.
Se o devedor não corrigir o defeito, o credor pode, dentro dos limites da boa fé, recusar a presra-
ção defeituosa (art. 763.°, I CC. a flrtion) ou resolver o contrato (art. 802.°, 1, 2 CC), determi-
nando assim a aplicação do regime da responsabilidade civil contratual; pode, também. reduzir-se
a contraprestação do credor na proporção do incumprimento (art. 802.°, 1 CC).
Os pressupostoS da responsabilidade civil contratual, implícitos no
art. 798.° CC, coincidem com os da responsabilidade extracontratual deli-
tual. Exige-se um facto voluntário, o incumprimento, que consiste sempre
numa omissão (embora possa por vezes constituir uma omissão por acção:
supra), a ilicitude do facto, a culpa do agente do facto voluntário e ilícito,
o dano e o nexo de causalidade entre o in cumprimento e o dano. A única
diferença fundamental em relação aos pressupostos da responsabilidade
delitual está na existência de uma presunção de culpa do devedor (art. 799.°,
1 CC; no entanto, a diferença é menos sensível no direito administrativo
do que no direito privado, uma vez que no primeiro existe uma presunção
geral de culpa quanto aos actos imateriais ilícitos na responsabilidade deli-
tual: art. 10.°,2 RRCEC; supra). Todavia, o funcionamento prático destes
pressupostos apresenta particularidades: estando em causa a violação de
deveres específicos de prestar (e não de deveres genéricos de respeito, como
sucede na responsabilidade delitual), os pressupostos da responsabilidade
contratual têm menor autonomia entre si, sendo a verificação de um deles
normalmente acompanhada da verificação dos restantes (o incumprimento
de um contrato é normalmente ilícito por violação do direito subjectivo do
credor ao cumprimento; dificilmente o incumprimento contratual não
causará O dano da privação do bem que é objecto do contrato; em vista do
carácter específico dos deveres violados, o nexo de causalidade entre o
incumprimento e o dano é praticamente autodemonstrado). Assim, a
verificação de uma situação de incumprimento contratual justifica a for-
mulação de presunções judiciais de ilicitude e de nexo de causalidade (para
A. Menezes Cordeiro, Da responsabilidade civil dos administradores de socie-
dades comerciais, 469-470, 485 ss., a presunção legal do art. 799.°, 1 CC
refere-se mesmo, abrangentemente, à culpa, à ilicitude e ao nexo de causa-
lidade). Acresce a isto que, sendo o incumprimento um facto negativo, o
credor não tem que provar a sua verificação, antes cabendo ao devedor
provar que cumpriu (art. 343.° CC) ou que não se verificou um facto
voluntário.
Além da presunção de culpa, o único aspecto específico da responsabili-
dade contratual é o regime da responsabilidade por actos praticados por
auxiliares: o devedor responde perante o credor pelos actos dos seus repre-
sentantes legais ou das pessoas que utilize para o cumprimento da prestação
como se aqueles actos fossem por si próprio praticados (art. 800.°, 1 CC);
não deve em princípio admitir-se a exclusão da responsabilidade do contra-
tante privado da administração pelos actos dos seus auxiliares, pois os deve-
res impostos ao primeiro decorrem normalmente de normas que visam
tutelar o interesse público (<<normas de ordem pública .. : art. 800.°, 2 CC).
9. Responsabilidade civil por acto de gestão pública: terceira via da res-
ponsabilidade civil
o problema da chamada «terceira via da responsabilidade civil.. não está
ainda resolvido no direito privado, uma vez que se trata de matéria que
emergiu sobretudo após a última vaga de codificação e ainda não foi objecto
de pacificação doutrinaI. Trata-se de situações que não são, nem de pura
responsabilidade extracontratual, na medida em que os deveres violados
não são genéricos mas específicos (deveres de protecção, lealdade e infor-
mação), nem de pura responsabilidade contratual, na medida em que os
deveres violados não são os deveres de prestar emergentes do contrato
(supra). Em causa estão, sobretudo, a responsabilidade pré-contratual, a
responsabilidade pós-contratual, os contratos com eficácia de protecção
para terceiros e as relações correntes de negócios. Todas estas situações
podem suscitar-se no direito administrativo, onde não foram ainda objecto
de atenção suficiente por parte da doutrina.
a) Responsabilidade pré-contratual. A responsabilidade pré-contratual
está prevista no art. 227.° CC, nos termos do qual, quem negoceia com
outrem para a conclusão de um contrato deve, tanto nos preliminares como
na formação dele, proceder segundo as regras da boa fé, sob pena de res-
ponder pelos prejuíws provocados. Não existe previsão específica da res-
ponsabilidade pré-contratual, mas ela decorre directamente do princípio da
boa fé, na sua dimensão de tutela da confiança [art. 6. 0 -A, 2, a) CPA; supra,
1,10-33 ss.]. Existem alguns afloramentos de um princípio de responsabi-
lidade pré-contratual no direito administrativo: a entidade adjudicante
deve indemnizar os concorrentes pelos encargos incorridos com a elabora-
ção das propostas apresentadas, quando não adopte a decisão de escolha do
procedimento de ajuste directo no ano seguinte à adjudicação do concurso
de concepção ou quando aquela decisão caduque (art. 21.°, 8 CCP) e
quando decida não adjudicar por ser necessário alterar aspectos fundamen-
tais dos documentos do procedimento ou por circunstâncias de manifesto
interesse público relativas aos pressupostos da decisão de contratar o justi-
ficarem, desde que as razões justificativas da não adjudicação ocorram após
o termo do praw para a apresentação das propostas (arts. 79.°, 4, 80.°, 2,
a contrario, CCP); do mesmo modo, a entidade adjudicante deve indem-
nizar o adjudicatário das despesas incorridas com a elaboração da proposta
e com a prestação de caução quando, por facto que lhe seja imputável, não
outorgar o contrato no praw legalmente previsto (art. 95.°, 3 CCP).
Exemplos de responsabilidade pré-contratual: a admini.sccação abre um concurso público,
que anula sem celebrar quaJquer contrato, daf decorrendo prejuízos patrimoniais para os con-
correntes; é celebrado um contrato administrativo que padece de um vício exclusivamente
imputável à administração, vindo o contratante particular a sofrer danos em consequência da
sua anulação; é celebrado um contrato administrativo válido, mas a administração não infor-
mou o contratante particular de determinados condicionamentos relativos à execução do
comrato, circunstância em virtude da qual aquele vem a sofrer danos.
b) Responsabilidade pós-contratual. A responsabilidade pós-contratual
parte da ideia segundo a qual, por vezes, a satisfação do interesse de uma
das partes do contrato exige o respeito, pela outra, de determinados deveres
não impostos pelo próprio contrato mas decorrentes do princípio da boa
fé. Não existe qualquer norma que estabeleça a responsabilidade pós-con-
tratual no direito português, embora seja por vezes invocado o art. 339.°
CC; no direito administrativo, pode fundar-se directamente no princípio
da boa fé, na sua dimensão de tutela da confiança [art. 6. o_A, 2, a) CPA;
supra, I, 10-33 ss.].
Exemplos de responsabilidade pós-contrawal: após a extinção de um contrato, a adminis-
tração dá a conhecer a terceiros o teor de documentos e informações confidenciais fornecidos
pelo seu contratante particular, provocando-lhe prejuízos.
c) Contrato com eficdcia de protecção para terceiros. Um contrato terá
eficácia de protecção para terceitos quando os deveres nele estabelecidos
visem a tutela de pessoas que não sejam partes no contrato; nestes casos,
considera-se justificada a inclusão do terceiro na esfera de protecção do
contrato. Alguns contratos administrativos, como as concessões de serviço
público ou de obras públicas, são muito facilmente qualificáveis como
contratos com eficácia de protecção para terceiros, na medida em que con-
têm disposições expressamente destinadas a salvaguardar a posição de pes-
soas estranhas ao círculo contratual.
Exemplos de responsabilidade emergente de contratos com eficácia de protecção para
terceiros: em cumprimento de um contrato administrativo, a administração entrega ao con-
tratante particular determinado maquinismo, cujo mau funcionamento vem a provocar danos
a um empregado daquele ou de um subcomratante; um cão introduz-se numa auto-estrada
concessionada, daí resultando danos num veículo que ali circulava. Situações do tipo desta
última têm-se suscitado nos tribunais judiciais a propósito da responsabilidade dos concessio-
nários, com soluções divergentes [v. os acórdãos comentados por J. Sinde Monteiro na RLJ
133 (2000), 17 e ainda os Acs. TRC 281572002, CJ 27-3 (2002), 22; 111012002, CJ 27·4
(2002), 15J.
d) Relação corrente de negócios. Existe uma relação corrente de negócios
quando duas pessoas estão habitualmente ligadas por conttatos; nestes
casos, as prestações eFecruadas entre elas, mesmo que não correspondentes
a obrigações contratuais, são produto de uma vinculação específica ditada
pelo princípio da boa fé. Não existe qualquer previsão genérica da respon-
sabilidade civil em situações de relação corrente de negócios, quer no direito
privado, quer no direito administrativo; ela pode ser retirada do princípio
da boa fé, na dimensão de tutela da confiança [art. 6. 0 -A, 2, a) CPA]. Não
obstante, trata-se, provavelmente, da situação de terceira via da responsa-
bilidade civil de mais difícil justificação.
Tendo em conta a formalização da contratação administrativa, as situações de responsabi-
lidade civil emergente de relações correntes de negócios não serão de verificação frequente no
direito administrativo. Pode, no entanto, pensar-se na situação em que a administração presta
uma informação errada, não emergente de qualquer dever contratual e da qual vêem a resultar
danos, a um contratante com quem tem diversos contratos em execução.
Existindo uma lacuna de regulação legal das situações de terceira via da
responsabilidade civil, o seu regime jurídico terá que ser obtido caso a caso
pela aplicação das normas relativas à responsabilidade contratual ou extra-
contratual que se mostrem funcionalmente mais adequadas. Em princípio,
ser-lhes-á principalmente aplicável o regime específico da responsabilidade
contratual, designadamente quanto à presunção de culpa (art. 799.° CC,
ex vi art. 325.°, 4 CCP) e à responsabilidade pelos actos dos auxiliares (art.
800.° CC, ex vi art. 325.°,4 CCP); contudo, o art. 227,°, 2 CC manda
aplicar à responsabilidade pré-contratual o regime de prescrição da respon-
sabilidade delitual.
10. Responsabilidade civil por acto de gestão pública: a indemnização
Quem esteja obrigado a reparar um dano deve reconstituir a situação
que existiria se não tivesse ocorrido o evento que obriga à reparação (art.
3.°, 1 RRCEC). Esta concepção da obrigação de indemnização traduz uma
concepção real do dano e expressa uma preferência pela reparação natural
ou específica do dano sobre a sua reparação estritamente pecuniária:
a indemnização só é fixada em dinheiro quando a reconstituição natural
não seja possível, não repare integralmente os danos ou seja excessivamente
onerosa (art. 3.°, 2 RRCEC). Apesar da inclusão desta norma no regime da
responsabilidade extracontratual, parece tratar-se de um princípio geral
da responsabilidade civil administrativa, aliás em coerência com a respon-
sabilidade civil do direito privado (art. 562.° CC) e justificado pela abso-
luta identidade de fundamentos de ambas.
5e não houver elementos suficientes para a fixação do montante da
indemnização, o tribunal pode remetê-Ia para execução de sentença, sem
prejulw de condenação imediata na parte que já seja líquida (art. 661.°, 2
CPc. ex vi art. 1.°, I CPTA).
O art. 5.° RRCEC manda aplicar à prescrição do direito à indemnização
emergente de responsabilidade extracontratual o regime do art. 498.° Cc.
Assim, o direito à indemnização prescreve no praw de três anos a contar da
data em que o lesado dele teve conhecimento ou de vinte anos a contar do
facto danoso (art. 498.°, I CC); a possibilidade de regresso prescreve no
praw de três anos a contar do cumprimento do dever de indemnizar (art.
498.°, 2 CC); se o fucto danoso constituir crime para o qual a lei estabeleça
praw de prescrição mais longo, é este o aplicável (art. 498.°,3 CC). Como
o art. 5.° RRCEC respeita a todas as modalidades de responsabilidade civil
extracontratuallegalmente reguladas, este regime aplica-se também à respon-
sabilidade pelo risco e por facto lícito. O direito à indemnização emergente
de responsabilidade contratual prescreve no praw em que prescreveria o
direito à prestação incumprida, solução vigente em geral no direito civil e
aplicável no âmbito administrativo por remissão do art. 325.°, 4 CCP. Não
é claro qual o praw de prescrição do direito à indemnização emergente de
situações de terceira via da responsabilidade civil, mas o art. 227.°, 2 CC
manda aplicar à responsabilidade pré-contratual o regime de prescrição da
responsabilidade delitual. A prescrição suspende-se e interrompe-se nos casos
e nos termos previstos na lei civil (art. 5.° RRCEC), interrompendo-se nome-
adamente com a impugnação de actos lesivos (art. 41.°,3 CPTA). Embora
tal não decorra do art. 5.° RRCEC, parece dever aplicar-se à responsabilidade
civil administrativa o art. 311.°, I CC, nos termos do qual, uma vez transi-
tada em julgado a sentença que reconheça o direito à indemnização, passa a
aplicar-se em qualquer caso o praw geral de prescrição.
O CCP inclui algumas disposições específicas da indemnização na res-
ponsabilidade contratual. É o caso do regime da mora por atrasos nos
pagamentos por parte da administração (art. 326.° CCP) e da regra da
dedução do montante da indemnização devida por responsabilidade do
co-contratante das quantias devidas nos casos de resolução sancionatória
(art. 333.°, 3 CCP).
11. Responsabilidade civil por acto de gestão privada
a) Responsabilidade extracontratual delitual, pelo risco e pelo sacriflcio
A responsabilidade extracontratual da administração por acto de gestão
privada está prevista no art. 50 I. ° CC; este remete a responsabilidade civil
do Estado e das demais pessoas colectivas administrativas pelos acros pra-
ticados pelos seus titulares de órgãos, agentes ou representantes para o
regime da responsabilidade do comitente (i. e, aquele que encarrega alguém
de qualquer actuação) pelos actos praticados pelo comissário (i. e, aquele
que é encarregado de qualquer actuação por um comitente). Este regime
I consta do art. 500.° Cc. A doutrina identifica geralmente como pressupos-
I tos da responsabilidade do comitente (e, logo, da responsabilidade extra-
contratual das pessoas colectivas administrativas) a existência de uma rela-
1 ção de comissão, o exercício da função cometida e a responsabilidade do
comissário (art. 500.°, I, 2 CC). Contudo, utilizando os conceitos e a
terminologia próprios do direito administrativo, os dois primeiros aspectos
reconduzem-se à noção de facro funcional: só há responsabilidade adminis-
trativa emergente de factos praticados por titulares de órgãos, agentes ou
representantes da administração pública, no exercício das suas funções e
por causa desse exercício (tal como sucede na responsabilidade delitual por
acto de gestão pública: supra); não se trata, portanto, de pressupostos espe-
cíficos da responsabilidade administrativa por acto de gestão privada, mas
de um pressuposto de toda e qualquer responsabilidade administrativa.
O único pressuposto propriamente dito da responsabilidade adminis-
trativa por acto de gestão privada é, assim, a responsabilidade do titular de
órgão, agente ou representante (art. 500.°, I, parte final, CC). A verifica-
ção deste pressuposto depende necessariamente da averiguação dos pressu-
postos da responsabilidade do próprio titular de órgão, agente ou represen-
tante; o regime desta, por sua vez, segue integralmente e sem qualquer
especialidade o regime da responsabilidade civil extracontratual (ares.
483.°-510.° CC).
A doutrina civilista divide-se quanto à questão de saber se o art. 500.°
CC comporta a responsabilidade do comitente quando a imputação ao
comissário não seja a título de responsabilidade delitual; independente-
mente da resposta a esta questão no direito privado, o regime do art. 500.°
CC, na medida em que se aplique à responsabilidade administrativa, tem
que ser interpretado conforme ao art. 22.° CRP, permitindo assim a res-
ponsabilização da adminisrração quando sobre o titular de órgão, agente
ou representante recaia um dever de indemnizar a qualquer título, ainda
que não de responsabilidade delitual. Assim sendo, os arts. 50 l. ° e 500.°
CC estabelecem indirectamente a responsabilidade delitual, pelo risco e
por facto lícito das pessoas colectivas administrativas por acto de gestão
privada, na medida em que sejam aqueles os títulos do dever de indemnizar
que recai sobre os seus titulares de órgãos, agentes e representantes (é, con-
tudo, difícil configurar situações de responsabilidade administrativa por
facto lícito de gestão privada).
A doutrina priv3tista considera geralmente a responsabilidade do comitente. e com ela a
responsabilidade da administração por acro de gestão privada, como uma responsabilidade pelo
risco. na medida em que é independente de culpa (ano 500.°, 1 CC). Esta qualificação faz senti~
do quando o comitente seja uma pessoa singular. mas não quando seja uma pessoa coleaiva
adminisrraciva. na medida em que a culpa do titular de órgão. agente ou representante (<<comis·
sário») é automaticamente imputada à pessoa colectiva oomo simples efeito do carácter funcional
do ac[O praticado (é este o pressuposto subjacente ao regime dos am. 7.° e 8.° RRCEC). Nessa
medida, o art. 500.°,3 CC tem que ser interpretado com cautela, na medida em de implica um
juízo de culpabilidade do comitente autónomo daquele formulado em relação ao comissário, que
não poderá ter lugar no caso de o comitente ser uma pessoa colectiva administrativa.
A pessoa colectiva administrativa que satisfaça uma indemnização em
virtude dos arts. 501.° e 500.° CC goza de direito de regresso integral con-
tra o titular de órgão, agente ou representante que tenha praticado o acto
danoso (art. 500.°,3 CC); no entanto, apesar da amplitude do texto nor-
mativo, não parece aceitável a admissibilidade do direito de regresso em
caso de responsabilidade pelo risco ou por facto lícito, na medida em que,
quer um, quer outro, terão ocorrido em benefício do interesse público.
O regime da responsabilidade civil adminisrrariva extracontratual por
acto de gestão privada apresenta algumas diferenças em relação ao regime
da responsabilidade civil administrativa por acto de gesrão pública: são
mais amplas as presunções de culpa (arts. 491.°-493.° CC), o direito de
regresso existe em todos os casos de responsabilidade delitual e não apenas
em casos de dolo e negligência grave; a responsabilidade pelo risco é excep-
cional e não geral (art. 499.° CC), embora contemple algumas situações
não abrangidas pelo art. 11.° RRCEC (arrs. 502.°, 503.°, 509.° CC), e são
impostos limites à indemnização dos danos (arrs. 508.°, 510.° CC).
A responsabilidade delitual e a responsabilidade por danos causados em
estado de necessidade rêm regimes praticamente idênticos quanto aos seus
pressupostos. No entanto, à luz do art. 1.°, 2 RRCEC, não é hoje claro que
a dicotomia entre responsabilidade por acto de gestão pública e por acto de
gestão privada subsista no âmbito da responsabilidade civil extracontratual
(supra).
b) Responsabilidade contratual e terceira via da responsabilidade civil
A responsabilidade civil contratual por acro de gestão privada da admi-
nistração pública segue integralmente o regime previsto no CC (arrs.
798.°-800.° CC); o mesmo se aplica às situações de tetceira via da respon-
sabilidade civil (em termos substancialmente idênticos aos vigentes em
matéria de responsabilidade civil por acto de gestão pública e com as mes-
mas dúvidas dourrinais nesra maréria: supra).
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das obrigará", Coimbra, I, 42005, 267-382, 11, '2003, 243-281; F. Pires de LimalJ. M. Antu-
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As pretensões indemnizatórias pelo sacrifício de direitos patrimo-
niais privados
1, Noção de pretensões indemnizatórias pelo sacrifício de direitos patri-
moniais privados e aspectos gerais
Na esfera da administração pública em sentido material é inevitável a
existência de conflitos entre o interesse público e os interesses particulares,
sendo que, frequentemente, os segundos devem ceder perante os primeiros.
Isto significa que os direitos privados, em particular aqueles que têm carác-
ter patrimonial, podem ser restringidos ou mesmo extintos por decisões
administrativas legítimas. Todavia, como consequência do princípio do
Estado de direito e da sua decorrência do respeito pelas posições jurídicas
subjectivas dos particulares, a administração é obrigada a reparar os prejuí-
zos provocados pela sua actividade, ainda que juridicamente conforme, à
esfera patrimonial das pessoas. Ou seja, a afectação legítima de direitos
patrimoniais privados pela administração faz nascer na esfera dos particula-
res em causa uma pretensão ao ressarcimento dos prejuízos provocados.
2. Pretensões indemnizatórias pelo sacrifício de direitos patrimoniais
privados e responsabilidade civil
Tradicionalmente, e ainda actualmente para a maior parte da doutrina,
as pretensões indemnizatórias emergentes pelo sacrifício de direitos patri-
moniais privados são tratadas pela doutrina no capítulo da responsabili-
dade civil por facto lícito: o art. 16. 0 RRCEC inclui, em sede de responsa-
bilidade civil administrativa por facto lícito, o dever administrativo de
indemnizar os particulares a quem, por razões de interesse público, impo-
nham encargos ou causem danos especiais ou anormais (supra), previsão
cujo texto é suficientemente amplo para abranger as lesões de bens, quer
pessoais, quer patrimoniais. A história da disposição, que tem origem no
pensamento de M. Caetano parece confirmar esse entendimento: a partir
de 1950, na ausência de normas gerais sobre a matéria, aquele autor defen-
deu a existência de um princípio geral de responsabilidade administrativa
por facto lícito com base no art. 2397. 0 do Código Civil então vigente, que
 consagrava precisamente o dever de indemnização em caso de expropriação
(supra). Em 1998, sob influência do direito alemão, a autonomização das
pretensões indemnizatórias pelo sacrifício de direitos patrimoniais privados
foi pela primeira vez expressamente defendida na doutrina nacional por
M. L. Amaral (Respomabilidade do Estada e dever de indemnizar do legisla-
dor, esp. 414-423,561-581), embora o problema já tivesse sido analisado
anteriormente em abstracção dos quadros da responsabilidade civil admi-
nistrativa por fàcto lícito (E de Quadros, A protecção da propriedade privada
pelo direito internacional público, esp. 187-366).
A doutrina tradicional não é sustentável (e, provavelmente, nunca o foi)
no direito português. Com efeito, o tratamento das pretensões indemniza-
tórias pelo sacrifício de direitos patrimoniais privados em sede de respon-
sabilidade civil por facto lícito não tem qualquer fundamento teórico:
a afectação lícita e normal de posições jurídicas subjectivas alheias, mediante
actos imperativos, não ocorre paradigmaticamente no direito privado, pelo
que os quadros gerais do instituto da responsabilidade civil, nele forjados,
não estão vocacionados para o seu enquadramento. E também não tem
qualquer fundamento histórico: enquanto a responsabilidade civil do
Estado por actos de autoridade foi consistentemente negada durante todo
o século XIX e durante parte do século xx (supra), o dever de indemnizar
por expropriações da propriedade privada é aceite e mesmo enfaticamente
proclamado nos Estados europeus continentais desde a Revolução Fran-
cesa; o art. 17.° da Declaração Universal dos Direitos do Homem e do
Cidadão (J 789), que ignorava a responsabilidade civil administrativa, esta-
belecia que o sacrifício excepcional do «inviolável e sagrado» direito de
propriedade pelos poderes públicos só poderia fazer-se mediante «uma
justa e prévia indemnização». É desta norma que derivam em linha recta
disposições constitucionais contemporãneas como a do art. 62.°, 2 CRP
- dispositivo que, significativamente, foi autonomizado da previsão geral
da responsabilidade civil administrativa no art. 22.° CRP.
O art. 62.°, 2 CRP, relativo ao direito de propriedade privada, é actual-
mente a disposição-chave nesta matéria na ordem jurídica portuguesa.
Segundo este preceito, a requisição e a expropriação por utilidade pública
só podem ser efectuadas com base na lei e mediante o pagamento de justa
indemnização: ou seja, para a Constituição, os actos de expropriação e
requisição só são juridicamente conformes se forem acompanhados ou ante-
cedidos do pagamento de uma justa indemnização (sobre as noções de
expropriação e requisição, supra, 19-65). E é precisamente este mecanismo
que escapa totalmente aos quadros da responsabilidade civil, ainda que por
fàcto lícito: na responsabilidade civil a indemnização é uma consequência
dos actos danosos e no art. 62.°, 2 CRP é um verdadeiro requisito de lega-
lidade daqueles actos.
A interpretação jurisprudencial e doutrinai do art. 62.° CRP, não sem
algum paralelo com a evolução verificada no direito comparado, no direito
internacional público e no direito comunitário, foi mesmo mais longe do
que o seu texto: por um lado, os conceitos de requisição e expropriação
passaram a ser entendidos num sentido material que não abrange apenas
os tipos de actos jurídico-públicos com essas designações mas quaisquer
actoS ablativos análogos, ainda que não administrativos, de alcance similar;
por outro lado, o conceito de propriedade privada passou a ser entendido
num sentido amplo que inclui não apenas o direito de propriedade regu-
lado no CC como outros direitos de natureza real (usufruto, servidão) e
mesmo direitos patrimoniais de carácter creditício, como os emergentes de
contratos (direitos pessoais de gozo, como o arrendamento, e puros direitos
de crédito).
Desta evolução resultou a subordinação a um regime comum das pre-
tensões indemnizatórias pelo sacrifício de todo e qualquer direito patrimo-
nial privado, situado à margem da lógica do art. 16.° RRCEC (aliás, sob
pena de inconstitucionalidade parcial deste, na medida em que o art. 62.°,
2 CRP não exige a demonstração do carácter especial e anormal dos prejuí-
zos provocados como condição da sua ressarcibilidade), que assim vê o seu
campo de aplicação restringido à responsabilidade civil pelo sacrifício de
bens pessoais (supra).
3. Fundamento das pretensões indemnizatórias pelo sacrifício de direi-
tos patrimoniais privados
As pretensões indemnizatórias pelo sacrifício de direitos patrimoniais
privados têm a mesma função que a responsabilidade civil por facto lícito
e apresentam-se com uma acentuada afinidade estrutural em relação a este
instituto. Assim, se o seu fundamento imediato é o art. 62.°, 2 CRP, o seu
 i
fundamento último enContra .
d os encargo 'bl' ( -se também no princípio da justa distribuição b) Conformidade jurldica do focto voluntdrio. Para haver lugar a uma
s pu ICOS supra).
pretensão indemnizatória pelo sacrifício de direitos patrimoniais privados
o acto em que se traduz aquele sacrifício tem que ser conforme ao direito;
4. Fontes das pretensões esta conformidade não pode decorrer de justificação por estado de necessi-
indemnizatórias pelo sacrifício de direitos
patrimoniais privados dade, circunstância em que se recai no art. 16.° RRCEC. Tratando-se de
um acto ilegal, para além de ser possível a exigência da sua remoção, a
Em virtude da interpretaç d I pretensão reintegratória do particular lesado é a responsabilidade civil dei i-
( ) as pretensoes _. ao up amente extensiva do art. 62.°, 2 CRP
supra, Indemniza ' . lUa! (supra).
.. . d d tonas pelo sacrifício de direitos patrimo-
maIs priva os po em emer ir d c) Dano. Só a diminuição ou a supressão de vantagens patrimoniais
C E) ou d e actos anáIogos como g e actos de expropriação (arts. 1.°,23.°-32.°
.. _ podem ser considerados danos para efeitos desta pretensão reintegratória.
ção de servidões (art. 8.0 ~E a requl~lçao (art. 80.°, 1 CE), a constilUi- Ao contrário do que sucede na responsabilidade ci';'il por sacrifício de bens
do Decreto-L' ° 794/ 6 ), a ocupaçao temporária de imóveis (art. 54. ° pessoais, não se exige o carácter especial e anormal do dano (art. 16.°
eln. 7 d e 5d N b
de rescisão e modifi _ :1 e ovem ro; art. 18.°, 4 CE), os actos RRCEC).
lcaçao unI ateral d d .. .
312 o 1 CCP) . e Contratos a mmlstratIvos(arts. 293.°,
." . os Instrumentos d - ....
c_ 'd I' e gestao ternrorlal (ms!l!uto geralmente Para além disw, normas especiais delimitam os danos ressardveis em termos bastante dís-
rel~n o, com a guma Impro ri d d . .
ares. 143 ° 112 ° 6 RJIGT P ~ a e, como «mdemmzação pelos planos»: pares. consoante o alcance assumido pela função ressarcitória deste instituto: assim, os danos
. , . , ) a Im . - d d ressarcíveis são, em caso de expropriação (e também de constituição de servidões e de ocupação
d d Ib - I ' POSlçaO e me idas preventivas no qua-
ro a e a oraçao, a teração o . _ temporária de terrenos para operações de realojamemo: art. 8.°,2 CE, art. 54.°, 2 do Decre-
. ,. ( u revlsao de planos municipais de ordena-
ment o d o ternrorlO arts 112 ° 6 to-Lei n.O 794/76. de 5 de Novembro), «o prejuízo que para o expropriado advém da expro-
condutas le . d d .'. " , 116.°, 2 RJIGT), bem como outras priação. correspondente ao valor real e corrente do bem de acordo com o seu destino efectivo
gals a a mInIstra - . c .
, "aI çao cUJos erellos sobre direitos alheios de ou possível numa utilização económica normal, à data da publicação da declaração de utilida-
caracter patrlmOnI sejam si '1 de pública. tendo em consideração as circunstâncias e condições de faCto existentes naquela
. d 'I ml ares aos dos actos indicados (sobre o con-
ceito e actos ana ogos à ex ro . _ data» (art. 23.°. 1 CE) e «os prejuízos directa e necessariamente resultantes de o bem ter estado
. J _J . J _ l P pnaçao, F. de Quadros, A protecção da pro- sujeito a expropriação (art. 4.°, 6 CE), do que resulta a exclusão da ressarcibilidade dos lucros
Przeuaae przvaua pe o dire't . .
, o tnternaclOnal público, esp. 205-220). cessantes, salvo se as obras não tiverem início dentro do prazo estabelecido (art. 19.°,4 CE);
em (:3$0 de requisição, «o capitaj empregue para a construção ou aquisição e manutenção dos
bens requisitados e o seu normal rendimento, a depreciação derivada do respectivo uso e, bem
5. Pressupostos das pretens- . d . . assim, o lucro médio que o particular deixa de perceber por virtude de requisição» (art. 84.°,
. .. oes In emnlzatÓrlas pelo sacrifício de direi- 3 CE); em caso de ocupação temporária de prédios vizinhos de prédios expropriados. oS mes-
tos patrImonIaIs privados
mos danos ressardveis nos termos gerais do direito da responsabilidade civil (art. 18.°,4 CE);
em caso de indemnização por instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares,
Em virtude das semelhan s ~ . . as «restrições singulares às possibilidades objectivas de aproveitamento do solo, preexistentes e
pon sab I'l'd d "1 ça unClonals e estruturais em relação à res- juridicamente consolidadas, que comportem uma restrição significativa na sua utilização de
I a e CIVI por facto ]( .
nizatórias pelo 'fi!' d .Clto, os pressupostos das pretensões indem- efeitos equivalentes a uma expropriação» (art. 143.°,2 RJIGT) e, nas revisões de instrumentos
sacCl CIO e dl relt '. . de gestão territorial. apenas quando a revisão ocorra dentro dos cinco anos subsequentes à sua
funda I '. os patrImonIaIs privados são, portanto,
menta mente cOlncldent entrada em vigor e determine a caducidade ou a alteração das condições de um licenciamento
es com os daquele instituto
a) Facto voluntdrio. O fàcto vol ' . . prévio válido (art. 143.°,2 RJIGT), não sendo em caso algum ressarcfveis os danos passíveis
(nos casos d a req ulslção
..
da mod' fi
Untarlo pode ser um acto administrativo
_ de compensação mediante distribuição perequativa dos benefícios e encargos decorrentes dos
to d " . )' I Icaçao e da rescisão unilateral de contra- instrumentos em causa (art. 143.°, 1 RJIGT); em caso de imposição de medidas preventivas,
s a ffilfllstratlVOS Ou um re uI os mesmos danos que dão origem a indemnização por instrumentos de gestão territorial
g amento (no caso dos inSlrumencos de
gestão territorial). vinculativos dos particulares, designadamente a restrição ou supressão substancial de díreitos
de uso do solo preexistentes e juridicamente consolidados. designadamente mediante licença
ou autorização [are 116.°, 2, b) RjIGTJ e. quando tais medidas sejam impostas dentro
do prazo de quatro anos após a caducidade das medidas anteriores, o prejuízo efectivo provo_
cado às pessoas afectadas por aquelas em virtude de terem estado provisoriamente impedidas
de utilizar o seu solo para a finalidade para ele admilida (art. 112. 0 ,6,7 RJIGT); em caso de
modificação unilateral de contratos administrativos, o desequilíbrio financeiro do COnlrato
[art. 180.0 , a) CPAJ; em caso de rescisão unilateral de contratos administrativos, aparente_
mente, os mesmos prejuízos passíveis de ressarcimento em sede de responsabilidade civil.
d) Nexo de causalidade. A exigência de nexo de causalidade entre o facto
lícito e o dano retira-se implicitamente de todas as disposições citadas a
propósito do dano ressarcível. Por vezes, a exclusão expressa da ressarcibili-
dade de alguns danos tem implícita a inexistência de nexo de causalidade
[assim, na expropriação não são ressardveis os danos relativos a benfeitorias
úteis ou voluptuárias posteriores à notificação da decisão de expropriar,
porque aqueles não são imputáveis em termos causais ao acto expropriató-
rio: art. 23.°, 2, c) CE]. A averiguação do nexo de causalidade não apre-
senta especificidades em relação à responsabilidade civil (supra).
6. A indemnização pelo sacrifício de direitos patrimoniais privados
a) A exigência de uma indemnização contemporânea do sacrificio
Ao contrário do que sucede na responsabilidade civil, a indemnização
por sacrifício de direitos patrimoniais privados tem que ser contemporânea
desse sacrifício, como se depreende da determinação constitucional de que
este se faça mediante justa indemnização (art. 62.°, 2 CRP; supra). A exi-
gência de contemporaneidade da indemnização em relação ao dano é
expressamente reiterada por algumas disposições legais, como sucede em
matéria de expropriações (art. 1.0 CE). A exigência do carácter contempo-
râneo da indemnização tem, no entanto, que ser entendida com alguma
cautela, pois pode suceder que o interesse público imponha a efectivação
do sacrifício do direito num praw em que não é possível concluir as ope-
rações de quantificação do dano, por aquelas serem particularmente com-
plexas ou controvertidas. Isto passa-se por vezes em casos de expropriação,
nos quais a prática de actos ablativos do direito sobre o bem expropriado
podem anteceder a fixação da indemnização; neste caso a administraçãO é
apenas obrigada a fazer um depósito da quantia em que se estima que tal
indemnização venha a ser fixada [arts. 19.°,20.°,1, b) CE].
A exigência de contemporaneidade da indemnização em relação ao
dano implica três consequências. Primeira, antes do pagamento de indem-
nização não pode em circunstância alguma ser permitida a extinção, mas
apenas a restrição, do direito patrimonial a sacrificar. Segunda, o paga-
mento da indemnização tem, em regra, que ser anterior à produção do
dano ou simultâneo em relação a ela; por aplicação do princípio da propor-
cionalidade, na sua dimensão de necessidade, tal só poderá não acontecer
quando o diferimento da quantificação da indemnização para depois da
produção do dano seja estritamente necessário para á prossecução do in te-
resse público em causa. Terceira, no caso de a indemnização não ser paga
até à produção do dano, pelo menos o procedimento para a sua quantifi-
cação tem que ser iniciado até àquele momento [assim, a resolução de
expropriar deve logo conter uma previsão dos encargos a suportar com a
exptopriação, baseada na avaliação prévia do bem objecto da expropriação:
art. 10.°, 1, c), 4 CE)].
Se a indemnização não for contemporânea da produção do dano, no
sentido referido, o acto danoso é ilegal, pelo que a reintegração da esfera
jurídica lesada se fará através da responsabilidade extracontratual delitual
(supra).
b) A exigência de uma indemnização justa
o art. 62.°, 2 CRP exige que a indemnização tenha um carácter justo,
o que parece conter uma remissão para o princípio da justiça (art. 266.°,
2 CRP). Contudo, o alcance da disposição constitucional não pode ser
esse, na medida em que a densidade do princípio da justiça enquanto
limite da margem de livre decisão administrativa é tão reduzido (supra, I,
10-42) que, na prática, tal equivaleria a um largo campo de incontrolabí-
lidade jurisdicional da actividade administrativa e, em consequência, aO
esvaziamento da garantia constitucional da propriedade privada. Assim, a
referência à justiça da indemnização deve entender-se, pura e simples-
mente, como uma exigência de que a indemnização reintegre a esfera
jur{dica do lesado em toda a medida dos danos patrimoniais sofridos e
imPUtáveis ao acto danoso (como, a propósito da expropriação e da requi-
sição, em concretização da disposição constitucional, confirmam os arts.
23.°, 1,84.°,2 CE).
Se a indemnização administrativamente fixada não for justa, no sentido
referido, o acto danoso é ilegal, pelo que a reintegração da esfera jurídica
lesada se fará através da responsabilidade extracontratual delitual (supra).
c) O conteúdo da indemnização pelo sacriftcio de direitos patrimoniais
privados
Em regra, a indemnização pelo sacrifício de direitos patrimoniais priva-
dos é paga em dinheiro (assim, para a expropriação, art. 67.°, 1 CE); desde
logo, a reintegração específica do dano seria impossível em virtude do
carácter lícito do acto danoso da administração. Todavia, não está excluída
a possibilidade do seu pagamento em espécie: na expropriação amigável, a
entidade expropriante, o expropriado e os demais interessados podem acor-
dar no pagamento da indemnização através da cedência de bens ou direitos
(arts. 67.°, 2, 69.° CE); a reposição do equilíbrio financeiro na sequência
da modificação unilateral de contratos administrativos pode consistir na
atribuição de novos créditos contratuais à contraparte, desde que essa nisso
acorde. A legislação relativa à expropriação contém regras particularmente
complexas de cálculo da indemnização (arts. 23.°-32.° CE).
o bem a expropriar após depósito do montante previsível da indemnização
a suportar [arts. 19.°, 20.°, 1, b) CE]. Estas normas devem aplicar-se à
constituição de servidões (art. 8.°, 3 CE). O regime é diferente na genera-
lidade das outras situações, como sucede no caso paradigmático da requi-
sição, em que o montante da indemnização é fixado unilateralmente pela
administração [art. 84.°, 4, b) CE].
Bibliografia. Sobre as pretensões indemnizatórias pelo sacrific::io de direitos patrimo-
niais privados, além das obras acima referidas a propósito da responsabilidade civil por facto
lícito, F. AJves Correia, As garantias do particular na expropriarão por utilidade pública, Coim-
bra, 1982; *M. L. Abrantes Amaral Pinto Correia, Responsabilidade do Estado e dever de indem-
nizardo legislador, Coimbra, 1998, esp. 411-467, 517-631; R. Medeiros, Ensaio sobre a respon-
sabilidade civil do Estado por actos legislativos, Coimbra, 1992, esp. 235-331; F. P. Oliveira,
«Medidas preventivas de planos urbanísticos e indemnização», CEDOUA 1 (1998), 53: F. de
Quadros, «Expropriação por utilidade pública», DJAP IV (1991), 306; A protecrão da proprie-
dade privada pelo direito internacional público. Coimbra, 1998, esp. 187-366; J. Miranda,
«Apreciação da dissertação de doutoramento da mestra Maria Luísa da Conceição Duarte»,
RFDUL (I998), 399; R. Medeiros. Ensaio sobre a responsabilidade civil do EstadD por actos
kgislativos, 235-354.

7. As garantias jurisdicionais preventivas de legitimidade do sacrifício

de direiros patrimoniais privados no caso da expropriação em sentido
estrito

Tendo em conta o ditame do art. 62.°,.2 CRP, a legislação relativa à

expropriação adoptou cautelas particulares para garantir o carácter contem-
porâneo e justo da indemnização: assim, ou a expropriação é amigável,
havendo acordo entre a administração e o particular acerca da indemniza-
ção [arts. 34.°, a)-e), 37.°, 2 CE], ou então, em caso de expropriação liti-
giosa, a adjudicação da propriedade só opera mediante decisão de um tri-
bunal posterior à fixação do montante da indemnização a pagar e ao
depósito desse montante pela administração (art. 51.°, 1, 5 CE); do mesmo
modo, só é admitida a prática de actos materiais restritivos do direito sobre
 Anexo
LEI N.o 67/2007. DE 31 DE DEZEMBRO
Aprova o regime da responsabilidade civil extracontratual
do Estado e demais entidades públicas
 Lei n.O 67/2007
de 31 de Dezembro
Aprova o regime da responsabilidade civil extracontratuaJ do Estado
e demais entidades públicas

A Assembleia da República decreta, nos termos da alínea c) do artigo 161.° da Constitui-

ção. o seguinte:

Artigo l,tI
ApI"OV8fÕO
É aprovado o Regime da Responsabilidade Civil Extracomratual do Estado e Demais Emida-
des Públicas, que se publica em anexo à presente lei e que dela faz parte imegrame.

Artigo 2.°
Regimes especiais
- O disposto na presente lei salvaguarda os regimes especiais de responsabilidade civil por
danos decorrentes do exercício da função administrativa.
2 - A presente lei prevalece sobre qualquer remissão legal para o regime de responsabilidade
civil extracontratual de direito privado aplicável a pessoas coleçtivas de direito público.

Artigo 3.°
Pagamento de indemnizaçóes
1 - Quando haja lugar ao pagamento de indemnizações devidas por pessoas colectivas perten-
centes à administração indirecta do Estado ou à administração autónoma e a competente
sentença judicial não seja espontaneamente executada no prazo máximo de 30 dias, o crédito
indemnizatório só pode ser satisfeito por conta da dotação orçamental inscrita à ordem do
Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais (CSTAF) a título subsidiário quan-
do. através da aplicação do regime da execução para pagamento de quantia cena regulado na
lei processual civil. não tenha sido possível obter o respectivo pagamento junto da entidade
responsável.
2 - O disposto no número anterior não prejudica a possibilidade de o interessado solicitar
directamente a compensação do seu crédito com eventuais dívidas que o onerem para com a
mesma pessoa colectiva. nos termos do anigo 170. 0 do Código de Processo nos Tribunais
Administrativos. sem necessidade de solicitar previamente a satisfação do seu crédito indemni-
zatório através da aplicação do regime da execução para pagamento de quantia certa previsto
na lei processual civil.
3 - Nas situações previstas no n.O 1. caso se mostrem esgotadas as providências de execução para
pagamento de quantia certa previstas na lei processual civil sem que tenha sido possível obter o
respectivo pagamento através da entidade responsável, a secretaria do tribunal notifica imediata-
mente o CSTAF para que emita a ordem de pagamento da indemnização. independentemente
de despacho judicial e de tal ter sido solicitado, a título subsidiário, na petição de execução.
4 - Quando ocorra a satisfação do crédito indemnizatório por via do Orçamento do Estado,
nos termos do n. O 1, o Estado goza de direito de regresso, incluindo juros de mora, sobre a
entidade responsável, a exercer mediante uma das seguintes formas:
a) Descamo nas transferências a efectuar para a entidade em causa no Orçamento do
Estado do ano seguinte;
b) Tratando-se de entidade pertencente à Administração indireC(a do Estado, inscrição
oficiosa no respectivo orçamento privativo pelo órgão tmelar ao qual caiba a aprovação
do orçamento; ou
c) Acção de regresso a intentar no tribunal competente.
Artigo 4. 0
Sexta alteração ao Estatuto do Ministério Público
O artigo 77. 0 do Estatuto do Ministério Público (Lei n. O 47/86, de 15 de Outubro, rectificada
no Didrio tÚz República, I.a série, n. O 263, de 14 de Novembro de 1986, e alterada pelas Leis
n.~ 2/90. de 20 de Janeiro, 23/92, de 20 de AgOsto, 33 -A/96, de 26 de Agosto, 60/98, de 27
de Agosto, e 4212005, de 29 de Agosto), passa a ter a segui me redacção:
«Artigo 77. 0
[",J
Fora dos casos em que a falta constitua crime, a responsabilidade civil apenas pode ser efecti-
vada, mediante acção de regresso do Estado, em caso de dolo ou culpa grave.»
Artigo 5. 0
Norma revogatória
São revogados o Decreto -Lei n. ° 48 051. de 21 de Novembro de 1967. e os artigos 96. 0 e 97. 0
da Lei n. O 169/99. de 18 de Setembro. na redacção da Lei n. O 5-A/2002. de II de Janeiro.
Artigo 6. 0
Entrada em vigor
A presente lei entra em vigor no prazo de 30 dias após a data da sua publicação.
Aprovada em 18 de Outubro de 2007.
O Presidente da Assembleia da República, Jaim~ Gama.
Promulgada em 10 de D=mbro de 2007.
Publique -se.
O Presidenre da República, ANISAL CAVACO SILVA.
Referendada em 10 de Dezembro de 2007.
O Primeiro-Ministro. Josl Sócrat~s Carvalho Pinto de Sousa.
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ANEXO
REGIME DA RESPONSABILIDADE CML EXTRACONTRATUAL
DO ESTADO E DEMAIS ENTIDADES PÚBLICAS
CApITULO I
Disposições gerais
Artigo 1. 0
Âmbito d. aplicação
I - A responsabilidade dvil extracontratual do Estado e das demais pessoas colectivas de direi-
to público por danos resultantes do exercIcio da função legislativa. jurisdicional e administra_
tiva rege-se pelo disposto na presente lei, em tudo o que não esteja previsto em lei especial.
2 - Para os efeitos do disposto no número anterior. correspondem ao exercício da função
administrativa as acções e omissões adoptadas no exercicio de prerrogativas de poder público
ou reguladas por disposições ou principias de direito administrativo.
3 - Sem prejuízo do disposto em lei especial, a presente lei regula também a responsabilidade
civil dos titulares de órgãos, funcionários e agentes públicos por danos decorrentes de acções
ou omissões adoptadas no exerclcio das funções administrativa e jurisdicional e por causa desse
exercido.
4 - As disposições da presente lei são ainda aplicáveis à responsabilidade civil dos demais tra-
.. balhadores ao serviço das entidades abrangidas. considerando-se extensivas a estes as referências
feitas aos titulares de órgãos, funcionários e agentes.
5 - As disposições que. na presente lei. regulam a responsabilidade das pessoas colectivas de
direito público, bem como dos titulares dos seus órgãos, funcionários e agentes, por danos
decorrentes do exercIcio da função administrativa. são também aplicáveis à responsabilidade
civil de pessoas colectivas de direito privado e respectivos trabalhadores. titulares de órgãos
sociais, representantes legais ou auxiliares, por acções ou omissões que adoptem no exerclcio de
prerrogativas de poder público ou que sejam reguladas por disposições ou princIpios de direito
administrativo.
Artigo 2. 0
Danos ou encargos especiais e anormais
Para os efeitos do disposto na presente lei, consideram-se especiais os danos ou encargos que
incidam sobre uma pessoa ou um grupo. sem afectarem a generalidade das pessoas. e anormais
os que. ultrapassando os custos próprios da vida em sociedade, mereçam. pela sua gravidade, a
tutela do direito.
Artigo 3. 0
Obrigação de indemnizar
I - Quem esteja obrigado a reparar um dano, segundo o disposto na presente lei, deve recon.s-
tituir a situação que existiria se não se tivesse verificado o evento que obriga à reparação.
2 - A indemnização é fIxada em dinheiro quando a reconstituição natural não seja possível.
não repare integralmente os danos ou seja excessivamente onerosa.
-3 - A responsabilidade prevista na presente lei compreende os danos pauimoniais e não patri-
moniais. bem como os danos já produzidos e os danos futuros, nos termos gerais de direito.
 Artigo 4.°
Culpa do lesado
Quando o comportamento culposo do lesado tenha concorrido para a produção ou agrava-
mento dos danos causados, designadameme por não ter utilizado a via processual adequada à
eliminação do acto jurídico lesivo, cabe ao tribunaJ determinar, com base na gravidade das
culpas de ambas as panes e nas consequências que delas tenham resultado, se a indemnização
deve ser totalmeme concedida, reduzida ou mesmo exclufda.
Artigo 5.°
Prescrição
O direito à indemnização por responsabilidade civil extracontratual do Estado. das demais
pessoas colectivas de direito público e dos titulares dos respectivos órgãos, funcionários e agen-
tes bem como o direito de regresso prescrevem nos termos do anigo 498.° do Código Civil.
sendo-lhes aplicável o disposto no mesmo Código em matéria de suspensão e imerrupção da
prescrição.
Artigo 6.°
Direito de regresso
- O exercício do direito de regresso, nos casos em que este se encontra previsto na preseme
lei. é obrigatório, sem prejuízo do procedimento disciplinar a que haja lugar.
2 - Para os efeitos do disposto no número anterior, a secretaria do tribunaJ que tenha conde-
nado a pessoa colectiva remete certidão da semença, logo após o trânsito em julgado. à entida-
de ou às entidades competentes para o exercício do direüo de regresso.
CApITULO II
Responsabilidade civil por danos decorrentes do exercício da função administrativa
SECÇÃO I
Responsabilidade por facto ilícito
Artigo 7.°
Responsabilidade adtuiva do Estado. demais pessoas colectivas d. direito público
I - O Estado e as demais pessoas colectivas de direito público são exclusivamente responsáveis
pelos danos que resultem de acções ou omissões ilícitas. cometidas com culpa leve, pelos titu-
lares dos seus órgãos. funcionários ou agentes, no exercício da função administrativa e por
causa desse exercício.
2 - É concedida indernnizaçao às pessoas lesadas por violação de norma ocorrida no âmbito de
procedimento de formação dos contratos referidos no artigo 100.° do Código de Processo nos
Tribunais Administrativos, nos termos da presente lei.
3 - O Estado e as demais pessoas colectivas de direito público são ainda responsáveis quando
os danos nao tenham resultado do comportamento concreto de um titular de órgão. funcioná-
rio ou agente determinado, ou não seja possível provar a autoria pessoaJ da acção ou omissão.
mas devam ser atribuídos a um funcionamento anormaJ do serviço.
4 - Existe funcionamento anormaJ do serviço quando, atendendo às circunstâncias e a padrões
médios de resultado, fosse razoavelmente exigível ao serviço uma actuação susceptível de evitar
os danos produzidos.
Artigo 8.°
Responsabilidade solidária em caso de dolo ou culpa grave
I - Os titulares de órgãos, funcionários e agentes são responsáveis pelos danos que resultem de
acções ou omissões ilfcitas, por eles cometidas com dolo ou com diligência e zelo manifesta-
meme inferiores àqueles a que se encomravarn obrigados em razão do cargo.
2 - O Estado e as demais pessoas colectivas de direito público são responsáveis de forma soli-
dária com os respectivos titulares de órgãos, funcionários e agemes, se as acções ou omissões
referidas no número anterior tiverem sido cometidas por estes no exerdcio das suas funções e
por causa desse exerdcio.
3 - Sempre que satisfaçam qualquer indemnização nos termos do número anterior. o
Estado e as demais pessoas colectivas de direito público gozam de direito de regresso con-
tra os titulares de órgãos, funcionários ou agentes responsáveis. competindo aos titulares
de poderes de direcção, de supervisão, de superintendência ou de tutela adaptar as provi-
dências necessárias à efectivação daquele direito, sem prejuízo do eventual procedimento
disciplinar.
4 - Sempre que, nos termos do n.O 2 do anigo 10.°, o Estado ou uma pessoa colectiva de
direito público seja condenado em responsabilidade civil fundada no componamento ilícÍlo
adaptado por um litular de órgão, funcionário ou agente, sem que tenha sido apurado o grau
de culpa do titular de órgão, funcionário ou ageme envolvido, a respectiva acção judicial pros-
segue nos próprios autos. entre a pessoa colectiva de direito público e o titular de órgão, fun-
cionário ou agente, para apuramento do grau de culpa deste e, em função disso, do evemual
exerdcio do direito de regresso por pane daquela.
Artigo 9.°
Ilicitude
I - Consideram-se jllcitas as acções ou omissões dos titulares de órgãos, funcionários e agentes
que violem disposições ou princípios consrimcionais, legais ou regulamentares ou infrinjam
regras de ordem técnica ou deveres objectivos de cuidado e de que resulte a ofensa de direitos
ou interesses legalmente protegidos.
2 - Também existe ilicitude quando a ofensa de direitos ou interesses legalmente protegidos
resulte do funcionamento anormal do serviço, segundo o disposto no n.O 3 do artigo 7.°
Artigo 10.°
Culpa
1 - A culpa dos titulares de órgãos, funcionários e agemes deve ser apreciada pela diligência e
aptidão que seja razoável exigir, em função das circunstâncias de cada caso. de um titular de
órgão. funcionário ou agente zeloso e cumpridor.
2 - Sem prejufzo da demonstração de dolo ou culpa grave, presume-se a existência de culpa
leve na prática de actos jurídicos ilícitos.
3 - Para aJém dos demais casos previstos na lei, também se presume a culpa leve, por aplicação
dos princIpias geraís da responsabilidade civil, sempre que tenha havido incumprimento de
deveres de vigilância.
4 - Quando haja pluralidade de responsáveis, é aplicável o disposto no artigo 497.° do Código
Civil.
 SECçAO 11
Responsabilidade pelo risco
Artigo 11,0
Responsabilidade pelo risco
I - O Estado e as demais pessoas colecrivas de direito público respondem pelos danos decor-
rentes de actividades. coisas ou serviços administrativos especialmente perigosos, salvo quando,
nos termos gerais, se prove que houve força maior ou concorrência de culpa do lesado, poden-
do o tribunal, neste último caso, tendo em conta todas as circunstâncias. reduzir ou excluir a
indemnização.
2 - Quando um facto culposo de terceiro tenha concorrido para a produção ou agravamento
dos danos. o Estado e as demais pessoas colectivas de direito público respondem solidariamen-
te com o terceiro, sem prejufzo do direito de regresso.
CAPITULO 111
Responsabilidade civil pol' danos deoorrentes do exercício da função jurisdicional
Artigo 12. 0
Regime geral
Salvo o disposto nos artigos seguintes, é aplicável aos danos ilicitamente causados pela admi-
nistração da justiça, designadamente por violação do direito a uma decisão judicial em prazo
razoável. o regime da responsabilidade por factos ilícitos cometidos no exercicio da função
administrativa.
Artigo 13. 0
Responsabilidade por erro judiciário
1 - Sem prejuízo do regime especial aplicável aos casos de sentença penal condenatória injusta
e de privação injustificada da liberdade. o Estado é civilmente responsável peIos danos decor-
rentes de decisões jurisdicionais manifestamente inconstitucionais ou ilegais ou injustificadas
por erro grosseiro na apreciação dos respectivos pressupostoS de facto.
2 - O pedido de indemnização deve ser fundado na prévia revogação da decisão danosa pela
jurisdiçáo competente.
Artigo 14. 0
Responsabilidade dos magisttados
1 - Sem prejuízo da responsabilidade criminal em que possam incorrer, os magistrados judi-
ciais e do Ministério Público não podem ser directamente responsabilizados pelos danos decor-
rentes dos actos que praciquem no exercicio das respectivas funções, mas, quando tenham
agido com dolo ou culpa grave. o Estado goza de direito de regresso contra des.
2 - A decisão de exercer o direito de regresso sobre os magistrados cabe ao órgão competen-
te para o exerdcio do poder disciplinar, a título oficioso ou por iniciariva do Ministro da
Justiça.
CApITULO IV
Responsabilidade civil por danos decorrentes do exercício da função político-legislativa
Artigo 15. 0
Responsabilidade no exercício da função político-legislativa
1 - O Estado e as regiões autónomas são civilmeme responsáveis pelos danos anormais causa-
dos aos direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos por actos que, no exerdcio da
função polCtico-legislativa. pratiquem, em desconformidade com a Constituição, o direito
internacional, o direito comunitário ou acto legislativo de valor reforçado.
2 - A decisão do tribunal que se pronuncie sobre a inconstitucionalidade ou ilegalidade de
norma jurídica ou sobre a sua desconformidade com convenção internacional, para efeitos do
número ancerior, equivale, para os devidos efeitos legais, a decisão de recusa de aplicação ou a
decisão de aplicação de norma cuja inconstitucionalidade, ilegalidade ou desconformidade com
convenção internacional haja sido suscitada durante o processo, consoante o caso.
3 - O Estado e as regiões autónomas são também civilmente responsáveis peIos danos anormais
que. para os direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos, resultem da omissão de
providências legislativas necessárias para tornar exequfveis normas constitucionais.
4 - A existência e a extensão da responsabilidade prevista nos números anteriores são determi-
nadas atendendo às circunstâncias concretas de cada caso e, designadamente, ao grau de clare-
za e precisão da norma violada, ao tipo de inconstitucionalidade e ao facto de terem sido
adoptadas ou omitidas diligências susceptíveis de evitar a sicuação de ilicitude.
5 - A constituição em responsabilidade fundada na omissão de providências legislativas neces-
sárias para tornar exequíveis normas constirucionais depende da prévia verificação de inconsti-
tucionalidade por omissão pelo Tribunal Constitucional.
6 - Quando os lesados forem em tal número que, por razóes de interesse público de excepcio-
nal relevo, se justifique a limitaçáo do âmbito da obrigação de indemnizar, esta pode ser fixada
equitativamente em montante inferior ao que corresponderia à reparação integral dos danos
causados.
CApITULO V
Indemnização peJo sacrifício
Artigo 16. 0
Indemnização pelo sacrifício
O Estado e as demais pessoas colecüvas de direito público indemnizam os particulares a quem,
por razões de interesse público, imponham encargos ou causem danos especiais e anormais,
devendo. para o cálculo da indemnização, atender·se, designadamente. ao grau de afectação do
comeúdo substancial do direito ou interesse violado ou sacrificado.