CURSO SOBRE

oNOVO
CÓDIGO DO PROCEDIMENTO
ADMINISTRATIVO
CURSO SOBRE
oNOVO
CÓDIGO DO PROCEDIMENTO
ADMINISTRATIVO
2015· 5ª Edição revista eatualizada

José Fontes
Agregado eDoutor em Ciências Políticas
Mestre em Ciências Jurídico-Políticas
Professor da Universidade Aberta eda Academia Militar
Investigador científico do CAPP/ISCSP/Universidade de Lisboa,
do CEDlS/FD/Universidade Nova de Lisboa edo CINAMIL

\11X
ALMEDINA
CURSO SOBRE
o NOVO Ao Professor Doutor Paulo Otero, a quem
CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
continuo a dedicar este livro, (grato) pelo
AUTOR
muito que me ensinou e continua a ensinar
José Fontes
EDITOR e
EDIÇÕES ALMEDINA, S.A. porque a exigência do seu magistério continua
Rua Fernandes Tomás, nOs 76-80
a ser, para mim, exemplar.
3000-167 Coimbra
Te!.: 239 851904 . Fax: 239 851 901
www.aJmedina.net·editora@almedina.net
DESIGN DE CAPA
FBA.
PRÉ-IMPRESSÃO
EDIÇÕES ALMEDINA, SA
IMPRESSÃO E ACABAMENTO

Setembro, 2015
DEPÓSITO LEGAL

398264115

Apesar do cuidado e rigor colocados na elaboração da presente obra, devem

os diplomas legais dela constantes ser sempre objeto de confirmação com as
publicações oficiais.
Toda a reprodução desta obra, por fotocópia ou outro qualquer processo,
sem prévia autorização escrita do Editor, é ilícita e passível de procedimento
judicial contra o infrator.

~ \ GRUPOALMEDINA
ALMEDINA
,-------------
BIBLIOTECA NACIONAL DE PORTUGAL - CATALOGAÇÃO NA PUBLICAÇÃO

FONTES, José, 1970-

Curso sobre o novo código do procedimento administrativo. - 5' ed. rev. e
Atualiz. - (Manuais universitários)
ISBN 978-972-40-6151-L
CDU 342
NOTA 00 AUTOR

Publica-se agora a 5~ edição, revista e atualizada, do Curso Sobre o Novo

C6digo do Procedimento Administrativo, que começou por ser um Curso
Breve e que cada vez mais se vai aproximando de um Tratado de Direito
e de Procedimento Administrativos, organizado em torno da relação
jurídico-procedimental administrativa e no qual se tenta abordar as dife-
rentes temáticas da organização e da atividade administrativas, bem como
a das garantias dos particulares.
Após mais de 20 anos de vigência do Código do Procedimento Admi-
nistrativo de 1991, o Governo aprovou, por via de autorização legislativa,
um novo Código com novos institutos, mantendo embora muito do enqua-
dramento jurídico que vigorou até à data da entrada em vigor deste novo
diploma.
Na presente edição, mantivemos a estrutura do Curso, por palestras,
já anteriormente adaptada às regras e às exigências do ensino a distância
(e-Ieaming) (que cada vez mais são úteis aos estudantes de ensino presencial),
levando em linha de conta a estrutura do diploma legal agora aprovado.
A linguagem utilizada, simples e descritiva, organizada esquematica-
mente, possibilita que este livro seja destinado a todos os que têm neces-
sidade de trabalhar sob as regras do procedimento administrativo e não
apenas a juristas ou a estudantes de cursos de Direito. Por isso mesmo, a
leitura deste Curso deve fazer-se em estrita ligação com os próprios textos
do agora novo Código do Procedimento Administrativo e, também, da Carta
Ética da Administração Pública. Continua, assim, a existir, deliberadamente,
uma complementaridade nos textos em presença.
Este trabalho pretende contribuir para o estudo e para uma melhor
compreensão do novo Código do Procedimento Administrativo, bem
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
como para a divulgação e o conhecimento da Carta Ética da Adminis-
traçáo Pública. Por outro lado importa a sinalar que não se esgotou a
bibliografia di ponível nem a jurisprudência já rica, dos nosso tribuoai
admini trativo a qualfoi resultando designadamente da aplicação - em
concreto - do anterior Código.
Agradeço ao me tre TIAGO MARTINS a permanente disponibilidade, as
sugestõ e a lcitura atenta e crítica do texto desta edição. A sua ajuda foi
absolutamente inestimável.
Por fim, expresso o meu maior desejo: que esta nova edição seja útil aos
Estudantes e a todos os Leitores interessados na importante temática do
procedimento admini tramo, na certeza de que s trata de um diploma
que entrando agora em vigor obriga a um acompanhamento permanente
para melhor se perceber o modo e a forma como será operacionalizado.
Qualquer suge tão ou crítica poderá ser enviada para o seguinte ende-
reço eletrónico: jfontes@uab.pt
Lisboa, julho de 2015.
JosÉ FONTEs
PREFÁCIO À1ª EDIÇÁD (2000)
Conheci o Autor na última década do século passado (XX), quando cola-
borámos durante alguns anos na lecionação da disciplina de Direito
Administrativo I do Curso de Licenciatura em Direito da Universidade
Internacional, e cedo me apercebi das suas qualidades humanas: a capa-
cidade intelectual, a dedicação ao estudo, o rigor científico, o nível de
exigência e a disponibilidade para o diálogo.
Tais qualidades eram e são um sinal para uma promissora carreira uni-
versitária, que eu próprio sempre incentivei, e o primeiro andamento foi já
preenchido com a obtenção do grau de Mestre em Ciências Jurídico-Políticas
pela Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, com a apresentação
de uma tese sobre o controlo parlamentar da Administração Pública.
Mas reconheci também logo no Autor uma outra qualidade: a de estar
disponível, como autor ou como coautor, a revelar ao público o produto
dos seus estudos e das suas reflexões, não escondendo para si próprio esse
produto.
É O que uma vez mais mostra com a presente obra sobre o procedi-
mento administrativo, que o legislador em boa hora codificou em 1991,
complementando-a com os atos legislativos próprios.
Sendo hoje quotidianas as situações de confronto da Administração Pú-
blica, lato sensu, com os particulares, quando ela é agressiva, ou as situações
de cooperação ou colaboração da mesma Administração Pública com os
particulares, quando ela é providencial, só com regras de jogo conhecidas
pelas partes é que tais situações podem existir ou coexistir saudavelmente.
Foram essas regras, pelo menos, as mínimas, que o legislador felizmente
condensou no Código do Procedimento Administrativo, ficando agora os
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

órgãos da Administração Pública e os particulares ~ saber com~ tratar as

relações jurídico-administrativas entre i e tabel cIda (o na5cuncnto, a
vida e a morte dessas relações) e ficando também os particulare a conhecer
as armas de defesa dos seus direitos ou interesse legalmente protegidos.
Com o presente Curso Breve - que de breve nada tem -, o Autor, as-
sumindo um projeto inovador, percorre todo o Código do Procedim~~to
Administrativo, analisando-o em toda a sua extensão, no plano dogmabco
e no plano prático-jurídico, indo ao ponto de fornecer exempl~s prá.ti~os,
e colhendo os frutos de uma leitura atenta e crítica das suas diSposlçoes,
em vigor há quase dez anos. . ,
O leitor da obra perde facilmente a sensação de secura que subJaz a PLANO DO CURSO SOBRE O NOVO
consulta de um qualquer Código e é atraído pelo interesse nas matérias, CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
todas elas, que são versadas na obra, dadas a forma e a linguagem - claras,
simples e acessíveis - utilizadas pelo Autor. 1. Palestra introdutória
A mensagem da obra - tratar-se de um elemento indispensável de 1.1. Introdução à temática
consulta para um largo universo, o de todos os intervenientes nas ~e~ações 1.2. O novo Código do Procedimento Administrativo
jurídico-administrativas e o de todos os estudiosos destas m,atenas de 1.2.1. Enquadramento geral
Direito Público - é plenamente conseguida pelo Autor e este e o melhor 1.2.2. Estrutura do novo Código do Procedimento Administrativo
elogio que se lhe pode fazer. 1.2.3. Algumas inovações
Daqui a um Manual de Direito Administrativo vai um passo e um 1.2.4. O que vigora, diplomas próprios e diplomas cuja aprovação se
passo que JosÉ FONTES, no futuro, com facilidade poderá dar: este é o aguarda
meu augúrio. 1.2.5. Eventuais erros de sistematização, inexatidões e redundâncias
1.2.6. Disposições preliminares
Lisboa, dezembro de 2000 1.3. Códigos de Conduta e a Carta Ética - Dez Princípios Éticos da
Administração Pública
GUILHERME DA FONSECA
Juiz Conselheiro do Tribunal Constitucional edo Supremo Tribunal de Justiça 2. Palestra sobre princípios gerais da atividade administrativa
2.1. Enquadramento geral
2.2. O princípio da legalidade
2.3. O princípio da prossecução do interesse público e da proteção dos
direitos e interesses dos cidadãos
2.3.1. A prossecução do interesse público
2.3.2. A proteção dos direitos e interesses dos cidadãos
2.4. O princípio da boa administração
2.5. O princípio da igualdade
2.6. O princípio da proporcionalidade
2.7. Os princípios da justiça e da razoabilidade
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
2.8. O princípio da imparcialidade
2.8.1. As garantias procedimentais de imparcialidade
2.9. O princípio da boa-fé
2.10. O princípio da colaboração (da Administração Pública) com os par-
ticulares
2.11. O princípio da participação
2.12. O princípio da decisão
2.12.1. O ato tácito
2.13. Os princípios aplicáveis à administração eletrónica
2.14. O princípio da gratuitidade
2.15. O princípio da responsabilidade
2.16. O princípio da administração aberta
2.17. O princípio da proteção dos dados pessoais
2.18. O princípio da cooperação leal com a União Europeia
3. Palestra sobre os órgãos da Administração Pública
3.1. Dos órgãos administrativos: natureza e regime
3.1.1. Dos órgãos colegiais
3.1.2. Da competência
3.1.3. Das suplência e substituição
3.1.4. Da delegação de poderes
3.1.5. Dos conflitos de atribuições e de competências
4. Palestra sobre procedimento administrativo
4.1. Regime comum: disposições gerais
4.1.1. Dos acordos endoprocedimentais
4.1.2. Da relação jurídica procedimental
4.1.2.1. Dos sujeitos do procedimento
4.1.2.2. Dos interessados no procedimento
4.1.3. Da conferência procedimental
4.1.4. Do direito à informação
4.1.5. Dos prazos
4.1.6. Das medidas provisórias
4.1.7. Dos pareceres
4.1.8. Da extinção do procedimento
4.2. Procedimentos do regulamento e do ato administrativos
4.2.1. Procedimento privativo do regulamento administrativo
PLANO DO CURSO SOBRE o NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
4.2.2. Procedimento privativo do ato administrativo
4.2.2.1. Da iniciativa particular
4.2.2.2. Das notificações
4.2.2.3. Da instrução
4.2.2.4. Da audiência dos interessados
4.2.2.5. Da decisão e outras causas de extinção do procedimento
4.2.2.6. Comunicações prévias
S. Palestra sobre atividade administrativa
5.1. Do regulamento administrativo: disposições gerais
5.1.1. Da eficácia do regulamento administrativo
5.1.2. Da invalidade do regulamento administrativo
5.1.3. Da caducidade e da revogação do regulamento administrativo
5.1.4. Da impugnação de regulamentos administrativos
5.2. Do ato administrativo
5.2.1. Enquadramento e disposições gerais
5.2.1.1. Tipologia dos atos administrativos
5.2.1.2. Classificação dos atos administrativos
5.2.2. Da eficácia do ato administrativo
5.2.3. Da invalidade do ato administrativo
5.2.4. Da revogação e da anulação administrativas
5.2.4.1. Das alteração, substituição e retificação dos atos admi-
nistrativos
5.2.5. Da execução do ato administrativo
5.3. Dos contratos da Administração Pública
6. Palestra sobre garantias administrativas
6.1. Enquadramento geral
6.2. As garantias administrativas impugnatórias: regime geral
6.2.1. Da reclamação
6.2.2. Dos recursos administrativos
6.2.2.1. Do recurso hierárquico
6.2.2.2. Dos recursos administrativos especiais
 1. Palestra introdutória

SUMÁRIO:
Introdução à temática. O novo Código do Procedimento Administrativo. Enqua-
dramento geral. Estrutura do novo Código do Procedimento Administrativo.
Algumas inovações. O que vigora, diplomas próprios e diplomas cuja aprovação
se aguarda. EvenUlais erros de sistematização, inexatidões e redundâncias. Dispo-
sições preliminares. Códigos de Conduta e a Carta Ética - Dez Princípios Éticos
da Administração Pública. Recomendação. Exercício formativo.

1.1. Introdução à temátical

A satisfação das necessidades coletivas representa, desde sempre, uma
das principais razões da existência de Administrações Públicas. Na sua

1Como obras e artigos importantes de Direito Administrativo vide entre muitos outros: Mar-
cello Caetano, Manual de Direito Administrativo, Volume I, 10" Edição (reimpressão), revista e
atualizada pelo Prof. Doutor Diogo Freitas do Amaral, Livraria Almedina, Coimbra, 1980;
Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Volume I, 2' Edição, Livraria Alme-
dina, Coimbra, 1994; Guilherme Frederico Dias Pereira da Fonseca, Direito Administrativo
(Sumdrios Desenvolvidos), segundo as aulas dadas na Universidade Internacional de Lisboa,
Departamento de Direito, ao 3~ Ano pós laboral, no ano letivo de 1991/92, Associação Acadé-
mica da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 1992; Marcello Caetano, Prindpios
Fundamentais do Direito Administrativo, reimpressão da edição brasileira de 1977, I' reimpressão
portuguesa, Livraria Almedina, Coimbra, 1996; Guilherme Frederico Dias Pereira da Fon-
seca, A Constituição e aDefesa dos Administrados, Temas da Constituição, 7, DIABRIL, 1'- Edição,
Lisboa, março, 1977; Guilherme Frederico Dias Pereira da Fonseca, Direito Administrativo -
A Administração Pública, Temática I, Textos de Apoio, E. I. - Editora Internacional, Lisboa,
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
essência, administrar a res publica compreende, entre outros aspetos, o
reconhecimento e o diagnóstico destas necessidades públicas, a captação
e a afetação dos recursos necessários à sua satisfação e as definição e hie-
rarquização de prioridades, no caso de inexistência de recursos suficientes,
em estreita ligação com os órgãos do poder político.
A prossecução da atividade da Administração Pública encontra-se, em
grande medida, subordinada ao Direito Administrativo que, sendo um
ramo do Direito Público, integra um conjunto diversificado de normas que
regulam, entre outros aspetos, a organização, o funcionamento e a atividade
das várias estruturas públicas administrativas e das que, não fazendo parte
da Administração Pública e no que à sua ação diga respeito, nos termos
legais, atuem ao abrigo de poderes jurídico-administrativos. Nos nossos
dias, regula ainda as relações que se estabelecem com os particulares, na
sua qualidade de administrados.
A Constituição da República Portuguesa de 1976 (CRP) previa 2, no
seu artigo 268º, nº 3, que
"(...) o processamento da atividade administrativa será objeto de lei
especiaP, que assegurará a racionalização dos meios a utilizar pelos serviços e
a participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes
disserem respeito!'
1996; Jorge Miranda, A Administração Pública nas Constituições Portuguesas, O Direito, Ano 120º,
1988, III e IV (julho dezembro), Factos e Documentos, págs. 607 a 617; Paulo Otero, Conceito
e Fundamento da Hierarquia Administrativa, Coimbra Editora, 1992; Paulo Otero, O Poder de
Substituição em Direito Administrativo - Enquadramento Dogmático Constitucional, Volumes I e II,
Lex, Lisboa, 1995; Afonso Rodrigues Queiró, Lições de Direito Administrativo, Volume I, Coim-
bra, 1976; Rogério Ehrhart Soares, Direito Administrativo, Lições ao Curso Complementar de
Ciências Jurídico-Políticas da Faculdade de Direito de Coimbra no ano letivo de 1977/78,
Coimbra, 1978; Marcelo Rebelo de Sousa, Administração Pública eDireito Administrativo em Por-
tugal, Associação Académica da Faculdade de Direito de Lisboa, Lisboa, 1992; Marcelo Rebelo
de Sousa, Lições de Direito Administrativo, Volume I, Pedro Ferreira - Editor, Lisboa, 1995; José
Tavares, Administração Pública e Direito Administrativo - Para o seu estudo ecompreensão, livra-
ria Almedina, Coimbra, 1992; Fernando Brandão Ferreira-Pinto, Código do Procedimento
Administrativo Anotado, 2' edição, Digital JurisBook, Lisboa, março, 2012; e Mário Aroso de
Almeida, Teoria Geral do Direito Administrativo, 2' edição, Almedina, Coimbra, 2015.
2 Na versão da segunda revisão constitucional de 1989.
3 Sublinhado nosso.
PALESTRA INTRODUTÓRIA
Disposição de conteúdo normativo similar consta hoje do disposto no
artigo 267º, nº 5, da versão atual da nossa Lei Fundamental4 •
O Decreto-Lei nº 442/91, de 15 de novembro, veio dar cumprimento
a esta exigência constitucional, tendo sido através dele que o Governo
aprovou, pela primeira vez, um Código do Procedimento Administrativo
(CPA ou adiante também designado por Código). Isto significa que, até à
entrada em vigor deste diploma legal, existiu uma inconstitucionalidade
por omissãos nunca verificada pelo nosso Tribunal Constitucional.
São várias as contribuições do Direito Comparado para o primeiro
Código a que, aliás, o preâmbulo daquele Decreto-Lei faz referência.
Por imposição do disposto no artigo 3º do Decreto-Lei que aprovou o
primeiro CPA, o mesmo veio a ser revisto, mais tarde, pelo Decreto-Lei
nº 6/96, de 31 de janeiro. O referido artigo 3º determinava uma revisão
ordinária, passados três anos da data da entrada em vigor do Código, com
vista a serem recolhidos os elementos úteis resultantes da sua aplicação.
As alterações então aprovadas, embora de pormenor, são bastante impor-
tantes, conforme pode ser verificado pelo texto do próprio preâmbulo e
pelo disposto no artigo 1º daquele Decreto-Lei.
O CPA de 1991 veio, ainda, a sofrer algumas alterações, em virtude de
legislação entretanto aprovada e que entrou em vigor no âmbito da re-
forma da Administração Pública portuguesa, mas a última grande alteração
surgiu atento o disposto na alínea c) do nº 1 do artigo 14º do Decreto-Lei
nº 18/2008, de 29 de janeiro, que aprovou o Código dos Contratos Públicos
(CCP), e que estabeleceu a disciplina aplicável à contratação pública, bem
como o regime substantivo dos contratos públicos que revistam a natureza
de contrato administrativo. Com base nesta disposição normativa, veio a ser
revogado todo o Capítulo III da Parte IV do ePA de 1991, que continha o
regime jurídico geral sobre o contrato administrativo. Desta forma, o CPA
ficou privado de uma parte substancial do regime jurídico que regulava
uma das mais importantes formas de atividade jurídica da Administração
Pública, a par dos ato e regulamento administrativos, restando assim muito
poucas disposições normativas, previstas no CPA, que se aplicassem aos
contratos administrativos.
4 Versão da quarta revisão constitucional de 1997, sem alterações nas posteriores revisões
constitucionais de 2001, 2004 e 2005.
5 A propósito da fiscalização da inconstitucionalidade por omissão, vide o disposto no artigo
283º daCRP.
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
Com a Lei nº 42/2014, de 11 de julho (vide Anexos), veio a Assembleia
da República, nos termos do disposto no artigo 161º, alínea d), da CRP,
autorizar o Governo a aprovar um novo CPA. Esta Lei, no seu artigo 1º,
concede autorização legislativa ao Governo para aprovar o novo diploma,
estabelecendo os limites e as condições para a referida aprovação.
É nesta sequência que é aprovado pelo Governo o Decreto-Lei
nº 4/2015, de 7 de janeiro, o qual, nos termos do disposto no seu artigo
lº, aprova o novo Código e, por consequência do estipulado no seu artigo
7º, revoga totalmente o anterior CPA e o Decreto-Lei que inicialmente
o aprovou, bem como o que ordinariamente o reviu, em 1996. Trata-se,
como verificamos, de um decreto-lei autorizado que deve, por isso, obe-
diência à respetiva lei autorizante. E é este CPA, apresentado como novo,
que importa agora analisar e estudar.
É, pois, objetivo geral deste Curso dotar todos os interessados de conhe-
cimentos que contribuam para um saber mais aprofundado sobre o novo
CPA e o procedimento administrativo em particular e que permitam a
adoção de condutas pautadas pela legalidade estipulada no novo Código,
que os vincula, ou pode vincular, direta e imediatamente.
Desta forma, fomenta-se a correta preparação a priori do processo
decisório ou deliberativo, bem como aposteriori do processo de execução,
daqui podendo advir muitos benefícios para as Administrações Públicas
e, nomeadamente, para os particulares interessados (administrados).
Procura-se, assim, aproveitar esta oportunidade para proporcionar a
todos os que neles têm interesse, numa linguagem acessível e tenden-
cialmente simplificada, conhecimentos relativos ao regime jurídico geral
do procedimento administrativo português e também, por ser relevante,
sobre um dos principais códigos de ética - a Carta Ética da Administração
Pública - que se aplica à generalidade das diversas estruturas da Adminis-
tração Pública, e de que é um dos melhores e paradigmáticos exemplos.
Daí a importância deste Curso, no quadro da legislação reguladora do
Direito Público em geral e do Direito Administrativo em particular, de
modo a que todos esses conhecimentos possam tornar-se num instrumento
de trabalho útil e eficaz.
O anterior CPA veio, ao longo dos anos em que se encontrou em vigor6 ,
alterar, e em muito, a conjuntura em que se desenvolvem as relações entre
6 Foram mais de 20 anos.
PALESTRA INTRODUTÓRIA
as Administrações Públicas e os particulares (administrados). Promoveu
ou determinou a alteração de normas e de padrões de referência que vin-
culam os cidadãos e as Administrações Públicas, regulando e definindo
as suas condutas, prevendo direitos, garantias e obrigações para ambas as
partes. Mostrou uma Administração Pública cada vez mais virada para os
cidadãos, preocupada com a transparência e colocando os particulares no
centro do processo de tomada de decisão.
O Preâmbulo do Decreto-Lei nº 442/91, de 15 de novembro, que agora
cessou a sua vigência, estabeleceu os objetivos que visavam alcançar, de
forma genérica, os códigos dos procedimentos administrativos (e o nosso
CPA, em particular) e que, sendo designadamente os seguintes, são ainda
de grande atualidade:
- Disciplinar e regular a atividade e o funcionamento da Administração
Pública, procurando racionalizar a atividade dos diferentes órgãos e
serviços que desenvolvem a função administrativa do Estado;
- Regular a formação da vontade da Administração Pública por forma
a que sejam tomadas decisões justas, legais e oportunas;
- Assegurar a informação dos interessados e a sua participação na for-
mação das diferentes decisões que lhes digam diretamente respeito;
- Salvaguardar em geral a transparência da ação administrativa e o
respeito pelos interesses e direitos dos cidadãos; e
- Evitar a burocratização e aproximar os serviços públicos dos cidadãos.
Em síntese, podemos afirmar que eram, e continuam a ser, objetivos
gerais dos códigos dos procedimentos administrativos promover e imple-
mentar uma cultura jurídica nos diferentes tipos de Administração Pública
que visa obter e garantir que sejam tomadas decisões legais, em tempo
oportuno, observados todos os princípios constitucional e legalmente
previstos com base na transparência e, sobretudo, evitando a burocrati-
zação administrativa, que tem e aporta, como sabemos, pesados custos de
contexto à economia nacional. Ou seja, visa-se uniformizar condutas, para
que os cidadãos possam antecipar as ações das Administrações Públicas e
as considerem previsíveis.
Como se disse, a linguagem utilizada neste Curso tende a ser simples
para ajudar à perceção mais rápida dos institutos e dos conceitos jurídico-
-procedimentais, utilizando-se o mais das vezes os dispositivos legais, que
CURSO SOBRE O NO\'O CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO PALESTRA INTRODUTÓRIA

se transcrevem, para melhores entendimento e interpretação do conteúdo Parte I - Disposições gerais

dos mesmos. Capítulo I - Disposições preliminares
No que diz respeito à estrutura do Curso, optámos por seguir de perto Capítulo II - PrincípiOS gerais da atividade administrativa
a estrutura do próprio CPA publicado em 2015, para melhor compreensão
dos diferentes conceitos e institutos jurídicos em análise. Parte II - Dos órgãos da Administração Pública
Importa assinalar que a vigência do CPA de 1991 foi relativamente Capítulo I - Natureza e regime dos órgãos
pacífica e que mereceu apenas duas intervenções decisivas do Tribunal Capítulo II - Dos órgãos colegiais
ConstitucionaF. Capítulo III - Da competência
Capítulo IV - Da delegação de poderes
1.2. O novo Código do Procedimento Administrativo Capítulo V - Dos conflitos de atribuições e de competência
1.2.1. Enquadramento geral
O novo CPA e o decreto-lei que o aprova resultam, como vimos, de uma Parte III - Do procedimento administrativo
lei de autorização legislativa solicitada pelo Governo e concedida pela Título I - Regime comum
Assembleia da República para aquele legislar sobre o novo CPA. Capítulo I - Disposições gerais
A referida autorização legislativa foi concedida, como se disse já, pela Lei Capítulo II - Da relação jurídica procedimental
nº 42/2014, de 11 julho, e nela se estipulavam, nos termos constitucionais, o Secção I - Dos sujeitos do procedimento
objeto, o sentido, a extensão e a duração da referida autorização. Importa, Secção II - Dos interessados no procedimento
desta forma, assinalar que o Decreto-Lei nº 4/2015, de 7 de janeiro, que Secção III - Das garantias de imparcialidade
aprova o novo CPA, é um ato legislativo subordinado à competente lei Capítulo l i - Da conferência procedimental
autorizante e deve com ela conformar-se, sob pena de ilegalidade. Capítulo IV - Do direito à informação
Capítulo V - Dos prazos
1.2.2. Estrutura do novo Código do Procedimento Administrativo Capítulo VI - Das medidas provisórias
Quanto à estrutura do novo CPA, o legislador optou por dividi-lo em Partes, Capítulo VII - Dos pareceres
em Títulos, em Capítulos, em Secções e, por fim, em Subsecções. Capítulo VIII - Da extinção do procedimento
Vejamos, então, a sistematização8 do novo Código que seguimos de perto
no plano deste Curso: Parte TI - Dos sujeitos
Capítulo I - Dos órgãos administrativos
Capítulo I1- Dos interessados

7 Vide o Acórdão do TC n~ 118/97, publicado em 24 de abril de 1997, que declarou a incons- Parte IIl- Do procedimento administrativo
titucionalidade, com fomla obrigatória geral, da norma do nO 1 do artigo 53º, em parte; e Capítulo I - Princípios gerais
o Acórdão do TC n 2 636/2013, publicado em 21 de outubro de 2013, que declarou, com Capítulo I1- Direito à informação
força obrigatória geral, a inconstitucionalidade da norma constante do artigo 70~, n 2 1, alí- Capítulo l i - Das notificações e dos prazos
nea a), em certa interpretação. Para além disso, o Supremo Tribunal Administrativo proferiu Capítulo IV - Da marcha do procedimento
o Acórdão n~ 5/2010, publicado em 14 de julho de 2010, que uniformizou jurisprudência no
âmbito do disposto no artigo 2º, nº 2. Parte IV - Da atividade administrativa
8 A estrutura do anterior CPA, atualmente revogado, era a seguinte: Capítulo I - Do regulamento
Parte I - PrincípiOS gerais Capítulo II - Do ato administrativo
Capítulo I - Disposições preliminares Capítulo III - Do contrato administrativo (Este capítulo veio a ser revogado pelo
Capítulo I1- PrincípiOS gerais decreto-lei que aprovou o CCP).
CURSO SOBRE O Nom CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
Título II - Procedimento do regulamento e do ato administrativo
Capítulo I - Procedimento do regulamento administrativo
Capítulo II - Procedimento do ato administrativo
Secção I - Da iniciativa particular
Secção II - Das notificações
Secção III - Da instrução
Secção IV - Da audiência dos interessados
Secção V - Da decisão e outras causas de extinção do pro-
cedimento
Secção VI - Comunicações prévias
Parte IV - Da atividade administrativa
Capítulo I - Do regulamento administrativo
Secção I - Disposições gerais
Secção II - Da eficácia do regulamento administrativo
Secção III - Da invalidade do regulamento administrativo
Secção IV - Da caducidade e da revogação
Secção V- Da impugnação de regulamentos administrativos
Capítulo II - Do ato administrativo
Secção I - Disposições gerais
Secção II - Da eficácia do ato administrativo
Secção III - Da invalidade do ato administrativo
Secção IV - Da revogação e da anulação administrativas
Secção V - Da execução do ato administrativo
Secção VI - Da reclamação e dos recursos administrativos
Subsecção I - Regime geral
Subsecção II - Da reclamação
Subsecção III - Do recurso hierárquico
Subsecção IV - Dos recursos administrativos especiais
Capítulo III - Dos contratos da Administração Pública
1.2.3. Algumas inovações
Para melhor percebermos o alcance das inovações do novo CPA, torna-se
indispensável uma leitura, atenta e aturada, do preâmbulo do Decreto-Lei
nº 4/201S, de 7 de janeiro, que estabelece um elenco aprofundado das
várias alterações aprovadas e das mais significativas inovações introduzidas
e que iremos analisar no decurso deste livro.
PALESTRA INTRODUTÓRIA
Importa, no entanto, fazer a sua identificação, embora sem caráter
exaustivo e sem a pretensão de analisar - aqui e agora -, criticamente, as
referidas inovações. Vejamos algumas delas:
- Novo regime de conferências procedimentais;
- Referência expressa à eventual responsabilidade por incumprimento
de prazos;
- Imposição de códigos de conduta;
- Autonomização de novos princípios gerais, designadamente o da boa
administração, o da responsabilidade, o da segurança dos dados, o da
cooperação leal com a União Europeia e os aplicáveis à administração
eletrónica;
- Ligação entre o princípio da justiça e o princípio da razoabilidade;
- Acordos endoprocedimentais;
- Eliminação da figura do indeferimento tácito e revisão do regime do
ato tácito, em virtude da possibilidade de ação (contenciosa) admi-
nistrativa especial de condenação à prática de ato devido; e
- Regime substantivo aprofundado do regulamento administrativo.
1.2.4. O que vigora, diplomas próprios e diplomas cuja aprovação
se aguarda
Neste momento, para além de vigorar o novo CPA e o Decreto-Lei
nº 4/201S, de 7 de janeiro, que o aprova, continua vigente o disposto no
nº 2 do artigo 149º do revogado CPA de 1991, nos termos do estipulado
no artigo 6º deste Decreto-Lei.
Por outro lado, importa referir que se aguarda a publicação de outros
diplomas ou que existem matérias objeto de legislação própria. Vejamos
alguns exemplos:
i. Resolução do Conselho de Ministros que aprove um Guia de boaspráticas
administrativas, nos termos do disposto no artigo Sº, nº 1, do Decreto-Lei
nº 4/201S, de 7 de janeiro;
ii. Diploma que defina os casos, as formas e os termos em que os atos
administrativos podem ser impostos coercivamente pela Administração,
de acordo com o previsto no nº 2 do artigo 8º do referido Decreto-Lei;
iii. Diploma próprio que regule o processo administrativo em suporte
eletrónico, atento o disposto no artigo 64º, nº 4, do novo CPA;
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
iv. Legislação relativa ao acesso aos arquivos e registos administrativos,
de acordo com o previsto no artigo 17º, nº 2, do CPA, que hoje consta,
designadamente, da Lei nº 46/2007, de 24 de agosto (Regula o acesso aos
documentos administrativos e a sua reutilização), da Lei nº 19/2006 de 12 de
junho (Regula o acesso à informação sobre ambiente, transpondo para a ordem
jurídica interna aDiretiva n!! 2003/4/CE do Parlamento Europeu edo Conselho,
de 28 de Janeiro) e da Lei nº 12/2005, de 28 de janeiro (Sobre informação
genética pessoal einformação de saúde);
v. Legislação sobre proteção de dados pessoais, como resulta do dis-
posto no artigo 18º do CPA, e que consta da Lei nº 67/98, de 26 de outubro
(Regimejurídico da proteção de dados pessoais que transpõe para a ordem jurídica
portuguesa aDiretiva n!! 95/46/CE, do Parlamento Europeu edo Conselho, de 24
de outubro de 1995, relativa à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao
tratamento dos dados pessoais e à livre circulação desses dados); e
vi. Legislação própria que habilite a adoção de medidas policiais de
coação direta, atento o disposto no artigo 175º, nº 2, do CPA.
1.2.5. Eventuais erros de sistematização, inexatidões
e redundâncias
Se é verdade que no anterior CPA existiam alguns exemplos de questões
controversas quanto à localização sistemática de algumas normas e princípios,
o atual CPA vem, nalguns casos, manter esses eventuais lapsos.
Por exemplo, se é certo que o princípio da administração aberta se
encontra hoje previsto na sequência sistemática dos princípios gerais
que regem a atividade administrativa, corrigindo aquilo que parecia ser
um erro de sistematização da anterior versão do CPA, que o colocava no
capítulo respeitante ao direito à informação (artigo 65º do anterior CPA
revogado), outros há que aparecem agora distantes do elenco inicial relativo
aos princípios gerais.
São também de assinalar outros exemplos de desorganização normativa:
i. O artigo 28º do CPA deveria, em bom rigor, ser, em nossa opinião,
colocado imediatamente a segUir ao artigo 25º, dado que se refere apenas
à inobservância das disposições previstas nos artigos 23º, 24º e 25º do
CPA. Em termos de técnica legística, não fará qualquer sentido, a nosso
ver, intercalar dois normativos com o teor do dos artigos 26º e 27º, quando
as disposições do artigo 28º dizem respeito, direta e imediatamente, aos
artigos que antecedem aqueles;
PALESTRA INTRODUTÓRIA
ii. Também na nossa ótica, o Capítulo V da Parte II, com a epígrafe Dos
conflitos de atribuições ede competência, deveria seguir-se ao Capítulo III que
regula a competência e que até integra, no artigo 39º, uma disposição sobre
conflitos de competência territorial;
iii. A posição do artigo 108º do CPA é outro bom exemplo de desorga-
nização sistémica, pois deveria ser antes colocado como artigo 103º, já que se
refere expressamente ao artigo 102º e apenas a ele diz respeito;
iv. Do mesmo modo, o artigo 196º do CPA deveria anteceder o artigo
195º, por se referir a condições liminares que obstam ao prosseguimento
efetivo do recurso hierárquico.
Mas voltemos, ainda, à questão dos princípios:
v. O legislador veio agora consagrar o principio da adequação procedimen-
tal (no artigo 562) que aparenta ser um princípio geral determinante na
forma de organização e de condução do procedimento administrativo e que
poderia, por esse motivo, ter sido inscrito logo inicialmente, na sistemática
dos princípios gerais;
vi. O princípio do inquisit6rio previsto e regulado no artigo 58º do CPA é
outro bom exemplo que, a nosso ver, poderia ser inscrito como princípio
geral da atividade procedimental administrativa.
Por outro lado, vejamos agora alguns exemplos de inexatidões e de re-
dundâncias que nalguns casos são inúteis, por serem vazias de quaisquer
inovações:
vii. A previsão, no artigo 60º do CPA, dos princípios da cooperação eboajé
procedimental, com um conjunto de disposições genéricas sobre cooperação
entre órgãos administrativos e interessados, não deixa de ser parcialmente
redundante (ainda que em parte substantiva) com o disposto inicialmente,
no artigo 10 2 do CPA.
Estabelece o artigo 60º sobre Cooperação eboajéprocedimental:
"1 - Na sua participação no procedimento, os 6rgãos da Administração
Pública eos interessados devem cooperar entre si, com vista àfixação rigorosa dos
pressupostos de decisão e à obtenção de decisões legais ejustas.
2 - Os interessados devem concorrerpara aeconomia de meios na realização
de diligências instrut6rias epara a tomada da decisão num prazo razoável,
abstendo-se de requerer diligências inúteis ede recorrer aexpedientes dilat6rios."
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
Comparemos com o disposto no referido artigo lO Q , cuja epígrafe é
Prindpio da boa-fé:
"1 - No exercício da atividade administrativa e em todas as suas formas
efases, a Administração Pública e os particulares devem agir e relacionar-se
segundo as regras da boajé.
2 - No cumprimento do disposto no número anterior, devem ponderar-se os
valoresfundamentais do Direito relevantes emface das situações consideradas,
e, em especial, a confiança suscitada na contraparte pela atuação em causa e o
objetivo a alcançar com a atuação empreendida."
viii. E não deixa de ser curioso verificar (como se verá mais adiante) que,
no n Q 2 do artigo 109Q do CPA, o legislador apresenta nova redundância que
torna o teor da norma inútil, por ser remissivo sem ser inovador. Não era
necessário o legislador estipular este normativo porque vem dizer o que
já diz, de igual modo e de forma inequívoca, no artigo 41Q que se aplica a
qualquer requerimento apresentado a órgão incompetente. É um reforço
normativo redundante e inútil; e
ix. O mesmo sucede com o estipulado no artigo 196Q, n Q 2, do CPA.
Por fim, para além da apresentação de um elenco meramente exemplifi-
cativo dos muitos erros e lapsos contidos no diploma, que mereceriam, pelo
menos, uma declaração de retificação (alguns dos quais estão assinalados
nos textos do CPA e do decreto-lei que o aprova, em Anexos a este Curso),
importa fazer referência, ainda que exemplificativamente, a alguns deles.
Reparemos, assim, também noutras situações equívocas ou a que falta
clareza ou rigor, sem pretensão de esgotar os exemplos:
x. O preceituado no artigo 43Qdo CPA sobre a suspensão da "(...) aplicação
da norma atributiva da competência deste último", ou seja, do órgão substituído,
não é de todo percetível à primeira vista. Se o legislador pretendesse evi-
tar a cumulação de normas atributivas de competências, então a norma
suspensa seria a atributiva da competência do substituto...
xi. A referência, no n Q 2 do artigo 113Q do CPA, ao tribunal não deveria
estar aqui contemplada porque o CPA regula a atividade da Administração
Pública e não a dos Tribunais. Parece - à primeira vista - uma referência
muito grave e até descontextualizada e inexata;
PALESTRA INTRODUTÓRIA
xii. De alguma perplexidade é, igualmente, o que resulta do disposto no
artigo 127Q do CPA, que determina que o procedimento do ato adminis-
trativo (conforme se estuda e resulta do Capítulo II do Título II da Parte
III em que o mencionado normativo se encontra inserido) pode terminar
pela prática (óbvia e natural) de um ato administrativo ou - surpreenden-
temente - pela celebração de um contrato. O procedimento administrativo
diz respeito a um ato mas pode terminar com a celebração de um con-
trato... Terá sido isto o que o legislador efetivamente quis dizer, ou antes
que o contrato determinará o conteúdo final do ato? E o que se pretendia
afirmar era que os contratos endoprocedimentais, por força e nos termos
do disposto no artigo 57 Q, n Q 3, do CPA, podem condicionar a prática de
um ato, que há de ser sempre a decisão final no procedimento dos atos
administrativos? Ideia semelhante é a que decorre do disposto no artigo
77 Q, n Q 4, do CPA, que possibilita que as conferências procedimentais se
concluam com a celebração de um contrato...
xiii. O Governo refere, erradamente, no Preâmbulo que "(...) foram
inclufdos no C6digo os novosprincipios (...) da administração aberta (artigo 17º)
(...)" o que não corresponde à verdade porque tal princípio constava já
do disposto no artigo 65 Q do CPA revogado. Não se trata de um novo
princípio;
xiv. Outro exemplo é o que resulta, igualmente, do Preâmbulo, quando
se afirma no ponto 16 que "(...) onovo C6digo limita-se à clarificação norma-
tiva de situações que suscitaram dúvidas (...) sobre a diferença entre publicidade e
publicação (artigo 1589) ( •••)". Se verificarmos o teor do disposto no referido
artigo 158Q não se vislumbra qualquer referência a publicidade nem qualquer
referência a critério que permita distinguir esta figura da da publicação a
que o artigo faz exclusivamente referência (cremos que a distinção resulta
antes do estipulado no artigo 159 Q do CPA);
xv. Também é aqui de referir o disposto no artigo 142Q , n Q 2, do CPA,
que proíbe a derrogação do regulamento por via de "(...) atos administra-
tivos de caráter individual econcreto (...)". Esta última referência ao caráter
individual econcreto parece ser desnecessária e pode até, nalguns casos, ser
geradora de hesitações e leituras, a nosso ver, equívocas. Seguindo uma
interpretação meramente literalista, poder-se-ia admitir a existência de
atos administrativos que não fossem individuais ou concretos e que, deste
modo, fosse admissível a derrogação. Ora, não parece ser esse o caso. Mesmo
tratando-se dos chamados atos administrativos sui generis (gerais, plurais
CURSO SOBRE O Nora CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
e coletivos), que visam também situações individuais e casos concretos,
cremos que não é admissível que possam ter efeitos derrogatórios sobre
regulamentos. Será porventura exigido ao intérprete que faça a'iui uma
interpretação restritiva dado que entendemos que o Jegislador, através da
lerra da lei, di se mais do que o seu pensamento desejava que fosse expresso'
xvi. O artigo 152º, nº 2, do CPArefere- e à desnecessidade de fundamen-
tação das"(...) ordens dadas pelos superiores hierárquicos aos seus subalternos em
matéria de serviço ecom aforma legar'. Ora, mas o artigo 1482 do mesmo Código
não estipula que, para efeitos do CPA o conceito de ato administrativo
integra apenas (...) as decisões que (...) viSem produzir efeitosjurídicos externos
(...)"? Considerará o legislador a ordem hierárquica um ato administrativo
com efeitos externos?
xvii. Também nos questionamos sobre a razão que leva o legislador a,
no artigo 171º, nº 4, do CPA, colocar a referência expressa "(...) e quando
tenha por objeto a anulação de um ato revogat6rio (...)". A formulação desta
norma parece um pouco confusa dado que só há efeitos repristinatórios
na presença de atos revogatórios. Em que pensa o legislador quando faz
esta ressalva expressa? Fica a dúvida.
xviii. Outra aparente contradição insanável reside no disposto no artigo
169º, nº 6, do CPA, quando esta norma, contrariando o disposto no artigo
165º, permite que um ato administrativo praticado por órgão incompetente
pos a vir a ser revogado. Ora a menos que o legislador entendesse que
esse ato não seria inválido se admitiria tal revogação. No entanto, a falta
de competência invalida juridicamente qualquer ato praticado e sendo
assim - na coerência do novo CPA - apenas pode ser, neste âmbito, sujeito
a anulação administrativa.
Podiam ser apresentados outros exemplos mas estes, como se disse, são
paradigmáticos da necessidade de uma retificação do diploma.
1.2.6. Disposições preliminares
O novo CPA entendeu manter algumas disposições normativas com defi-
nições concetuais que já vigoravam anteriormente "(...) com o objetivo de
facilitar a interpretação e a aplicação (...)" do Códig09 e, logo no nº 1 do seu
9 Vide ponto 3 do preâmbulo do Decreto-Lei nº 4/2015, de 7 de janeiro.
PALESTRA INTRODUTÓRIA
artigo 1º, apresenta as definições legais de procedimento e processo ad-
ministrativos, que mais adiante analisaremos.
Importa referir que o novo ePA, nos termos do disposto no artigo 2º,
delimita o seu âmbito de aplicação. As disposições normativas relativas
(i) aos princípios gerais, (ii) ao procedimento e (iii) à atividade adminis-
trativa aplicam-se, de acordo com o disposto no nº 1, genericamente, não
apenas às estruturas da Administração Pública quando atuam ao abrigo
da atividade administrativa de gestão pública mas antes "(...) à conduta de
quaisquer entidades, independentemente da sua natureza, adotada no exercício de
poderes públicos ou regulada de modo específico por disposições de direito adminis-
trativo". Deste modo, aplicar-se-ão, por exemplo, às entidades de natureza
privada que exerçam, ainda que temporariamente, poderes públicos de
autoridade, como sucede com os concessionários (aliás, como resultava já
do disposto no artigo 2º, nº 3, do anterior CPAlO).
A Parte II do novo CPA é, de acordo com o disposto no nº 2 do seu artigo
2º, naturalmente ll, aplicável ao funcionamento dos órgãos administrativos
e, por outro lado, "osprincípiosgerais da atividade administrativa eas disposições
(...) que concretizampreceitosconstitucionaissão aplicáveis atoda equalquer atuação
da Administração Pública, ainda que meramente técnica ou degestãoprivada", de
acordo com o previsto no artigo 2º, nº 3.
Parece ainda que o novo CPA, atento o disposto no nº 1 do seu artigo 2º,
vai continuar a aplicar-se aos atos em matéria administrativa praticados
pelos órgãos do Estado que, embora não integrados na Administração
Pública, desenvolvem funções materialmente administrativas, ou seja,
pode vir a reger a atividade em matéria administrativa de órgãos como o
Presidente da República, a Assembleia da República ou os Tribunais,
e serviços deles dependentes (os quais, como sabemos, não integram o
perímetro da Administração Pública portuguesa) porque, pese embora a
alteração substantiva que se verificou no artigo 2º do CPA, não deixa de
considerar-se agora que este se aplica, como se disse, "(...) à conduta de quais-
quer entidades, independentemente da sua natureza, adotada no exercício depoderes
públicos ou regulada de modo específico por disposições de direito administrativo".
10 Que expressamente referia: "As disposições do presente C6digo são ainda aplicáveis aos atos prati-
cados por entidades concessionárias no exercício de poderes de autoridade".
11 Porque a epígrafe da Parte II é suficientemente esclarecedora quanto ao âmbito de apli-
cação.
CURSO SOBRE O NOYO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
Importa também referir que, atento o disposto no artigo 2º, nº 4, alínea
c), do CPA, as entidades administrativas independentes integram, para
efeitos do disposto no Código, a Administração Pública, a par das restan-
tes estruturas orgânicas e subjetivas que constam das restantes alíneas.
Esta referência expressa na mencionada alínea c) visa, de acordo com o
preâmbulo do decreto-lei que aprova o novo CPA, desfazer "(...) eventuais
dúvidas sobre a pertença destas entidades à Administração Pública, em sentido
subjetivo".
Por fim, importa fazer menção ao disposto no nº 5 do mesmo artigo
2º que manda aplicar, subsidiariamente, as disposições do Código e, em
particular, as referentes às garantias dos particulares, a todos os procedi-
mentos administrativos especiais.
1.3. Códigos de Conduta e a Carta Ética - Dez Princípios Éticos
da Administração Pública
O artigo 5º do Decreto-Lei nº 4/2015, de 7 de janeiro, a propósito de boas
prática administrativas determina que
"1- No prazo de um ano, a contar da data da entrada em vigor do presente
decreto-lei, o Governo aprova, por Resolução do Conselho de Ministros, um
«Guia de boas práticas administrativas,>.
2 - O guia referido no número anterior tem caráter orientador e enuncia
padrões de conduta a assumirpela Administração Pública."
Dado que este diploma ainda não foi aprovado e, por isso, não se encon-
tra em vigor, importa analisar, ainda e agora, a Carta Ética da Administração
Pública, assinalando, no entanto, que são realidades distintas.
Em 17 de março de 1993, foi publicada a Resolução do Conselho de
Ministros nº 18/93, que aprovou a Carta Deontológica do Serviço Público (vide
Anexos).
Este diploma pretendeu ser, como resulta da sua nota preambular, "(...)
um modelo para a ação do quotidiano (...)" e "(...) umguia que, por ser moral, se
coloca aos níveis mais elevados de exigência das consciências individuais, isto é, ao
nível da autoavaliação;por isso, os deveres éticos ultrapassam os meros deveresjurí-
dicos, deixando para estes as incidências disciplinares ereservandopara os primeiros
acensura da consciência coletiva".
Passados alguns anos, o Executivo veio a revogar aquela Carta, pela Reso-
lução do Conselho de Ministros nº 47/97, de 22 de março (vide Anexos),
PALESTRA INTRODUTÓRIA
com o fundamento de que não deveria ser o Governo a aprovar a Carta
Deontológica mas que apenas deveria dela tomar conhecimento como órgão
superior da Administração Pública.
Desta forma, a atual Carta Ética da Administração Pública (vide Anexos)
resultou da concorrência da vontade das associações sindicais que acor-
daram num texto, no âmbito de um pacto mais amplo subscrito no acordo
salarial de 1996.
A Carta Ética é, assim, uma manifestação da vontade dos próprios funcio-
nários públicos portugueses e dos trabalhadores com contrato de trabalho
em funções públicas, bem como um compromisso claramente assumido
de modernizar a Administração Pública portuguesa e uma afirmação de
princípios antigos, por vezes esquecidos mas sempre atuais.
Para que a Administração Pública funcione de acordo com os valores
éticos que fazem parte de um património comum por todos aceite, é indis-
pensável criar novas formas de responsabilidade pessoal dos titulares dos
órgãos e agentes administrativos.
É inequívoco que a formação dos funcionários públicos nesta área é
imprescindível mas, como sabemos, a Ética não se aprende exclusivamente
nas escolas, embora estas devam saber fomentá-la e considerá-la nos vários
planos curriculares.
Por muitos princípios previstos em Códigos Deontológicos, em Cartas Éticas
da Administração Pública ou em Códigos de Boas PráticasU que existam ou que
venham a ser aprovados, de nada servirão se os recursos humanos não se
propuserem a efetivá-los e se não existir uma preocupação permanente
de (in)formação.
Não poderemos, no entanto, afastar a importante vertente preventiva
que o Direito sancionatório geral deve ter e, por isso, a necessidade de
adoção de novas medidas penalizadoras para a "pequena" e, por maioria de
razão, para a "grande" corrupção que pode recair sobre as Administrações
Públicas. O mesmo deve suceder para as situações de fraude administrativa
e criminalidade conexa. Todas as medidas são importantes para garantir a
transparência e para o incremento da responsabilização dos trabalhadores
que exercem funções públicas 13 , bem como para sua defesa perante parti-
culares (administrados) sem valores éticos.
12Cfr. o disposto no artigo Sº do Decreto-Lei nº 4/2015, de 7 de janeiro.
13A terminologia relativa aos recursos humanos da Administração Pública deixou de prever
os clássicos conceitos de "funcionário público" e "agente administrativo", tendo passado a
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

É, desta forma, importante a aprovação que há de ser feita pelo Governo

de um Guia de boaspráticasadministrativas com caráter orientador, mas também
é de questionar se é a instância adequada para o efeito e se a natureza não
vinculativa do futuro diploma não poderá vir a criar ou a ampliar eventuais
conflitos que possam existir entre estruturas da Administração Pública
que não sigam o determinado no Guia de boas práticas administrativas e os
interessados que podem olhar para o diploma, considerando-o inútil por
ser apenas emeramente orientador de práticas administrativas.

1.4. Recomendação
O estudante deve começar por analisar o novo Código do Procedimento
Administrativo, a Lei de autorização legislativa, o respetivo Decreto-Lei
que aprova o novo CPA, a Carta Ética da Administração Pública e as Resoluções
do Conselho de Ministros nº 47/97, de 22 de março, e nº 18/93, de 17 de
março, que se encontram todos publicados como anexos.
1.5. Exercício formativo
a) Diga quais são, de forma genérica, os grandes objetivos que visam
alcançar os Códigos do Procedimento Administrativo;
b) Diga como está estruturado o novo Código do Procedimento Admi-
nistrativo;
c) Explique o âmbito de aplicação do novo Código do Procedimento
Administrativo; e
d) Refira-se ao processo de elaboração da Carta Ética da Administração
Pública.
2. Palestra sobre princípios gerais
da atividade administrativa
SUMÁRIO:
Enquadramento geral. O princípio da legalidade. O princípio da prossecução do
interesse público e da proteção dos direitos e interesses dos cidadãos. A pros-
secução do interesse público. A proteção dos direitos e interesses dos cidadãos.
O princípio da boa administração. O princípio da igualdade. O princípio da
proporcionalidade. Os princípios da justiça e da razoabilidade. O princípio da
imparcialidade. As garantias procedimentais de imparcialidade. O princípio da
boa-fé. O princípio da colaboração (da Administração Pública) com os particulares.
O princípio da participação. O princípio da decisão. O ato tácito. Os princípios
aplicáveis à administração eletrónica. O princípio da gratuitidade. O princípio da
responsabilidade. O princípio da administração aberta. O princípio da proteção
dos dados pessoais. O princípiO da cooperação leal com a União Europeia. Reco-
mendação. Exercício formativo.

2.1. Enquadramento geral

considerar todos como "trabalhadores em funções públicas" (desde a Lei nº 12-A/200S, de
27 de fevereiro, que introduziu a figura da "relação jurídica de emprego público", até à atual-
mente vigente Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, aprovada pela Lei nº 35/2014,
de 20 de junho, que alterou aquela figura para "vínculo de emprego público", o qual com-
preende a nomeação, o contrato de trabalho em funções públicas e a comissão de serviço,
ainda que todo e qualquer trabalhador da Administração Pública seja isso mesmo, "traba-
lhador"). De referir, no entanto, que o novo CPA, no seu artigo 44º, nº 2, trata de definir o
conceito de "agente".
A CRP impõe à Administração Pública que esta se guie por alguns princí-
pios estruturantes, dos quais ressaltam, entre outros, o da legalidade, o da
imparcialidade, o da igualdade, o da proporcionalidade, o da participação
e o da decisão oportuna como forma de realização do interesse público.
Na decorrência do constitucionalmente estabelecido, existem vários
princípios procedimentais previstos no novo CPA que agora estudaremos.
Estes princípios dizem sobretudo respeito à atividade administrativa mas
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
não podemos esquecer que a Lei Fundamental consagra, igualmente, prin-
cípios que regem a organização da Administração Pública portuguesa e
cujo conhecimento é indispensável para podermos compreender, em toda
a sua dimensão, a forma de prossecução pública da ação administrativa.
Faremos, por isso, uma breve referência a esses princípios fundamentais,
que estão necessariamente correlacionados com os que respeitam aos
procedimento e atividade administrativos. .. ~ Vejamos, de seguida, os princípios gerais que regem a atividade admi-
A CRP prevê, no artigo 267º, sob a epígrafe Estrutura da AdmznlStraçao, que
"1. A Administração Pública será estruturada de modo a evitar a burocra-
tização, a aproximar os serviços das populações eaassegurar aparticipação dos
interessados na suagestão efetiva, designadamentepor intermédio de associações
públicas, organizações de moradores eoutrasformas de representação ~emocrática.
2. Para efeito do disposto no número anterior, a lei estabelecera adequadas
formas de descentralização edesconcentração administrativas, sem preju.ízo ~a
necessária eficácia eunidade de ação da Administração edos poderes de dlreçao,
superintendência etutela dos órgãos competentes.
3. A lei pode criar entidades administrativas independentes.
4. As associaçõespúblicas só podem ser constituídaspara asatisfação de neces-
sidades específicas, não podem exercerfunções próprias das associações sindicais
e têm organização interna baseada no respeito dos direitos dos seus membros e
naformação democrática dos seus órgãos.
5. Oprocessamento da atividade administrativa será objeto de lei especial, que
assegurará a racionalização dos meios a utilizar pelos serviços e aparticipação
dos cidadãos naformação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito.
6. As entidades privadas que exerçam poderes públicos podem ser sujeitas,
nos termos da lei, afiscalização administrativa':
São, como se pode verificar, princípios que dizem respeito, em primeiro
lugar, à forma de organização das Administrações Públicas na ordem jU~í­
dica portuguesa, embora tenham direta influência na forma de prossecuçao
da atividade das estruturas que as integram. Deste artigo constitucional
podemos extrair a relevância de princípios organizatórios fundamentais
como sejam o da desburocratização, o da descentralização e o da descon-
centração administrativas, entre outros.
Vejamos, igualmente, o que dispõe a nossa Lei Fundamental, no seu
artigo 266º, sobre os princípios fundamentais da atividade da Adminis-
tração Pública portuguesa. Este normativo refere que
PALESTRA SOBRE PRINCípIOS GERAIS DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
"1. A AdministraçãoPública visa aprossecução do interessepúblico, no respeito
pelos direitos einteresses legalmente protegidos dos cidadãos.
2. Os órgãos eagentes administrativos estão subordinados à Constituição e
à lei e devem atuar, no exercício das suasfunções, com respeito pelos princípios
da igualdade, da proporcionalidade, dajustiça, da imparcialidade eda boa fé':
nistrativa previstos no novo Código e que, atento o disposto no nº 3 do seu
artigo 2º, "C...) são aplicáveis a toda equalquer atuação da Administração Pública,
ainda que meramente técnica ou de gestão privada".
2.2. O princípio da legalidade
O artigo 3º, nº 1, do CPA consagra, tal como determina a Lei Fundamen-
taF4, o princípio da legalidade 15 como um dos primeiros princípios a ser
respeitado, no âmbito do procedimento administrativo, ou seja:
"Os órgãos da Administração Pública devem atuar em obediência à lei eao
direito C...)".
Trata-se, nos nossos dias, de exigir que a Administração Pública respeite
um bloco de vinculação que vai muito para além da lei em sentido restrito.
Fala-se hoje até de um princípio de juridicidade para abarcar realidades mais
amplas do que apenas a lei e que integram a totalidade da ordem jurídica.
Historicamente, podemos afirmar que este princípio veio a ser uma das
mais importantes conquistas feita ao Estado absoluto, no qual primava,
sobretudo, o princípio da forte arbitrariedade e, por isso, aquele inexistia.
Os órgãos decisores definiam, aleatória e arbitrariamente, o Direito a
aplicar a cada caso concreto mas quase sempre se encontravam colocados
acima dele. Podiam derrogar o Direito e, a qualquer momento, criavam
ou podiam conceder exceções, sem critério genérico, como se exige em
qualquer ordem jurídica democrática. O monarca definia, quase sempre
unilateralmente, os direitos e o Direito mas encontrava-se, também, o
mais das vezes, acima deleCs). As monarquias absolutistas do ancien régime
consideravam os monarcas isentos do respeito por princípios que hoje
consideramos como essenciais a uma ordem jurídica universal e democrá-
1. Cfr. o disposto no artigo 266º, nº 2, da CRP.
15 Previsto, também, na Carta Ética - Dez Princípios Éticos da Administração Pública.
CURSO SOBRE O N01'O CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
tica, embora se considerassem vinculados e limitados, na sua atuação, por
algum Direito, considerado suprapositivo - designadamente, os Direitos
(ditos) Divino e Natural-, devendo agir com justiça e em prol do bem
comum. Estes critérios deveriam fundamentar o agir do monarca. Mas,
como sabemos, o rei estaria, muitas vezes, acima do Direito criado pelos
homens e, nalguns casos, até pelo seu próprio punhoI6 •
Com o surgimento, em toda a sua amplitude, do conceito de Estado de
Direito - e, mais recentemente, do conceito de Estado de Direito democrá-
tico, com a exigência de subordinação à lei, geral e abstrata, aprovada pelos
órgãos representativos dos povos, expressão da vontade da coletividade -,
deu-se uma mudança extraordinária, que afetou positivamente os meca-
nismos de decisão e de aprovação dos atas dos órgãos de poder público.
E deu-se uma viragem histórica, também, na organização das Adminis-
trações Públicas mas, sobretudo, nas suas formas de atuar.
A Constituição e a lei passam, assim, a ter uma função de garantia dos
direitos e das liberdades dos cidadãos e a estatuir importantes limites à
atuação dos órgãos públicos de autoridade. Dura e longa foi a luta que
permitiu alcançar e garantir este património jurídico dos cidadãos adminis-
trados. Durante o séc. XIX, as lutas entre liberais e absolutistas permitiram
a evolução num sentido democrático. Lutas que só muitíssimo mais tarde
vieram a permitir a consolidação de verdadeiros regimes democráticos em
que a tutela dos direitos, liberdades e garantias existe verdadeiramente.
Muitas décadas mais tarde, a CRP veio até a prever o importante poder
de controlo parlamentar dos atos do Governo e da Administração Pú-
blica. A total irresponsabilidade dos governantes, característica de certos
tipos de Estados, veio a dar lugar a situações de responsabilidade política
junto dos parlamentos e, até, a situações de responsabilidades disciplinar,
financeira e criminal.
1& No entanto, os ministros eram responsáveis perante o monarca e, quando existiam, peran-
te as corres parlamentares. Nos nossos dias, nos sistemas de governo mistos, como o semi-
pre idencialismo, o governo está sob responsabilidade política perante o parlamento e pe-
rante o chefe de Esmdo. Aliás, a referenda ministerial, como aposição da assinatura do chefe
de governo junto dos atos do chefe de Estado, demonstra, de alguma fOm13. (ainda que resi-
dual), uma corresponsabilização política dos governantes perante o atos da chefia do Esta-
do - o que, no caso português, ainda se mantém formalmente (cfr. o disposto no artigo 1409
daCRP).
PALESTRA SOBRE PRINciPIOS GERAIS DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
Em grande número de monarquias atuais vigentes, os monarcas deixa-
ram de governar e os governos passaram a assumir a plenitude dos poderes
executivos, baseados na confiança permanente que devem ter dos seus
parlamentos.
É, no entanto, no decurso do séc. XX que se vem a consolidar, mais
cedo ou mais tarde, em diferentes países do chamado mundo ocidental, um
reforço dos direitos dos particulares, consagrados e reconhecidos por via
democrática. Acentua-se o papel dos parlamentos no controlo dos atos do
governo e o papel dos executivos no governo da res publica.
As Constituições e as leis passam a ser títulos jurídicos atribuidores,
entre outros, de importantes direitos sociais. O Estado de Direito demo-
crático passa a ser Estado social de Direito, que exige a sua intervenção
na modelação da vida social, onde o mercado liberal é frágil para resolver
algumas das dificuldades emergentes.
Também este facto leva ao aumento das estruturas da Administração
Pública e daí a importância do estudo do Direito Administrativo em geral
e do regime jurídico do procedimento administrativo em particular, que
grandemente organiza a forma de atuação, designadamente, dos órgãos
administrativos, pretendendo dar resposta e corresponder às variadas
exigências dos cidadãos.
A conjugação e a efetivação do supra invocado princípio da arbitrarie-
dade realizavam-se, frequentemente, em estrita união com os princípios
da centralização e da concentração administrativas, o que dizia bem das
características definidoras destes tipos de Estado e de Administração
Pública. Por isso, qualificamos o sistema administrativo17 da época como
tradicional, caracterizado pelos seguintes traços mais marcantes:
- Poder político-administrativo arbitrário e absoluto (quase sem limites);
- Centralização e concentração de poderes no topo da pirâmide da
organização do sistema político;
- Ausência de um verdadeiro e eficaz sistema multidimensional de
controlo dos poderes públicos;
17 O conceito de "sistema administrativo" prende-se com os traços essenciais que respeitam
à forma de organização da Administração Pública, ao modo como funciona e prossegue a
atividade e aos principais institutos e instituições jurídicos que os enformam, como sejam
grandes princípios estruturantes e conceitos operativos.
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
- Inexistência (total ou quase total) de subordinação à lei por parte da
classe dirigente; e
- Ausência efetiva de um sistema real e eficaz de garantias dos parti-
culares.
A este sistema administrativo veio a contrapor-se um modelo de sistema
oposto e que começou por ser dual, por encontrar dois sistemas modernos
com traços comuns mas com alguns aspetos divergentes 18 : (i) o sistema de
matriz anglo-saxónica19 e (ii) o sistema de matriz francesa2o .
Como traços comuns podemos encontrar em ambos, genericamente,
as seguintes marcas:
- Um poder limitado pela lei, que é fronteira (limite) e fundamento
de atuação;
- Uma vinculação rigorosa ao princípio da separação de poderes;
- Uma descentralização e uma desconcentração de poderes em vários
níveis (geográficos, hierárquicos e funcionais);
- Inexistência de zonas de atuação administrativa imunes ao bloco da
juridicidade;
- Consagração de um amplo e eficaz sistema integrado de monitorização
e de fiscalização da atividade pública; e
- Existência de um sistema real de garantias dos particulares admi-
nistrados.
Evidentemente que encontramos alguns traços que acentuam a dife-
rença de paradigma e eles residem, essencialmente, no seguinte: o sistema
de administração judiciária (inglês) assenta a sua conceção na Common
Law e, por isso, sobretudo, numa jurisdição de tribunais comuns e onde
prevalece a ideia de Coroa em detrimento da ideia de Estado. A concre-
tização do (mais à frente estudado) privilégio de execução prévia tem
uma leitura e contornos diferentes dos considerados no sistema francês.
Quanto ao sistema de administração executiva (francês), importa referir
a existência de um poder estadual forte com autonomização do Direito
Administrativo, surgindo instâncias jurisdicionais especiais como os tri-
18Que, em termos gerais e no âmbito da União Europeia, tendem a aproximar-se.
19Ou sistema judiciário ou de administração judiciária.
20 Ou sistema continental ou de administração executiva.
PALESTRA SOBRE PRINcíPIOS GERAIS DA ATlVlDADE ADMINISTRATIVA
bunais administrativos e onde vigora, em toda a sua plenitude, o referido
privilégio de execução prévia, mais ou menos limitado mas sempre de
acordo com o legalmente estipulado.
O sistema português é, tendencialmente, de administração executiva
com um poder estadual, por natureza e tradicionalmente, forte, onde
existem tribunais próprios e especializados de âmbito administrativ0 21 ,
que integram plenamente o poder judicial e que administram um Direito
Administrativo autónomo de onde emerge um privilégio de execução
prévia legalmente consagrado mas nos quais se assegura, igualmente, um
amplo e reforçado sistema integrado e multidimensionaP2 de garantias dos
administrados. Importa frisar que o exercício da função administrativa do
Estado está, hoje, submetido plenamente à Constituição, à lei e à função
legislativa, quer através do princípio da constitucionalidade dos atos previsto
no artigo 3º, nº 3, da CRP, quer atento o disposto, constitucionalmente,
no já citado artigo 266º, nº 2. O desempenho administrativo está, ainda,
submetido à função jurisdicional do Estado, atribuída aos tribunais, atento
o disposto no artigo 20Sº, nº 2, da CRP, que determina que "as decisões dos
tribunais são obrigatóriaspara todas as entidadespúblicas (...) eprevalecem sobre
as de quaisquer outras autoridades".
Ora, foi em parte com o surgimento dos Estados Liberal e Constitucional
e com a subordinação dos órgãos decisores à lei do parlamento, tomada
como expressão da vontade da coletividade, que os órgãos do Estado se
submeteram também a um conjunto normativo, a um bloco prévio de lega-
lidade e de juridicidade, assegurando com isso uma vertente garantística
ao sistema político e, essencialmente, aos cidadãos. Do governo de homens
passamos ao governo de leis, da arbitrariedade à legalidade, da subjetividade
das condutas e das decisões à objetividade legal das soluções, das dispo-
sições em função da pessoa à consagração de normas com conteúdo geral
e abstrato.
21 A propósito dos tribunais administrativos, vide o disposto nos artigos 209º, nº 1, alínea b), e
212º da eRP.
22 Pois nele se podem incluir não apenas os vários tipos de garantias dos particulares mas
também a consagração de exigências para a Administração Pública que se traduzem, verda-
deiramente, em garantias dos particulares, como sejam, entre outras, o dever de fundamen-
tação dos atos administrativos praticados.
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
Nestes termos, a Administração Pública, como um dos corpos especiais
do Estado a que incumbe a prossecução da função administrativa 23, só pode
agir até (limite) e onde (fundamento) a lei o permitir. Nisto se traduz o
princípio da legalidade, na sua vertente atual.
Podemos, deste modo, afirmar que a lei legitima e é, ao mesmo tempo,
limitadora de toda e qualquer atividade administrativa.
O princípio tem, assim, uma formulação positiva, já que é fundamento
de atuação e da intervenção administrativas, mas, para além disso, é limite
de atividade, no que traduz uma formulação negativa. Concluindo, pode-
mos afirmar que o bloco amplo da legalidade é fundamento e limite de
atuação de toda a atividade das Administrações Públicas, quer no âmbito
da gestão pública quer no âmbito da gestão privada, que traduzem dois
meios alternativos de atuação das estruturas administrativas.
A atuação ao abrigo da gestão pública pressupõe o uso de poderes de
autoridade (ius imperii) em que o Estado ou outra qualquer entidade, de-
signadamente, pública, aparece revestido de todos os seus poderes mais
fortes, atuando ao abrigo do Direito Público. Por outro lado, a atuação das
entidades públicas em mera gestão privada desinveste-as de qualquer reforço
de autoridade e aparecem, na relação jurídica, em situação de paridade,
como qualquer entidade privada, sem possibilidade de recurso a poderes
de natureza pública. Neste caso, a relação jurídica é regulada pelo Direito
Privado e os sujeitos não estão vinculados a qualquer privilégio que os
diferencie ou hierarquize.
No entanto, são apresentadas algumas exceções a este princípio, de que
destacamos o estado de necessidade administrativa 24, também previsto no
artigo 3º, nº 2, do novo CPA, que se verifica quando, em situações de urgên-
cia e de perigo iminente, os fins não possam ser alcançados no respeito
por toda a tramitação do procedimento administrativo e sejam, por isso,
praticados atos "(...) com preterição das regras estabelecidas (...)" no referido
Código. Ou seja, o estado de necessidade administrativa vai como que tornar
válidos atos ou operações materiais que à partida o não seriam, porque não
respeitariam, em toda a sua plenitude, as disposições legais estipuladas no
CPA. Tal ocorre porque o legislador tem em vista a salvaguarda de bens
13Esta função traduz, genericamente, a exigência de satisfação, de forma regular e
contínua, das necessidades coletivas.
14 Vide, por exemplo, situações de calamidade em que se procede à requisição de uma casa
para aí se instalar uma valência de socorro.
PALESTRA SOBRE PRINCípIOS GERAIS DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
muito mais importantes do que a preterição de algumas normas legais
meramente procedimentais. De salientar, desde logo, que a exceção não
comporta aqui, a nosso ver, os casos de simples urgência, embora esta seja,
quase sempre, um dos requisitos para verificação do estado de necessidade.
Para que possamos enquadrar uma determina situação em estado de
necessidade administrativa é necessário observarem-se alguns pressupostos
que decorrem, ainda que analogicamente, do regime jurídico geral da
figura do estado de necessidade, previsto no artigo 339º do Código Civil, que
regula este mecanismo no âmbito do Direito Privado, enquanto meio de
tutela privada. Podemos verificar que da importação desse regime para
o Direito Público e para a figura do estado de necessidade administrativa se
exige a verificação da ocorrência de situações extremamente graves, que
se vise remover o perigo atual de um dano manifestamente superior e que
as exigências previstas no Código impossibilitem que as medidas admi-
nistrativas sejam praticadas em tempo oportuno e de modo eficaz para
salvaguarda de interesses superiores. Deve ainda fazer-se a conjugação com
o disposto, no que diz respeito à execução dos atos, no artigo 177º, nº 2,
do CPA (correspondente ao anterior artigo 151º, nº 1, do CPA revogado).
As estruturas da Administração Pública não ficam, no entanto, desoneradas
de respeitar os princípios da proporcionalidade e da adequação de meios,
avaliando, a cada momento, a imperiosa necessidade da ação, que deve ser
considerada excecional e sempre fundada, exclusivamente, no interesse
°
público, atento disposto no artigo 178º, nº 1, do CPA.
Nestes casos, o Código prevê a possibilidade, como vimos, de preterição
de algumas regras nele previstas, tomando válidos atos que à partida o não
seriam, porque violariam normas previstas legalmente. Compreende-se a
razão de ser desta possibilidade. As situações de estado de necessidade admi-
nistrativa são sempre excecionais e as condutas praticadas legitimamente
ao seu abrigo visam proteger valores superiores que o legislador entende
como deverem merecer uma tutela particular. Isso determina que algu-
mas das regras previstas possam ser afastadas com vista a obter um ganho
superior ou prevenir a perda ou a lesão de um direito que se considere
aquando do estado de necessidade. Releva notar que se prevê, no CPA,
que a validade dos atos depende de se demonstrar "(...) que os resultados não
pudessem ter sido alcançados de outro modo (...)", ou seja, sem preterição das
regras procedimentais, e o direito a indemnização para ressarcir eventuais
danos provocados, decorrentes da atividade pública desenvolvida com
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
base e durante o referido estado de necessidade administrativa, como resulta
do disposto no artigo 3'1, nº 2, parte final, do CPA.
Por outro lado, quanto à atividade interna2S da Administração Pública,
é de referir que, perante uma ordem ilegal manada d superior hierár-
quico legítimo ao seu ubalterno pode existir, regra geral, dever jurídico
de obediência e, logo, podemo concluir que a legalidade interna26 tem
algumas especificidades. Assim, o cumprimento destas ordens é também,
de alguma forma cz~mprimento erespeito pela lei27 , porque esta opta por dar
grande importância ao dever legal de obediência que é suporte fundamental
da hierarquia administrativa 28 •
O enquadramento legal que permite ao subalterno questionar e pedir
esclarecimentos ao seu superior hierárquico, além de estar previsto no
disposto no artigo 271!~ da CRP, que se refere à Responsabilidade dos fim-
cionários eagentes, está também referido no disposto no artigo 1779. da Lei
Geral do Trabalho em Funções Publicas'-9 aprovada pela Lei nº 35/2014 de
20 de junho, e constante de seu anexo, sob a epígrafe Exclusão da respon-
sabilidade disciplinar.
Vejamos, em conclusão, o que diz o referido artigo:
"1 - É excluída a responsabilidade disciplinar do trabalhador que atue no
cumprimento de ordens ou instruções emanadas de legítimo superior hierárquico
::s Aquela que esgota os seus efeitos no interior da própria Admin.istI"aç3.o Públio.
:!6Seguindo até princípio diferentes dos que norteiam a atividade administrativa externa.
TT A lei prevê o dever legal de obediência para todas as ordens de legítimo superior hierir-
quico em ma:t~ria de serviço e desde que não constitUam prática de crimes, admitindo-se
constitucionalmente, nos termos do disposto no artigo 2719 , n~ 2, o direito de rcspeitOs.1
representação, através do qual o subalterno pode pedir ao seu superior hierárquico que lhe
transmita ou confirme, consoante os casos, a ordem por escrito, evitando assim eventUais
responsabilidades que lhe possam ser imputadas mas mantendo-se o dever de obediência.
O direito de respeitosa representação isenta da responsabilidade mas não desonera o subal-
terno do dever de obediência.
_S A hierarquia administrativa é uma das mais importantes instituições do Direito Adminis-
trativo português e traduz um modelo de organização vertical da Administração Pública,
esrrururando-a de forma a. que existam vínculos jurídicos entre superiores e subalternos,
como verdadeira cadeia de comando, e onde o superior hierárquico dispõe do poder de con-
trolo, do poder dispositivo da competência e do importante e indispensável poder de dire-
ção, enquanto que o subalterno está vinculado a um dever ju.ddico-legal de obediência.
29 Disposição prevista, anteriormente, no artigo 5J! da Lei n~ 58/2008, de 9 de setembro, que
aprovou o Estatuto disdplinar dOI trabalhador~sque exercemfunções públicas, entretanto revogada.
O anterior texto do artigo era de igual teor.
PALESTRA SOBRE PRINCípIOS GERAIS DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
eem matéria de serviço, quando previamente delas tenha reclamado ou exigido
asua transmissão ou confirmação por escrito.
2 - Considerando ilegal a ordem ou instrução recebidas, o trabalhadorfaz
expressamente menção dessefacto ao reclamar ou ao pedir asua transmissão ou
confirmação por escrito.
3 - Quando a decisão da reclamação ou a transmissão ou confirmação da
ordem ou instrução por escrito não tenham lugar dentro do tempo em que, sem
preju(zo, o cumprimento destas possa ser demorado, o trabalhador comunica,
também por escrito, ao seu imediato superior hierárquico, os termos exatos da
ordem ou instrução recebidas e da reclamação ou do pedido formulados, bem
como a não satisfaçãO destes, executando seguidamente a ordem ou instrução.
4 - Quando aordem ou instrução sejam dadas com menção de cumprimento
imediato esemprejuízo do disposto nos n. os 1 e2, acomunicação referida naparte
final do número anterior éefetuada ap6s a execução da ordem ou instrução.
5 - Cessa o dever de obediência sempre que o cumprimento das ordens ou
instruções implique aprática de qualquer crime."
Por fim, importa assinalar que é do disposto na parte final do n'1 1 do
artigo 3º do CPA que resulta, em abstrato, o mínimo de vinculação legal
de um ato público, designadamente, de um ato administrativo. Assim,
pelo menos a competência e o fim serão sempre elementos legalmente
vinculados e nunca podem resultar do exercício de discricionariedade
administrativa. No entanto, nos nossos dias, como veremos, muitos outros
elementos do ato estão juridicamente vinculados, aliás, como determina
o próprio CPA.
2.3. O princípio da prossecução do interesse público e da proteção
dos direitos e interesses dos cidadãos
Este princípio da prossecução do interesse públic030 e da proteção dos di-
reitos e interesses dos cidadãos, para melhor compreensão do seu alcance,
pode ser estudado nas suas duas vertentes: (i) a da prossecução do interesse
público e (ii) a da proteção dos direitos e interesses dos cidadãos. Vejamos.
30 Vide, a propÓsito, o princípio do serviço público previsto na Carta Ética - Dez Prindpios Éti-
cos da Administração Pública.
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
2.3.1. A prossecução do interesse públic031
O interesse público é definido, em regra, de forma primária pelos órgãos
políticos do Estado. A definição é, portanto, e por regra, externa à Admi-
nistração Pública, impõe-se exogenamente e pode ser variável, em razão do
tempo e da circunscrição territorial. O interesse público pode ser, assim,
mutável no tempo e no espaço. Na ação quotidiana das Administrações
Públicas, cabe aos órgãos dirigentes avaliar o respeito e o cumprimento
das normas legais bem como do interesse público.
Importa referir que as estruturas administrativas não podem prosseguir
interesses privados, pelo que se exige que, nos termos do disposto no artigo
4º do CPA, a Administração Pública prossiga sempre o interesse público
da comunidade, previamente definido.
Desta forma, se órgãos da Administração Pública emanam atos adminis-
trativos cujos "motivos principalmente determinantes da sua prática não
condigam com o fim visado na lei para a concessão do poder discricionário",
estes estão feridos de desvio de poder32 e podem ser agora33 nulos, atento
o disposto no artigo 161º, nº 2, alínea e), do novo CPA, quando o desvio de
poder ocorre para fins privados.
Por fim, importa referir que o interesse público não se encontra pela
mera soma dos interesses particulares e, também por isso, ganha conce-
tualmente autonomia.
2.3.2. A proteção dos direitos e interesses dos cidadãos34 3S
Este subprincípio está previsto, igualmente, no artigo 4º do CPA e
completa a visão global da questão a que atrás se fez referência. Limita
a ação da Administração Pública, o que está em consonância com a natureza
personalista e não totalitária do Estado português, visando-se o interesse
31Prevista no artigo 266 2 , n~ 1, da CRP.
32 Anterionnente, a definição deste vício constava do disposto no artigo 19º, § único, da Lei
Orgânica do Supremo Tribunal Administrativo, aprovada pelo Decreto-Lei nº 40768, de 8
de setembro de 1956, entretanto revogado pela Lei n 2 15/2002, de 22 de fevereiro, que apro-
vou o novo Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
33 No anterior CPA, quaisquer atas feridos de desvio de poder eram anuláveis, nos termos
gerais.
34 Prevista no artigo 266 2 , n 2 1, da CRP.
35 Este princípio não diz apenas respeito aos cidadãos nacionais mas também, entre outros,
aos estrangeiros, aos apátridas e às pessoas coletivas.
PALESTRA SOBRE PRINCÍPIOS GERAIS DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
público com respeito não só pelos direitos mas também e até pelos inte-
resses legalmente protegidos dos cidadãos.
Interessa, pois, estabelecer uma breve distinção entre a figura dos di-
reitos subjetivos e a dos interesses legalmente protegidos.
Quanto aos direitos subjetivos, a lei protege de forma direta e imediata
um interesse próprio de um sujeito de direito, podendo o titular, neste
caso, exigir da Administração Pública um comportamento que satisfaça
positivamente esse mesmo direito. Desta forma, verificamos que o par-
ticular tem o direito via legis a uma decisão favorável e a Administração
Pública está adstrita à sua efetivação. Podemos concluir que a lei dá ao seu
titular o poder de obter a plena realização do seu direito. Neste caso, se a
Administração Pública indeferir o pedido, essa decisão será ilegal e o ato
administrativo de indeferimento estará ferido de violação de lei.
Vejamos o seguinte exemplo:
Suponhamos que a lei confere aos estudantes do ensino superior,
cujo rendimento do agregado familiar seja inferior a lOOO€ mensais,
uma bolsa de estudo no valor de 2S0€.
O "aluno Pt, que reúne os requisitos cumulativos previstos na lei,
tem um direito subjetivo e pode exigir a referida bolsa de estudo.
A estrutura da Administração Pública a quem está, legalmente, con-
ferida a competência para decidir tem de conceder a bolsa de estudo,
sob pena de cometer um ato ilegal se proceder ao seu indeferimento
administrativo.
Quanto aos interesses legalmente protegidos, têm relevância mas são,
no entanto, mais frágeis no confronto com os direitos subjetivos. Embora
a tutela sobre aqueles também exista e se faça sentir, o particular só pode
exigir que a Administração Pública respeite a legalidade mas já não tem
direito a uma decisão favorável- quanto muito, pode impor que as estru-
turas administrativas, perante situações iguais, as tratem de forma idêntica.
O seu titular pode exigir que não seja ilegalmente prejudicado e que o seu
interesse seja respeitado.
Vejamos, também aqui, um exemplo:
Suponhamos agora que a lei prevê que aos alunos que frequentem o
ensino superior, e nas mesmas condições do exemplo anterior, poderá
a Administração Pública conceder bolsas de estudo até ao montante
de2S0€.
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
Neste exemplo a Administração Pública não está obrigada a conce-
der a bolsa de estudo e pode conferir o subsídio em montante variável,
desde que dentro dos limites legais.
Cada aluno tem um interesse legítimo em que a Administração
Pública não viole o bloco de legalidade edejuridicidade. Nem todos os estu-
dantes terão direito a uma decisão favorável e a Administração Pública
poderá conceder bolsas de montantes diferentes. Os particulares devem
conhecer, no entanto, previamente os critérios de decisão.
Pode apenas exigir-se que as estruturas administrativas tratem de
forma igual situações iguais.
2.4. O princípio da boa administração
O legislador veio, pela primeira vez, no CPA, autonomizar o princípio da
boa administração, obrigando agora a que, nos termos do disposto no seu
artigo 5º, nº 1, a Administração Pública paute a sua atuação por importantes
critérios de eficiência, economicidade e celeridade. Estes critérios foram
há muito adotados pela legislação financeira vigente no País e permitem
que o Tribunal de Contas possa emitir juízos críticos e sancionatórios sobre
a atuação de um conjunto muito diversificado de órgãos e serviços com
capacidade de aprovação de atos com expressões financeira e orçamental.
Alguns destes critérios encontram os seus plenos conteúdo e âmbito nou-
tras ciências que não o Direito. A ciência jurídica recorre, muitas vezes,
a conceitos muito técnicos que têm de ser preenchidos por outras áreas do
saber. Para além disso, o novo CPA vem impor estes critérios, agora de
forma expressa, obrigando a uma organização público-administrativa não
burocratizada e próxima das populações, de acordo com o estipulado no
artigo 5º, nº 2, do CPA.
Os anteriores princípios da desburocratizaçã036 e da eficiência, previstos
autonomamente no então artigo 1Oº do CPA revogado, vieram dar origem
a um mais amplo princípio da boa administração, agora regulado, como se
disse, no artigo 5º do CPA, e são dele corolários.
Este princípio também se pode concretizar, nomeadamente, com a
desconcentração e a descentralização administrativas e com a aproximação
dos decisores aos administrados e tem em vista uma maior racionalidade
J6A propósito da modernização administrativa dos serviços e dos organismos da Administra-
ção Pública, vide, entre outros, o Decreto-Lei nº 135/99, de 22 de abril.
PALESTRA SOBRE PRINCípIOS GERAIS DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
nas decisões da Administração Pública e a possibilidade de obtenção de
decisões ótimas, com os melhores resultados e com os menores custos.
Este princípio tem, por exemplo, reflexo imediato no que dispõe o artigo
99º do Código, quando exige uma "(...) ponderação dos custos ebenef{cios das
medidas projetadas (...)" sobre regulamentos a aprovar, e no que estipula
o artigo 59º do CPA, quando impõe às estruturas com competência para
decidir ou intervir nos procedimentos administrativos um dever legal
de celeridade. Aqueles critérios estão, igualmente, relacionados com a
eliminação da lentidão dos serviços, tornando os procedimentos menos
complexos e redundantes, devendo encontrar-se, a todo o tempo, novas
formas de simplificação administrativa que promovam, também, decisões
céleres.
Desta forma, são critérios de atuação administrativa, previstos no artigo
5º, nº 1, do CPA, (i) a eficiência, (ii) a economicidade e (iii) a celeridade,
e se estes critérios não forem respeitados pelos órgãos da Administração
Pública os atos por eles praticados (ou omitidos) serão ilegais e, conse-
quentemente, inválidos.
Como veremos também a propósito do princípio da razoabilidade, o
legislador pode ter encontrado, ainda que inadvertidamente, ao consa-
grar estes princípios, um mecanismo que pode possibilitar ao tribunais
administrativos a apreciação do mérito das decisões administrativas, o
que sempre esteve afastado dos poderes de cognição do poder judiciário,
aliás como decorre do disposto no artigo 3º, nº 1, do C6digo de Processo nos
Tribunais Administrativos (CPTA).
2.5. O princípio da igualdade37
Previsto, agora, no artigo 6º do CPA (correspondendo ao antigo artigo 5º
do Código revogado), o princípio da igualdade38, agora autonomizado, deve
ser visto enquanto disposição que determina que todos são iguais perante
a lei e que proíbe qualquer discriminação arbitrária e preconceituosa que
se possa basear, entre outros, em critérios de sexo, raça, língua, território
de origem, orientação sexual, etnia, ou religião para fundamentar opções
ou decisões administrativas.
J7 Também previsto na Carta Ética - Dez Prindpios Éticos da Administração Pública.
J8 A este propósito, cfr. o disposto no artigo 13º da CRP.
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
o artigo 6º veio assim, por força da Lei de autorização legislativa, dar
maior densidade ao princípio da igualdade, de modo a que a Administração
Pública não possa privilegiar, beneficiar, prejudicar ou privar ninguém de
qualquer direito, agora também em razão da sua orientação sexuaP9.
O princípio da igualdade não se confunde, no entanto, com o da não
discriminação mas este não deixa, de alguma forma, de ser corolário da-
quele e de estarem ambos intimamente relacionados.
Deste normativo resulta, por consequência, a proibição de (i) privilégios,
(ii) benefícios, (iii) prejuízos, (iv) privação de direitos ou de (v) isenção
de deveres, que advenham ou assentem nos critérios atrás referidos e que,
agora, estão elencados no já referido artigo 6 Q do CPA.
Os diferentes órgãos das Administrações Públicas, ao atuarem, não
podem nortear-se por critérios distantes dos previstos legalmente, embora
por vezes, para que haja realização plena do princípio da equidade, sejam
necessários tratamentos distintos, atendendo às circunstâncias particula-
res dos casos concretos. A desigualdade de tratamentos não poderá, no
entanto, ser discriminatória ou, de qualquer outra forma, violadora da lei,
havendo de ser sempre fundamentada de modo a que possa ser sindicada
pelos interessados e até contrariada, quando for caso disso.
2.6. O princípio da proporcionalidade
Quanto ao teor do princípio da proporcionalidade40 , significa afirmar que
as medidas administrativas devem ser adequadas, proibindo-se o excesso,
optando-se por um equilíbrio entre os meios e os efeitos ou resultados a
obter. Aliás, isso mesmo resulta do disposto no artigo 7 Q , n Q 1, do CPA,
quando esta norma impõe que os órgãos da Administração Pública de-
vam "(...) adotar os comportamentos adequados aosfins prosseguidos (...)", o que
significa, uma vez mais, a exigência de estreita e direta ligação entre fins
legais e utilização de meios adequados para os alcançar. Digamos, em sín-
tese, que a proporcionalidade deve ser conjugada com a necessidade de
intervenção e com a adequação dos meios e da força a utilizar (quando for
39 A orientação sexual está expressamente consagrada pelo legislador como potencialmen-
te violadora do princípio da igualdade. Pese embora o anterior CPA não consagrar expres-
samente esta referência, ela era já tacitamente aceite até por imposição constitucional (efr.
artigo 13", nº 2, da CRP, na redação atual conferida pela revisão constitucional de 2004~.
40 Consagrado constitucionalmente, no artigo 266º, nº 2. Também previsto na Carta Etica-
Dez Princípios Éticos da Administração Pública.
PALESTRA SOBRE PRINCípIOS GERAIS DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
caso disso), para que exista e se encontre alguma relação de proporção e
de equilíbrio entre os danos que se antecipe possam causar e a natureza e
o valor dos bens que se querem proteger; entre os custos que se podem ou
vão verificar e os benefícios que se vão obter com a conduta administrativa.
Nem sempre é, temos de reconhecer, um exercício fácil de ser cumprido,
sobretudo quando há uma necessidade de intervenção operacional das
Forças e Serviços de Liberdade e Segurança, porque se lhes exige uma
grande capacidade de resiliência, de resistência e de formação jurídica
indispensável para se compreenderem os limites impostos pela lei e a
forma de melhor exercer a atividade (coerciva) policial.
Assim, podemos concluir que deste princípio resulta a opção pela
proibição do excess041 e pela ponderação e adequação de meios a utilizar.
Este princípio é cada vez mais importante e aplica-se sobremaneira ao
uso legítimo da força pública, designadamente pelas já referidas Forças e
Serviços de Liberdade e Segurança, sobretudo quando atuam ao abrigo
legítimo do privilégio de execução prévia (que à frente estudaremos), que
é uma manifestação do exercício democrático do uso da força coerciva
para implementação de decisões administrativas. O legislador opta por
considerar a proporcionalidade como um princípio estruturante de todo
o procedimento administrativo, procurando que a Administração Pública
se sinta vinculada a encontrar, no âmbito da sua ação, um justo equilíbrio
tendencialmente otimizado: o menor prejuízo possível causado aos direitos
dos particulares, com repercussão na sua esfera jurídica, em vista a salva-
guardar o interesse público e os limites impostos na ação determinada por
ato administrativo prévio e não respeitado. Digamos, em conclusão, que
o legislador não deixou este aspeto ao livre exercício discricionário e ao
arbítrio das estruturas administrativas públicas, considerando-o um ele-
mento legalmente vinculado. Deste modo, qualquer violação ao princípio
°
da proporcionalidade invalida, nos termos legais, ato, qualquer que seja
a sua natureza, ou a conduta praticada, por exemplo, no decurso de uma
execução administrativa.
°
Para além da ponderação e da adequação, legislador faz ainda menção,
quando a atuação administrativa colida "(...) com direitos subjetivos ou interesses
..I Ou seja, os diferentes órgãos administrativos devem amar de forma a causar o menor nú-
mero de danos aos direitos dos particulares, não devendo imputar-se na esfera do particular
danos para além do estritamente necessário.
CURSO SOBRE O NOlfa CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
legalmenteprotegidos dosparticulares (...)", da exigência de que essas posições
dos cidadãos só possam ser afetadas na estrita medida do necessário para
alcançar os objetivos a realizar, como decorre expressamente do nº 2 do
artigo 7º do CPA. Deste modo, podemos afirmar que, na prossecução do
interesse público, o princípio da proporcionalidade impõe, cumulativa-
mente, (i) adequação e (ii) necessidade de ação, ou seja, exigibilidade da
conduta - no fundo, um justo equilíbrio entre os bens a salvaguardar, o
interesse público (fim último e critério único que preside à atuação pú-
blica) e os meios a utilizar. No caso do uso da força pública, é importante
atender sobretudo à intensidade da coaçãofísica e ao modo como a mesma
é exercida e aplicada.
2.7. Os princípios da justiça e da razoabilidade
A efetivação da justiça faz-se pela conjugação de diferentes princípios pro-
cedimentais, embora o CPA tenha entendido autonomizar este princípio,
conjugando-o agora com o da razoabilidade, em vez de o fazer com o da
imparcialidade (como sucedia anteriormente) e, por isso, se exige que na
atuação dos órgãos da Administração Pública se deva atender a todos os
interesses juridicamente relevantes para a boa decisão do processo. Nessa
medida, o artigo 8º do CPA refere agora que
"A Administração Pública deve tratar deforma justa todos aqueles que com
ela entrem em relação, e rejeitar as soluções manifestamente desrazoáveis ou
incompatíveis com a ideia de Direito (...)".
Deste modo, o referido artigo 8º do Código impõe, claramente: (i)
tratamento justo e (ii) rejeição de soluções manifestamente desrazoáveis
ou incompatíveis com a ideia de Direito (e de justiça).
Pese embora tratarem-se de conceitos vagos e indeterminados mas que
são concretizáveis, o legislador não deixa de dar pistas de molde a que, pelo
menos por interpretação sistémica, se perceba o sentido e o alcance dos
critérios agora exigíveis para uma boa tomada de decisão administrativa.
Mas o que nunca pode acontecer é permitir que os tribunais possam exer-
cer a sua jurisdição sobre o mérito das decisões administrativas porque,
por regra, a questão da razoabilidade seria de apreciação exclusiva pela
Administração Pública. A interpretação a fazer deste preceito deve ser
exigente, cautelosa e restritiva.
PALESTRA SOBRE PRINCípIOS GERAIS DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
2.8. O princípio da imparcialidade
A imparcialidade a que estão vinculadas todas as estruturas orgânicas da
Administração Pública determina que o tratamento dado aos particula-
res deve ter em conta o interesse público e os critérios previstos na lei,
independentemente das posições pessoais dos titulares dos cargos públi-
cos, sendo que, nomeadamente, os órgãos administrativos são terceiros
relativamente aos interessados, devendo no seu agir ser justos, isentos e
imparciais. Proíbe-se a parcialidade de tratamentos e fomenta-se a isenção
administrativa e a objetividade da decisão, atento o teor do previsto no
artigo 9º do CPA.
Tendo em atenção tal proibição, o legislador entendeu consagrar um
conjunto privativo de algumas garantias procedimentais de imparcialidade
que assegurasse, em concreto, de forma direta e imediata, a plena realização
deste importante princípio e pudesse corresponder ao previsto na parte
final do referido artigo, ou seja, "(...) à preservação da isenção administrativa
e à confiança nessa isenção".
2.8.1. As garantias procedimentais de imparcialidade
Tendo em linha de conta o que dissemos até agora, em matéria de princí-
pios procedimentais, em geral, e quanto ao princípio da imparcialidade,
em particular, importa assinalar que o CPA consagra algumas importantes
garantias de imparcialidade, no âmbito dos procedimentos administrativos,
dando assim execução prática à ideia de proibição de quaisquer favoritismos
ou de quaisquer discriminações arbitrárias e contrárias à lei. É, podemos
afirmar, um conjunto de garantias privativas que tutelam, especificamente,
o princípio da imparcialidade.
Com base nesta ideia, veio ainda a proibir-se a decisão pelos órgãos
administrativos em matérias que lhes digam direta ou indiretamente
respeito e, bem assim, a um conjunto de pessoas que lhes estão próximas,
designadamente por laços de família 42 •
Estas garantias procedimentais de imparcialidade são, atento o disposto
nos artigos 69º e seguintes do CPA, essencialmente três:
- O impedimento;
42 A propósito das fontes de relações jurídicas familiares, vide o disposto no artigo 1576" do
° °
Código Civil, que refere: "São fontes das relações jurídicasfamiliares casamento, parentesco, a
afinidade ea adoção".
CURSO SOBRE O NO'lO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
- A escusa; e
- A suspeição.
Quanto aos casos de impedimento, estão taxativamente previstos no
disposto no artigo 69º do CPA (correspondente ao anterior artigo 44º do
CPA revogado) e, com esta garantia, existe uma proibição legis, direta e
imediata, de intervenção do titular em procedimento administrativo, em
ato ou em contrato de Direito Público ou Direito Privado, sob pena de
aplicação de sanções, nos termos do artigo 76º, n.O 1 a 3, do CPA. S
O nº 1do referido artigo 69º do Código é esclarecedor quando afirma que
"(...) os titulares de 6rgãos da Administração Pública eos respetivos agentes,
bem como quaisquer outras entidades que, independentemente da sua natureza,
se encontrem no exercício de poderes públicos, não podem intervir em procedi-
mento administrativo ou em ato ou contrato de direito público ou privado da
Administração Pública, nos seguintes casos (...) ':
A proibição de intervenção dos titulares, designadamente, ~os ór~ãos
da Administração Pública, mas não apenas destes, nos casos ali preVIstos
e enumerados43, importa reforçar, é direta e imediata. Se ocorrer a inter-
venção do titular impedido no procedimento administrativo, o ato ou o
contrato, por ele praticado ou em cuja deliberação haja intervindo, se for
membro de órgão colegial e este haja deliberado, são inválidos, atento o
disposto no artigo 76º, nº 1, do CPA. _ deve ser apresentada ao presidente do órgão. Tratando-se de impedimento
O nº 2 do mesmo artigo 69º, nas suas três alíneas, elenca as intervençoes
relativamente às situações excecionais que, legalmente, são admissíveis.
Estas situações, por razões diversas, não colocam em crise a imparcialidade
exigida, por se tratarem, por exemplo, de meras intervenções certificatórias
(cfr. alínea a) do referido nº 2).
Por outro lado, importa assinalar a exigência, agora prevista no nº 4 do
mesmo artigo, que impende sobre as entidades prestadoras de serviços no
âmbito de procedimentos administrativos, de "(...) juntar uma declaração
de que se não encontram abrangidaspela previsão do número anterior', dado que,
atento o teor desse referido nº 3
43 As alíneas a) a f) do n~ I do artigo 69~ (correspondentes às antigas alíneas a) a g) do n~ I do
artigo 44~ do ePA revogado) estipulam estes casos.
PALESTRA SOBRE PRINCípIOS GERAIS DA ATIVlDADE ADMINISTRATIVA
"Sob pena das sanções cominadas pelos n."S 1 e 3 do artigo 76!!, não pode
haver lugar, no âmbito do procedimento administrativo, àprestação de serviços
de consultoria, ou outros, afavor do responsável pela respetiva direção ou de
quaisquer sujeitos públicos da relação jurídica procedimental, por parte de en-
tidades relativamente às quais se verifique qualquer das situações previstas no
n!! 1, ou que hajamprestado serviços, há menos de três anos, aqualquerdos sujeitos
privadosparticipantes na relaçãojurídica procedimentaL:'
O nº 5 estipula, em sequência, um dever de comunicação imediata, por
parte da entidade prestadora de serviços, ao responsável pela direção do
procedimento, quando ocorra, naquele âmbito, qualquer facto superve-
niente, cessando obrigatória e imediatamente a sua atividade.
O regime jurídico-procedimental do impedimento está consagrado nos
artigos subsequentes 44, aí se prevendo a forma como se deve proceder para
arguir e declarar esse impedimento e os efeitos das respetivas arguição e
declaração, quando estas ocorram.
Sucintamente, podemos afirmar que, quando se verifica uma qualquer
situação de impedimento, a questão deve ser imediatamente colocada ao
órgão competente para dela conhecer, nos termos do disposto no artigo
70º, n.O 1 e 2, do CPA (parcialmente correspondentes ao anterior artigo
S
4Sº, nº 1, do CPA revogado). Está, por isso, consagrado um dever expresso
de comunicação. Existindo superior hierárquico, a comunicação deve ser-
-lhe dirigida, mas se se tratar de um membro de órgão colegial, a questão
do próprio presidente e como caberá ao órgão colegial deliberar sobre o
incidente sem a sua presença, naturalmente que a comunicação deve ser
dirigida ao plenário do respetivo órgão, atento o disposto no artigo 70º,
nº 5, doCPA.
Deve atender-se, ainda, ao consagrado no nº 2 do mesmo artigo 70º,
que se refere às situações fora do âmbito da hierarquia administrativa ou
da de membros de órgãos colegiais. Assim, a referida norma estipula que
a comunicação deverá ser efetuada junto de "(...) quem tenha opoder de
proceder à respetiva substituição (...)".
.... Vide o disposto nos artigos 70~ a 72º do ePA (correspondentes aos anteriores artigos 4S~ a
47º do ePA revogado).
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
Por outro lado, importa referir que "(...) qualquer interessadopode requerer
a declaração do impedimento (...)", "(...) até ser proferida a decisão definitiva ou
praticado oato (...)", de acordo com o previsto no nº 3 do mesmo artigo,
fundamentando o seu pedido e invocando "(...) as circunstâncias de facto'
que constituam asua causa". Tratam-se aqui, evidentemente, de factos que
o Direito entende que são causa de impedimento legal.
A decisão para conhecer e declarar o impedimento compete ao superior
hierárquico ou ao presidente do órgão colegial, "(...) ouvindo, se considerar
necessdrio, otitular do órgão ou agente (...)", atento o disposto no nº 4 do artigo
70ºdo CPA.
A arguição do incidente de imPedimento tem como efeito imediato a sus-
pensão do respetivo titular da intervenção no procedimento administrativo,
conforme estipulado no nº 1 do artigo 71º do Código, salvo determinação'
em contrário de quem tenha competência para proceder à substituição,
podendo, no entanto, praticar atos com carácter de urgência, de forma a
assegurar o interesse público, nos termos do disposto no nº 2 do mesmo
artigo. Importa assim referir que sobre os eventuais impedidos recai um
dever de suspensão que, necessariamente, há de ser cumprido. A suspen-
são deve ocorrer aquando da comunicação feita pelo eventual impedido
ou logo que este tenha conhecimento que o incidente (de impedimento)
tenha sido suscitado por qualquer interessado, de acordo com consagrado
no nº 1 do mesmo artigo. Ainda assim, devem os eventuaisfuturos impedidos
tomar todas as medidas que, excecionalmente, cumpram os requisitos da
(i) inadiabilidade, desde que em casos de (ii) urgência ou de (iii) perigo. ,
Estes atos serão, no entanto, posteriormente submetidos a ratificação,
se e quando a substituição ocorrer, de acordo com o mesmo normativo.
A ratificação é, como veremos, um ato administrativo secundário.
Importa referir que a suspensão de exercício de funções decorre até à ,
decisão definitiva e final sobre o incidente do impedimento, ou seja, se o :
mesmo for declarado, a suspensão converte-se em afastamento definitivo:
do procedimento, do ato ou do contrato, por parte do titular originaria- :
mente competente, mas, ao invés, se a decisão for de não procedência do
impedimento, cessará imediatamente a suspensão e o titular reassume a '
totalidade dos seus poderes legais, no âmbito do procedimento adminis- J
trativo, do ato ou do contrato em concreto.
Por outro lado, temos os efeitos da declaração do impedimento previstos i
no artigo 72º do Código (correspondente ao anterior artigo 47º do Código!
PALESTRA SOBRE PRINCípIOS GERAIS DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
revogado). Assim, nos termos do disposto no nº 1, tratando-se de um órgão
singular, ressalvado o poder de avocaçã0 45 pelo órgão competente, e
"Declarado o impedimento, é o impedido imediatamente substituído no
procedimento pelo respetivo suplenté6 ( •••)".
Tratando-se, porém, de um membro de órgão colegial, este funciona
nos termos do nº 2 do mesmo artigo, ou seja, sem o membro declarado
impedido, se não existir ou não puder ser designado suplente.
No caso de o titular impedido participar no procedimento (logo, em
incumprimento das garantias procedimentais de imparcialidade), os atos
administrativos praticados ou os contratos celebrados são anuláveis, nos
termos gerais, atento o disposto no artigo 76º, nº 1, do CPA (correspon-
dente ao anteriormente disposto no artigo 51º, nº 1, do CPA revogado) e
sobre o próprio titular poderá recair uma sanção subjetiva, como resulta
do estipulado no nº 2 do mesmo artigo (correspondente ao anterior artigo
51º, nº 2, do Código revogado), ou seja
"A omissão do dever de comunicação aque alude on!! 1 do artigo 70!!constitui
faltagrave 47 para efeitos disciplinares."
De todo o modo e neste âmbito do normativo sancionatório, importa fazer
ainda referência ao disposto no nº 3 do artigo 76º do CPA, que estipula que
"A prestação de serviços em violação do disposto nos n. os 3 a 5 do artigo 69!!
constitui oprestador no dever de indemnizar aAdministração Pública eterceiros
de boa-fépelos danos resultantes da anulação do ato ou contrato."
Relativamente à escusa e à suspeição, os seus fundamentos estão regu-
lados no artigo 73º do ePA (correspondente ao anterior artigo 48º do ePA
revogado). Aqui, ao contrário do impedimento, não existe uma proibição
direta e imediata de participação no procedimento administrativo.
Ambas as figuras têm os mesmos fundamentos, contudo, no primeiro
caso, o pedido de escusa é formulado pelo próprio titular do órgão, com
base na ocorrência, designadamente, de alguma das situações previstas nas
45 Traduz-se na faculdade de chamar a si a resolução do processo.
46 Anteriormente, fazia-se referência ao substituto legal.
47 Sublinhado nosso.
CURSO SOBRE O som CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
diferentes alíneas do nº 1do referido artigo, de modo que se pode suspeitar,
em termos de imparcialidade, de isenção ou de retidão de conduta da sua
intervenção no procedimento administrativo. Para que o pedido proceda,
é necessário a verificação do requisito substantivo previsto no corpo do
nº 1do artigo 73º do CPA, que "(...) ocorra circunstância pela qualsepossa com
razoabilidade duvidar da imparcialidade da sua conduta ou decisão (...)" e que,
nomeadamente, se preencha o conteúdo normativo de alguma das alíneas
do referido nº 1 (que são, como vimos, meramente ilustrativas, porque
podem existir outros exemplos que coloquem em causa a imparcialidade
que estas garantias tutelam de forma direta e imediata e que aqui não
estejam expressamente referidas). Assim, a disposição prevista no nº 1
consagra o pressuposto primário que se há de verificar ou seja, o elemento
factual substantivo que se traduz na tal circunstância que pode ocorrer e
que permite instalar-se uma dúvida razoável sobre a isenção da conduta
da estrutura interveniente. Os pressupostos secundários adjetivam e com-
plementam aquele pressuposto e estão elencados, como se disse já, nas
diferentes alíneas, que assumem uma natureza meramente exemplifica-
tiva. Se verificarmos, o corpo do nº 1 do artigo 69º do CPA refere, literal e
taxativamente, "(...) nãopodem intervir (...) nos seguintes casos (...)", enquanto
que o corpo do artigo 73º do Código adota uma formulação radicalmente
distinta, quando afirma que "(...) devem pedir dispensa (...) designadamente
(...)" nos casos logo a seguir elencados.
Quanto ao segundo caso, o da suspeição, os fundamentos são os mes-
mos que estão previstos no já referido artigo 73º, nº 1, do CPA4 8, mas a
distinção com a figura anterior faz-se pelo facto de a suspeição ser oposta
ou deduzida pelo particular, atento o teor do artigo 73º, nº 2, do CPA,
enquanto que o pedido de escusa é apresentado, como verificámos, pelos
próprios titulares de órgãos da Administração Pública e respetivos agentes,
bem como quaisquer outras entidades que, independentemente da sua
natureza, se encontrem no exercício de poderes públicos, de acordo com
o disposto no nº 1 do mesmo artigo.
O regime jurídico (designadamente, as formalidades do pedido e da
decisão final sobre a escusa ou a suspeição) constam agora do disposto
nos artigos 74º e 75º do CPA (correspondentes aos anteriores artigos 49º
48Este é, como vimos, um preceito aberto e exemplificativo, podendo ocorrer outras situa-
ções que permitam fundamentar a escusa ou a suspeição.
PALESTRA SOBRE PRINCÍPIOS GERAIS DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
e 50º do Código) e seguem, com as necessárias adaptações, as regras que
já vimos anteriormente e que se aplicam na situação do impedimento.
Aliás, nalguns casos, o regime é, até, diretamente remissivo, como acontece,
por exemplo, com o disposto no artigo 75º, n.O 1 e 3, do CPA.
S
Decorre do regime jurídico agora em vigor que o pedido há de ser apre-
sentado, de acordo com O estipulado no artigo 74º, nº 1, do CPA, à entidade
competente para dele conhecer e que o mesmo deve inequivocamente
indicar, de forma expressa e com precisão, as razões que fundamentam o
incidente da escusa ou da suspeição. O pedido de escusa, e apenas este,
não tem de ser reduzido a escrito, como decorre do nº 2 do mesmo artigo, a
menos que seja determinado pela entidade competente. No entanto, se se
tratar de suspeição deduzida por interessado, deve a mesma ser reduzida
a escrito, nos termos gerais, c ser promovida, pelo órgão competente, a
audição do titular do órgão ou do agente visado, atento o previsto no nº 3
do referido artigo 74º do Código.
Importa, ainda, assinalar que o CPA impõe o prazo de oito dias para
ser proferida decisão final sobre o incidente, conforme disposto no seu
artigo 75º, nº 2.
No que respeita ao teor do disposto no artigo 76º do CPA, falta, por
fim, fazer referência ao estipulado no nº 4. Aí se prevê que
"A falta ou decisão negativa sobre a dedução da suspeição não prejudica a
invocação da anulabilidade dos atos praticados ou dos contratos celebrados,
quando do conjunto das circunstâncias do caso concreto resulte a razoabilidade
de dúvida séria sobre aimparcialidade da atuação do órgão, revelada na direção
do procedimento, na prática de atos preparatórios relevantes para o sentido da
decisão ou na própria tomada da decisão."
Aliás, a possibilidade aqui atribuída de invocação de eventual anulabi-
lidade dos atas praticados, mesmo tendo havido ausência de dedução de
suspeição ou quando a mesma haja sido oposta mas tenha sido proferida
decisão de rejeição, parece decorrer do regime geral e aquela invalidade,
a existir, há de ser necessariamente demonstrada e provada.
Importa, igualmente, fazer referência ao facto de poder acontecer
que o impedimento seja do titular, último superior hierárquico de uma
determinada estrutura administrativa e, nesse caso, devemos atender às
regras gerais da organização administrativa e, designadamente, aos poderes
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
organizatórios do governo, enquanto órgão superior da Administração
Pública ou, quando disso for caso, aos mecanismos de substituição que
podem ocorrer dentro do próprio executivo e que decorrem, quer gene-
ricamente da CRP quer especificamente de cada lei orgânica do governo.
Agora que analisámos o conjunto privativo das garantias que tutelam,
de forma direta e imediata, o princípiO da imparcialidade, voltemos a estu-
dar os restantes princípios gerais que regulam a atividade administrativa.
2.9. O princípiO da boa-fé
Este princípi049 , estabelecido agora no artigo 1Oº do novo ePA (e corres-
pondente ao anteriormente previsto no artigo 6º-A do CPA), é estruturante
de toda a ordem jurídica portuguesa e pode mesmo considerar-se um
princípiO geral de Direito. Deve conjugar-se, entre outras, com a exigência
que determina que a Administração Pública proceda a um rápido eeficaz
andamento do procedimento, promovendo tudo oquefor necessário ao seguimento
do procedimento e àjusta eoportuna decisão, e que impõe aos interessados um
dever de colaboração para oconveniente esclarecimento dosfactos ea descoberta
da verdade.
A atuação das estruturas da Administração Pública deve pautar-se por
critérios de confiança, de lealdade e de veracidade, e as relações jurídicas
estabelecidas devem assentar na boa-fé mútua, de modo a assegurar, nos
termos do estipulado no nº 2 do artigo 1Oº do CPA, "(...) a confiança susci-
tada na contraparte pela atuação em causa e o objetivo a alcançar com a atuação
empreendida".
2.10. O princípio da colaboração (da Administração Pública) com
os particulares
Previsto, atualmente, no artigo llº do CPA (correspondente ao anterior
artigo 7º do CPA revogado), este princípioso está intimamente relacionado
com o da participação dos particulares e obriga a um estreita colaboração
com todos os administrados. Exige-se que os órgãos e os serviços públicos
atuem em estreita cooperação com os diferentes intervenientes procedi-
mentais e que lhes prestem, designadamente, aos particulares, a colaboração
49 Também previsto na Carta Ética - Dez Princípios Éticos da Administração Pública.
50 Também constante da Carta Ética - Dez Principias Éticos da Administração Pública.
PALESTRA SOBRE PRINCípIOS GERAIS DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
exigida. Esta cooperação deve ir para além (i) da prestação das informações
e esclarecimentos aos particulares e fomentar (ii) o apoio e estímulo às
suas iniciativas e (iii) a receção das suas sugestões e informações, atento
o disposto no artigo llº, nº 1, do CPA.
De notar que, conforme disposto no artigo llº, nº 2, do CódigoS!, os órgãos
da Administração Pública são responsáveis pelas informações prestadas
por escrito aos particulares, ainda que não obrigatórias.
2.11. O princípio da participação
O princípio da participação está intimamente relacionado com o princípio
anteriormente estudado e ambos se baseiam no estruturante princípio
democrático, que enforma a Constituição administrativa portuguesa.
Tem previsão no disposto no artigo 12º do CPA (correspondente ao antigo
artigo 8º do ePA revogado).
Podemos considerá-lo, como vimos, um corolário e, ao mesmo tempo,
uma manifestação do princípio democrático e do princípio da intervenção,
caracterizadores da cidadania ativa e participativa. O direito de participação
pode ser, ainda, invocado por associações na defesa de interesses próprios
ou na defesa de interesses difusos da coletividade.
Por força deste princípio, vamos encontrar diversas manifestações de
participação nos procedimentos administrativos, por parte dos particula-
res, de interessados e, até, de associações de defesa de interesses coletivos
ou difusos.
Nalguns casos, o CPA prevê a obrigatoriedade de a Administração
Pública solicitar as participação ou intervenção no procedimento adminis-
trativo. São exemplos de manifestações da obrigatoriedade da participação
a exigência de audiência dos interessados (cfr. artigos 121º e seguintes do
CPA) e de audição pública (cfr. artigos 100º e 101º do ePA) no processo
de formação dos atos e regulamentos administrativos, respetivamente.
Nestes casos, podem os particulares dizer o que se oferecer sobre futuras
decisões administrativas.
É de tal modo importante para o legislador a participação dos admi-
nistrados que a não verificação daquelas exigências legalmente impostas
acarreta, muitas vezes, a invalidade formal das decisões tomadas.
51 Correspondente ao anterior anigo 79 , n 9 2, do CPA revogado.
CURSO SOBRE O 1'101'0 CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO PALESTRA SOBRE PRINCÍPIOS GERAIS DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA

2.12. O princípio da decisão "(...) podem decidir sobre coisa diferente ou mais ampla do que apedida,
O artigo 13º do CPA (correspondente ao antigo artigo 9º do CPA revo- quando ointeresse público assim oexija:'
gado) diz-nos quando existe dever legal de decisão, ou seja, quando é que
as diferentes estruturas administrativas estão juridicamente vinculadas à • Isto permite que a Administração Pública não fique sujeita ao pedido, o
resolução dos assuntos que lhes são apresentados. A regra geral prevê que que significa que quando o interesse público o impuser pode ir para além
daquilo que é solicitado pelos interessados sem que estes se possam opor
"Os 6rgãos da Administração Pública têm odever de sepronunciarsobre todos ao alargamento do que foi fixado no pedido ou a uma decisão diferente
os assuntos da sua competência que lhes sejam apresentados (...)". ' daquela que havia sido requerida. Pese embora esta possibilidade apenas
poder ocorrer verificado o requisito substantivo da exigência do interesse
o mesmo artigo, cujo nº 1é meramente exemplificativo, vem referir, no público, não deixa de permitir uma larga margem de liberdade aos titulares
número seguinte, as situações em que, verificando-se os pressupostos aí de poderes públicos decisórios.
previstos, inexiste o referido dever jurídico de decisão. Assim, nos termos
do disposto no nº 2 do mesmo artigo 2.12.1. O ato tácito
52
"Não existe o dever de decisão quando, há menos de dois anos, contados da Genericamente, o ato tácito resulta do silêncio da Administração Pública,
data da apresentação do requerimento, o6rgão competente tenha praticado um . da sua omissão e da não resposta a um pedido de um particular, mesmo
ato administrativo sobre omesmo pedido,formuladopelo mesmoparticular com. que um ato haja sido emitido e não tenha existido notificação.
os mesmosfundamentos." O CPA prevê o enquadramento do ato tácito no âmbito da decisão e
das causas de extinção do procedimento do ato administrativo (Secção V
Ou seja, a delimitação do dever jurídico de decisão que decorre do' - Da decisão eoutras causas de extinção do procedimento do Capítulo II - Proce-
princípio agora estudado faz-se por via positiva, como resulta do estipu- dimento do ato administrativo do Título II - Procedimento do regulamento edo
lado no nº 1 e, por via negativa, como decorre do que se consagra no nº 2. ato administrativo da Parte III - Do procedimento administrativo). Esta secção
Assim, podemos concluir que, regra geral, os órgãos da Administração tem o seu conteúdo previsto nos artigos 126º a 133º do CPA.
Pública devem decidir ou deliberar (se se tratar de órgãos colegiaiS) sobre I Não parece totalmente errado o entendimento que alguns autores têm
todos os assuntos relativamente aos quais sejam competentes. No entanto, de que o silêncio é um meio ou urna forma alternativos de prossecução da
como decorre do normativo em vigor, o órgão pode ser competente mas atividade administrativa, ainda que com algumas reservas e não menos
não ter dever legal e procedimental de decidir, atento o disposto no nº 2 particularidades. Para facilidade de compreensão da figura, vamos estudá-
do artigo 13º do CPA. -la a propósito do princípio da decisão.
Parece correto que assim seja, a fim de se não causarem estrangulamentos Historicamente, a figura do ato tácito surge para evitar a ausência de
desnecessários nos serviços, com requerimentos que os vinculariam a dar controlo dos silêncios e das inércias das estruturas da Administração Pública,
múltiplas e sucessivas respostas aos mesmos pedidos, elaborados nos mes-
mos termos, com os mesmos fundamentos e fundados na mesma legislação, :
52Muito sucintamente, podemos referir que existem várias correntes explicativas da natu-
gerando-se um verdadeiro ciclo vicioso que obstaria ao regular, saudável, reza juridica do ato tácito, nomeadamente, defendidas por Marcello Caetano (que, em sín-
e racional exercício da atividade dos diferentes órgãos administrativos. tese, refere que o ato tácito é como outro qualquer ato), por André Gonçalves Pereira (que
Importa ainda referir, neste âmbito, que os órgãos da Administração: defende a posição de que o ato tácito é um mero pressuposto do recurso contencioso), por
Pública, de acordo com o agora estipulado no artigo 13º, nº 3, do CPA, não, Diogo Freitas do Amaral (para quem o ato tácito é uma ficção legal de ato administrativo) e
por Paulo Otero (que afirma ser um ato criado por lei mas imputado por ela à Administra-
estão vinculados ao pedido e, desta forma, ção, independentemente de ser de deferimento ou de indeferimento). Outros autores tra-
tam aprofundadamente desta temática.
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
ou seja, tem por finalidade, entre outras, a de impedir que a Administração
encontre no silêncio uma forma de evitar ser fiscalizada, designadamente,
pelos tribunais.
Contudo, segundo alguma doutrina, a Administração Pública encontrou
já no silêncio, como se disse, uma forma de prosseguir a sua atividade. Seria
assim sempre que o ato tácito tivesse os mesmos efeitos que resultariam
da vinculação de uma decisão administrativa expressa, isto é, se a lei de-
terminasse, naquelas circunstâncias, o sentido e o teor do ato, e o mesmo
fosse tacitamente proferido.
Atualmente, o CPA faz apenas referência ao ato tácito de deferimento.
De notar que, na vigência do anterior CPA, agora revogado, existiam dois
tipos de atas tácitos que advinham da nossa tradição jurídico-administrativa:
- O ato tácito de indeferimento S3 , que traduzia uma presunção de indeferi-
mento da pretensão do particular. Aqui, o silêncio era interpretado como
tendo efeitos negativos de indeferimento, ou seja, o particular requeria
algo à Administração Pública e no silêncio desta, verificados os restantes
requisitos cumulativos, tudo se passava como se a sua pretensão tivesse
sido recusada, podendo assim abrir-se a via contenciosa e recorrer-se aos
tribunais administrativos para impugnar esta decisão; e
- O ato tácito de deferimentoS"', que neste caso traduzia a presunção de
deferimento da pretensão do particular. Ao contrário do ato tácito nega-
tivo ou de indeferimento, aqui o silêncio teria efeitos positivos, tudo se
passando como se do órgão da Administração Pública emanasse uma
resposta positiva ao administrado.
Vejamos um exemplo:
O "senhor N', professor universitário, pretendia acumular fun-
ções públicas com funções privadas e apresentava um requerimento
ao reitor da sua Universidade (órgão com competência para decidir
na matéria), nos termos da lei, a solicitar autorização para a referida
acumulação. O respetivo requerimento dá entrada no serviço respetivo
53 o ato tácito de indeferimento era, aliás, a regra geral no nosso Direito Administrativo.
54O anterior CPA alargou os casos de deferimento tácito. A este propósito, cfr. o disposto no
artigo 108º do ePA revogado.
PALESTRA SOBRE PRINCípIOS GERAIS DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
a 2 de agosto de 2014 (e o "senhor N' recebe um recibo de entrega com
a data de entrada do seu requerimento). Se passassem 90 dias, atento
o disposto no então artigo 108º, n.OS 2 e 3, alíneag), do CPA revogado,
sem que houvesse obtido uma resposta expressa do reitor, o "senhor N'
poderia considerar que a autorização lhe havia sido concedida desde
que respeitados todos os restantes requisitos legalmente exigidos e os
pressupostos cumulativos do ato tácito.
Pergunta-se: mas como se provava a existência de algo que inexiste
de facto? Através da data de entrada do requerimento apresentado,
passados que fossem os 90 dias, e desde que, como se disse, todos os
pressupostos do ato tácito se verificassem.
Podemos afirmar que o silêncio tem hoje efeitos neutros, dado que
não tem, regra geral, efeitos negativos (como era regra no passado) e,
para ter efeitos positivos, é necessário expressa disposição legal nesse
sentido.
Deste modo, hoje o legislador consagra apenas a figura do deferimento
tácito, dado que a figura do indeferimento tácito fOi, para alguns, perdendo
relevância em virtude da possibilidade de os tribunais administrativos
poderem ser chamados a condenar a Administração Pública à prática do
ato ilegalmente omitido. Ou seja, o efeito que se pretendia obter com a
autonomização do indeferimento tácito e que, durante anos, foi de grande
relevância jurídica, consegue agora alcançar-se seguindo as regras do
contencioso administrativo, que prevê um meio jurisdicional ao dispor
dos lesados a fim de estes poderem ver satisfeitos os seus direitos, que
podem passar pelo exercício, pleno e vinculado, do dever legal de decisão.
Aliás, isto mesmo resulta, expressamente, do disposto no artigo 129º do
CPA, que mais adiante teremos oportunidade de aprofundar.
Importa, no entanto, assinalar que o deferimento tácito pode não resul-
tar diretamente do silêncio decisório da administração mas antes da ausência
de notificação da decisão final, como decorre do disposto no artigo 130º,
nº I, do CPA, e, portanto, de um silêncio notificador.
São vários os pressupostos legais para verificação do ato tácito de
deferimento. Estes requisitos de verificação cumulativa ou simultânea
estão previstos, de forma genérica, no disposto no artigo 130º do CPA
(correspondente aos anteriores artigos 108º e 109º do CPA revogado), e
são os seguintes:
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
_ Apresentação de um requerimento com pedido para a prática de ato
administrativo que defina a situação jurídica do particular;
- Que esse requerimento tempestivo seja dirigido ao órgão competente;
_ Existir por parte do referido órgão o dever legal de decisão, cuja regra
geral está prevista no artigo 13Q do CPA (a ausência de notificação da
decisão final pode decorrer do facto de o órgão não ter de emitir, nos
termos legais, qualquer ato);
- Ausência de notificação da decisão final sobre a pretensão apresentada
ou necessidade de não expedição da notificação até ao primeiro dia útil
seguinte ao termo do prazo da decisão (aqui se pode verificar que a
decisão pode até ter sido tomada mas dela não foi dado conhecimento
ao interessado); e
- A lei ou regulamento atribuírem o significado de deferimento tácito
ao silênci055, como decorre da parte inicial do n Q 1 do artigo 130 Q do
Código.
o CPA dá agora relevância à notificação da decisão (e não à própria
decisão administrativa) para efeitos de deferimento tácito, dado que
os órgãos da Administração Pública poderiam encontrar uma forma de
ultrapassar a lei; o órgão competente poderia praticar o ato mas este não
ser notificado, e o particular não conheceria o seu teor, pelo que o mesmo
poderia não ganhar eficácia jurídica.
Importa, ainda, referir que o prazo legal para produção do deferimento
tácito se suspende quando o procedimento, por causa imputável ao interes-
sado, estiver parado e apenas se interrompe com a notificação da decisão
expressa, atento o disposto no artigo 130 Q, n Q 3, do CPA.
Em conclusão, podemos também verificar que não existe, como no
passado, um elenco previsto no CPA de casos de atos de deferimento
tácito - o que, a nosso ver, é de algum modo um retrocesso garantístico
dos particulares.
2.13. Os princípios aplicáveis à administração eletrónica
O novo CPA não poderia ignorar os avanços tecnológicos, sobretudo
em matéria eletrónica. As novas tecnologias digitais de informação e de
55Importa referir que o CPA remete, agora, para leis especiais que, em concreto, particulari-
zem o regime geral e os pressupostos do ato tácito, elencando as situações de deferimento.
PALESTRA SOBRE PRINCÍPIOS GERAIS DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
comunicação, os modelos de e-governo e de e-administração impõem novas
formas de atuação e de relacionamento com os interessados e das próprias
estruturas administrativas.
O artigo 14Q do CPA impõe agora, no seu n Q 1, a obrigação de utilização
de meios eletrónicos no desempenho da atividade regular dos órgãos e
serviços da Administração Pública, com o objetivo de "(...) promover a efi-
ciência ea transparência administrativas eaproximidade com os interessados (...)".
O legislador é cuidadoso ao estipular, no n Q 3 do já referido artigo 14Q
do CPA, que a utilização de meios digitais e eletrónicos está sujeita ao
conjunto amplo e diversificado de limites e de garantias previsto na CRP
e na lei, designadamente no próprio Código.
Na economia do artigo em análise, importa ainda destacar o disposto
no seu n Q 4, que refere que
"Os serviços administrativos devem disponibilizar meios eletr6nicos de rela-
cionamento com a Administração Pública e divulgá-los de forma adequada,
de modo a que os interessados os possam utilizar no exercício dos seus direitos e
interesses legalmenteprotegidos, designadamenteparaformular as suaspreten-
sões, obter eprestar informações, realizar consultas, apresentar alegações, efetuar
pagamentos eimpugnar atos administrativos."
Importa, no entanto, atender ao cuidado com o que legislador trata
desta questão do uso de meios eletrónicos, até pela elevada taxa de iliteracia
digital que existe no País. E, por isso, conforme disposto no n Q 5
"Os interessados têm direito à igualdade no acesso aos serviços da Adminis-
tração, nãopodendo, em caso algum, ouso de meios eletr6nicos implicar restrições
ou discriminações não previstaspara os que se relacionem com aAdministração
por meios não eletr6nicos:'
Ora, embora se salvaguardem os direitos de todos os cidadãOS, o n Q 6
permite que sejam adotadas "(...) medidas de diferenciaçãO positiva para a
utilizaçãO, pelos interessados, de meios eletr6nicos no relacionamento com aAdmi-
nistração Pública (...)". Parece que é o que ocorre, por exemplo,
"Aquando da entrega, por via eletrónica, das declarações relativas
ao Imposto sobre o Rendimento de Pessoa Singular (IRS) que possi-
bilita que os contribuintes, quando for caso disso, venham a receber
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
mais cedo o valor a devolver pelo Estado, se tiver sido pago, durante o
exercício anual, um valor superior àquele que foi considerado devido
na liquidação e no encontro de contras feito entre particular e Adminis-
tração Tributária".
2.14. O princípio da gratuitidade
O procedimento administrativo deixa de ser, por regra, gratuito, como
resultava do disposto no artigo 11º do CPA revogado, para passar a ser,
regra geral, "tendencialmentegratuito", aliás, como consta agora do disposto
no artigo 15º, nº 1, primeira parte, do novo CPA.
No entanto, este diploma legal56, como lei geral que é, possibilita que
outras leis especiais prevejam"(...) opagamento de taxaspor despesas, encargos
ou outros custos suportados (...)" pelas Administrações Públicas. De qualquer
forma, o nº 2 do mesmo artigo prevê a possibilidade de as entidades parti-
culares não disporem dos meios económicos suficientes para fazerem face
ao pagamento de tais taxas ou despesas, pelo que concede à Administração
Pública a faculdade de isentar desses mesmos pagamentos todos os que
demonstrarem, nos termos da lei sobre o apoio judiciário, dificuldades
económicas. Importa referir que tal isenção pode ser total ou parcial, de
acordo com o estipulado no nº 2 do mesmo normativo, e que, atento ainda
o disposto no nº 3, a insuficiência económica deve ser demonstrada, nos
termos gerais e com as necessárias adaptações, de acordo com a legislação
em vigor relativa, como se disse, ao apoio judiciário.
2.15. O princípio da responsabilidade
O novo CPA vem agora consagrar o princípiO da responsabilidade no artigo
16º do CPA. Trata-se de autonomizar em princípiO geral algo que resulta
já da Constituição e da lei e, por isso, "a Administração Pública responde, nos
termos da lei, pelos danos causados no exercício da sua atividade".
Ora, das ações ou das omissões da Administração Pública podem
emergir diferentes tipos de responsabilidades, consoante a natureza dos
danos causados e das infrações eventualmente cometidas. A responsabili-
dade pode ser apurada, por exemplo, em termos cíveis e, portanto, poder
dar origem e determinar o pagamento de uma indemnização por danos
56 o novo CPA.
PALESTRA SOBRE PRINCíPIOS GERAIS DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
causados. Importa referir que existe legislação própria que regula os casos
deste tipo de responsabilidadé 7•
2.16. O princípio da administração aberta
O CPA consagra agora, no seu artigo 17º, o princípio da administração
aberta junto do elenco dos princípios gerais da atividade administrativa.
Anteriormente, o teor deste princípio com idêntica formulação constava
do antigo artigo 6Sº do CPA revogado, ou seja, fora da sistemática dos
princípios gerais e no âmbito do então Capítulo II - Do Direito à Informação
da Parte III - Do Procedimento Administrativo. O legislador faz, portanto,
um acerto à localização do princípio que permite o livre acesso, nos ter-
mos de legislação própria, aos arquivos e aos registos administrativos.
Não se trata, pois, como se diz no preâmbulo do decreto-lei que aprova
o novo CPA, de um novo princípio que haja agora sido introduzido pelo
legislador.
Relativamente a esta matéria, importa assinalar a existência, em Por-
tugal, de uma Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos (CADA),
entidade pública independente que funciona junto da Assembleia da
República e que tem como fim zelar, nos termos da lei, pelo cumprimento
das disposições legaiS referentes ao acesso à informação administrativa.
Importa, no entanto, referir que o princípio da administração aberta
garante "(...) o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, mesmo
quando nenhum procedimento que lhes diga diretamente respeito esteja em curso
(...)", nos termos da legislação própria que regula a matéria (nº 2) e de
acordo com os limites estipulados no nº 1 do citado artigo 17º do CPAss.
2.17. O princípio da proteção dos dados pessoais
O CPA prevê agora, no seu artigo 18º, o princípio da proteção dos dados
pessoais, que é igualmente regulada por legislação própriaS9 •
57 Vide o disposto na Lei nº 67/2007, de 31 de dezembro, alterada pela Lei nº 31/2008, de 17
de julho, que aprovou o regime da respomabilidade civil extracontratual do Estado e demais enti-
dades públicas.
58 Deve atender-se ao disposto na Lei nº 46/2007, de 24 de agosto, que regula o acesso aos
documentos administrativos ea sua reutilização.
59 Vide, por todos, o disposto na Lei nº 67/98, de 26 de outubro, relativa à proteção de dados
pessoais.
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO PALESTRA SOBRE PRINC!PIOS GERAIS DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA

Importa assinalar a existência, em Portugal, de uma Comissão Nacional de c) Diga quais são as garantias procedimentais de imparcialidade;
Proteção de Dados (CNPD). A CNPD é uma entidade administrativa inde- á) Distinga impedimento, escusa e suspeição;
pendente com poderes de autoridade que funciona junto da Assembl ia e) Diga quais são os pressupostos de verificação de um ato tácito;
da República. Nos termos da lei, dispõ de atribuições genérica de con- /) Diga em que se traduz o princípio da responsabilidade; e
trolo ou de fiscalização do processam nto de dado pessoais, em rigoroso g) Refira-se aos princípios da administração aberta e da proteção dos
respeito pelos direitos humanos e pelos direitos, liberdades e garantias dados pessoais.
consagrados na eRP e na lei.
Em Portugal, a CNPD é a Autoridade Nacional de Controlo de Dados
Pessoais. Neste âmbito, coopera com as autoridades de controlo de proteção
de dados de outros Estados, nomeadamente, na defesa e no exercício dos
direitos de pessoas residentes no estrangeiro.

2.18. O princípio da cooperação leal com a União Europeia

Por fim, o ePA consagra, no seu artigo 19º, o princípio da cooperação leal
com a União Europeia, que se traduz no seguinte:

"1- Sempre que o direito da União Europeia imponha à Administração

Pública a obrigação de prestar informações, apresentar propostas ou de, por
alguma outraforma, colaborar com aAdministração Pública de outrosEstados-
-membros, essa obrigação deve ser cumprida no prazo para tal estabelecido.
2 - Na ausência deprazo específico, aobrigação referida no número anterior
é cumprida no quadro da cooperação leal que deve existir entre aAdministração
Pública ea União Europeia."

2.19. Recomendação
O estudante deve, neste momento, conhecer os diferentes princípios gerais
que vinculam a atividade das Administraçõe Públicas e que se encontram
previsto na Constituição da República Portuguesa, no C6digo do Procedimento
Administrativo e na Carta Ética da Administração Pública. Deve ainda ter
um pleno conhecimento sobre as garantias de imparcialidade previstas
no CPA e sobre a figura do ato tácito.

2.20. Exercício formativo

a) Diga quais são, na sua opinião, os princípios mais importantes
que o legislador previu para regulação do procedimento adminis-
trativo;
b) Dê exemplos de manifestações do princípio da participação;
 3. Palestra sobre os órgãos da Administração Pública

SUMÁRIO:
Dos órgãos administrativos: natureza e regime. Dos órgãos colegiais. Da compe-
tência. Das suplência e substituição. Da delegação de poderes. Dos conflitos de
atribuiçóes e de competências. Recomendação. ExerCÍcio formativo.

3.1. Dos órgãos administrativos: natureza e regime

Entramos agora no estudo da Parte II do novo CPA, relativa aos órgãos da
Administração Pública60 6162.

60 Existem diferentes classificações de órgãos administrativos, os quais podem ser, entre

outros: órgãos singulares e coletivos; órgãos centrais, regionais e locais; órgãos primários,
secundários e vicários; órgãos representativos e não-representativos; órgãos ativos, consulti-
vos e de controlo; órgãos temporários e permanentes; órgãos simples e complexos; e órgãos
com autonomia administrativa e financeira.
61 Podem ser várias as funções dos órgãos administrativos, designadamente: funções prepara-

tÓrias, executórias ou auxiliadoras.

62 São vários os sujeitos que intervêm no procedimento administrativo e que estabelecem

relações jurídico-procedimentais. Destes, podemos salientar, por um lado, as estruturas

da Administração Pública e as entidades ou órgãos referidos no artigo 2º do CPA que não
integram a Administração Pública e, por outro lado, os interessados (os particulares ou ou-
tros sujeitos) que pretendem ver realizadas as suas pretensões. Evidentemente que o con-
ceito de sujeito aqui utilizado não tem plena coincidência com o conceito técnico-jurídico.
Desde logo, porque os órgãos da Administração Pública não têm personalidade jurídica e
integram-se em pessoas coletivas, estas sim dotadas da suscetibilidade de serem titulares de
direitos e de obrigações e, portanto, verdadeiros sujeitos de Direito.
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
A Administração Pública portuguesa é constituída, grosso modo, por
pessoas coletivas de Direito Público. Como entidades jurídicas que são,
e tas dispõem de p rsonalidade jurídica63 e pela sua natureza, integram
um conjunto de esrrururas que são, designadamente, os órgãos e os ser-
viços administrativo .
O artigo 199º alínea d), da CRP estipula que "compete ao Governo, no
exercício defunções administrativas (...) dirigir os smiços e a atividade da admi-
nistraçâo direta do Estado civil e militar superintenderna administração indireta e
exercer a tutela sobre esta esobre aadministração autónoma (...) '. Daqui resulta,
atentos os podere organizatórios administrativos adstritos ao executivo,
um critério que ajuda a presidir à organização da Admini tração Pública
portuguesa dele emergindo o conceito de Administração direta do Estado,
Admini tração indireta do Estado, Administração autónoma do Estado e,
por decorrência sistémica, Administração independente do Estado.
Sobre o primeiro tipo, o Governo exerce pod r de direção; sobre a
Administração indireta exerce poder de superintendência' sobre a Admi-
nistração autónoma do Estado pode usar poderes de tutelaM e perante a
Administração independente não exercerá qualquer um destes tr poderes. A
Integram a Administração direta do Estado, por exemplo, os ministérios,
que são a forma típica de organização dos serviços do Estado, e as estru-
turas nele integradas. Os institutos públicos integram a Administração
indireta do Estado e as autarquias locais65 a Administração autónoma.
63 Conceito jurídico qualitativo (ou se tem ou não se tem) que traduz a suscetibilidade de se
ser titular de direitos e de obrigações.
64 Por exemplo, as associações de municípios, sobre as quais o Governo apenas exerce poder
de tutela, nos termos da lei. Embora de base associativa, estas pessoas coletivas de Direito
Público não deixam de assentar, em termos jurídicos, ainda que indiretamente, numa base
territorial e populacional, com a vantagem de, junto destas associações, não existir nenhum
representante do Governo, ao contrário do que sucederá aquando da instituição em con-
creto das regiões administrativas, nos termos do disposto no artigo 262º da CRP.
65 Em Portugal, são autarquias locais, nos termos constitucionais, as freguesias, os municí-
pios e as regiões administrativas (estas últimas ainda não instituídas em concreto). Em ter-
mos reais, as regiões administrativas, sendo autarquias supramunicipais, são verdadeiras
associações de municípios, com afinidades económicas, culturais e sociais para a resolução
de problemas comuns. Importa assinalar que as nossas populações são muito ciosas das suas
autonomias, quer municipais quer mesmo distritais. O distrito, que continua a existir, está
personalizado quase como "autarquia" e é uma realidade difícil de esquecer e de substituir
por uma região administrativa sem qualquer tradição no país.
PALESTRA SOBRE OS ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A Administração Pública das Regiões Autónomas tem no Governo Regio-
nal o seu órgão de direção superior. Por outro lado, existem autoridades
administrativas independentes que não têm dependência hierárquica do
Governo e, logo, integram a Administração independente do Estado, hoje
com expressa referência no artigo 2º, nº 3, alínea c), do CPA.
A Administração Pública portuguesa pode, ainda, organizar-se tendo
em conta critérios territoriais. Assim, surgem as Administrações central,
regional e local.
Em conclusão e de forma genérica, podemos verificar que o conceito de
Administração Pública corresponde, hoje e cada vez mais, a uma realidade
muito complexa e multidimensional.
Por outro lado, são várias as definições doutrinais e os critérios utilizados
para encontrar um conceito de órgão da Administração Pública. Como
realidade institucional, é um centro organizado de competências ou de
poderes e de vinculações com capacidade para expressar uma vontade
juridicamente imputável à pessoa coletiva da qual faz parte. Para o CPA,
no seu artigo 20º, nº 1, são órgãos administrativos
"(...) os centros institucionalizados titulares depoderes edeverespara efeitos
da prdtica de atosjurídicos imputdveis à pessoa coletiva".
Deste modo, é este o conceito legal de órgão que vigora na ordem jurídica
portuguesa. Mais uma vez, o legislador aproveita o conteúdo substantivo de
uma norma para estabelecer uma definição concetual vestibular que era, há
muito, adotada, quase genericamente, pela doutrina publicista portuguesa.
Existem muitas e variadas tipologias e classificações para os órgãos da
Administração Pública, que variam consoante os critérios adotados na
distinção. Contudo, importa assinalar que o disposto no artigo 20º, nº 2,
do CPA, faz referência, por um lado, a órgãos singulares ou colegiais e, por
outro lado, a órgãos permanentes ou temporários. A primeira distinção
decorre de serem compostos por um único titular, quando singulares, ou
por vários membros, quando colegiais ou coletivos. No segundo caso, a
natureza do órgão depende da sua permanência no tempo. Por exemplo, um.
júri de um procedimento concursal público é um órgão colegial temporário.
Por outro lado, importa referir que o disposto no artigo 20º, nº 3, do
CPA, possibilita a adoção de um regimento por cada órgão colegial de
acordo com "(...) as normas legais eestatutdrias aplicáveis". O regimento não
CURSO SOBRE O NOlfO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO PALESTRA SOBRE OS ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

é mais do que um regulamento interno, com um conjunto normativo que para a designação destes cargos, por influência do princípio democrático,
regula o funcionamento mais específico de um órgão colegial. é, regra geral, o eleitoral. Assim, nos termos do nº 1 do referido artigo

"Sempre que a lei não disponha de forma diferente, cada 6rgão colegial da
3.1.1. Dos órgãos colegiais Administração Pública tem um presidente eum secretdrio, aelegerpelos membros
No que diz respeito aos órgãos colegiais, ou seja, àqueles que integram
que o compõem'~
uma pluralidade de membros, o novo CPA consagra, no seguimento do
anterior regime 66 , um conjunto de regras particulares previstas no disposto
De acordo com o CPA, podem existir órgãos colegiais cujo presidente é
nos seus artigos 21º a 35º e que importa analisar.
nomeado pelo Governo, por exemplo, através de resolução do Conselho de
Um dos primeiros momentos a considerar quando estudamos os órgãos
Ministros. Desta forma, podemos afirmar que o Código estipula o regime
colegiais é aquilo a que podemos chamar a fase de instalação do 6rgão.
geral que há de aplicar-se, na inexistência de regime jurídico privativo
Ou seja, ab initio, é preciso apurar a regularidade dos mandatos e verificar
para o órgão colegial em causa.
se os mesmos são legalmente válidos. Esse exercício depende do respeito
Cabe ao presidente do órgão colegial, em termos genéricos, designada-
por vários elementos. Consoante a forma de designação dos membros do
mente, abrir e encerrar as reuniões, dirigir e orientar os trabalhos e velar
órgão colegial prevista na lei, assim teremos de analisar os instrumentos
pelo cumprimento da lei, atento o disposto no nº 2 do artigo 21º do CPA.
jurídicos designat6rios. Se os membros forem eleitos, é necessário verificar se
Aquele artigo consagra, ainda, nos números seguintes, algumas compe-
a eleição foi válida e quem foi legalmente eleito, ou seja, a quem corresponde
tências genéricas do presidente, em matéria de funcionamento das reuniões
o mandato em concreto, o que se pode fazer analisando, nomeadamente,
e em matéria de controlo da legalidade das deliberações68 , atribuindo-lhe
a ata de apuramento dos resultados. Mas se os membros forem nomeados,
até ~egitimidade judiciária para intentar, junto dos tribunais competentes,
há então necessidade, nestes casos, de verificar a perfeição jurídica do ato
deSIgnadamente, ação judicial para impugnação dos atos ou para requerer
de nomeação: a sua validade jurídica, a competência do órgão, O respeito
a suspensão jurisdicional da eficácia das deliberações tomadas pelo órgão
pelos elementos atribuidores de eficácia, entre outros aspetos vincula-
a que preside, de acordo com o previsto no artigo 21º, nº 4, do Código.
dos. Só depois de verificada a validade dos mandatos e pode proceder
~estes casos, o CPA impõe que o presidente ou quem o substitua, con-
à primeira convocatória do órgão e, de seguida, à sua instalação a fim de
SIderando as deliberações ilegais, quer contenham atos ou regulamentos
poder iniciar o exercício pleno de funções. Pode acontecer ser necessário
administrativos, possa "(...) reagirjudicialmente (...)".
a publicação de uma ata ou de um ato de nomeação, ou que os membros
Importa fazer referência ao facto de o nº 3 do mesmo artigo permitir
do órgão colegial venham, todos ou alguns, tomar posse dos cargos que
que o presidente possa, ainda, suspender ou dar, antecipadamente (ao que
vão exercer. Nalguns casos, a lei dispensa essa tomada de posse, bastando,
estava previsto), por findas reuniões,
para o efeito, a comunicação da eleição ou da nomeação aceites pelo eleito
ou pelo nomeado, respetivamente. "(...) quando circunstâncias excecionais ojustifiquem, mediante decisão
O disposto no artigo 21º do CPA (correspondente ao anterior artigo fundamentada, a incluir na ata da reunião, podendo a decisão ser revogada
14º) é relativo ao presidente e ao secretário dos órgãos administrativos em recurso imediatamente interposto e votado favoravelmente, de forma não
colegiais. Aqui se consagram as regras gerais neste campo, as quais, obvia- tumultuosa, por maioria de dois terços dos membros com direito a voto."
mente, podem ser derrogadas 67 por lei especial. O método consagrado
Reparemos que o CPA exige, nestes casos, que se verifiquem os seguin-
Q
tes (i) requisito prévio e (ii) formalidades posteriores: (ia) circunstâncias
66 Anterionnente, o regime jurídico constava do disposto nos artigos 14Q a 28 do CPA revo-
gado.
67 Ou seja, afastadas parcialmente.
68 Cfr., a este propósito, o disposto no artigo 21 Q, n.o'2 a 4, do CPA.
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
excecionais, (iib) decisão presidencial fundamentada com razões de facto
e de Direito e (iic) obrigatória inclusão em ata da decisão e da sua funda-
mentação.
Aquela decisão (iib) pode ser objeto de imp%onação imediata atravé de
uma (i) reclamação junto do próprio presidente nos tennos gerais (embora
e ta po ibilidade não esteja prevista expressamente no normativo há de,
por maioria de razão, ter-se por admissível), ou mediante a apresentação
de um (ii) recurso administrativo para o plenário do órgão, que apenas
procede ou tem ganho de causa se (a) votado favoravelmente por maioria
de dois terços dos membros com direito a voto e desde que o não seja (b)
de forma tumultuosa.
Os artigos seguintes estipulam um conjunto de regras que se prendem
com a substituição em sentido amplo, através da suplência do presidente
e do secretário, as reuniões ordinárias e extraordinárias e a ordem do dia 69
que, no fundo, é a agenda da reunião onde se elencam os assuntos a tratar
e que podem ser objeto de deliberação colegial.
Vejamos agora como e procede no caso de ausência ou de impedi-
mento do presidente ou do secretário do órgão colegial. A este problema
responde, de forma clara, o disposto no artigo 22º, nº 1, do CPA. Assim, a
menos que outra coisa se preveja na lei, em norma estatutária ou no regi-
mento do órgão em causa, serão suplentes, respetivamente, o "(...) vogal
mais antigo eovogal mais modem070 ". Só haverá necessidade de intervenção do
critério da idade (quem tiver mais idade e quem for mais jovem) "no caso
de os vogais possuírem a mesma antiguidade reportada ao momento da assunção
do cargo (...)", como resulta expressamente do previsto no nº 2 do mesmo
artigo. Ainda as im, pode sempre existir um conflito dado que os vogais
podem ter a mesma idade. Nesta circunstância., cremos que a Solução mais
correta deve passar pela deliberação do plenário do órgão, seguindo-se,
com as necessárias adaptações, a solução prevista no nº 3 do artigo 22º
do CPA. Deste modo, será por deliberação colegial através de escrutínio
secreto, por decorrência do disposto no artigo 31º, nº 2, do CPA, que se há
69 Ou ordem de trabalhos.
70 O legishdor deveria querer dizer"o vogal mais recente" ou poderia ter recorrido à. expressão
"o vogsl menos antigo", pois se se recorre ao conceito de antiguidade. basta graduá-lo em
mais (antigo) e menos (antigo), em vez de se socorrer de conceito difttentes do de antigui-
dade (como eri, no caso, o conceito de modernidade, por oposição o de antiguicL'tde - que
manifestamente não se aplica ao caso).
PALESTRA SOBRE OS ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
de designar o suplente do presidente ou do secretário, quando os critérios
da antiguidade ou da idade não sejam suficientes e não existir legislação
própria para aquele órgão.
O nº 3 do artigo 22º do CPA vem esclarecer a forma de solucionar
eventual conflito "(...) entre opresidente e o órgão quanto aos pressupostos de
intervenção de um seu suplente (...)", prevalecendo, nesses casos, a vontade
do colégiO em detrimento da vontade presidencial, desde que, nos termos
legais, não caiba a órgão externo o poder de dirimir o conflito.
Resulta do disposto nos artigos 23º e 24º do CPA (correspondentes aos
anteriores artigos 16º e 17º do CPA agora revogado) que podem existir dois
tipos diferentes de reuniões dos órgãos colegiais.
Assim, as reuniões podem ser ordinárias, ou seja, regulares, e a data ou
a periodicidade das mesmas é determinada pelo presidente, sempre que
não decorrer da lei ou de deliberação orgânica. Exige-se que os membros
do órgão, de acordo com o teor do artigo 23º, nº 2, do CPA, tenham conhe-
cimento" seguro eoportuno" da fixação dos dias e das horas das reuniões bem
como de quaisquer alterações supervenientes que surjam.
As reuniões dos órgãos colegiais podem também ser extraordinárias,
de acordo com o que resulta do disposto no artigo 24º do CPA.
As reuniões extraordinárias ocorrem fora do plano normal das reuniões
ordinárias dos órgãos, por qualquer razão excecional, imprevista ou urgente
que imponha a sua convocação. As reuniões extraordinárias ocorrem por
convocação oficiosa do presidente do órgão colegial, que a ela procederá, no
entanto, obrigatoriamente, "(...) sempre quepelo menos um terço dos vogais lho
solicitem por escrito (...)", atento o disposto nos n.OS 1e 2 do artigo 24º do CPA.
Como é imposto nos números seguintes, (i) a reunião deverá ocorrer
nos 15 dias seguintes à solicitação apresentada pelos membros, mas sempre
com (ii) uma antecedência mínima de 48 horas sobre a data da reunião e
(iii) devendo dar-se previamente a conhecer "(...) deforma expressa eespe-
cificada (...)" a ordem do dia e os assuntos nela a serem objeto de análise.
O novo CPA vem, agora, estipular que, havendo improcedência ilegal do
pedido formulado, nos termos do nº 2 do citado artigo, pode a convocatória
da reunião extraordinária ser feita diretamente pelos proponentes, nos
termos expressamente previstos nos artigos 24º, n.O 5 e 6, e 25º, nº 3, do
S
CPA. Nestes casos, a convocação é divulgada invocando-se a circunstância
que determina a legitimidade dos proponentes para assim procederem,
nos termos e disposições previstos no referido nº 5, sempre respeitando
o prazo estipulado no nº 6.
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
A ordem do dia corresponde à ordem de trabalhos ou à agenda das
reuniões e é estabelecida pelo presidente que dispõe, nos termos previstos
no artigo 25º, nº 1, do CPA, de competência própria para a elaborar, salvo
no caso estabelecido no artigo 24º, nº 5, do CPA, em que, por força do
dispo to no nl! 3 daquela norma, O poder de fixação da ordem do dia da
reunião é devol-vido aos respetivo proponentes. Isto significa que a ordem
do dia não deve regra geral, ser votada pelos vogais. É uma manifestação
de exercício de competência própria e exclusiva do presidente. Os vogais
podem, no entanto, regra geral, indicar matérias que queiram ver apre-
ciadas na reunião, de acordo com aquele preceito normativo (artigo 25 2,
nº 1, do CPA).
A ordem do dia é um instrumento decisivo para a boa condução das
reuniões colegiais e para a regularidade das deliberações colegialmente
tomadas, dado que o órgão coletivo apenas pode aprovar deliberações sobre
as matérias incluídas na referida ordem de trabalhos, atento o disposto
no artigo 26º, nº 1, do CPA. Esta exigência legal visa evitar que os órgãos
colegiais decidam assuntos que não constam na agenda previamente enviada
aos membros, na ausência de algum(ns) deles, que não estejam presentes
nas reuniões, porque conhecendo os temas a tratar não compareceram à
reunião como o fariam sabendo que determinado assunto seria objeto de
deliberação. O legislador alvaguarda - e bem - as situações que envol aro
decisões urgentes desde que e verifique o respeito pelos pres upostoS
vigentes no nº 2 do artigo 26º do CPA, designadamente, (i) estejamos pe~
rante uma reunião ordinária e (ii) pelo menos dois terços do membros do
órgão reconheçam a urgência de deliberação imediata sobre a sunto não
agendado. S tal se verificar teremos neces ariamente deliberações distintas,
que devem er devida e legalmente fundamentadas e registadas em ata:
i. A deliberação colegial aprovada por pelo menos dois terços dos
membros que po sibilit a inclusão de novo(s) ponto( ) na ordem do dia; e
ii.A(s) deliberação(ões) que e vier(em) a apurar mediante as maiorias
legalmente exigida.!, relativas ao( ) pomo(s) que vier(em) a ser inscrito(s)
ex novo e que decorre(m) de (i).
De recordar que o órgão terá de reconhecer a urgência e que esta terá
de ser fundamentada pois as deliberações a aprovar (i e ii) podem vir a
ser objcto de impU::,crnação se algum interessado não se conformar com
PALESTRA SOBRE OS ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
a inclusão na ordem do dia de algum assunto a tratar ou com o teor da
deliberação final tomada que defina uma qualquer situação jurídica. Po-
demos concluir que o legislador assegura uma estabilidade da ordem do
dia, dado que, como vimos, apenas podem ser tomadas deliberações cujo
objeto dela conste.
O artigo 28º do CPA deveria, em bom rigor, ser, em nossa opinião e
conforme já referido, colocado sequencial e imediatamente a seguir ao
artigo 25º, dado que se refere apenas à inobservância das disposições
previstas nos artigos 23º, 24º e 25º do CPA. Contudo, independentemente
da crítica à sua localizaçãO sistemática, é importante o teor do normativo aí
fixado: as ilegalidades que resultem, genericamente, do incumprimento
das regras previstas nos artigos referidos só se considerarão sanadas desde
que a totalidade dos membros do órgão colegial esteja presente na reu-
nião e "(...) nenhum suscite logo de inicio oposição à sua realização (...)". Pode,
no entanto, colocar-se legitimamente a questão de se saber se a sanação
pode ser superveniente e ocorrer nas condições exigidas no preceito agora
estudado mas em reunião posterior àquela em que a inobservância das dis-
posições ocorreu. Independentemente de se ter de analisar cada situação
em concreto, não parece, à primeira vista, ser de afastar tal possibilidade.
Importa agora referir que, salvo disposição legal em contrário, as reu-
niões dos órgãos colegiais administrativos não são públicas, como resulta
do disposto no artigo 27º, nº 1, do CPA (correspondente ao anterior artigo
20 2 do CPA revogado), mas quando o sejam, nos termos do disposto no
nº 2 do mesmo artigo,
"(...) deve ser dada publicidade aos dias, horas e locais da sua realizaçãO,
deforma agarantir oconhecimento dos interessados com uma antecedência de,
pelo menos, 48 horas sobre a data da reunião."
Atento o disposto no nº 3 do mesmo artigo, as pessoas que assistam às
reuniões (quando elas sejam públicas) podem, nos termos legais, estatu-
tários, regimentais ou mediante deliberação orgânica, "(...) intervir para
comunicar ou pedir informações, ou expressar opiniões, sobre assuntos relevantes
(... )~ que sejam da competência do órgão respetivo.
E também neste Capítulo II do CPA que se consagram, ainda relativa-
mente aos órgãos colegiais, as regras sobre o quórum, no seu artigo 29º
(correspondente ao antigo artigo 22º do CPA revogado). Antes de mais,
importa definir este conceito.
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
o quórum é O número mínimo de membros que devem estar presentes
na reunião para que o órgão possa funcionar ou deliberar validamente.
Assim, temos, respetivamente, o quórum de funcionamento e o quórum
deliberativo.
No já referido artigo 29Q consagra-se o quórum deliberativo. Assim,
71
"Os órgãos colegiais só podem, em regra, deliberar quando esteja presente a
maioria do número legal dos seus membros com direito a voto':
Vejamos o seguinte exemplo:
Um órgão colegial composto por dez membros só pode deliberar,
validamente, se estiverem presentes pelo menos seis membros, ou seja,
metade dos membros mais um.
Assim se o órgão persi tir em deliberar em desrespeito e inobser-
vando as regras do quórum o CPA considera a deliberação nula, ate~to
o disposto no seu artigo 161º,nQ 2 alínea h) (corre pondente ao antIgo
artigo 133Q nº 2, alíneag) do CPArcvogado).
O CPA prevê, também a siruaçõe cm que se não verifica o quórum
na primeira convocatória atemo o di posto no artigo 29Q n~_2 do CP~,
as quai determinanl que deva ser convocada uma nova reuruao do órgao
OS
coleQial com um intervalo mínimo de pelo meno 24 horas. Os n. 2 e
3 doome mo artigo alvaguardam situações excecionais, em defesa do
bom funcionamento dos órgãos administrativo colegiais. As i.m. desde
que a lei nada preveja em contrário, podem os ór~ãos colegiais, em se-
gunda convocatória, deliberar (i) desde que esteJ~.presente.um~er~o
dos membros com direito a voto e tratando-se de (li) uma trolka (orgao
colePiaI composto por apena trê membros) não pode ocorrer qualquer
delib ração sem qu estejam presentes pelo menos, dois membros, o
que significa afirmar que ne tes caso ,ap nas pode faltar um ~emb~o
à reunião deliberativa. Esta última imposição impede que a deliberaçao
orgânica pudesse ser tomada individualmente, por apenas um membro.
Nestes casos, o quórum deliberativo necessário, mesmo que em segunda
convocatória, é de dois membros.
71 Sublinhado nosso.
PALESTRA SOBRE OS ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Importa ainda salientar que, nos termos do disposto no artigo 30ª do
CPA (correspondente ao antigo artigo 23 Q do CPA revogado) e nos casos
em que a lei nada diga,
"(...) éproibida aabstenção aos membros dos órgãos colegiais consultivos72 e
aos dos órgãos deliberativos, quando no exerdcio defunções consultivas".
Naturalmente que este artigo se refere, apenas, aos membros que es-
tejam presentes na reunião e não se encontrem impedidos73 de intervir,
aliás, como decorria expressamente do anterior regime, agora revogado.
Deve conciliar-se o teor deste artigo com o disposto no artigo 69Q, n Q 2,
alínea b), do CPA.
O artigo 31 Q do Código (correspondente ao anterior artigo 24Q do CPA
revogado) estabelece as possíveis formas de votação.
Regra geral, de acordo com o prescrito no n Q 1 daquela disposição
normativa, e salvo estipulação legal em contrário, "(...) as deliberações
são tomadas por votação nominal (...)", ou seja, a votação é conhecida (e
pública para os membros do órgão) e todos ficam a saber o sentido de
voto de cada vogal e do presidente (por esta ordem). Prevê a norma
que a votação seja antecedida de uma discussão sobre os assuntos em
presença, quando nisso se vejam interesse e utilidade e no respeito pela
ordem de votação.
Contudo, importa referir que existem situações que, obrigatoriamente,
impõem uma votação por escrutínio secreto, como decorre do disposto no
artigo 31 Q, n Q 2, do CPA (correspondente ao anterior artigo 24Q, nQ 2, do
CPA revogado), que determina que, nas situações "(...) que envolvam um
juízo de valor sobre comportamentos ou qualidades de pessoas (...)", as delibera-
ções respetivas sejam, assim, obrigatoriamente "(...) tomadaspor escrutínio
secreto". Deste modo, nunca ficaremos a conhecer o sentido individual
de cada votante, a menos que exista unanimidade na deliberação e não
existam votos nulos ou em branco. Se existir uma "(...) dúvidafundada (...)"
sobre a forma de votação, o legislador determina que deva ser seguido o
escrutínio secreto, atenta a parte final do n Q 2 do artigo 31 Q do CPA. Dada
a imposição constitucional e legalmente prevista de fundamentação dos
n Designadamente, aqueles que têm competências de emissão de pareceres.
73A este propósito, vide o dispostO nos artigos 69 2 e seguintes do ePA (correspondentes aos
anteriores artigos 44 Q e seguintes do ePA revogado), já estudado.
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO PALESTRA SOBRE OS ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

atas administrativos, o nº 3 deste artigo estipula que, naquelas situações, Maiorias

"(...) afundamentação das deliberações tomadas por escrutínio secreto éfeita pelo Tipos Regra Universo
presidente do órgão colegial após a votação, tendo presente a discussão que a tiver Num universo de 10 votantes,
precedido '. por exemplo:

Por fim, importa referir que naturalmente o nº 4 do artigo agora em 6 votos a favor
Maioria absoluta - regra geral No mínimo, metade mais
análise proíbe a presença na r união de qualquer membro do órgão que (artigo 32", n"l, do CPA) um dos votantes.
4 votos contra
ou
c encontre ou se considere impedido, nos termo legais, quer durante a
6 votos a favor
discussão, quando a ela haja lugar, quer durante a votação. 3 votos contra
O disposto no artigo 32º do Código estipula a regra geral para 1 abstenção

apuramento da vontad do órgão olegiaL Con alITa-se que a maioria Num universo de 10 votantes,
por exemplo:
ab oluta, ou seja, metade mais um dos votOs dos membros presentes
na reunião seja a regra, embora o disposto no n 2 1 (correspondente ao 1 voto a favor
anterior nº 1 do artigo 2Sº do CPA revogado) admita a po sibilidade, Pluralidade de votos, ou seja, Ovotos contra
Maioria relativa ou simples mais votos a favor do que 9 abstenções
legal ou estatutária, de se exigir74- uma maioria qualificada ou agravada 5 contra, não contando ou
ou por outro lado er suficiente 6 uma maioria relativa ou imples dos as abstenções para 4 votos a favor
o apuramento da maioria. 3 votos contra
membros presentes77• 3 abstenções
Quando a maioria absoluta for exigida e não seja alcançada, nem se ou
verifique uma situação de empate, nos termos do disposto no artigo 32º, 7 votos a favor
3 votos contra
nº2, doCPA,
Num universo de 10 votantes,
"(...) procede-se imediatamente anova votação e, se aquela situação se man- por exemplo:

tiver, adia-se adeliberação para a reunião seguinte, na qual a maioria relativa 2/3
é suficiente". Maioria qualificada Maioria agravada, superior à 7 votos a favor
maioria absoluta 3 votos contra

A propósito das maiorias vejamos a seguinte tabela: 4/5

8 votos a favor
2 votos contra

Sempre que do apuramento dos votos resulte um empate, o presidente

dispõe de voto de qualidade, ou de voto de desempate, o que significa
afirmar que o sentido do seu voto é determinante para apurar o sentido
da deliberação final do órgão, de acordo com o previsto no artigo 33º,
nº 1, do CPA (correspondente ao anterior artigo 26º, nº 1, do CPA revogado),
à exceção - óbvia - das situações de votação que decorrem por sufrágio
7~ Porque é mais exigente. secreto. Nestes casos, o disposto no artigo 332, n. os 2 e 3, do CPA (corres-
75 Por exemplo, 2/3 ou 4/5 dos membros. pondentes ao anterior artigo 26º, nº 2, do CPA revogado), regula a forma
76 Porque é menos exigente.
de ultrapassar o impasse que resulte da situação de empate, acabando na
n A regra da maioria relativa remete-nos para a pluralidade de votos, não contando as abs-
tenções para o apuramento da maioria, ou seja, mais votos a favor do que contra. situação limite (e de duvidosa legalidade) de se recorrer à votação nominal,
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
atento o disposto no nº 3, infine, e sendo a maioria relativa suficiente para
aprovar a deliberação 6nal.
Importa agora assinalar algumas das diferenças entre o sistema de voto
de qua.lidade e o de voto de desempate. No primeiro caso, o president participa
ab initio na votação e, no segundo caso somente ex rce o direito de voto se
ocorrer um empate na votação. Ambos os sistemas permitem ultrapassar
o impasse criado por uma votação quantitativamente igual.
Vejamos a propósito dois exemplos:
Exemplo 1
A lei atribui voto de qualidade ao presidente do órgão x.
Verificam-se 8 presenças (o presidente e 7 vogais) e 8 votos. Apuram-
-se 4 votos na proposta y e 4 votos na proposta z. Há uma situação de
empate.
Mas o presidente - em votação nominal- optou pela proposta y.
É considerada aprovada a proposta y.
Exemplo 2
A lei atribui voto de desempate ao presidente do órgão x.
Verificam-se 9 presenças (o presidente e 8 vogais) e 8 votos (o pre-
sidente não participa na votação). Apuram-se 4 votos na proposta y e
4 votos na proposta z. Há uma situação de empate.
O presidente é chamado a votar e opta (desempatando) pela pro-
postay.
É aprovada a propostay.
Daqui resulta o seguinte: (i) se a votação for nominal, os mecanismos de
ultrapassagem do impasse são os dos votos de qualidade ou de desempate.
Estas figuras parecem esquec r que O presidente pode escolher abster-se
de votar e quase que tOmam o eu voto obrigatório... (ii) se a votação for
por escrutínio secreto então o sistema escolhido pelo legislador é o da
sucessão de votações. Após a votação inicial, podem ocorrer mais três votações,
duas delas por renovados escrutínios secretos, esperando-se que algum ou
alguns dos votantes alterem o sentido de voto e com isso cesse o empate,
e terminando, em caso limite, em votação nominal, que será vinculativa
apenas por maioria simples.
Por fim, no que diz respeito às reuniões dos órgãos colegiais da Admi-
nistração Pública, importa referir que o CPA exige a elaboração de uma
PALESTRA SOBRE OS ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
ata com as formalidades previstas no seu artigo 34º (correspondente ao
anterior artigo 27º do CPA revogado).
De acordo com o previsto no nº 1, a ata conterá um resumo, isto é, uma
síntese, do que ocorreu na reunião do órgão colegial e que será útil para
apreciar as eventuais irregularidade e ilegalidade das deliberações tomadas.
Impõe o artigo 34º, nº 2, do CPA, que
"As atas são lavradaspelo secretário esubmetidas à aprovação dos membros
nofinal da respetiva reunião ou no início da reunião seguinte, sendo assinadas,
ap6s a aprovação, pelo presidente epelo secretário."
Pode ocorrer que as atas sejam assinadas por todos os membros pre-
sentes, ou porque decorra da lei esse reforço de formalidade ou porque se
entenda que o mesmo deve ocorrer. Trata-se de uma situação que não
afeta a validade jurídica do ato.
Importante é referir que o legislador veio agora, no nº 3 do mesmo ar-
tigo, esclarecer uma situação que criava algumas dificuldades e sobretudo
hesitações78 , prevendo expressamente que
"Não participam na aprovação da ata os membros que não tenham estado
presentes na reunião a que ela respeita."
Como complemento ao disposto no artigo 34º, nº 2, do CPA, importa
atender ainda ao disposto no nº 4 do mesmo artigo (correspondente ao
anterior artigo 27º, nº 3, do CPA revogado), que possibilita que, nos casos
em que o órgão colegial assim decida, seja aprovada na própria reunião
uma minuta sintética da ata, "(...) devendo ser depOiS transcrita com maior
concretização enovamente submetida a aprovação (...)". Trata-se, no fundo, de
consolidar extratos da ata com vista a que as deliberações neles contidas
possam, igualmente, produzir efeitos jurídicos imediatos, o que evita al-
guma perda de tempo que sempre pode ocorrer entre a data da aprovação
de qualquer deliberação administrativa e a da nova reunião subsequente
do órgão colegial respetivo em que, a final, se aprove a respetiva ata
78 Ocorria muita vezes que os faltosos sentiam a necessidade óbvia de se absterem nessa
votação mas nalguns casos votavam a ata, por confiarem no teor descritivo da mesma (com
as consequências que daí poderiam advir). Deste modo, ficou - e bem - resolvida a questão.
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
(momento a partir do qual, regra geral, passam a ser eficazes as deliberações
tomadas e inscritas em ata).
Ora, através desta faculdade, permite-se que as deliberações aprovadas
ganhem imediata eficácia jurídica, atento o disposto no nº 6 do mesmo artigo.
A eficácia das deliberações dos órgãos colegiais depende, assim, da
aprovação das respetiva atas ou da assinatura das minutas, cessando a
eficácia das que constem destas últimas se a ata da mesma reunião não as
reproduzir, de acordo com o disposto no artigo 34º, nº 6, do CPA.
Por outro lado, o artigo 34º, nº 5, do CPA, estipula agora que
"O conjunto das atas é autuado epaginado de modo afacilitar a sucessiva
inclusão das novas atas ea impedir oseu extravio".
Isto significa que devem ser colocadas em processo com numeração pró-
pria e paginadas de modo a que se não percam nem possam ser adulteradas.
Importa, finalmente, assinalar que se admite que da ata constem as
declarações de votos de vencido, que isentam os seus membros de even-
tuais responsabilidades que possam advir da execução das deliberações
tomadas, de acordo com o disposto no artigo 35º do mesmo diploma legal
(correspondente ao anterior artigo 28º do CPA revogado). Assim, qual-
quer membro que vote contra uma determinada deliberação pode fazer
constar da ata as razões do seu voto de vencido ou fazer menção na reunião
e juntar, mais tarde, uma declaração de voto vencido, com os argumentos
que presidiram à sua opção, a qual fica junta à ata e o exonera de eventuais
responsabilidades de natureza diversa qu possam advir da aplicação da
deliberação tomada.
Naturalmente que se mantém a obrigatoriedade de, tratando-se de
emissão de pareceres a dar a outros órgãos administrativos, esses serem
acompanhados das eventuais declarações de voto que sejam formuladas
e apresentadas pelos membros presentes nas reuniões e que podem ser
declarações de votos vencidos ou apenas declarações de votos justificativas
ou explanadoras do seu sentido, atento o disposto no artigo 35º, nº 3, do
CPA, que, por isso, não restringe o envio apenas às declarações de voto
vencidos mas a todas as declarações apresentadas. Esta situação é em tudo
semelhante à que ocorre com as decisões, designadamente, dos tribunais
superiores, em que conhecemos as declarações proferidas, por exemplo,
pelos juízes conselheiros que votam contra um acórdão ou que explanam
o sentido do seu voto.
PALESTRA SOBRE os ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
3.1.2. Da competência
No âmbito deste quadro temático em que estudamos o conjunto norma-
tivo regulador das estruturas orgânicas da Administração Pública, importa
fazer referência à competência como o conjunto de poderes atribuídos
legalmente aos órgãos administrativos para que prossigam as atribuições
que estão cometidas às pessoas coletivas das quais fazem parte.
As pessoas coletivas prosseguem os fins estabelecidos na leF9 e aos
seus órgãos estão afetos poderes funcionais para desenvolvimento dessas
atribuições. A esta reunião de poderes funcionais podemos chamar com-
petênciassD •
O disposto nos artigos 36º e 372 do Código (correspondentes aos ante-
riores artigos 29º e 30º do CPA revogado) estipula as mais importantes
características gerais da competência em Direito Público e que, no âmbito
tanto do Direito Administrativo como do procedimento administrativo,
são genericamente as seguintes:
- Origem exclusivamente legal, já que a lei ou o regulamento são as
fontes primárias e imediatas dos poderes públicos (artigo 36º, nº 1);
- Irrenunciabilidade, o que significa que nenhum órgão pode renunciar
à titularidade ou ao exercício da competência legalmente atribuída,
sendo nulo qualquer ato nesse sentido (artigo 362 , n.os 1 e 2);
- Inalienabilidade, que expressa a impossibilidade de transmissão ou
de transferência da competência para outros órgãos, fora dos casos
tipificados na lei (artigo 36º, nº 1); e
- Imodificabilidade (limitada), já que a competência se estabelece no
momento em que se inicia o procedimento administrativo (artigo
37º, nº 1), mas podem ocorrer mudanças substantivas relevantes e
com expressão jurídica.
Assim, podemos afirmar que um órgão não pode, sob qualquer pre-
texto, renunciar ou não exercer as competências que lhe foram legalmente
79 Estão, nos termos da lei, vinculadas ao princípiO da especialidade, s6 podendo prosseguir
os fins previstos nos seus títulos jurídicos constitutivos. Desta forma se delimita o campo de
atuação das pessoas coletivas.
80 Quanto à fixação da competência, vide o disposto no artigo 372 do CPA (correspondente
ao anterior artigo 30º do CPA revogado). No que diz respeito às questões prejudiciais, cfr.
o disposto no artigo 382 do CPA (correspondente ao anterior artigo 31º do CPA revogado).
CURSO SOBRE O NO\'G CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
afetas, não pode transferir ou alienar esses poderes e que, regra geral, a
competência se fixa, nomeadamente, nos termos previstos no artigo 37 2
do Código. Deste modo, "é nulo todo o ato ou contrato que tenha por objeto a
renúncia à titularidade ou ao exercício da competência (...)", atento o disposto
no nº 2 do artigo 36º do CPA. Daqui decorre a importância em distinguir
dois conceitos que podem estar interligados: o da (i) titularidade e o do
(ii) exercício, ambos relacionados com a competência administrativa dos
diferentes órgãos da Administração Pública.
Importa, no entanto, fazer referência ao disposto na parte final do
nº 1do artigo 36º do CPA, que ressalva as situações (que a seguir estudare-
mos) da delegação de competências, da suplência e da substituiçãO, estas
últimas apresentadas também como figuras afins, de acordo com a parte
final do nº 2 do mesmo artigo.
Como vimos aquando do estudo do princípio da decisão, os órgãos
administrativos estão legalmente vinculados a exercer as competências
legalmente atribuídas e a decidir.
Um dos aspetos liminares a que os órgãos da Administração PÚ-
blica devem dar atenção, antes de assumirem qualquer posição, é o de,
nos termos do disposto no artigo 40º, nº 1, do CPA, se certificarem de
que têm competência para conhecer da questão que lhes é presente. Trata-
-se, portanto, de um efetivo controlo inicial e liminar da competência.
Ora, atento o estipulado no artigo 40º, nº 2, do CPA, qualquer incompe-
tência orgânica:
(i) "(...) deve ser suscitada oficiosamentepelo órgão (...)", ou seja, trata-se
de uma obrigação legal e, por isso, o legislador impõe na norma um dever
que deve ser exercido por dever de ofício, por regra, se o procedimento
administrativo se iniciar por impulso do interessado; e
(ii) "(...) pode ser arguida pelos interessados (...)", ou seja, trata-se agora
de uma possibilidade que permite que a incompetência de um órgão
administrativo possa ser questionada por qualquer interessado, quando
o procedimento administrativo é iniciado oficiosamente pela Adminis-
tração Pública ou por particular contrainteressado.
Em sequência do que atrás ficou dito, importa ainda analisar o disposto
no artigo 41º do CPA. Vejamos.
Este artigo trata de regular os procedimentos a seguir aquando da apre-
sentação de requerimento a órgão incompetente. Neste caso, o artigo 41º,
PALESTRA SOBRE OS ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
nº 1, do CPA (correspondente ao anterior artigo 342 do CPA revogad0 8l)
impõe que, sendo
"(...) apresentado requerimento, petição, reclamação ou recurso a órgão
incompetente, odocumento recebido é enviado oficiosamente ao órgão titular da
competência, disso se notificando oparticular."
Importa assinalar também a relevância do disposto no nº 2 do mesmo
artigo, que determina que, nos casos do nº 1, valerá "(...) adata da apresentação
inicial do requerimento para efeitos da sua tempestividade", afastando-se, desta
forma, o êxito de qualquer manobra no sentido de ultrapassar os prazos
estabelecidos, recorrendo ilegitimamente ao mecanismo de entrega de
documentos a órgãos incompetentes, protelando, dessa forma, os prazos
legais.
3.1.3. Das suplência e substituição
Também no Capítulo III, relativo àcompetência, se faz referência à suplên-
cia e à substituiçãO, como decorre do disposto nos artigos 42º e 43º do CPA
(correspondendo o primeiro ao anterior artigo 41º do CPA revogado).
Quanto à suplência, vejamos o artigo 42º do CPA:
"1- Nos casos de ausência,falta ou impedimento do titular do órgão ou do
agente, cabe ao suplente designado na lei, nos estatutos ou no regimento, agir no
exerdcio da competência desse órgão ou agente.
2 - Nafalta de designação, asuplência cabe ao inferior hierdrquico imediato
e, em caso de igualdade de posições, ao mais antigo.
3 - O exerdcio de funções em suplência abrange os poderes delegados ou
subdelegados no órgão ou no agente."
81E '
ste arago, agora revoga do, consagrava uma solução dual: a primeira, prevista no então
nº 1, para as situações de erro que fosse desculpável; a segunda, de acordo com o nº 3, para
as restantes situações, em que o erro não seria desculpável. Esta solução criava dificulda-
des acrescidas, não apenas porque só podiam ser avaliadas as situações perante casos con-
cretos mas porque, atento ainda o disposto no então nº 4 do referido artigo 34º do ePA,
da qualificação do erro como desculpável ou não desculpável cabia reclamação e recurso,
pese embora a necessidade de ser sempre corretamente fundamentada aquela qualificação.
Ou seja, esta questão apenas podia ser dirimida caso a caso e atendendo à situação em con-
creto, competindo a cada órgão recetor decidir se se podia considerar que a apresentação de
requerimento assentava em erro desculpável ou em erro indesculpável, fundamentando de
todo o modo, nos termos legais, a qualificação que fazia.
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO PALESTRA SOBRE OS ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A suplência visa, genericamente, a substituição do titular do órgão ou hierárquico. No entanto, o problema não se coloca apenas quando se
do agente que é feita através do suplente designado na lei, nos estatutos trata de situações jurídico-hierárquicas, bem pelo contrário, como parece
ou no regimento. resultar do nº 1 que, sendo genérico, abarca todas as restantes situações
A suplência ocorre quase sempre em situações de transitoriedade e visa jurídico-organizacionais.
dar solução à ausência ou ao impedimento do titular de um determinado Por fim, no que respeita ao nº 3 do mesmo artigo, importa assinalar que
órgão. Por exemplo, o próprio CPA, no seu artigo 22º, consagra o regime o regime jurídico da suplência "(...) abrange os poderes delegados ou subdele-
da suplência do presidente edo secretdrio dos órgãos colegiais. Assim, de acordo gados no órgão ou no agente"82, o que derroga, ainda que temporariamente,
com o disposto no nº 1 do mesmo artigo, se o presidente do órgão faltar à um dos elementos em que assenta a delegação de poderes - a fidúcia ou
reunião ou, por qualquer razão legal, estiver ou se considerar impedido, a confiança entre delegante e delegado ou entre estes e o subdelegado,
assume a presidência o vogal mais antigo, pois ele é o suplente do presi- dado que o regime jurídico da delegação de poderes, como iremos ver de
dente. Se se tratar do secretário, será suplente o vogal mais recente ou seguida, determina que esta caduca sempre que exista qualquer alteração
menos antigo. A idade dos vogais é apenas importante quando não há subjetiva nos titulares da relação delegatória. Neste caso, isso não acontece.
diferença na antiguidade da vogalidade. A solução aqui prevista é interna ao Olhemos agora para o previsto no artigo 43º do CPA, que estipula que
órgão, podendo ocorrer uma impossibilidade de reunião, se e quando não
"Nos casos em que a lei habilita um 6rgão asuceder, tempordria ou pontual-
forem respeitadas as regras gerais do qu6rum. A solução externa de recurso
mente, no exerc(cio da competência que normalmentepertence a outro órgão, o
a vogais suplentes pode ser o caminho para ultrapassar algumas destas
órgão substituto exerce como competência própria eexclusiva os poderes do órgão
situações, desde que as mesmas sejam conhecidas em tempo oportuno.
substituído, suspendendo-se a aplicação da norma atributiva da competência
Reparemos que a norma atrás invocada se refere às ausências. No en-
deste último:'
tanto, este conceito é um dos que, em Direito Administrativo, chamamos
vago e indeterminado, podendo existir vários graus de indeterminação.
O legislador trata aqui, agora e apenas, de órgãos Oá não do titular de
Hoje, o conceito de ausência deve ser interpretado atendendo aos cir-
órgão ou do agente, como no artigo anterior) que sucedem tempordria (por
cunstancialismos da nossa atualidade.
um período de tempo mais alargado) ou pontualmente (para uma situação
Estes preceitos destinam-se a evitar ausências de poder e indicam-nos
em concreto, mais limitada temporalmente) no exercício da competência de
formas de proceder, na defesa da lei e do interesse público, nos casos em
outro órgão. Aqui, o regime da substituição trata de salvaguardar o exercício
que os titulares da competência a não podem exercer. Em todo o caso,
da competência do (i) substituído, que competirá ao (ii) substituto.
qualquer decisão tomada deve ser fundamentada e quem se sentir lesado
Nestes casos, o substituto vai exercer como competência própria e
pode sempre (por regra) dela interpor reclamação ou recurso ou utilizar as
exclusiva as competências do substituído, o que pressupõe que este não
garantias contenciosas, invocando, por exemplo, o vício da incompetência
pode exercer qualquer poder de direção sobre o desempenho daquele.
relativa ou o de violação de lei, na sequência de não verificação do regime
Não se percebe, no entanto, conforme se teve já oportunidade de referir,
geral de funcionamento dos órgãos (colegiais) e dos seus titulares.
o conteúdo útil da parte final do preceito que determina a suspensão da
O regime da suplência trata de salvaguardar o exercício da competên-
norma atributiva da competência do substituído...
cia do (i) titular de órgão ou do (ii) agente (a) ausentes, (b) faltosos, ou
(c) impedidos, que competirá, nos termos da lei, em qualquer dos casos
3.1.4. Da delegação de poderes
(titular de órgão ou agente) ao (iii) suplente.
A propósito das regras gerais sobre órgãos da Administração Pública, o novo
Importa ainda referir que o nº 2 do artigo 42º do CPA apenas parece
ePA estabelece o regime jurídico da delegação de poderes, que decorre
aplicar-se às situações de hierarquia administrativa, dado que resolve o
problema da falta de designação do suplente através da figura do inferior 82 Regime em tudo idêntico ao previsto no artigo 41º, n Q 3, do anterior erA.
CURSO SOBRE O NOVO CÓO[GO DO PROCEDrMENTO ADM[NISTRATrVO
do disposto nos seus artigos 44º a SOº (anteriormente, o regime jurídico
da delegação de poderes constava dos artigos 3Sº a 40º do CPA revogado).
Este instituto consiste na faculdade legal, via ato administrativo, de um
órgão primariamente competente para tomar uma decisão permitir que
outro possa exercer a competência sobre a mesma matéria. Como esta
possibilidade decorre da lei, não há qualquer violação das características da
competência já estudadas, designadamente, a da inalienabilidade, prevista
no artigo 36º, nº 1, do CPA.
Vejamos, pois, o que diz o Código, no nº 1 do seu artigo 44º (corres-
pondente ao anterior nº 1 do artigo 3Sº do CPA revogado):
"Os 6rgãos administrativos normalmente competentes para decidir em
determinada matéria podem, sempre que para tal estejam habilitados por lei,
permitir, através de um ato de delegação de poderes, que outro 6rgão ou agente
da mesma pessoa coletiva ou outro 6rgão de diferente pessoa coletiva pratique
atos administrativos sobre a mesma matéria."
Verificamos que este preceito prevê, por um lado, a (i) delegação de
poderes intrasubjetiva (dentro do mesmo sujeito coletivo), a qual se esta-
belece entre (a) um órgão delegante e (bi) um órgão delegado da mesma
pessoa coletiva ou (bii) um agente da mesma entidade. Tratando-se de (ii)
delegação de competências intersubjetiva (entre estruturas orgânicas de
distintas pessoas coletivas), esta norma habilita em potência a delegação de
poderes entre (a) um órgão delegante e (b) um órgão delegado externo à
entidade coletiva a que pertence o delegante.
Daqui resultam os elementos do instituto da delegação de poderes, que
passam pela exigência legal de
- Uma lei de habilitaçãO ou habilitante83;
- Dois elementos subjetivos:
- Um delegante 8\
- Um delegad085; e
- Um ato jurídico permissivo de delegação de poderes86 •
83 Aquela que prevê, expressamente, a possibilidade de delegação de competências.
8~ O que procede e efetiva a delegação de poderes.
as O destinatário da delegação de poderes.
86 Que, em concreto, proceda à delegação de poderes.
PALESTRA SOBRE OS ÓRGÃOS DA ADM[NISTRAÇÃO PÚBUCA
Estes são, portanto, os elementos estruturais da delegação de poderes
expressa, ou seja, aquela que reúne os quatro componentes e, designada-
mente, um ato administrativo delegatório autónomo que concretiza, na
prática e de forma expressa, a delegação de competências.
Existe, contudo, a possibilidade de a delegação de poderes ser tácita, o
que significa que resulta diretamente da lei, inexistindo, por isso, a neces-
sidade de outro ato jurídico permissivo expresso e independente. Esse ato
administrativo existe mas não é autónomo e está incorporado na própria
lei habilitadora da delegação de competências.
Atendamos aos seguintes exemplos:
Como exemplo de delegação de poderes expressa temos a que resulta
do regime jurídico das autarquias locais87 e que está prevista no seu
artigo 34º, nº 1. Aqui se possibilita que as câmaras municipais possam
delegar nos seus presidentes um conjunto de matérias aí previstas.
Sempre que uma câmara municipal delibera delegar no seu presi-
dente, de acordo com esta lei, um conjunto de competências, estaremos
na presença de uma delegação de poderes expressa.
Assim: a lei habilitadora é o supra referido regime jurídico, o dele-
gante é a câmara municipal, o delegado será, neste exemplo, o presidente
da câmara municipal e o ato jurídico permissivo constará da delibera-
ção aprovada pela câmara que procede, em concreto, à delegação de
competências e que elenca os poderes que possibilita que possam ser
exercidos, em concreto, pelo delegado.
Como exemplo de delegação de poderes tácita temos a que está
prevista na Lei Orgânica do XIX Governo Constitucional88 , especifi-
camente no seu artigo 6º, nº 2, que diz:
"A competência atribuída por lei ao Conselho de Ministros no âmbito dos
assuntos correntes da Administração Pública, considera-se delegada no Primeinr
-Ministro, comfaculdade de subdelegação em qualquer membro do Governo':
87 Cfr. Lei nº 75/2013, de 12 de setembro, que estabelece o regime jurídico das autarquias lo-
cais, aprova o estatuto das entidades interrnunicipais, estabelece o regime jurídico da trans-
ferência de competências do Estado para as autarquias locais e para as entidades Interrnuni-
cipais e aprova o regime jurídico do associativismo autárquico.
88 Cfr. Decreto-Lei nº 86-A/2011, de 12 de julho.
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
Ora, como podemos verificar neste caso, existem aqui dois órgãos
administrativos distintos: o órgão delegante, que é o Conselho de
Ministros; o órgão delegado que é o Primeiro-Ministro; e existe uma
lei habilitadora que dispensa o ato administrativo expresso e autónomo
de delegação de poderes, já que é ela que procede, de forma direta e
imediata, à delegação de competências, considerando via legis que a
mesma competência se encontra já delegada no Primeiro-Ministro.
O que significa afirmar que a lei habilitante incorpora um ato adminis-
trativo de delegação de poderes.
Parece ser de assinalar a definição legal de agente, que nos é apresentada
agora pelo legislador, no nº 2 do artigo 44º do CPA. Assim, agente é todo
"(...) aquele que, a qualquer título, exerça funções públicas ao serviço da pessoa
coletiva, em regime de subordinaçãojurídica (...)".
O nº 3 estipula que os órgãos competentes para decidir em deter-
minada matéria podem sempre (o que dispensa a existência de uma lei
habilitadora autónoma) "(...) permitir que oseu imediato inferior hierárquico,
adjunto ou substituto pratiquem atas de administração ordinária nessa matéria".
A questão da administração ordinária - e, sobretudo, os seus âmbito e
conteúdo - não se encontra definida no CPA. Há de ser o intérprete a
verificar a admissibilidade de qualquer conduta naquele âmbito, que
necessariamente requererá fundamentação expressa. O nº 4 remete para
os casos de delegações de poderes de administração ordinária de órgãos
colegiais nos seus presidentes.
O novo CPA veio consagrar expressamente, no seu artigo 44º, nº 5, que
"(...) os atas praticados ao abrigo de delegação ou subdelegação de poderes
valem como se tivessem sido praticados pelo delegante ou subdelegante".
Já havia, anteriormente, um certo entendimento na doutrina em como os
delegados, ao abrigo da delegação de poderes, praticariam atos definitivos
quando os delegantes os pudesse praticar nos termos da sua competência.
Importa ainda, neste âmbito, fazer referência aos requisitos do próprio
ato administrativo de delegação de competências, que se encontra vin-
culado aos princípios da especificação e da publicidade, devendo indicar
os fundamentos em que assenta a delegação. Isto significa, respetivamente,
que o delegante deve, nos termos do disposto no nº 1 do artigo 47º do novo
CPA (correspondente ao nº 1 do artigo 37º do CPA revogado),
PALESTRA SOBRE OS ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
"(...) especificar os poderes que são delegados (...) ou os atas que o delegado
(...) podepraticar, bem como mencionar anorma atributiva do poder delegado
eaquela que habilita o6rgão adelegar"
e, nos termos do nº 2 do mesmo artigo 47º,
"os atas de delegação ou subdelegação de poderes estão sujeitos apublicação,
nos termos do artigo 1599."
Agora, a publicação é alargada à publicidade, atento o disposto no artigo
159º do CPA. Deste modo, a delegação de poderes terá de ser publicada
no jornal oficial e também na Internet, no sítio institucional. Vejamos,
"Quando a lei impuser apublicação do ato, mas não regular os respetivos
termos, deve a mesma serfeita no Diário da República ou na publicação oficial
da entidadepública, ena Internet. no sítio institucional 89da entidade em causa,
no prazo de 30 dias (...)".
Em síntese, podemos afirmar que o ato delegatório deve especificar os
poderes delegados e os fundamentos jurídicos delegatórios e ser submetido
a publicação, bem como ser publicitado.
Neste caso, inexistindo publicação do ato delegatório, deve o mesmo
considerar-se ineficaz, porque se se considerasse que a falta de publicação
era geradora de um vício legal e, por consequência, de uma invalidade jurí-
dica, apenas poderia ser a da anulabilidade. Ora, se assim fosse, embora
inválido, o ato seria eficaz, contrariando o que se pretende ao estipular a
exigência de publicidade que está, regra geral, na ordem jurídica, intima-
mente relacionada com o conhecimento do teor dos atos e, desta forma,
com a eficácia jurídica.
Convém ainda referir que o artigo 4Sº do CPA estipula, agora, a proi-
bição genérica de uma delegação global dos poderes do delegante, atento
o consagrado na sua alínea a), e nas duas alíneas seguintes consagra dois
tipos de poderes insuscetíveis de delegação, que são:
i) os poderes suscetíveis de serem exercidos sobre o próprio dele-
gado, atento o teor da alínea b).
89 Sublinhado nosso.
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEOlMENTO ADMINISTRATIVO PALESTRA SOBRE OS ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Por exemplo, o conselho administrativo de um instituto público não do artigo 46º do CPA é o regime jurídico habilitador para a subdelegação
pode delegar no presidente do instituto competências para este autorizar de competências.
despesas próprias. Esta solução agora adotada, c que proíbe o exercício Tal como fizemos para a delegação de competências, vejamos os ele-
de poderes sobre o próprio, já resultava - e continua a resultar - do mentos estruturantes do instituto da subdelegação de poderes, que passam
disposto nas garantias de imparcialidade. É, por isso, coerente. Assim, pela exigência de:
qualquer titular de órgão ou agente não pode intervir em procedimento,
- Uma lei de habilitação ou habilitante não proibitiva91;
ato ou em contrato administrativos quando neles tenha interesse, nos
- Três elementos subjetivos:
termos do alínea a) do nº 1 do artigo 69º do CPA; e
- Um delegante;
- Um subdelegante 92 ;
ii) os poderes a exercer pelo delegado fora do âmbito da respetiva
- Um subdelegad093 ;
competência territorial, nos termos do disposto na alínea c).
- Um ato jurídico de delegação de poderes expressamente autorizante 9\
Por exemplo, um ministro não pode delegar num diretor de serviços
atento o disposto no artigo 46º, nº 1, do CPA; e
de Lisboa (isto é, cuja competência administrativa se circunscreve ao
- Um ato jurídico permissivo, o de subdelegação de poderes.
distrito de Lisboa) competências que possam ser exercidas por este
órgão no distrito de Viseu. Ou, uma câmara municipal não pode dele-
Esquematizemos de seguida as figuras jurídicas estudadas:
gar numa junta de freguesia competências de forma a que esta atue no
território de outra freguesia diferente.
lh
Consagra-se, desta forma, um núcleo de poderes indelegáveis e um
princípio de indelegabilidade.
Para além de tudo o que ficou dito, importa referir que, dentro deste
instituto da delegação de poderes, existe a possibilidade de haver uma
subdelegação depoderes. Através desta figura, o destinatário da delegação de a (t+e) b (t) c(t)
competências - o delegado - pode, nos termos do disposto no artigo 46º do
CPA (anteriormente, o regime jurídico da subdelegação de competências
estava previsto no artigo 36º do CPA agora revogado), subdelegar os poderes l~(e)~(e)
que recebeu, tornando-se, desta forma, subdelegante, e permitindo, através
de um novo ato administrativo permissivo, neste caso, de subdelegação de
poderes, que outro órgão - o subdelegado - exerça a mesma ou parte da
ajp (dp) ajp (sdp)
competência que ele recebera por delegação de competências. Legenda: lh -lei habilitante; a - delegante; b - delegado/subdelegante; c - subdelegado; ajp - ato jurídico
Nestes casos, contudo, exige-se que o delegante autorize expressamente permissivo; dp - delegação de poderes; sdp - subdelegação de poderes: t - titularidade; e - exercício
a subdelegação de poderes, caso contrário ela não é admissível, embora a
lei habilitante possa ser, no mínimo, omissa90 quanto a esta possibilidade. 91 Pode ser omissa quanto à possibilidade de subdelegação de poderes, o que significa que o

Se a lei for omissa quanto à subdelegação de poderes, o disposto no nº 1 título habilitador é, indiretamente, o disposto no anigo 46 9 , nº I, do novo ePA.
92 Que é o delegado.

93 Destinatário da subdelegação de poderes.

90Quer isto dizer que a lei habilitante apenas não pode proibir expressamente a subdelega- 94 Neste caso, a omissão pelo delegante é sinónimo de proibição de subdelegação de pode-
ção de competências, podendo, deste modo, ser omissa ou autorizar expressamente. res.
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
Por fim, é de referir que, atento o disposto no nº 2 do artigo 46º do CPA,
o subdelegado também pode subdelegar as competências que recebeu,
"(...) salvo disposição legal em contrdrio ou reserva expressa do delegante ou subde-
legante".
O CPA, no artigo 49º (correspondente ao anterior artigo 39º do CPA
revogado), prevê, de forma genérica, os poderes do delegante e do sub-
delegante e que, em síntese, são os seguintes:
- Poder de direçã0 9s ;
- Poder de avocação 96 ;
- Poderes desintegrativos:
- Poder anulatóri097;
- Poder revogatóri0 98 ; e
- Poder de substituição ou de modificaçã0 99 •
Estes poderes, como vimos, podem ser exercidos pelo delegante e pelo
subdelegante, mas o primeiro pode exercê-los plenamente sobre todos os
atos praticados pelos delegado e subdelegado, enquanto que o segundo
apenas pode exercer os poderes agora estudados perante o subdelegado.
Por fim, de referir que são causas de extinção da delegação ou da sub-
delegação de poderes, nos termos do disposto no artigo SOº do novo CPA
(correspondente ao anterior artigo 40º do CPA revogado):
- A anulação (quando é juridicamente imperfeita e se gera anulabilidade
da delegação de poderes);
- A revogação; e
- A caducidade, que pode operar por:
- Esgotamento de efeitos;
9S Significa que o delegante pode emanar ordens e diretivas sobre a forma de exercício da
competência delegada.
96 É o poder de chamar a si a resolução de um processo administrativo ou de um incidente
autónomo, no âmbito do procedimento administrativo.
97 A faculdade administrativa de desintegrar um ato administrativo, por invalidade geradora
de anulabilidade.
98 Traduz-se no poder de fazer cessar a delegação de poderes, bem como os atos praticados
ao abrigo desta, por razões de mérito.
99 Traduz a faculdade de alterar o conteúdo do ato e, portanto, a disciplina por ele estabele-
cida.
PALESTRA SOBRE OS ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
- Mudança dos titulares dos órgãos envolvidos; ou
- Verificação de um termo resolutivoIOo •
Importa assinalar que o exercício de competências em regime de dele-
gação de poderes deve ser sempre, obrigatoriamente, mencionado, atento
o disposto no artigo 48º, nº 1, do CPA, e que a falta de menção da qualidade
de delegado ou subdelegado e dos respetivos atos habilitadores ou a "(...)
menção incorreta da sua existência edo seu conteúdo, não aJeta a validade do ato,
mas os interessados não podem ser prejudicados no exerdcio dos seus direitos pelo
desconhecimento da existência de delegação ou subdelegação", de acordo com o
previsto no artigo 48!!, n!! 2, do CPA. Parece, portanto, haver apenas uma
mera irregularidade.
Em conclusão, importa assinalar que a delegação de poderes, como
verificámos, resulta sempre de uma possibilidade legal. Quando existe
delegação de competências, o órgão delegante não perde os seus poderes
mas passa a existir uma competência que pode ser exercida por dois órgãos,
como se ela fosse agora concorrencial. No entanto, enquanto a competência
do delegante é firme, porque resulta direta e imediatamente da lei, a dos
delegado e subdelegado é sempre precária, porque pode cessar a qualquer
momento, por ato do delegante.
3.1.5. Dos conflitos de atribuições e de competências
O Capítulo V da Parte II do CPA refere-se aos conflitos de atribuições e
de competência lOI • Importa precisar estas realidades, embora sem uma
preocupação de esgotar o seu tratamento.
Os conflitos podem, neste âmbito, ser de dois tipos diferentes, atento
o disposto no artigo Slº do CPA. Vejamos:
100 Embora não prevista expressamente, decorre da possibilidade legal de se determinar!
!estabelecer um prazo de vigência para a delegação ou subdelegação de poderes.
lO! Antes, previa-se igualmente a questão dos conflitos de jurisdiçãO, ou seja, todos aqueles
que opõem um órgão da Administração Pública a um órgão jurisdicional, sendo resolvidos,
nos termos do disposto no então artigo 42º, nº 1, do CPA revogado, pelo Tribunal de Con-
flitos. (Na nossa ordem judiciária, existem diversas categorias de tribunais. O artigo 209º da
CRP prevê essas categorias. Além do Tribunal Constitucional, existem ainda o Supremo Tri-
bunal de Justiça e os tribunais judiciais; o Supremo Tribunal Administrativo e os restantes
tribunais administrativos e fiscais; o Tribunal de Contas, entre outros.) Estas questões são,
hoje, reguladas pela legislação do contencioso.
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO PALESTRA SOBRE OS ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

- Conflitos de atribuições são todos aqueles que opõem, nomeadamente,
órgãos administrativos de diferentes pessoas coletivas, autoridades admi-
nistrativas independentes ou órgãos de diferentes ministérios10 2 e que
são resolvidos nos termos das diferentes alíneas do nº 1 do mencionado
artigo; e
- Conflitos de competêncialO3 são todos aqueles que opõem órgãos da mesma
pessoa coletiva ou órgãos do mesmo ministério, resolvidos de acordo com
o previsto no nº 2 do mesmo normativo.
Para terminar, importa, no entanto, referir que estes conflitos podem ser:
- Positivos, quando as entidades ou os órgãos em causa entendem que
têm atribuições ou competência, respetivamente, para decidir sobre a
matéria; ou
3.2. Recomendação
O estudante deve, neste momento, conhecer as principais regras gerais
que dizem respeito às estruturas orgânicas da Administração Pública.
3.3. Exercício formativo
a) Diga o que entende por órgão administrativo;
b) Distinga quórum deliberativo de quórum de funcionamento;
c) Distinga suplência de substituição;
d) Refira-se às características genéricas da competência;
e) Enumere os elementos de uma delegação de poderes;
f) Distinga delegação de poderes expressa de delegação de poderes
tácita. Dê exemplos; e
g) Elenque os poderes do delegante, no âmbito da delegação de po-
deres.

- Negativos, sempre que as entidades ou os órgãos entendem não ter

atribuições ou competência, respetivamente, para conhecer da questão,
havendo como que um vazio em termos estruturais. Nenhum dos órgãos
reconhece, por isso, ter atribuição ou competência para agir, para a prática
do ato administrativo ou para intervir no procedimento administrativo.

A resolução de qualquer destes conflitos está, ainda, sujeita ao disposto

no artigo 52º do CPA.
Note-se que o legislador impõe regras que se destinam a ser aplicadas por
órgãos ou titulares de órgão de governo próprio das Regiões Autónomas
dos Açores e da Madeira, o que pode de alguma forma, u citar a dúvida
sobre se estas questõesnâo deveriam ser prevista cm legislação regional.

102 Não esqueçamos que os ministérios são conjuntos de serviços estaduais organizados

tendo em atenção as atribuições ou fins prosseguidas. Organizam-se, portanto, como se se

tratassem de verdadeiras pessoas coletivas.
103 A propósito, especificamente, dos conflitos de competência territorial, vide os pressupos-

tos de resolução dos mesmos, previstos no artigo 39 2 do ePA (correspondente ao anterior

artigo 32º do ePA revogado).
 4. Palestra sobre procedimento administrativo

SUMÁRIO:
Regime comum: disposiçóes gerais. Dos acordos endoprocedimentais. Da rela-
ção jurídica procedimental. Dos sujeitos do procedimento. Dos interessados
no procedimento. Da conferência procedimental. Do direito à informação.
Dos prazos. Das medidas provisórias. Dos pareceres. Da extinção do procedimento.
Procedimentos do regulamento e do ato administrativos. Procedimento privativo
do regulamento administrativo. Procedimento privativo do ato administrativo.
Da iniciativa particular. Das notificaçóes. Da instrução. Da audiência dos interes-
sados. Da decisão e outras causas de extinção do procedimento. Comunicações
prévias. Recomendação. Exercício formativo.

4.1. Regime comum: disposições gerais

O novo CPA prevê, na Parte III - Do procedimento administrativo, dois
títulos: o Título I respeitante ao regime comum do procedimento admi-
nistrativo (artigos 53º a 95º) e, a partir do artigo 96º, o Título II com as
regras peculiares dos procedimentos privativos do regulamento e do ato
administrativos, em dois capítulos autónomos (artigos 97º a 101º e artigos
102º a 134º, respetivamente).
Estudemos, para já, as principais disposições do regime comum a todos
os procedimentos mas, antes, vejamos alguns conceitos que são importantes.
Por procedimento administrativo104 entende-se, nos termos do nº 1 do
artigo 1º do CPA,

\04Víde, a este propósito, Diogo Freitas do Amaral, Fases do procedímento decís6rio do 1" grau,
Direito e Justiça, Revista da Faculdade de Direito da Universidade Católica Portuguesa,
Volume VI, 1992, pág. 2S e segs.
CURSO SOBRE O N01D CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
"(...) asucessão ordenada de atos eformalidades relativos àformação, mani-
festação eexecução da vontade dos órgãos da Administração Pública."
São vários os elementos constitutivos da definição legal e que importa
sintetizar:
- Sucessão juridicamente ordenadà (por lei);
- De um conjunto de atos e de formalidades;
- Com o objetivo de aferir (ou formar), manifestar (revelar ou exte-
riorizar) ou executar (aplicar ou cumprir) a vontade dos órgãos da
Administração Pública.
Depois de encontrarmos esta definição legal, podemos estabelecer
a distinção com o conceito de processo administrativo, que, nos termos
do disposto no nº 2 do referido artigo 1º do CPA, é o suporte físico ou a
plataforma em que se reúnem os diferentes documentos necessários ao
desenvolvimento do procedimento administrativo e toda a informação útil
à boa decisão da Administração Pública. No processo administrativo, que
pode ser eletrónico, podemos encontrar diferentes tipos de documentos,
desde os oficiais, passando por documentos particulares e nominativos
e que podem conter dados pessoais, desde que respeitadas as normas
legalmente em vigor sobre a matéria, informações de serviços, pareceres
técnicos, entre muitos outros.
Como podemos verificar, o CPA, que comporta alguns artigos mera-
mente doutrinais, define, igualmente, no aludido nº 2 do seu artigo 1º, o
processo administrativo, dizendo que é
"(...) o conjunto de documentos devidamente ordenados em que se traduzem
os atos eformalidades que integram oprocedimento administrativo."
Não restam, por isso, quaisquer dúvidas sobre estas duas realidades
concetuais, dado que o legislador dispensou a doutrina de estabelecer as
definições, sendo estas, por isso, legais.
No Capítulo I do Título I da Parte III do CPA (artigos 53º a 64º), con-
sagram-se algumas disposições gerais e estruturantes (de regime comum)
do procedimento administrativo, em parte influenciadas por algumas
regras do contencioso administrativo português. Uma destas instituições
é o princípio do inquisitório e outra o dever de celeridade, previstas que
PALESTRA SOBRE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
estão nos artigos 58º e 59º do CPA, respetivamente (correspondentes aos
anteriores artigos 56º e 57º do CPA revogado).
O princípio do inquisitório permite ao responsável pela direção do
procedimento e aos outros órgãos que participem na instrução, atento
o disposto no artigo 58º do CPA, em suprimento dos interessados ou de
qualquer dos sujeitos procedimentais, e até independentemente da suas
vontades, poderem
"(...) proceder aquaisquer diligências que se revelem adequadas enecessárias
àpreparação de uma decisão legal ejusta, ainda que respeitantes amatérias não
mencionadas nos requerimentos ou nas respostas dos interessados."
Ou seja, as instâncias com poderes jurídico-administrativos responsáveis
pela direção do procedimento administrativo ou que participem na sua
instrução, ainda que instaurado por iniciativa dos interessados, podem
realizar ou ordenar, mesmo que oficiosamente, todas as diligências que
considerem necessárias ao apuramento da melhor decisão administrativa
a tomar, independentemente de as partes terem requerido tais diligências.
Mais uma vez se exigem (i) adequação e (ii) necessidade, que terão de ser
demonstradas porque, cada vez mais, o que interessa ao legislador é que a
Administração Pública possa, de forma substantiva, atuar de acordo com
a lei, tomando a melhor e mais justa decisão em tempo considerado útil.
O tradicional princípio do dispositivo, que permite ao decisor em sen-
tido lato, qualquer que seja, decidir apenas e somente conforme os factos
apresentados pelos interessados, proibindo-se-Ihe a promoção de novas
diligências para ir mais longe eprocurar novos factos, opõe-se ao princípio
do inquisitório, que possibilita o contrário, como resulta, entre nós, do
referido no artigo 58º do ePA: buscar factos não alegados pelos interessa-
dos no procedimento administrativo, promover oficiosamente diligências
adequadas e necessárias, alargando os poderes do órgão da Administração
Pública e possibilitando um melhor conhecimento com vista a uma mais
acertada decisão.
Em conclusão, podemos afirmar que o princípio do inquisitório se opõe
ao princípio do dispositivo, dado que com este o titular do procedimento
está plenamente limitado nos seus poderes, em função daquilo que são os
pedidos das partes envolvidas. O CPA adotou como princípio fundamental,
desde 1991, o do inquisitório, alargando o poder de intervenção de quem
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
é titular do procedimento ou do órgão que conduz a instrução ou nele
intervém. Com esta opção, o legislador valorizou e valoriza a justiça mate-
rial da decisão em detrimento da justiça formal e, com isto, visa a decisão
legal e justa, como resulta da parte final do disposto no artigo 58º do CPA.
Quanto à imposição de rapidez, importa recordar, de novo, que é no
artigo 59º do CPA que se estipula um dever geral de celeridade. Vejamos
a norma, que é clara na suas disposições:
"O responsdvelpela direção do procedimento e os outros 6rgãos intervenientes
na respetiva tramitação devem providenciarpor um andamento rdpido eeficaz,
quer recusando eevitando tudo o quefor impertinente edilat6rio, quer ordenando
epromovendo tudo o que seja necessdrio a um seguimento diligente e à tomada
de uma decisão dentro de prazo razodvel:'
A questão da celeridade está muito presente ao longo de todo o CPA,
designadamente, no âmbito dos princípios da boa administração e da
adequação procedimental, previstos nos artigos 5º, nº 1, e 56º do CPA,
respetivamente.
Depois de termos analisado dois aspetos estruturantes do procedimento
administrativo, importa referir que este pode iniciar-se, nos termos do
disposto no artigo 53º do CPA (correspondente ao anterior artigo 54º do
CPA revogado),
"(...) oficiosamenteIOS ou asolicitação dos interessados':
Isto significa que a própria Administração Pública pode, independen-
temente da vontade dos particulares ou de quaisquer interessados, dar
início ao procedimento administrativo. Como podemos verificar, a função
administrativa do Estado é uma função ativa, já que, ao contrário da ju-
risdicional 106 - afeta aos tribunais - a quem compete a administração da
justiça e a justa composição de litígios, não necessita de impulso externo
para atuar.
lOS Por dever e vontade da Administração Pública e independentemente de impulso procedi-
mental externo de qualquer particular ou interessado.
106 Caracterizada por ser uma função passiva, que necessita, para intervir, de um impulso
processual externo que resulta de as partes (as pessoas singulares, coletivas ou o Ministé-
rio Público) levarem ao seu conhecimento factos que determinem legalmente a sua inter-
venção.
PALESTRA SOBRE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
Importa igualmente assinalar que, nos termos do disposto no artigo 54º
do CPA, consagra-se a partir de agora a Língua Portuguesa com a língua
do procedimento administrativo.
No artigo 55º do CPA, consagram-se novas regras sobre a direção do
procedimento administrativo. Aqui se prevê, no nº 1, que a direção do pro-
cedimento cabe ao órgão com competência para a decisão final mas o nº 2
do mesmo artigo impõe um dever de delegar num inferior hierárquico o
poder de direção do procedimento, embora, como se refere no preâmbulo
do decreto-lei que aprova o novo CPA, "(...) rodeado de prudentes cldusulas de
salvaguarda (...)". Há assim, por regra, uma separação clara entre a função
instrutória e a função decisória. Este dever de delegar apenas não deve ser
exercido se existir "(...) disposição legal, regulamentarou estatutdria em contrdrio
ou quando a isso obviarem as condições de serviço ou outras razõesponderosas (...)",
atento o disposto na parte final do nº 2 do artigo 55º do CPA.
Importa assinalar que, nos termos do disposto no nº 4 do mesmo artigo,
tratando-se de um órgão colegial que tenha competência para a decisão
final, a delegação deve ter como destinatário um membro do respetivo
órgão ou um agente que dele dependa.
Uma das questões que se levanta é a de saber se esta delegação deve
seguir, na íntegra, o regime jurídico da delegação de poderes. Fica a dúvida.
Importa ainda assinalar que, atento o disposto no artigo 55º, nº 5, do
CPA, o nome da pessoa responsável pela direção do procedimento é noti-
ficado oficiosamente aos participantes, figura com grande amplitude que
remete não apenas para o universo dos interessados mas que inclui no
seu perímetro, igualmente, todos os que participarão no procedimento
administrativo e que podem não ser os interessados. Esta comunicação
pode ainda vir a ser prestada"(...) aquaisquer outraspessoas que, demonstrando
interesse legítimo, requeiram essa informação."
Por outro lado, o artigo 60º do CPA estipula, sob a epígrafe Cooperação
eboaféprocedimental, um conjunto de disposições genéricas sobre coope-
ração entre órgãos administrativos e interessados, bem como, nos termos
do nº 2, um conjunto de deveres gerais dos interessados, designadamente,
no decurso do procedimento administrativo. Mais uma vez, o legislador
inscreve (e repete IO?) princípios gerais fora da sua sistemática inicial.
o princípio da boa-fé está anteriormente previsto como vinculando todo o procedimento
107
administrativo, no artigo 1Oº do ePA.
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
o princípio geral que vigora é o da estrita colaboração e cooperação
entre a Administração Pública e os interessados, devendo estes evitar todas
as manobras dilatórias que impedem a celeridade procedimental, que se
pretende seja um dos pilares do procedimento gracioso e que por todos
os intervenientes deve ser fomentada.
Importa ainda salientar que os interessados estão vinculados ao prin-
cípio da veracidade dos factos relatados e ao princípio da legalidade da
pretensão. Desta forma, não devem e não podem articular factos contrários
à verdade nem apresentar requerimentos ou quaisquer outras petições,
representações ou impugnações contrárias à lei.
Como vimos anteriormente, o novo CPA veio dar grande ênfase ao uso
dos meios eletrónicos pela Administração Pública. O artigo 61º do CPA
impõe a utilização preferencial dos meios eletrónicos no decorrer do
procedimento administrativo, se lei avulsa não determinar coisa diferente.
O nº 2 do artigo impõe, aquando da utilização de meios eletrónicos
durante a instrução, a obrigatoriedade de indicação do "(...) responsável
pela direção do procedimento 108 e o órgão competente para a decisão (...)" e o
nº 3 assegura aos interessados um conjunto de garantias que salvaguarda
o exercício de direitos dos interessados, designadamente, o conhecimento
do estado do procedimento administrativo.
Neste mesmo artigo, nos termos do disposto no nº 3, alínea b), o le-
gislador vai ao ponto de se preocupar com a necessidade de facilitar aos
interessados, designadamente, nome do utilizador e palavra-passe de modo
a poderem comunicar eletronicamente, através de plataformas, com as
estruturas administrativas e, quando a lei preveja, ainda "(...) conta de correio
eletrónico eassinatura digital certificada."
A utilização dos meios eletrónicos visa desmaterializar fisicamente os
procedimentos e, sobretudo, os processos administrativos.
O novo CPA impõe, de seguida, no seu artigo 62º, que, sempre que pos-
sível, o procedimento administrativo deve correr através de um balcão único
eletrónico, nos termos e observadas as regras previstas naquele normativo.
Estas regras relativas à utilização genérica de meios eletrónicos necessitam
de ser interpretadas à luz de alguns conceitos que são de domínios distintos
108Naturalmente que, aqui, o legislador está a pensar não apenas no órgão decisor mas igual-
mente, a nosso ver, no delegado que vai assumir a direção do procedimento, de acordo com
imposição que decorre do artigo 55r, nº 2, do ePA; caso contrário, há coincidência de estru-
turas, atento o disposto no n" 1 do mesmo artigo.
PALESTRA SOBRE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
do da Ciência Jurídica, designadamente, da Informática e das Tecnologias de
Informação e Comunicação. Daí a importância da partilha de conhecimento
entre as diversas áreas do Saber, dado que algumas expressões, conceitos
e realidades que o Direito acolhe apenas podem ser totalmente conhecidas
e integradas com o aUXIlio de outras áreas técnicas.
O disposto no artigo 63º do CPA refere-se às comunicações efetuadas por
telefax, telefone ou meios eletrónicos. Atento o estipulado no nº 1 e salvo
disposição legal em contrário, as comunicações da Administração Pública
com os interessados só podem ser efetuadas através daqueles meios "(oo.)
mediante seu prévio consentimento, prestado por escrito (oo.)". Para isso devem os
interessados, aquando da sua primeira intervenção procedimental, "(oo.)
indicar, para o efeito, o seu número de teleJax, teleJone ou a identificação da caixa
postal eletrónica de que é titular, nos termos previstos no serviço público de caixa
postal eletrónica:'
Quanto à questão do serviçopúblico de caixapostal eletrónica, importa referir
que, em Portugal, é um serviço que permite receber correio em formato
eletrónico e digital com valor legal e que tem estado concessionado aos
CIT, através do serviço ViaCTT, que é gratuito. É de salientar, no entanto,
que se podem colocar questões de vária ordem sobre a obrigatoriedade de
recorrer a este serviço. Por um lado, porque se os interessados indicarem,
voluntariamente, outro qualquer endereço eletrónico que não corres-
ponda ao endereço eletrónico do serviço ViaCTT não deverá o mesmo
deixar de ser usado, pois recai sobre o interessado um dever de consulta
da sua caixa de correio eletrónica, mas, por outro lado, não deixa de ser
correto afirmar que o legislador se refere expressamente àquele serviço.
Reconhecemos, por isso, que se trata de uma questão complexa e que pode
levantar algumas reservas, quer por parte dos interessados quer por parte
das entidades administrativas.
O nº 2 do mesmo artigo consagra uma presunção de consentimento
quando, na ausência de consentimento prévio escrito, nos termos do nº 1,
"(oo.) ointeressado (.oo) tenha estabelecido contacto regular através daqueles meios."
Neste caso, exige-se à Administração Pública que preencha o conceito
vago e indeterminado de contacto regular, necessitando de se fundamentar,
em qualquer dos casos, a verificação ou não do pressuposto substantivo
da regularidade. O nº 3 do referido artigo 63º estipula regras específicas
relativas às comunicações da Administração Pública com pessoas coletivas,
reduzindo algumas das exigências anteriormente referidas e relativas a
CURSO SOBRE O NO\'O CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
pessoas singulares e dispensando o "(...) consentimento, quando sejam efetuadas
para plataformas informáticas com acesso restrito ou para os endereços de correio
eletrónico ou número do telefax ou de telefone indicados em qualquer documento por
elas apresentado no procedimento administrativo ."
Por fim, o artigo 64º do CPA encerra o capítulo I relativo às disposições
gerais do procedimento administrativo e trata, em concreto, da documen-
tação das diligências e integridade do processo administrativo. Assim se prevê,
no seu nº 1, que
"Das diligências realizadas oralmente são lavrados autos e termos, que de-
vem conter a menção dos elementos essenciais eda data elugar da realização da
diligência a que respeitam."
Por outro lado, o nº 2 refere que
"Oprocesso administrativo em suporte depapel é autuado epaginado de modo
afacilitar a inclusão dos documentos que nele são sucessivamente incorporados
ea impedir oseu extravio."
Isto é, os documentos devem ser juntos e reunidos numa única peça (que
pode vir a ter vários volumes), o que passa a permitir a junção e numera-
ção de nova documentação e que ajuda a impedir o seu desaparecimento.
O nº 3 vem impor a necessidade de o órgão responsável pela direção do
procedimento "(...) rubricar todas as folhas do processo administrativo (...)"
e assegurar o direito aos interessados e seus mandatários de rubricar,
igualmente, quaisquer folhas que desejem do processo administrativo,
salvaguardando o nº 4 os casos específicos de processos administrativos em
suporte eletrónico. Ora, o facto de se permitir aos interessados e aos seus
mandatários a rubrica das páginas dos processos administrativos significa
mais uma garantia dos particulares interessados, que assegura a veracidade
dos documentos juntos e existentes no processo e que dificulta a junção
de documentos, designadamente, extemporâneos.
4.1.1. Dos acordos endoprocedimentais
O novo CPA veio consagrar um novo princípio, inscrito fora da sistemá-
tica inicial dos princípios gerais que regulam a atividade administrativa:
o princípio da adequação procedimental, previsto no artigo 56º do CPA.
Este princípio passa a ser determinante na forma de organização e de
PALESTRA SOBRE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
condução do procedimento, ou seja, "na ausência de normasjurfdicas injun-
tivas-° 9, o responsável pela direção do procedimento goza de discricionariedade na
respetiva estruturação (...)", atento o disposto na parte inicial do já referido
artigo 56º do CPA. Esta liberdade está, no entanto, vinculada (i) pelos
princípios gerais da atividade administrativa e deve ser orientada (ii) pelos
interesses públicos da participação, da eficiência, da economicidade e da
celeridade na preparação da decisão, atento o estipulado no mesmo arúgo
56º, infine, do CPA. Ou seja, a tal liberdade concedida pelo legislador para
estruturar discricionariamente o procedimento não pode desrespeitar os
limites e não deixar de ter em conta os fins determinados pelo legislador,
no referido artigo do CPA. Este novo princípio parece um pouco incon-
gruente com a própria ideia da existência de um diploma legal codificador
de regras injuntivas que visam organizar e reger o próprio procedimento
administrativo. A final, é disso que se encarrega o próprio CPA...
Na sequência do que atrás ficou dito, o legislador veio a consagrar a
possibilidade de se celebrarem acordos endoprocedimentais, nos termos
previstos'no artigo 57º do CPA. Estes acordos, dada a expressão endopro-
cedimentais que os identifica, regulam o que está dentro do procedimento.
Por isso, o decisor público e os interessados podem, por escrito, acor-
dar termos do procedimento, de acordo com o disposto no artigo 57º,
nº 1º, do CPA. Trata-se, verdadeiramente, de um modo de articular e de
conciliar, de forma vinculativa para ambas as partes acordantes, alguns
aspetos do procedimento. Se atendermos ao referido no nº 2 do artigo
57º do CPA, podemos verificar que "(...) o seu objeto pode, designadamente,
consistir na organização de audiências oraispara exercício do contraditório entre os
interessados quepretendam uma certa decisão eaqueles que se lhe oponham" mas,
como a própria norma refere, este é apenas um mero exemplo que ilustra
a possibilidade do conteúdo de um acordo endoprocedimental. Aqui, o
legislador sentiu a necessidade de explicitar o que pretende e com o teor
da norma exemplifica uma das possibilidades legalmente admissíveis.
Por isso, os acordantes podem alargar, dentro dos limites legais, o objeto
de incidência do acordo endoprocedimental.
Não deixa de ser de assinalar o prescrito no nº 3 do referido artigo 57º
Vejamos o conteúdo da norma, que parece, de alguma forma, diminuir o
papel do órgão público decisor a parte procedimental, quase em situação
109 Normas imperativas.
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
de igualdade com os interessados, o que pode levantar algumas questões
de legalidade e de coerência e unidade do sistema, sobretudo quando haja
alteração superveniente do interesse público que contrarie o clausulado
acordado e firmado pelas partes. A norma estipula o seguinte:
"Durante o procedimento, o órgão competente para a decisão final e os
interessados também podem celebrar contrato para determinar, no todo ou em
parte, o conteúdo discricionário do ato administrativo apraticar no termo do
procedimento;'
o exercício das competências discricionárias dos órgãos das Adminis-
trações Públicas é uma manifestação do poder de autoridade pública, o que
os obriga a saberem interpretar correta e legalmente, e a todo o tempo, o
interesse público.
4.1.2. Da relação jurídica procedimental
O Capítulo II do Título I apresenta três secções: a primeira diz respeito,
genericamente, aos sujeitos do procedimento, a Secção II trata dos inte-
ressados no procedimento administrativo e, por fim, a Secção III regula as
garantias procedimentais de imparcialidade, já estudadas anteriormente,
a propósito da tutela direta do princípio da imparcialidade. Estudemos
as secções iniciais, que assentam sobretudo na teoria da relação jurídico-
-administrativa e que atribuem um paralelismo de posição aos sujeitos
que vão intervir na relação. No entanto, nada disto nega ou diminui a
publicização do Direito Administrativo e, sobretudo, os poderes públicos
de autoridade de que são titulares, designadamente, os órgãos da Admi-
nistração Pública. Não deixa de se assinalar, contudo, uma tendência que
pretende colocar em crise este aspeto do nosso sistema administrativo.
4.1.2.1. Dos sujeitos do procedimento
O artigo 65º do CPA vem dizer-nos quais são os sujeitos da relação jurídica
procedimental. Deste modo, podemos encontrar na relação jurídica,
i) Os órgãos de quai quer entidades independ ntemente da sua natureza,
que atuem ao abrigo do exercício de poder públicos ou cuja conduta eja
regulada de modo particular por disposições de Direito Adminisrrati o
(alínea a) do nº 1);
PALESTRA SOBRE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
ii) Os particulares, cumpridos os requisitos de legitimidade previstos
no nº 1 do artigo 68º do CPA (alínea b) do nº 1);
iii) Entidades singulares ou coletivas de Direito Privado, na defesa de
interesses difusos (alínea c) do nº 1); e
iv) Outros órgãos com funções administrativas, nas condições previstas
no nº 4 do artigo 68º do CPA (alínea ti) do nº 1).
Ainda nesta secção, o artigo 66º trata de regular o aUXIlio administra-
tivo. Esta figura estabelece, supõe e exige uma articulação e cooperação
intensas entre órgãos da Administração Pública, visto que determina que
"1 - Para além dos casos em que a lei imponha a intervenção de outros
órgãos no procedimento, o órgão competente para a decisão final deve, por ini-
ciativa própria, por proposta do responsável pela direção do procedimento ou a
requerimento de um sujeito privado da relaçãojur{dica procedimental, solicitar
o auxflio de quaisquer outros órgãos da Administração Pública, indicando um
prazo útil, quando:
a) O melhor conhecimento da matéria relevante exija uma investigaçãopara
aqual oórgão aquem édirigida asolicitação disponha de competência exclusiva
ou de conhecimentos aprofundados aos quais oórgão solicitante não tenha acesso;
b) Só o órgão aquem édirigida asolicitação tenha em seu poder documentos
ou dados cujo conhecimento seja necessário à preparação da decisão;
c) A instrução requeira aintervenção depessoal ou oemprego de meios técnicos
de que o?rgão competentepara a decisãofinal não disponha.
2 - A comunicação de documentos ou dados solicitados nos termos do nú-
mero anterior aplicam-se as restrições fixadas na legislação sobre o acesso aos
documentos administrativos.
3 - Em caso de recusa de auxílio administrativo requerido nos termos do
n!! 1, ou de dilação na sua prestação, aquestão é resolvida, consoante o caso, pela
autoridade competentepara aresolução de conflitos de atribuições ou de compe-
tência entre os órgãos solicitante e solicitado ou, não a havendo, por órgão que
exerça poderes de direção, superintendência ou tutela sobre o órgão solicitado."
Podemos verificar que o legislador, atento o disposto no nº 2, impõe
um especial dever de reserva, de confidencialidade e de sigilo, até em virtude
de legislação particular sobre a matéria que salvaguarda o acesso aos
documentos administrativos.
CURSO SOBRE O NOl'O CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
De igual modo, para evitar o incumprimento ou recusa do solicitado
apoio administrativo, o nº 3 impõe um meio direto para a sua resolução:
caberá à autoridade competente para a resolução de conflitos de atribuições ou de
competência entre os 6rgãos solicitante e solicitado ou, não a havendo, por 6rgão
que exerça poderes de direção, superintendência ou tutela sobre o6rgão solicitado a
decisão da questão. Os conflitos de atribuições ou de competências são hoje
dirimidos, como vimos já, nos termos do disposto no artigo 51º do CPA.
4.1.2.2. Dos interessados no procedimento
Os artigos 67º e 68º do CPA (correspondentes aos anteriores artigos 52º e
53º do Código) estabelecem um conjunto de regras, em termos de legiti-
midade para intervenção no procedimento administrativo. Deste modo, a
suscetibilidade para iniciar e para intervir no procedimento administrativo
afere-se pelas regras gerais da capacidade jurídica, previstas designada-
mente no Código Civil português.
Importa salientar que os órgãos e os agentes da Administração Pública
devem atender às regras gerais de Direito, no que diz respeito à personali-
dade e à capacidade jurídicas das pessoas singulares e coletivas, previstas,
como se disse, no Código Civil. É neste Código que vamos encontrar,
igualmente, as regras gerais aplicáveis ao suprimento das incapacidades,
designadamente, dos menores, interditos e inabilitados. Atento ainda o
disposto no artigo 67º do CPA, os particulares podem fazer-se represen-
tar (ou estar em lugar do representado) ou assistir (uma função de apoio
ou de aconselhamento, menos intensa que a da representação; no fundo,
colocar-se ao lado do assistido) através de mandatário. Assim, a capacidade
de intervenção nos diferentes procedimentos administrativos vai depender,
em concreto, da capacidade jurídica do interessado. Sendo titular de um
direito mas estando impossibilitado de o exercer, por ser menor, interdito
ou inabilitado, devem seguir-se as regras, previstas na legislação civil, de
suprimento das incapacidades e terão de intervir os titulares do poder
paternal, da tutela ou da curatela, conforme os casos.
Por outro lado, a participação no procedimento administrativo pode
fazer-se, como se viu, segundo as regras gerais de representação forense,
através de mandatário.
De acordo com o disposto no artigo 68º do CPA, são várias as entidades,
organismos e órgãos que podem dispor de legitimidade para dar início ao
procedimento administrativo, na defesa de interesses difusos. São disso
PALESTRA SOBRE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
exemplo, entre muitas outras, as associações para defesa de interesses
coletivos e, até, os órgãos administrativos.
Relativamente a este artigo, importa assinalar que o legislador deixou
cair a exigência de as entidades não terem caráter político ou sindical,
dada a jurisprudência do nosso Tribunal Constitucional sobre a matéria.
O nº 1do artigo 68º do CPA atribui, expressamente, legitimidade para
dar início a procedimento administrativo aos interessados e, aqui, parece
referir-se, direta e imediatamente, aos particulares e às entidades privadas
e ainda às associações, na defesa singular de interesses coletivos e na de-
fesa coletiva de interesses individuais dos seus associados de acordo com
o princípio da especialidade ou fim das pessoas coletivas, ou seja, desde
que essas defesas caibam no respetivo âmbito de atuação estatutária.
Na defesa de interesses difusos, a legitimidade decorre do disposto
no nº 2 e, no caso da defesa de "(...) bens do Estado, das regiões aut6nomas e
de autarquias locais afetadospor ação ou omissão da Administração (...)", rege o
nº 3 do mesmo artigo.
O nº 4 dirá respeito a outros órgãos que exerçam funções administrativas
e que podem ser, por exemplo, estruturas integrantes de concessionários.
4.1.3. Da conferência procedimental
A conferência procedimental, quando tenha lugar, assume-se como uma
nova fase do procedimento administrativo.
Ou seja, a conferência procedimental está prevista para permitir
que órgãos conferenciem e se articulem, atento o disposto no artigo
77º, nº 1, do CPA, no exercício das suas competências, "(...) no sentido
de promover a eficiência, a economicidade e a celeridade da atividade adminis-
trativa." É, portanto, um mecanismo que possibilita um desempenho
mais eficiente da competência e, por isso, tem uma função meramente
instrumental e adjetiva no exercício dos poderes legalmente atribuídos
aos órgãos do poder público.
As conferências procedimentais, atento o previsto no referido artigo
77º, nº 1, do CPA, podem ter as seguintes finalidades:
i) O exercício em comum de competências; ou
ii) O exercício conjugado de competências, por diferentes órgãos da
Administração Pública.
CURSO SOBRE O Nora CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
Deste modo, o legislador regula, atento o disposto no artigo 77º,
nº 3, do CPA, duas modalidades de conferências procedimentais, e que são
i) A conferência deliberativa, que se destina, nos termos da alínea a) do
nº 3, à obtenção de um único ato de conteúdo complexo (que substitui a
prática por diversos órgão de vários atOs autónomo ). e
ii) A conferência de coordenação que, atento o disposto a alínea b) do nº 3,
visa a obtenção de vário atO admini trativos autónomos, individualmente
praticados (pelos diferentes órgãos da Administração Pública) mas de
forma simultânea.
Vejamos o que refere, concetualmente, o nº 3 sobre esta matéria:
"As conferências procedimentais relativas a vários procedimentos conexos
ou a um único procedimento complexo, em que há lugar à tomada de diferentes
decisões por diferentes órgãos, podem assumir uma das seguintes modalidades:
a) Conferência deliberativa, destinada ao exercício conjunto das competências
decisórias dos 6rgãosparticipantes através de um único ato de conteúdo complexo,
que substitui aprática, por cada um deles, de atas administrativos aut6nomos;
b) Conferência de coordenação, destinada ao exercício individualizado, mas
simultâneo, das competências dos 6rgãos participantes, através da prática, por
cada um deles, de atas administrativos autónomos."
As conferências procedimentais podem surgir, assim, no âmbito de um
procedimento administrativo ou de procedimentos conexos ou interrela-
cionados, atentO o disposto no nº 2 do artigo 77º do CPA.
O legislador, no nº 4, admite a forma contratual, em substituição dos
ato cuja preparaçiio se visava com os procedimento que deram origem às
cont rências procedimentais. Só com a prática administrativa se pode afe-
rir da validade deste novo mecanismo qu parec elevar os interessados à
categoria de quase coautores de atos administrativos, com forma contratual
mas natureza originariamente unilateral.
Os artigos seguintes tratam de regular um conjunto de elementos que
se prendem, genericamente, com regras de instituição, cm concreto, e
operacionalização das conferências procedimentais.
PALESTRA SOBRE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
4.1.4. Do direito à informação
O direito à informação dos interessados é uma garantia prevista nos arti-
gos 82º e seguintes do CPA (correspondentes aos anteriores artigos 61º
e seguintes do CPA revogado). Recorramos uma vez mais ao texto legal,
que é claro e elucidativo. O nº 1 do referido artigo 82º diz que
"Os interessados têm o direito de ser informadospelo responsávelpela direçiio
do procedimento, sempre que orequeiram, sobre o andamento dosprocedimentos
que lhes digam diretamente respeito, bem como odireito de conhecer as resoluções
definitivas que sobre elesforem tomadas."
O preceito é, como dissemos, claro e não necessita de grandes escla-
recimentos. O direito dos interessados à informação está, assim, consagrado
em duas vertentes:
- Quanto ao conhecimento do andamento dos procedimentos admi-
nistrativos que lhes digam respeito; e
- Quanto ao conhecimento das resoluções definitivas que sobre eles
(interessados) forem tomadas.
Releva notar que as informações solicitadas devem ser prestadas pela
Administração Pública no prazo máximo de 10 dias, de acordo com o dis-
posto no nº 3 do artigo 82º, conjugado com o previsto no artigo 84º, nº 1,
ambos do CPA (este último correspondente ao anterior artigo 63º, nº 1,
do CPA revogado). É ainda de assinalar o disposto no artigo 82º, nº 4, do
Código, que determina que nos procedimentos administrativos eletrónicos
se deve obter, por igual via, a "(...) informaçiio sobre oestado de tramitação do
procedimento".
Ao abrigo deste direito llO , os particulares que demonstrem interesse
podem, nomeadamente, e nos termos do disposto nos artigos 83º c
84º do CPA (correspondentes aos anteriores artigos 62º e 63º do CPA
revogado):
110 Este direito é extensível, nos termos do disposto no artigo 85º do CPA (correspondente
ao anterior artigo 64º do CPA revogado), a todos quantos demonstrem um interesse legí-
timo no conhecimento dos elementos que constem do processo administrativo.
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO PALESTRA SOBRE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

- Consultar processos administrativos que não contenham matérias iv. Os prazos estipulados em 24 ou 48 horas corresponderão a um ou
classificadasIll ou que revelem segredo comercial ou industrial ou dois dias, respetivamente, atento o teor da alínea e); e
segredo relativo, genericamente, à propriedade autoral; v. Se, no último dia do prazo, o serviço público respetivo estiver fechado
- Solicitar a passagem de certidões; ou não funcione durante o período normal, o termo do prazo transfere-
- Solicitar reproduções; e -se para o primeiro dia útil imediatamente seguinte (por exemplo, se o
- Requerer declarações autenticadas. serviço se encontrar fechado a uma sexta-feira, por tolerância de ponto, o
termo do prazo transferir-se-á para a segunda-feira seguinte), de acordo
4.1.5. Dos prazos com as alíneas j) e g).
No que diz respeito aos prazos, a regra geral para a prática dos atos, segundo
o disposto no artigo 86º, nº 1, do CPA (correspondente ao anterior artigo O artigo 88º do CPA estipula as regras relativas à dilação, que é um
7lº, nº 1, do CPA revogado), é de la dias, tendo-se sempre entendido que tipo de prazo não perentório, ou seja, findo o qual não preclude o direito
este prazo, embora meramente disciplinador, deva ser cada vez mais res- que se visa exercer.
peitado e cumprido, evitando-se o recurso aos tribunais administrativos, a quadro que segue apresenta, de forma esquematizada e segundo a
que dispõem da possibilidade de determinar - e, em certos casos, impor organização sistemática do diploma, os principais prazos previstos no CPA.
- a prática de atos pelos órgãos da Administração Pública. Exceciona-se
o prazo de decisão do procedimento de acordo com a primeira parte da- PRAZOS-REGRASGERAlS
quele normativo. Prazo igual é atribuído ao interes ados nos temos do Procedimento administrativo Prazo(s) Normativo
disposto no nº 2, para "(...) requererem ou praticarem quaisquer atas, promoverem PARTE 1- DISPOSIÇÕES GERAIS
diligências, responderem sobre os assuntos acerca dos quais se devam pronunciar ou Capítulo 11- Princípios gerais da atividade administrativa
exercerem outrospoderes no procedimento." Prática, pelo órgão competente, Há menos de 2 anos, contados Artigo 13·, n" 2, do ePA
As regras de contagem dos prazos estão previstas no artigo 87º (e no de um ato administrativo sobre da data da apresentação do re-
artigo 113º) do CPA (correspondentes aos anteriores artigos 72º e 67º, o mesmo pedido, formulado querimento
pelo mesmo particular com os
nº 2, do CPA revogado, respetivamente) e as relativas às dilações estão mesmos fundamentos, a qual
previstas no artigo seguinte. origina inexistência do dever
legal de decisão
As principais regras de contagem dos prazos previstas no referido artigo
87º do CPA são: Cumprimento de obrigação Prazo para tal estabelecido Artigo 19", n" I, do CPA
imposta pelo direito da Uníão
Europeia à Administração PÚ-
i. A contagem do prazo inicia-se independentemente de quaisquer
blica de prestar informações,
formalidades, de acordo com a alínea a); apresentar propostas ou, por
ii. Não se inclui na contagem o dia em que ocorre o evento ou o facto a alguma forma, colaborar com a
Administração Pública de ou-
partir do qual o prazo se inicia (por exemplo, se um ato produzir efeitos 10 tros Estados-membros
dias depois do dia 7 de janeiro isso significa que o dia 7 de janeiro não conta PARTE 11- DOS ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
e se inicia a contagem a partir do dia 8 de janeiro), nos termos da alínea b);
Capítulo II - Dos órgãos colegiais
iii. Só se contabilizam os dias úteis, exceto se o prazo administrativo for
Dever de comunicação a todos De forma a garantir o seu conhe- Artigo 23·, n· 2, do ePA
superior a seis meses; neste caso, contabilizam-se também os sábados, os os membros do órgão colegial cimento seguro e oponuno
domingos e os feriados, nos termos do disposto nas alíneas c) e d); de quaisquet alterações ao dia
e hora fixados para as respetivas
reuniões
111 Por exemplo, como "segredo de Estado".
CURSO SOBRE O NOl'O CÓDIGO 00 PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO PALESTRA SOBRE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

Realização de reunião extraor-
dinária do órgão colegial
Convocatória de reunião extra-
ordinária do órgão colegial
Convocatória de reunião extra-
ordinária do órgão colegíal efe-
tuada diretamente pelos reque-
rentes, caso o respetivo presi-
dente não proceda à convocação
requerida
Apresentação, por qualquer vo-
gal do órgão colegial, de pedido
escrito relativo a inclusão de as-
suntos na ordem do dia de cada
reunião, desde que sejam da
competência do órgão
Entrega da ordem do dia de reu-
nião do órgão colegial a todos os
membros
Um dos 15 dias seguintes à apre-
scntação do pedido para reali-
zação da reunião
Sempre com uma antecedência
mínima de 48 horas sobre a data
da reunião
Antecedência mínima de 48
horas
Anteccdência mínima de 5 dias
sobre a data da reunião
Antecedência de, pelo menos,
48 horas sobre a data da reunião
Artigo 24·, n· 3, do CPA
ArtigO 24·, n· 3, do CPA
Artigo 24·, n' 6, do CPA
Artigo 25·, nO 1, do CPA
Artigo 25·, n· 2, do CPA
Capitulo V - Dos conflitos de atribuições e de competência
Dccisão do procedimento de 30 dias Artigo 52., n" 2, do ePA
resolução de conflito de atri-
buições ou de conflito de com-
petência pelo órgão competente
PARTE III - DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
Título I - Regime comum
Capítulo I - Disposições gerais
Tomada de decisão em proce- Dcntro de prazo razoável Artigo 59· do ePA
dimento administrativo, atento
o dever de celeridade do res-
ponsável pela direção do pro-
cedimento e dos outros órgãos
intervenientes na respetiva tra-
mitação
Tomada de decisão em procedi- Num prazo razoável Artigo 60·, n· 2, do ePA
mento administrativo, atentas
as cooperação e boa-fé proce-
dimental exigidas aos intcrcs-
sados

Dever de dar publicidade aos Antecedência de, pelo menos, Artigos 27·, n' 2, do CPA Inserção, nas plataformas ele- S dias contados do inicio do pro- Artigo 62., n· 6, alínea b), do
dias, horas e locais de realiza- 48 horas sobre a data da reunião trónicas, dos valores ou fórmu- cedimento ePA
ção de reuniões do órgão cole- las de cálculo das taxas a pagar
gial, quando estas hajam de ser pelo interessado no procedi-
públicas, de forma a garantir o mento administrativo e notifica-
conhecimento dos interessados ção do interessado para proce-
der ao seu pagamento
Convocação de nova reunião do Intervalo mínimo de 24 horas ArtigO 29·, n' 2, do CPA
órgão colegial, quando não se Capítulo II - Da relação jurídica procedimental
verifique, na primeira convoca-
Prestação de auxílio, por quais- Prazo útil Artigo 66°, n·l, do ePA
ção, o qu6rum legalmente esta-
quer órgãos da Administração
belecido
Pública, ao órgão competente
Capitulo III - Da competência para a decisão final do procedi-
mento administrativo
Dever do órgão administrativo Até que tenha havido pronúncia Artigo 38·, n·l, do CPA
competente para a decisão final sobre a questão prejudicial, sal- Dilação na prestação de auxílio - Artigo 66°, n· 3, do CPA
de suspender o procedimento vo se da não resolução imediata administrativo
administrativo, se a decisão final do assunto resultarem graves
Decisão de escusa ou suspeição 8 dias Artigo 75·, n· 2, do ePA
depender da decisão de questão prejuízos para interesses públi-
prejudicial cos ou privados Capítulo III - Da eonferêneia procedimental
Cessação da suspensão do pro- - Artigo 38·, n· 2, alíneas a), b) e Dever de convocar a conferên- IS dias Artigo 79·, n· 2, do ePA
eedimento administrativo por c), do ePA cia procedimental
questões prejudiciais
Dever de convocatória da pri- Antecedência miníma de 5 dias Artigo 79·, n· 3, do ePA
meira reunião da conferência em relação à data da reunião
procedimental
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
Proposta de adiamento da reu-
nião da conferência procedi-
mental pelos órgãos participan-
tes, em caso de impossibilidade
fundamentada
Invocação de justo impedi-
mento, por órgão que tenha fal-
tado 11 conferência procedimen-
tal deliberativa
Juntada de parecer escrito, por
órgãos titulares de competência
consultiva que participem na
conferência procedimental
Suspensão do prazo para con-
clusão da conferência proeedi-
mental
Realização/conclusão da confe-
rência procedimental
Prorrogação do prazo para reali-
zaçâo/conclusão da conferência
procedimental
Suspensão dos prazos para a
conclusão dos procedimentos
nos quais deveriam ser pratica-
dos os vários ates envolvidos
Prática, pelos órgãos partici-
pantes na conferêncü\ que não
tenham apresentado objeções
quanro à matéria da sua compe-
tência, individualmente, do ato
administrativo que lhes com-
pete
Capítulo IV - Do direito à ínformação
Prestação das informações soli-
citadas ao abrigo do direito dos
interessados à informação pro-
cedimental
Obrigação de os serviços com-
petentes passarem certidão,
reprodução ou declaração au-
tenticada de documentos re-
queridos, independentemente
de despacho
Não superior a 10 dias
8 dias
8 dias
Durante a realização da au-
diêneia pública obrigatória na
pendência da conferência pro-
cedimental
60 dias
Mais 30 dias (prazo máximo de
90 dias)
No decurso da conferência pro-
cedimental
8 dias, a contar do termo da con-
ferência
Máximo de 10 dias
Máximo de 10 dias, a contar da
apresentação do requerimento
PALESTRA SOBRE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
Artigo 79', n' 3, do CPA Passagem, por via eletrónica ou Máximo de 3 dias Artigo 84', n' 3, do CPA
mediante impressão nos servi-
ços da Administração, das cer-
tidões, reproduções ou declara-
ções, com a devida autenticação,
quando os elementos constem
Artigo 79', n' 6, do CPA
de procedimentos informatiza-
dos
Capítulo V - Dos prazos
Artigo 79', n2 7, do CPA Prática de atos, pelos órgãos ad- 10 dias Artigo 86 2 , n·1, do CPA
ministrativos, exceto a decisão
do procedimento
Requerimento ou prática, pelos 10 dias Artigo 86', n· 2, do CPA
Artigo 80', n2 3, do CPA interessados, de qlli\isquer atos,
promoção de diligências, res-
posta sobre os assuntos acerca
dos quais se devam pronunciar
ou exercício de outros poderes
Artigo 81', n'l, do CPA
no procedimento
Contagem dos prazos - Artigo 87' do CPA
Artigo 81', n'l, do CPA
Dilações dos prazos 5 dias, 15 dias ou 30 dias Artigo 88· do CPA
Capítulo VI - Das medidas provisórias
Artigo 81', n'l, do CPA
Caducidade das medidas provi- a fixado para as medidas pro- Artigo 90', allnea b), do CPA
sórias por expiração do prazo visórias ou a respetiva prorro-
gação
Artigo 81', n' 6, do CPA
Caducidade das medidas provi- a fixado na lei para a decisão Artigo 90·, alínea .:), do CPA
sórias por expiração do prazo final
Caducidade das medidas provi- Dentro dos 180 dias seguintes Artigo 90·, alínea ti), do CPA
sórias por a decisão final não ser à instauração do procedimento
proferida
Capítulo VII - Dos pareceres
Emissão de pareceres, na falta 30 dias Artigo 92', n' 3, do CPA
de disposição especial
Artigo 82', n' 3, do CPA
Prazo diferente para emlssao - Não inferior a 15 dias nem supe- Artigo 92', n' 4, do CPA
de pareceres, quando fixado, rior a 45 dias
fundamentadamente, pelo res-
ponsável pela direção do proce-
Artigo 84', n' 1, do CPA dimento
Interpelação, pelo responsável 10 dias Artigo 92', n' 6, do CPA
pela direção do procedimento,
do órgão competente para emi-
tir o parecer obrigatório e vin-
culativo
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO PALESTRA SOBRE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

Proferimento da decisão final 20 dias a contar da interpelação Artigo 92', n' 6, do CPA Confirmação, por carta regis- Dia útil imediato Artigo 112', n' 5, do CPA
do procedimento sem a prévia para emissão do parecer tada, da notificação feita por
emissão do parecer obrigatório telefone
e vinculativo, por o órgão com- Notificação por telefone, confir- Considera-se fcita na data da Artigo 112', n' S, do ePA
petente não o ter emitido mada por cana registada primeira comunicação
Título II - Procedimento do regulamento e do ato administrativo Presunção de notificação feita 3' dia útil posterior ou l' dia útil Artigo 113', n' 1, do ePA
Capitulo I - Procedimento do regulamento administrativo por cana registada seguinte, quando aquele dia não
seja útil
Submissão a audiência dos inte- Razoável, mas não inferior a 30 Artigo 100', n'l, do ePA
ressados, pelo responsável pela dias Presunção de notificação feita Data da emissão Artigo 113", n" 3, do ePA
direção do procedimento, do portelefax
projeto de regulamento admi- Notificação por meios eletrÓni- Considera-se efetuada no mo- Artigo 113', n' S, do ePA
nistrativo que contenha disposi- cos, feita por correio eletrónico mento em que o destinatário
ções que afetem de modo direto aceda ao específico correio en-
e imediato direitos ou interesses viado para a sua caixa postal
legalmente protegidos dos cida- detrónica
dãos
Notificação por meios eletró- Considera-se efetuada no mo- Artigo 113', n' 5, do CPA
Suspensão da contagem dos Durame a realização da audién- Artigo 100', n' 5, do ePA
nicos, feita por outras vias de mento em que o destinatário
prazos do procedimento admi- cia dos interessados, no âmbito transmissão eletrónica de dados aceda ao específico correio en-
nistrativo de procedimento do regula- viado para a sua conta eletrónica
mento administrativo abena junto da plataforma in-
Dever de os interessados dirigi- 30 dias, a contar da data da pu- Artigo 101', n' 2, do CPA formática disponibilizada pelo
rem, por escrito, as suas suges- blicação do projeto de regula- sitio eletrónico institucional do
tões ao órgão com competência menta administrativo órgão competente
regulamentar Notificação por meios eletró- Considera-se efetuada no 25' Artigo 113', n' 6, do CPA
Capítulo II - Procedimento do ato administrativo nicas, em caso de ausência de dia posterior ao seu envio
acesso à caixa postal eletrónica
Remessa aos órgãos competen- 3 dias após o seu reccbimento Artigo 103', n' 3, do CPA ou à conta eletrónica abena
tes dos requerimentos dirigidos junto da plataforma informática
aos órgãos centrais, apresenta- disponibilizada pelo sitio ele-
dos nos serviços locais descon- trónico institucional do órgão
cemrados do mesmo ministério competente
ou organismo ou nos Gabinetes
de apoio aos Representantes da Notificação por telefone Considera-se eferuada na data Artigo 113', n' 7, do ePA
República das Regiões Autóno- em que ocorreu a comunicação
mas dos Açores ou da Madeira telefónica

Data da apresentação dos re-
querimentos dirigidos a órgãos
administrativos, remetidos pelo
correio, sob registo
Data da apresentação dos re-
qucrimentos dirigidos a órgãos
administrativos, enviados atra-
vés de telcfax ou transmissão
eletrónica de dados
Data da respetiva entrega
Data do termo da expedição
Artigo 104', n' I, do CPA Notificação por edital Considera-se cfetuada no dia Artigo 113', n' 8, do CPA
em que os editais sejam afixados
ou publicados na Internet, con-
soante o que ocorrer em último
lugar
ArtigO 104', n' 2, do CPA
Notificação por anúncio Considera-se feira no dia em Artigo 113', n' 9, do ePA
que for publicado o último
anúncio
 ------------
CURSO SOBRE O NOrO CÓDIGO DO PROCEDrMENTO ADMINISTRATIVO
Utilização do meio de impug-
nação administrativa necessária
de ato administrativo sobre cuja
notificação houve reconheci-
mento jurisdicional da existên-
cia de erro ou omissão na indi-
cação do meio de impugnação
administrativa a utilizar contra o
ato notificado
Notificação dos atos adminis-
trativos, quando não haja prazo
fixado na lei
Tomada de uma decisão legal e
justa, para a qual deve o respon-
sável pela direção do procedi-
mento procurar averiguar todos
os factos cujo conhecimento
seja adequado e necessário
Suspensão da contagem de pra-
zos em todos os procedimentos
administrativos
Audiência dos interessados
Apresentação de justificação de
falta do interessado à audiência
prévia, a qual origina o dever
de se proceder ao adiamento da
mesma
Realização de audiência oral,
após adiamento da mesma por
motivo de justificação da falt,\
de comparência do interessado
Juntada, à ata da audiência pré-
via, de alegações escritas pelo
interessado
Possibilidade de serem eferua-
das diligências complemcntares
Decisão dos procedimentos
administrativos de iniciativa
particular, salvo se outro prazo
decorter da lei
Prorrogação, cm circunstâncias
excecionais, do prazo para deci-
são dos procedimentos adminis-
trativos de iniciativa particular
-
30 dias, a contar do trânsito em
julgado da decisão jurisdicional
8 dias
Dentro do prazo razoável
Na realização da audiência pré-
via
Não inferior a !O dias
Até ao momento fixado para a Artigo 123', n' 2, do ePA
audiência
Dentro dos 20 dias seguintes
Durante a diligência ou poste-
riormente
Após a audiência dos interessa-
dos
90 dias
Um ou mais períodos, até ao lí-
mite máximo de 90 dias
PALESTRA SOBRE PROCEDrMENTO ADMINISTRATIVO
Artigo 114', n' 4, do ePA Contagem do prazo para deci- Da data de entrada do reque- Artigo 128', n' 3, do ePA
são dos procedimentos adminis- rimemo ou petição no serviço
trativos de iniciativa particular, competente
na falta de disposição especial
Contagem do prazo para deci- Do termo do prazo fixado para Artigo 128', n' 4, do ePA
são dos procedimentos adminis- a conclusão das referidas forma-
trativos de iniciativa particular, !idades
quando a lei imponha formali-
dades especiais para a fase pre-
Artigo 114', n' 5, do ePA paratória da decisão e fixe prazo
para a respetiva conclusão
JustificaÇão da inobservância dos Dentro dos !O dias seguintes ao Artigo 128', n' 5, do CPA
Artigo 115', n'l, do ePA prazos para decisão dos proce- termo dos referidos prazos para
dimentos administrativos de ini- decisão
ciativa particular, para eventual
apuramento de responsabili-
dade disciplinar
Caducidade dos procedimen- 180 dias Artigo 128', n'6, do CPA
Artigo 121', n' 3, do ePA tos administrativos de iniciativa
oficiosa, passíveis de conduzir
à emissão de uma decisão com
efeitos desfavoráveis para os
Artigo 122', n' 1, do ePA
interessados, na ausência de
decisão
Falta de decisão final sobre pre- No prazo legal Artigo 129' do CPA
tensão dirigida a órgão adminis-
trativo competente, a qual cons-
titui incumprimento do dever
Artigo 123', n' 3, do CPA de decisão e confere ao interes-
sado a possibilidade de utilizar
os meios de tutela administrati-
va e jurisdicional adequados
Artigo 123', n' 4, do CPA Não expedição da notificação Até ao I' dia útil seguinte ao ter- Artigo 130', n' 2, do CPA
do ato, considerando-se que há mo do prazo para deciSão
deferimento tácito
Artigo 125' do CPA Suspensão do prazo legal de Se o procedimento estiver pa- Artigo 130', n' 3, do ePA
produção de deferimento tácito rado por motivo imputável ao
interessados
Artigo 128', n' I, do ePA
Interrupção da suspensão do Com a notificação de decisão Artigo 130', n' 3, do CPA
prazo legal de produção de defe- expressa
rimento tácito
Artigo 128', n'l, do CPA
CURSO SOBRE O NO\'O CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
Interpelação do órgão compe-
tente para emitir autorização
prévia ou aprovação, quando a
prática de um aro administra-
tivo dependa de autorização
prévia ou um ato esteja sujeito
à aprovação dc um órgão da Ad-
ministração Pública ou de outra
entidade no exercicio de pode-
res públicos
Dever de emitir as necessárias
autorização prévia ou aprovação
Declaração de procedimento
deserto, por causa imputável ao
interessado
Falta de pagamento de qu,\is-
quer taxas ou despesas de que
a lei faça depender a realização
dos atos procedimentais, a qual
origina a extinção do procedi-
mento
Realização do pagamento em
dobro da quantia cm falta, rela-
tiva a taxas ou despesas de que
a lei faça depender a realização
dos atos procedimentais, a qual
constitui os interessados na pos-
sibilidade de obst,tr à extinção
do procedimento
Possibilidade legal de a produ-
ção de determinados efeitos
jurídico-adminístrativos c o seu
aproveitamento pelo interes-
sado resultarem da mera comu-
nicação prévia pelo interessado
do preenchimento dos corres-
pondentes pressupostos legais e
regulamentares
Não pronúncia em sentido con-
trário, pelo órgão competente,
quanto à produção de efeitos da
comunicação prévia do interes-
sado, no âmbito de um regime
legal de comunicação prévia
com prazo
Decorridos 10 dias, a contar do
termo do prazo para a autoriza-
ção ou aprovação
20 dias
Procedimento parado por mais
de 6 meses
No prazo devido
Nos 10 dias seguintes ao termo
do prazo fixado para o paga-
mentos das referidas taxas ou
despesas
De forma imediata
Dentro de determinado prazo
PALESTRA SOBRE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
Artigo 130', n' 5, do ePA PARTE IV - DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
Capitulo 1- Do regulamento administrativo
Emissão de regulamento admi- 90 dias Artigo 137', nO 1, do ePA
nistrativo, quando a sua adoção
seja necessária para dar exequi-
bilidade a ato legislativo carente
de regulamentação, no silêncio
da lei
Entrada em vigor dos regula- Na data neles estabelecida ou no Artigo 140' do ePA
Artigo 130', n' 5, do ePA mentos administrativos 5' dia após a sua publicação
Data ii qual se não podem repor- Data anterior àquela a que se Artigo 141', nO 2, do ePA
Artigo 132', n' I, do ePA tar os efeitos dos regulamentos reporta a lei habilitante
administrativos
Invocação da invalidade do re- A todo o tempo Artigo 144', n' 1, do ePA
Artigo 133', n' 1, do ePA guiamento administrativo
Declaração da invalidade do re- A todo o tempo Artigo 144', n' 1, do ePA
guIamento administrativo pelos
órgãos administrativos compe-
tentes
Artigo 133', n' 2, do ePA Impugnação ou deelaraçJo ofi- 6 meses, a contar da data da res- Artigo 144', n' 2, do ePA
ciosa de invalidade pela Admi- petiva publicação
nistração de regulamentos ad-
ministrativos que enfermem de
ilegalidade formal ou procedi-
mental da qual não resulte a sua
inconstitucionalidade
ProduçJo de efeitos d,\ declara- Desde a data de emissão do re- Artigo 144', n' 3, do ePA
Artigo 134', n'I, do ePA ção administrativa de invalidade guIamento
de um regulamento administra-
tivo
Caducidade dos regulamentos Com a verificação do termo ou Artigo 145', nO 1, do ePA
administrativos sujeitos a termo condição resolutiva
ou condição resolutiva
Caducidade dos regulamentos Com a revogação das leis que Artigo 145', nO 2, do ePA
de execução regulamentam
Artigo 134', n' 2, do ePA Vigência, para todos os efeitos, Até ao início da vigência do Artigo 146', n' 3, do ePA
das normas regulamentares do novo regulamento
diploma revogado de que de-
penda a aplicabilidade da lei
exequenda
Capitulo II - Do ato administrativo
Comunicação da fundamenta- 10 dias Artigo 154', n' 1, do ePA
ção integral dos atas orais, redu-
zida a escrito
CURSO SOBRE O N01"O CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
Produção de efeitos do ato ad-
ministrativo
Prática do ato administrativo
Publicação obrigatória dos atas
administrativos
Oponibilidade, aos destinatá-
rios, dos atas administrativos
que imponham deveres, encar-
gos, ónus, sujeições ou sanções,
que causem prejlúzos ou res-
trinjam direitos ou interesses
legalmente protegidos
Invoe'lção da nulidade dos atas
administrarivos
Conhecimento, por qualquer
autoridade, ou declaração, pelos
tribunais adminisrrativos ou pe-
los órgãos administrativos com-
petentes para a anulação, da nu-
lidade dos atas adminisrrativos
Impugnação dos atas anuláveis
perante a própria Administra-
ção ou perante o rriblmal 'ldmi-
nistrativo competente
Anulação dos ,ltOS anuláveis
pela Administração
Retroação dos efeitos da ratifi-
cação, da reforma e da conver-
são dos atos 'ldministrativos,
desde que não tenha havido al-
reração ao regime legal
Revogação de atas administra-
tivos consritutivos de direitos,
com fundamento na superveni-
éncia de conhecimentos técni-
cos e científicos ou na alreração
objetiva das circunstãndas de
facto, em face das quais, num ou
noutro caso, não poderiam ter
sido praticados
Anulação adminisrrativa de aros
adminisrrarivos
Desde a data em que é praticado
Considera-se efetuada quando
scja emitida decisão que identi-
fique o autor e indique o desti-
natário e o objeto a que se refere
o seu contcúdo
30 dias
A partir da resperiva notificação
A todo o rempo
A todo o rempo
Dentro dos prazos legalmente
estabelecidos
Nos prazos legalmente estabe-
lecidos
À dara dos atas a que respeitam
i ano, prorrogável por mais 2
anos, por razõcs fundamcntadas
(prazo máximo de 3 anos)
6 meses
PALESTRA SOBRE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
Artigo 155', n'l, do CPA Caducidade do prazo para anu- 5 anos Artigo 168', n' 1, do CPA
lação administrativa de atas ad-
ministrativos
Artigo 155', n' 2, do CPA
Anulação administrativa de atos lano Artigo 168', n" 2, do CPA
constitutivos de direitos
Anulação administrativa de ato Até ao encerramento da discus- Artigo 168', n' 3, do CPA
administrativo que tenha sido são
Artigo i59" do CPA objeto de impugnação jurisdi-
cional
Artigo 160" do CPA Anulação adminisrrativa de atas 5 anos Artigo 168', n' 4, do CPA
constitutivos de direiros, em cir-
cunstâncias específicas
Retificação, pelos órgãos com- A todo o rempo Artigo 174', n·l, do CPA
petentes para a revogação do
ato administrativo, dos erros de
cálculo e dos erros materiais na
Artigo 162', n' 2, do CPA expressão da vontade do órgão
administrativo, quando mani-
festos
Artigo 162', n" 2, do CPA
Cumprimento da obrigação exe- Prazo razoável Artigo 177', n' 3, do CPA
quenda, na sequência de notifi-
cação ao destinatário da decisão
de proceder à execução de um
ato adminisrrativo
Artigo 163', n' 3, do CPA Secção IV - Da reclamação e dos recursos administrativos
Apresentação de reclamações c I ano Artigo 187' do CPA
recursos contra a omissão legal
de atas ,tdministrativos
Artigo 163", n" 4, do CPA
Inicio/contagem dos prazos de - Artigo 188', n.O' 1, 2 e 3, do CPA
reclamação e recursos
Artigo 164', n" 5, do CPA
Pedido de suspensão da exe- A qualquer momento Artigo 189', n" 3, do CPA
cução de um ato adminisrrativo
sujeito a impugnações faculta-
tivas
Artigo 167', n" 4, do CPA Decisão de suspensão da exe- 5 dias Artigo 189', n' 3, do CPA
cução de um 'ltO administrativo
sujeito a impugnações faculta-
tivas
Apresentação de reclamação, IS dias Artigo 191', n' 3, do ePA
quando a lei não estabeleça
prazo diferente
Alegações dos contrainteres- IS dias Artigo 192', n" I, do ePA
sados na reclamação
Artigo 168', n'l, do CPA
Decisão da reclamação 30 dias Artigo 192', n' 2, do CPA
CURSO SOBRE O NOl'O CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
PALESTRA SOBRE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

Interposição de recurso hierár- 30 dias Artigo 193', n' 2, do ePA caducando estas, nos termos do disposto no artigo 90º do ePA (corres-
quico necessário
pondente ao anterior artigo 8Sº do ePA revogado).
Interposição de recurso hierir- No prazo de impugnação con- Artigo 193', n' 2, do ePA
quico facultativo tcnciosa do ato em causa
Importa ainda referir que, nos termos do disposto no nº 3 do artigo
89º do Código, a revogação das medidas provisórias, a ocorrer, carece de
Remessa, ao autor do ato, do re- 3 dias Artigo 194', n' 2, do ePA
qucrimento de intcrposição do fundamentação nos termos gerais.
recurso hierárquico, pela auto- Por fim, é de notar que os atas administrativos que, em concreto, orde-
ridadc a quem seja dirigido
nem medidas provisórias são suscetíveis de impugnação contenciosa, nos
Alegações dos contrainteressa- 15 dias Artigo 195", n" 1, do ePA termos do nº 4 do mesmo artigo, e, por maioria de razão, são passíveis de
dos no recurso hierárquico
impugnação administrativa.
Pronúncia, do autor do ato ou 15 dias ou 30 dias, quando hou- Artigo 195', n' 2, do ePA
da omissão, sobre o recurso ver contrainteressados
hierárquico e remessa ao órgão 4.1.7. Dos pareceres
competente para dele conhecer,
Quanto aos pareceres, a regra geral consta do estipulado no artigo 91º do
notificando o recorrente
ePA (correspondente ao anterior artigo 98º do ePA revogado) e, salvo lei
Apresentação, pelo recorrente Dentro do prazo previsto para a Artigo 195', n' 7, do ePA
ou os contrainteressados, de re- interposição de recurso hierár- especial em contrário, os pareceres legalmente previstos são obrigatórios
querimento para que o recurso qtÚCO contra o ato praticado mas não vinculativos. Isto significa que, no silêncio da lei, os pareceres
hierárquico prossiga contra o
não vinculam o decisor mas devem, obrigatoriamente, ser emitidos.
ato praticado, quando o órgão
responsável pelo incumprimen- Assim, a decisão final pode ser contrária ao teor do parecer mas, se este
to do dever de decisão pratique não for solicitado ou emitido, o ato administrativo que dele carecia para
o ato ilegalmente omitido na
pendência do mesmo recurso ser proferido sofre de vício de forma, porque foi preterida uma formali-
Decisão do recurso hierárquico 30 dias Artigo 198', n' 1, do ePA
dade legalmente considerada como essencial. No entanto, como vimos,
se a decisão for contrária, total ou parcialmente, ao teor do parecer, já o
Prorrogação da decisão do rC- GO dias (prazo máximo de 90 Artigo 198", n' 2, do ePA
curso hierárquico, quando haja dias) ato administrativo é inatacável por esta via. O ato administrativo, nestes
lugar ii realização de nova ins- casos, só é inválido se o parecer for vinculativo. Nestas situações em que
trução ou diligências comple-
mentares
a própria lei atribui vinculatividade ao parecer é que o ato é inválido se
o seu conteúdo for materialmente contrário ao teor do parecer emitido
nos termos da lei.
4.1.6. Das medidas provisórias
A qualquer momento do procedimento administrativo, e de acordo com Importa ainda chamar a atenção para o disposto no artigo 92º do ePA
o previsto no artigo 89º, nº 1, do ePA (correspondente ao anterior artigo (correspondente ao anterior artigo 99º do Código revogado), que estipula,
84º do ePA revogado), pode impor-se a necessidade de algumas em concreto e pormenorizadamente, regras designadamente relativas à
forma e aos prazos para emissão dos pareceres.
"(...) medidas provisórias que se mostrem necessárias, se houverjusto receio Deste modo, vem agora o legislador exigir que os pareceres sejam
de, sem tais medidas, se constituir uma situação defacto consumado ou se pro- sempre fundamentados e com conclusões (i) expressas, (ii) claras e (iii)
duzirem prejuízos de difícil reparação para os interesses públicos ou privados sem omissões.
em presença, e desde que, uma vez ponderados esses interesses, os danos que O responsável pela direção do procedimento administrativo deve solicitar
resultariam da medida se não mostrem superiores aos que se pretendam evitar em simultâneo a emissão dos pareceres necessários, que serão emitidos,
com a respetiva adoção", salvo disposição especial, no prazo de 30 dias, tendo este responsável a
possibilidade de fixar prazo diferente desde que o fundamente, atento o
CURSO SOBRE O N01'O CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
disposto no artigo 92º, n.O> 2 e 3, do CPA. A possibilidade de estipulação de
prazo diferente para emissão dos pareceres deve respeitar os limites i~fe­
rior (15 dias) e superior (45 dias) que decorrem do nº 4 do mesmo artIgo.
De salientar que o legislador consagra, nas situações de incumprimento
dos prazos estipulados, a possibilidade de o procedimento prosseguir,
podendo vir a ser decidido sem o parecer que seria obrigatório, salvo dis-
posição legal expressa em contrário, atento o disposto no nº 5 do. artigo 92º
do CPA. Importa ainda atender à solução encontrada pelo legislador, no
nº 6 do mesmo artigo, que prevê que
"No caso de oparecer obrigatório ser vinculativo, a decisão final só pode
ser proferida sem prévia emissão daquele desde que o responsável pela direção
do procedimento tenha interpelado, no prazo de 10 dias, o órgão competente
para o emitir, sem que este o tenha feito no prazo de 20 dias a contar dessa
interpelaçãO."
4.1.8. Da extinção do procedimento
O Capítulo VIII trata da extinção do procedimento administrativo, em
termos de regime comum. Aqui se prevê, no artigo 93º do CPA, que o
procedimento administrativo se exTIngue eom a (...) tomada da decisão
final (...) , que competir no caso ou por qualquer um dos outrOS factos
previstos no Código. O artigo 94º do CPA impõe que na decisão final a
proferir devam ser resolvidas todas a questões pertinentes su citadas ao
lono-o do procedimento e que não hajam ido anteriormente deddidas, em
sed~ de incidentes procedimentais. Por outro lado, atento o estipulado no
nº 2 do mesmo artigo, será necessariamente aposta à decisão final proferida
através de meios eletrónicos assinatura eletrónica ou outro meio idóneo
de autenticação do titular do órgão competente, que deve ser identificado,
de acordo com a legislação própria.
Ainda, nos termos gerais, prevê o artigo 95º do CPA que o procedimento
administrativo será declarado extinto, mediante decisão fundamentada,
quando se verificar a impossibilidade ou a inutilidade superveniente
deste. A decisão de declarar extinto o procedimento é suscetível de
impugnação nos termos gerais, atento o disposto no nº 2 do referido
artigo 95º do CPA.
PALESTRA SOBRE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
4.2. Procedimentos do regulamento e do ato administrativos
O CPA estipula de seguida, no Título II da Parte III, as regras gerais
privativas dos procedimentos administrativos do regulamento e do ato
administrativos ll2 • São esses regimes que vamos agora estudar.
4.2.1. Procedimento privativo do regulamento administrativo
Nos termos do disposto no artigo 97º, nº 1, do CPA (correspondente ao
anterior artigo 115º, nº 1, do CPA revogado), o procedimento de forma-
ção dos regulamentos pode iniciar-se, (i) ao abrigo do direito de petição,
exercido pelos cidadãos e dirigido aos órgãos com competência para
aprovarem normas regulamentares e, também, (ii) oficiosamente. Mas
O exercício daquele direito de petição, constitucionalmente previsto, no
artigo 52º da CRP, e regulado pela Lei nº 43/90, de 10 de agosto, com as
alterações introduzidas pelas Leis n.O> 6/93, de 1 de março; 15/2003, de 4
de Junho; e 45/2007, de 24 de agosto, não obsta a que a pretensão para
elaboração, modificação ou alteração de regulamentos seja conveniente-
mente fundamentada e, se tal não ocorrer, a Administração Pública pode,
legalmente, não tomar conhecimento de tal petição. Ora, se tal acontecer,
por via da falta de fundamentação, os interessados deverão poder corrigir
o lapso formal, fundamentar a proposta e submeter de novo o pedido aos
competentes órgãos administrativos.
Por imposição legal, os órgãos destinatários de tais petições, compe-
tentes para a aprovação de regulamentos, deverão informar, nos termos do
disposto no nº 2 do artigo 97º do CPA (correspondente ao anterior nº 2 do
artigo 115º do CPA revogado), o destino dado às propostas apresentadas,
bem como os "(...) fUndamentos da posição que tome em relação a elas".
Atento o disposto no artigo 98º do CPA, serão publicitados na Internet,
no sítio institucional da entidade pública, não apenas o início do proce-
dimento administrativo de formação do regulamento mas, igualmente,
a indicação do órgão que decidiu desencadear o referido procedimento,
a data em que o mesmo se iniciou, o seu objeto e a forma como se pode
processar a constituição como interessados e a apresentação de contributos
para elaboração do regulamento administrativo. Também aqui, atento o
disposto no nº 2 do mesmo artigo, podem ser estabelecidos, através de
m Nessa medida, o artigo 96~ do ePA constitui, apenas, uma mera nonna indicadora de se-
quência (de resto, inexistente no anterior ePA agora revogado).
CURSO SOBRE O NO\'O CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO PALESTRA SOBRE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

acordo endoprocedimental, os termos de acompanhamento regular do 2ª série do Diário da República ou na publicação oficial da entidade pública
procedimento de feitura do regulamento, a celebrar com as associações e respetiva.
fundações representativas dos interesses envolvidos e com as autarquias Em síntese, podemos verificar que as fases mais relevantes do proce-
locais, em relação à proteção de interesses nas áreas das respetivas cir- dimento gracioso de feitura do regulamento administrativo, enquanto
cunscrições. encadeamento sequencial de momentos distintos, são as seguintes:
No desenrolar do procedimento de elaboração dos regulamentos, exige
- Iniciativa ou abertura (norma privativa: artigo 97º do CPA);
o disposto no artigo 99º do CPA (correspondente ao anterior artigo 116º
- Instrução (normas privativas: artigos 97º a 99º do CPA);
do CPA revogado) que o projeto seja obrigatoriamente acompanhado de
- Audiência dos interessados e!ou consulta pública (normas privativas:
uma nota explicativa que justifique e fundamente a necessidade do regula-
artigos lOOº e 101º do CPA);
mento, bem como inclua "(oo.) umaponderação dos custos ebenefícios das medidas
- Decisória/deliberativa ou extintiva (normas de regime comum: artigos
projetadas". A exigência de nota justificativa no projeto não desonera os
93º a 9Sº do CPA); e
órgãos da Administração Pública de aprovação de um preâmbulo ou de uma
- Complementar ou de integração da eficácia (nos termos gerais de
nota preambular que deve acompanhar o regulamento, dele fazendo parte
Direito).
integrante, e que deve, entre outros elementos, conter a indicação sobre
as entidades que eventualmente foram ouvidas, ao abrigo da audiência dos
4.2.2. Procedimento privativo do ato administrativo
interessados prevista no disposto no artigo lOOº do CPA (correspondente
O procedimento administrativo privativo do ato administrativo, como
ao anterior artigo 117º do Código revogado). O preâmbulo do regulamento
sequência 16gica e ordenada de momentos, de atos e de formalidades, pode
deve, igualmente, fazer menção à consulta públical13 , atento o disposto no
ser dividido horizontalmente por diversas fases e está previsto no Capítulo
artigo lOlº, nº 3, do CPA (correspondente ao anterior artigo 118º, nº 3, do
II do Título II da Parte III.
CPA revogado), se o mesmo a ela foi sujeito.
São, nomeadamente, as seguintes as mais importantes fases do procedi-
Como se acaba de referir, o regime jurídico privativo do procedimento
mento gracioso do ato administrativo, enquanto encadeamento sequencial
do regulamento administrativo previsto no CPA consagra regras relativas
de momentos distintos:
à audiência dos interessados, no seu artigo lOOº.
O nº 1 deste artigo estipula que - Iniciativa ou abertura (normas privativas: artigos 102º a 113º do CPA);
- Instrução (normas privativas: artigos l1Sº a 120º do CPA);
"Tratando-se de regulamento que contenha disposições que afetem de modo
- Audiência dos interessados (normas privativas: artigos 121º a 12Sº do
direto e imediato direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos, o
CPA);
responsávelpela direção do procedimento submete oprojeto de regulamento por
- Decisória/deliberativa ou extintiva (normas privativas: artigos 126º a
prazo razoável, mas não inferior a 30 dias, aaudiência dos interessados que como
133º do CPA, e normas de regime comum: artigos 93º a 95º do CPA);
tal se tenham constituído no procedimento."
e
- Complementar ou de integração da eficácia (normas privativas:
Nalguns casos, a audiência dos interessados não afasta a exigência de
designadamente artigos 111º a 114º do CPA e nos termos gerais do
consulta pública para recolha de sugestões, de acordo com o disposto no
Direito).
nº 1 do artigo 101º do CPA (correspondente ao anterior nº 1do artigo 118º
do CPA revogado), devendo o projeto de regulamento ser publicado na
Vejamos agora, especificamente, as fases para as quais o legislador
estabeleceu normas privativas no CPA.
III Anteriormente, o ePA previa a apreciação pública.
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
4.2.2.1. Da iniciativa particular
Genericamente, a primeira fase do procedimento do ato administrativo
é a fase da iniciativa e está regulada, como vimos, designadamente nos
artigos 53º, 102º a 109º (correspondentes aos anteriores artigos 74º a 83º
do CPA revogado) e 110º a 113º do CPA. Este conjunto normativo é, em
grande parte, descritivo, pelo que nos dispensamos de grandes comentá-
rios. O procedimento administrativo pode iniciar-se oficiosamente ou por
iniciativa dos interessados.
Na fase da iniciativa, e antes de qualquer decisão, o órgão administrativo
deve verificar, sempre e liminarmente, como vimos já, se tem competência
para a resolução da questão administrativa que lhe é apresentada, de acordo
com o disposto no artigo 40º do CPA (correspondente ao antigo artigo
33º do CPA revogado), que é regra geral para todos os procedimentos
administrativos.
O particular interessado no procedimento administrativo pode apresentar
requerimento inicial, atento o disposto no artigo 102º do CPA. Mas pode
ocorrer que o interessado se dirija a órgão que não seja o competente, e
nesses casos, segue-se o estipulado nos termos do disposto no já estudado
artigo 41º, nº 1, do CPA, que impõe que "(...) odocumento recebido éenviado
oficiosamente ao órgão titular da competência, disso se notificando oparticular".
Regra geral, o CPA exige agora, no seu artigo 102º, nº 1, que o reque-
rimento inicial "(...) deve serformulado por escrito (...)", a menos que a lei se
baste com o pedido verbal, e que deve conter um conjunto de dados, elen-
cados nas diferentes alíneas do referido número. De realçar a exigência
da necessidade de indicação do pedido, em termos claros eprecisos, nos termos
da alínea d), ou a possibilidade de identificação da caixa postal eletrónica do
interessado, de acordo com a alínea g), na sequência da prevalência dos
meios eletrónicos e digitais na comunicação com a Administração Pública.
Por outro lado, prevê o nº 2 a possibilidade de cumulação de pedidos
conexos ou afins apresentados pelo mesmo interessado e, de igual forma,
e salvo lei em contrário, a faculdade de, no mesmo e único requerimento,
serem formuladas pretensões de várias "(...) pessoas que tenham conteúdo e
fundamento idênticos ou substancialmente similares", atento o disposto no nº 3
do referido artigo 102º do CPA.
Como se disse anteriormente, o artigo 108º do Código é outro bom
exemplo de desorganização sistémica ou um mau exemplo de técnica legís-
tica, pois deveria ser, antes, colocado como artigo 103º, já que se refere
PALESTRA SOBRE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
expressamente à inobservância do disposto no artigo 102º e apenas a ele
diz respeito. Assim, daquele normativo (artigo 108º do CPA) decorre
que, se o requerente não respeitar o estipulado no artigo 102º do CPA,
será oficiosamente convidado a suprir as deficiências existentes, desde que a
Administração Pública não consiga suprir de modo próprio as deficiências
evidenciadas. DaqUi decorre um dever jurídico, que impende sobre as
estruturas públicas e que visa expressamente obviar a que os interessados
sofram prejuízospor virtude de simples irregularidades ou de mera impeifeição na
formulação dos seus pedidos. Contudo, atento o previsto no nº 3, será profe-
rido despacho liminar de rejeição em todos os casos de requerimentos que
desrespeitem a exigência prevista no artigo 102º, nº 1, alínea b), do CPA e
que apresentem pedidos ininteligíveis, violando o exigido no artigo 102º,
nº 1, alínea d). Aqui, o legislador deveria ter ponderado a possibilidade de
rejeição liminar de requerimentos manifestamente ilegais, embora o dis-
posto no artigo 109º do CPA consagre algumas questões que prejudicam
o desenvolvimento do processo, entre as quais algumas que se prendem
com questões de legalidade.
O artigo 103º do Código estabelece as regras relativas ao local da apre-
sentação dos requerimentos, com imposições expressas e injuntivas sobre
prazos e procedimentos.
Quanto às formas de apresentação dos requerimentos, elas constam do
nº 1 do artigo 104º do CPA. Vejamos:
"Os requerimentos dirigidos aórgãos administrativospodem serapresentados
por uma das seguintesformas:
a) Entrega nos serviços, valendo como data da apresentação a da respetiva
entrega;
b) Remessapelo correio, sob registo, valendo como data da apresentação ada
ejetivação do respetivo registo postal;
c) Envio através de telefax ou transmissão eletr6nica de dados, valendo como
data da apresentação a do termo da expedição;
d) Envio por transmissão eletr6nica de dados, valendo como data da apre-
sentação a da respetiva expedição;
e) Formulação verbal, quando a lei admita essaforma de apresentação."
Os n.O 2 a 6 do artigo 104º do Código complementam o regime jurídico
S
da forma de apresentação de requerimentos e o artigo seguinte regula o
registo que deles há de ser feito.
CURSO SOBRE O Nora CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
Importa referir que o artigo 106º prevê a possibilidade de ser solicitado
à Administração Pública um recibo comprovativo da entrega dos requerimentos
apresentados que pode ser emitido de várias formas, em duplicado ou em
fotocópia do requerimento apresentado pelo requerente para esse efeito.
Isto significa que deve ser o interessado a levar o duplicado ou fotocópia
do requerimento, a fim de ser aposto, por exemplo, carimbo com a data
da receção do documento. Esta norma dispensa a Administração Pública
de ser obrigada a suportar os custos, ainda que sem expressão, designa-
damente, das fotocópias dos requerimentos que sirvam como recibo l14 •
Por fim, o registo eletrónico deverá emitir, nos termos do disposto no
nº 3, automaticamente, um recibo comprovativo contendo a indicação da data
ehora da apresentação eo número de registo.
Finalmente, o CPA prevê, no seu artigo 109º, algumas questões que
prejudicam o desenvolvimento normal do procedimento gracioso do ato
administrativo e que impedem o normal andamento do procedimento ou a to-
mada de decisão, que são a incompetência do órgão administrativo (nos termos
da alínea a), do nº 1), acaducidade do direito que sepretende exercer (nos termos
da alínea b), do nº 1), a ilegitimidade dos requerentes (nos termos da alínea c),
do nº 1) e a extemporaneidade do pedido (nos termos da alínea d), do nº 1).
Curioso é notar, como já se disse inicialmente, que no nº 2 deste artigo o
legislador apresenta nova redundância que torna o teor da norma inútil,
por ser remis ivo sem er inovador. Não era nece sário o legislador vir, com
este preceito, dizer o que já diz, de igual modo e de forma plenamente
conseguida, no já estudado artigo 41º do CPA.
4.2.2.2. Das notificações
O ato de notificação está diretamente relacionado com o conceito de efi-
cáciajurídica e a suscetibilidade de produção de efeitos de Direito dos atos
administrativos a notificar. Não esqueçamos que o conceito de eficácia,
que traduz a suscetibilidade de produção de efeitos jurídicos, não tem
correspondência direta, como veremos, com o conceito de validadejurídica,
isto porque existem atos válidos ineficazes e atos inválidos que produzem
efeitos na ordem jurídica, como sucede com os atos anuláveis.
114 Embora não desonere a Administração Pública de dispor de outros meios ou formas de
emissão de recibo de entrega de requerimentos, nomeadamente, mediante registo eletrónico.
PALESTRA SOBRE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
o CPA, enquanto regulador do procedimento administrativo, atribui,
como vimos já, até por imposição constitucional, um papel de intervenção
ativa aos particulares administrados.
Para tomar efetiva a participação dos mesmos, mostra-se necessário,
desde logo, que tenham conhecimento dos atas administrativos que lhes
digam respeito, ainda que preparatórios da decisão final, a fim de sobre
eles poderem formular juízos desfavoráveis ou de concordância e assim
participarem no procedimento e na formação da decisão administrativa.
Com base neste enquadramento, o Código veio prever, nos artigos 110º e
seguintes (correspondentes aos anteriores artigos 66º e seguintes do CPA
revogado), as notificações como uma das formas de levar ao conhecimento
dos particulares não apenas o conteúdo dos atas administrativos mas,
igualmente, nos termos do nº 1 do artigo 110º, o início do procedimento
às pessoas cujos direitos ou interesses legalmente protegidos possam ser
lesados pelos atos a praticar e que possam ser desde logo nominalmente
identificadas (correspondente ao anterior artigo 55º do CPA revogado).
De referir que, nos termos do disposto no artigo 110º, nº 2, do CPA
(correspondente ao anterior artigo 67º do CPA revogado), é dispensada
a notificação ao conjunto de atos administrativos aí previstos. As notifica-
ções devem ainda obediência ao disposto no nº 3 do referido artigo 110º
do Código.
Os artigos seguintes, designadamente do artigo 111º ao 114º (correspon-
dentes aos anteriores artigos 68º ao 70º do CPA revogado), consagram o
regime jurídico das notificações, do qual constam normas sobre os desti-
natários, a forma, e a perfeição das mesmas.
Por regra, as notificaçóes são efetuadas na pessoa do interessado ou,
quando haja sido constituído mandatário, na sua pessoa, atento o disposto
no artigo 111º, nº 1, do CPA. Sobre as entidades constituídas como inte-
ressadas ou mandatárias recai o dever de manter atualizada a informação,
junto do procedimento administrativo respetivo, dos respetivos domicílios,
de acordo com o estipulado no nº 2 do mesmo artigo.
A notificação pode ocorrer sob qualquer uma das formas que a lei
preveja como válida, desde a publicação em jornais ou boletins oficiais até
à afixação de editais em lugares de estilo ou por anúncios, nos termos do
disposto no artigo 112º do CPA.
O inicialmente referido artigo 113º do Código (que, surpreendente-
mente, se reporta aos tribunais) estabelece as condições para a perfeição
das notificações.
- -----
CURSO SOBRE O NOI'O CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
Na fase complementar ou de integração da eficácia, leva-se ao conheci-
mento dos interessados o teor da decisão final do órgão da Administração
Pública, através da notificação, da publicação ou do anúncio da decisão
administrativa. O disposto no artigo 114º do CPA trata, em parte, desta
fase e, por isso, impõe um dever de notificação de um conjunto diverso
de atas administrativos, no prazo geral de oito dias.
4.2.2.3. Da instrução
Na fase da instrução, cujo regime normativo consta agora do disposto nos
artigos 115º a 120º do CPA (correspondentes ao anteriores artigos 861! a
93º do Código revogado), desenvolve- e e aprofunda-se o procedimento
administrativo, aqui ocorrendo a produção da prova legalmente admitida
e que se entenda necessária, bem como todas as diligências que sejam
oportunas. É nesta fase que se prepara, verdadeiramente, o teor da decisão
final a tomar pelos órgão competentes.
A instrução, no âmbito do procedimento do ato administrativo, deve
obediência, igualmente, às disposições gerais do regime comum do pro-
cedimento administrativo, anteriormente estudadas.
O disposto na artigo 115º, nº 1 deve conjugar- e, de ignadarnente com
o disposto no artigo 59º ambos do CPA. De acordo com estipulado no
referido artigo n5º,nº 2 do CPA, os factos notórios dada a sua evidência,
e nos termos gerais do Direito, não carecem nem de prova nem de alega-
ção. O me mo sucede com (...) osfactos de que o responsável pela direção do
procedimento tenha conhecimento em virtude do exerdcio das suasfimções " embora
ne te ca o este eja obrigado a 'fazer constardo procedimento" aquele factos
atendendo ao disposto nos n. 2 e 3 do mesmo normativo.
OS
De acordo com as regras gerais de Direito, o ónus da prova compete ao
interessado, atento o disposto no nº 1 do artigo 116º do CPA.
De acordo com o disposto no artigo 117º, nº 1, do Código, o responsável
pela direção do procedimento pode exigir aos interessados um conjunto
variado de dados, sendo legítimo recusar as determinações públicas, nos
termos das diversas alíneas do número seguinte. Assim,
"É legítima arecusa às determinações previstas no número anterior, quando
a obediência às mesmas:
a) Envolver aviolação de sigiloprofissional ou segredo comercial ou industrial;
b) Implicar oesclarecimento defactos cuja revelação esteja proibida ou dis-
pensada por lei;
PALESTRA SOBRE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
c) Importar a revelação de factos puníveis, praticados pelo próprio interes-
sado, pelo seu cônjuge ou por seu ascendente ou descendente, irmão ou afim nos
mesmosgraus;
d) For suscetível de causar dano moral ou material aopróprio interessado ou
a alguma das pessoas referidas na alínea anterior."
Tal como ocorre no âmbito do contencioso, também no âmbito do
procedimento gracioso (administrativo) se pode produzir prova antecipa-
damente, como decorre do disposto no artigo 120º do CPA, oficiosamente
ou a requerimento fundamentado dos interessados, e aquela pode, nos
termos do nº 2, ocorrer até antes da instauração do procedimento. Para que
ocorra produção e recolha antecipadas de prova com interessepara adecisão
é necessário a verificação de um dos seguintes pressupostos: (i)justo receio
de vir a tornar-se impossível ou (ii) de difícil realizaçãO.
4.2.2.4. Da audiência dos interessados
A audiência prévia dos interessados, que se efetiva em toda a sua plenitude
nesta fase e que consta do disposto nos artigos 121º e seguintes do CPA
(correspondentes aos anteriores artigos 100º e seguintes do ePA revogado),
veio a ser uma impo ição do antigo CPA, por decorrência constitucional,
e assume-se como corolário do já estudado princípio da participação dos
interessados. Através de audiência aos interessados, o responsável pela
direção do procedimento (ou quem assume a função de instrutor do pro-
cesso) dá conhecimento aos particulares interessados do sentido provável
da decisão final ou da deliberação final do órgão, concedendo prazo para
se pronunciarem, querendo, e para que possam vir ao processo dizer o
que tiverem por conveniente. Trata-se, como resulta do disposto no nº 1
do artigo 122 do CPA, de um direito dos interessados à audição.
A audiência prévia é um momento crucial do procedimento de feitura
do ato adminisuativo e visa ouvir uma última vez, antes da decisão final, o
interessado no ato administrativo a proferir. Esta audiência não é necessária
nem terá sentido útil se se tratar apenas de deferir plenamente o pedido e
se não existirem contrainteressados ou contra-opositores. Neste momento,
podem os interessados reafirmar o pedido, bem como contrariar o sentido
da decisão eventual da Administração Pública, pronunciando-se "(...) sobre
todas as questões com interesse para adecisão, em matéria defacto ede direito, bem
como requerer diligências complementares ejuntar documentos", de acordo com
CURSO SOBRE O NOl-O CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
o estipulado no artigo 121º, nº 2, do CPA. A realização da audiência prévia
dos interessados suspende, nos termos do disposto no nº 3 do mesmo ar-
tigo, a contagem dos prazos em todos os procedimentos administrativos.
De referir que o artigo 124º do CPA (correspondente ao anterior arti-
go 103º do CPA revogado) dispensa a audiência prévia em determinados
casos, prevendo-se que a mesma pode ser escrita ou oral, nos termos do
disposto nos artigos 122º e 123º do CPA, respetivamente (correspondentes
aos antigos artigos 101º e 102º do CPA revogado).
Posteriormente, e após a audiência prévia dos interessados, podem vir
a ser efetuadas outras diligências complementares que se mostrem conve-
nientes, de acordo com o disposto no artigo 125º do CPA (correspondente
ao anterior artigo 104º do CPA revogado).
4.2.2.5. Da decisão e outras causas de extinção do procedimento
Nos termos do disposto no artigo 126º do CPA (correspondente ao anterior
artigo 105º do CPA revogado), finda a instrução e efetuada a audiência dos
interessados, o responsável pela direção do procedimento, quando não for
o órgão competente para a decisão final,
"(...) elabora um relatório no qual indica opedido do interessado, resume o
conteúdo do procedimento, incluindo afundamentação da dispensa da audiência
dos interessados, quando esta não tiver ocorrido llS, eformula uma proposta de
decisão, sintetizando as razões defacto e de direito que ajustificam."
No caso em que não haja coincidência ou identidade subjetiva entre
o responsável pela direção do procedimento e o órgão competente para
decidir, todo o processo administrativo é concluso ao órgão decisor ou
deliberativo para decisão final, ou seja, é-lhe remetido.
Parece que, por força do disposto a propósito dos acordos endoproce-
dimentais e, nomeadamente, do consagrado no artigo 57º, nº 3, do CPA,
o legislador vem agora, no artigo 127º do mesmo diploma, determinar
que o procedimento do ato administrativo (que se estuda e que resulta
deste Capítulo II) pode terminar pela prática (óbvia e natural) de um ato
administrativo ou - surpreendentemente - pela celebração de um contrato.
O procedimento diz respeito a um ato mas pode determinar a celebração de
um contrato... Não será que o legislador quis, antes, dizer que o conteúdo
LI5 A dispensa pode ocorrer, como vimos, nos termos do disposto no artigo 1240 do ePA.
PALESTRA SOBRE PROCEOlMENTO ADMINISTRATIVO
(discricionário) do ato administrativo pode decorrer do contratualmente
estabelecido? Se assim for, o procedimento do ato administrativo termi-
na sempre - como seria expectável e normal - com a prática de um ato
administrativo unilateral.
O CPA estipula ainda um prazo geral para decisão dos procedimentos
administrativos, de acordo com o previsto no seu artigo 128º (correspondente
ao anterior artigo 58º do CPA revogado). Importa aqui referir a eventual
responsabilidade disciplinar que pode decorrer do não cumprimento dos
prazos, atento o disposto no nº S. É igualmente de assinalar, de acordo com
os n.O 1 e 6, a distinção em termos de prazos para decisão, dependendo
S
de o procedimento ter início por via de requerimento de particular ou
oficiosamente e passível, neste caso, "(...) de conduzir à emissão de uma deci-
são com efeitos desfavoráveis para os interessados (...)". No primeiro caso, os
procedimentos administrativos "(...) devem ser decididos no prazo de 90 dias
(...)", com as salvaguarda e exceções previstas na norma, e, no segundo
caso, "(...) caducam, na ausência de decisão, no prazo de 180 dias!'
De acordo com o previsto no nº 1, o prazo de 90 dias pode ser prorrogado
pelo responsável pelo procedimento administrativo, mediante autorização
expressa do órgão competente para a decisão final, em situações conside-
radas excecionais, "(...) por um ou mais períodos, até ao limite máximo de 90
dias (...)", disso se dando, nos termos do disposto no nº 2, conhecimento
ao interessado.
Atento o disposto no artigo 129º do Código, "(...) o incumprimento do
dever de decisão (...)" previsto no artigo 13º do CPA confere ao interessado
a "(...) possibilidade de utilizar os meios de tutela administrativa ejurisdicional
adequados", designadamente, a ação administrativa especial para obter a
condenação da estrutura administrativa, dentro de determinado prazo, à
prática de um ato administrativo ilegalmente omitido ou recusado.
Para além da tomada da decisão final expressa1l6, segundo o previsto
nos artigos 93º do CPA (correspondente ao anterior artigo 106º do CPA
revogado), relativo ao regime comum, e 127º e seguintes, relativos ao pro-
cedimento administrativo dos atas administrativos, este pode extinguir-se
ainda por:
O órgão decisor deve, na decisão final, nos teml0S do disposto no artigo 94" do ePA (cor-
116
respondente ao anterior artigo 107º do ePA revogado), resolver todas as questões perti-
nentes.
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
- Ato tácito de deferimento ll7 (quando o silêncio da Administração
Pública tem valor positivo), nos termos do disposto no artigo 130º
doCPA;
- Desistência1l8 , mediante requerimento escrito;
- Renúnciall9 , igualmente mediante requerimento escrito;
- Deserção120 , quando o interessado abandona o procedimento admi-
nistrativo e este esteja "(...) parado por mais de seis meses, salvo se houver
interesse público na decisão do procedimento", embora a deserção não
extinga o eventual direito do interessado;
- Impossibilidade ou inutilidade superveniente121 ; e
- Falta de pagamento de taxas ou de despesas122•
4.2.2.6. Comunicações prévias
Para finalizar, relativamente ao procedimento do ato administrativo, o CPA
prevê agora, no seu artigo 134º, a figura das comunicações prévias. Vejamos:
"1 - A leipodeprever que aprodução de determinados efeitosjurídico-admi-
nistrativos e o seu aproveitamento pelo interessado não dependa da emissão de
um ato administrativo procedimentalizado, mas resulte, deforma imediata, da
mera comunicaçãoprévia pelo interessado do preenchimento dos correspondentes
pressupostos legais eregulamentares.
2 - A lei também pode estabelecer um regime de comunicação prévia com
prazo, determinando que a comunicação prévia do interessado só produza os
efeitos visados se o órgão competente não se pronunciar em sentido contrário
dentro de determinado prazo.
3 - Nas situações de comunicaçãoprévia com prazo, aausência depronúncia
do órgão competente não dá origem aum ato de deferimento tácito, mas habilita
117 O novo ePA deixou de consagrar o ato tácito de indeferimento (quando o silêncio da
Administração Pública tem valor negativo), dado o enquadramento jurídico do contencioso
administrativo atualmente vigente e que supre esta figura.
118 Nos termos do disposto no artigo 131º do ePA (correspondente ao anterior artigo 110º do
ePA revogado).
119 Vide nota anterior.
110 De acordo com o disposto no artigo 132º do ePA (correspondente ao anterior artigo 111
2 c) Distinga sujeitos do procedimento de interessados no procedi-
do cpA revogado).
111 Nos termos do disposto no artigo 95º do ePA, relativo ao regime comum dos procedi-
mentos administrativos (correspondente ao anterior artigo 112º do cpA revogado).
[11 efr. o disposto no artigo 133º do ePA (correspondente ao anterior artigo 113º do ePA
revogado).
PALESTRA SOBRE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
o interessado a desenvolver a atividade pretendida, sem prejuízo dos poderes de
fiscalização da Administração e da possibilidade de esta utilizar os meios ade-
quados à defesa da legalidade."
Trata-se de obter os efeitos tradicionais da emissão de um ato admi-
nistrativo sem que o mesmo seja emitido e sem que decorra qualquer
procedimento administrativo. Deste modo, a lei poderá prever que "(...)
aprodução de determinados efeitosjurídico-administrativos (...)" seja imediata e
direta, decorrendo de mera comunicação prévia pelo interessado à Admi-
nistração Pública de que preenche os requisitos e pressupostos objetivos
tipificados na lei para a verificação daqueles efeitos. Esta norma permite
dispensar ato e procedimento administrativos. Os efeitos operam quase
ipso facto. O mesmo artigo, no seu nº 2, prevê a possibilidade de a mera
comunicação prévia apenas produzir efeitos jurídicos positivos benéficos
para os interessados em caso de não pronúncia negativa pelo órgão com-
petente, em prazo legalmente estipulado. O nº 3 vem apenas referir que,
nestes casos, não se trata de um ato tácito de deferimentoU3 •
4.3. Recomendação
Neste momento, o estudante deve estar habilitado com conhecimentos
sobre os regimes comum do procedimento administrativo e privativos
do regulamento e do ato administrativos. Importa conhecer, nomeada-
mente, as suas diferentes fases e as suas formas de extinção. É essencial o
conhecimento do regime jurídico da relação jurídica procedimental, da
conferência procedimental, das notificaçóes, das audiçóes e das audiências
prévias dos interessados, bem como dos prazos graciosos e suas regras de
contagem, entre outros.
4.4. Exercício formativo
a) Distinga procedimento administrativo de processo administrativo;
b) Diga quais são as diferentes fases dos procedimentos administra-
tivos do regulamento e do ato administrativos;
mento;
113A este propÓSito vide, por todos, o constante do regime do Licenciamento Zero, estabele-
cido no Decreto-Lei nº 48/2011, de 1 de abril, alterado pelos Decreto-Lei n.O' 141/2012, de 11
de julho, e 10/2015, de 16 de janeiro.
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

d) Indique o prazo geral de conclusão do procedimento do ato admi-

nistrativo;
e) Refira-se às conferências procedimentais; e
j) Elenque, explicitando, as diferentes formas de extinção do proce-
dimento administrativo do ato administrativo.

5. Palestra sobre atividade administrativa

SUMÁRIO:
Do regulamento administrativo: disposições gerais. Da eficácia do regulamento
administrativo. Da invalidade do regulamento administrativo. Da caducidade e
da revogação do regulamento administrativo. Da impugnação de regulamentos
administrativos. Do ato administrativo. Enquadramento e disposições gerais.
Tipologia dos atos administrativos. Classificação dos atos administrativos.
Da eficácia do ato administrativo. Da invalidade do ato administrativo. Da revo-
gação e da anulação administrativas. Das alteração, substituição e retificação
dos atos administrativos. Da execução do ato administrativo. Dos contratos da
Administração Pública. Recomendação. Exercício formativo.

A atividade administrativa é aquela que é exercida, designadamente,

pelos órgãos da Administração Pública, ao abrigo da função administra-
tiva do Estado124 e, mais concretamente, no âmbito da gestão pública12s•
Mas, nos dias de hoje, o universo das entidades que prosseguem aquela

124 Esta função estadual tem como fim a satisfação regular e contínua das necessidades cole-
tivas, que, genericamente, são a segurança, a cultura e o bem-estar.
125 A que é exercida ao abrigo do Direito Administrativo e em que os órgãos administrativos

aparecem dotados de poder de autoridade. Não podemos esquecer que estes mesmos órgãos
podem atuar ao abrigo da gestão privada, regulada pelo regime do Direito Privado, sempre
que atuam desinvestidos de ius imper"ii ou do poder de autoridade e surgem, nas relações juri-
dicas, em situação de paridade com os particulares.
CURSO SOBRE O NOI-O CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
função e dispõem de poderes jurídico-administrativos foi-se alargando e
inclui outras entidades de natureza diversa.
Juridicamente, a atividade administrativa é prosseguida por regula-
mentos administrativos, atos administrativos e contratos administrativos.
Como vimos, o ato tácito pode, igualmente, ser considerado, de alguma
maneira, uma forma de prossecução muito peculiar da atividade adminis-
trativa, sobretudo porque são casos de deferimentos cujo sentido decorre,
expressamente, da lei.
A esta enumeração jurídica convém adicionar as operações materiais e as
atividades operacionais que reúnem todos aqueles atos não-jurídicos, mas
vinculados, relevantes e enquadráveis juridicamente, que são praticados
por estruturas administrativas, designadamente, serviços públicos, e que
são empregues para dar execução às decisões administrativas. São disso
exemplo o uso da força e as atividades operacionais das forças eserviços de
liberdade e segurança 126 , por exemplo, quando intervêm em situações de
manutenção da ordem pública.
A Constituição Administrativa portuguesa 127 consagra alguns princípios
gerais em matéria de atividade administrativa, que vinculam o legislador
e a própria Administração Pública.
A este propósito não parece despiciendo transcrever o disposto no
artigo 266º da nossa CRP, que estipula que
"1. A Administração Pública visa aprossecução do interessepúblico, no respeito
pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.
2. Os órgãos eagentes administrativos estão subordinados à Constituição e
à lei e devem atuar, no exercício das suasfunções, com respeito pelos princípios
da igualdade, da proporcionalidade, dajustiça, da imparcialidade eda boajé."
Ora, a estes princípios devem obediência e respeito direto e imediato
as diferentes estruturas administrativas e têm desenvolvimento legislativo,
como vimos já, na Parte I do CPA.
126 Ternos preferido esta expressão em detrimento da de uso corrente e legal, forças e serviços
de segurança, dado que, constitucionalmente, é ao binómio segurança e liberdade que estão vin-
culadas.
127 Habitualmente, a doutrina refere-se à "Constituição Administrativa" corno o conjunto
dos normativos constitucionais relativos à Administração Pública. Da mesma forma se uti-
lizam, entre outras, as expressões "Constituição Política", "Constituição Militar", "Constitui-
ção da Defesa e Segurança", "Constituição Financeira" e "Constituição Económica".
PALESTRA SOBRE ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
5.1. Do regulamento administrativo 128: disposições gerais
A Administração Pública dispõe de competência regulamentar, que se
traduz na possibilidade de emanar atos normativos 129 • A competência
regulamentar é, por isso, uma competência normativizadora característica
da Administração Pública.
Importa assinalar que a Constituição protege, nalguns casos, a compe-
tência regulamentar de várias estruturas administrativas, pelo que o poder
legislativo ordinário não pode, através de qualquer meio legal, atacar ou
suprimir esta capacidade normativizadora tutelada pela Lei Fundamental,
sob pena de inconstitucionalidade material da lei.
Em primeiro lugar, o Governo da República, enquanto órgão superior
da Administração Pública, nos termos do disposto no artigo 182º da CRP,
tem a sua margem de competência para elaborar regulamentos prevista no
artigo 199º, alínea c), da CRP. Depois, as Regiões Autónomas dos Açores e
da Madeira, pessoas coletivas de base territorial e populacional, de acordo
com o previsto no artigo 227º, nº 1, alínea d), da CRP, detêm o exercício da
competência, atribuído quer às respetivas Assembleias Legislativas quer
aos Governos Regionais, atento o disposto no artigo 232º, nº 1, da CRP.
Por outro lado, também a mesma competência se encontra atribuída às
autarquias locais (Freguesias, Municípios e Regiões Administrativas130), de
acordo com o previsto no artigo 241º da Constituição. Por fim, as Universi-
dades públicas veem a sua autonomia administrativa constitucionalmente
tutelada pelo disposto no artigo 76º e, por esta via, podemos verificar a
tutela constitucional à sua capacidade regulamentar.
Releva notar que este poder atribuído a algumas estruturas administrati-
vas não é um poder livre e discricionário, estando sujeito, designadamente,
aos princípios da constitucionalidade e da legalidade em sentido amplo, ou
seja, não podem os regulamentos contrariar o que, constitucional e legal-
mente, estiver estatuído. Vigora, na sua plenitude, o princípio da preferência
da Constituição e da Lei. É, portanto, um poder subordinado, de acordo,
aliás, com a hierarquia das fontes de Direito na ordem jurídica nacional.
O artigo 13Sº do CPA consagra, hoje em dia, o conceito legal de regu-
lamento administrativo para os efeitos do novo CPA. Há, deste modo, agora,
128 Vide Jorge Manuel Coutinho de Abreu, Sobre os regulamentos administrativos e o princípio da
legalidade, Livraria Almedina, Coimbra, 1987.
129 Dotados de generalidade e de abstração, sendo, portanto, leis em sentido materiaL
130 Ainda não instituídas em concreto.
CURSO SOBRE O Nora CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
uma definição legal da figura. Assim, consideram-se regulamentos admi-
nistrativos "(...) as normasjurídicasgerais eabstratas que, no exercício de poderes
jurídico-administrativos, visem produzir efeitosjurídicos externos!'
O regulamento administrativo, como expressão unilaterall3l da vontade
da Administração, manifesta uma dupla natureza:
- É normativo, já que se trata de um conjunto de normas gerais e abstratas
(e, por isso, é uma lei em sentido material); e . _
- É materialmente administrativo, pois é emanado ao abngo da funçao
administrativa, sendo elaborado no exercício de poderes jurídico-adminis-
trativos de autoridade e de gestão públicas. Deste modo, esta componente
estrutural sobrepõe-se à natureza orgânica, ou seja, as normas podem não
ser emanados por estruturas organicamente administrativas (não resultam,
exclusivamente, de estruturas que integram a Administração Pública em
sentido restrito), aliás como decorre do âmbito de aplicação do próprio
CPA e, designadamente, do disposto no seu artigo 2Q, n Q 1. Desta forma, o
elemento orgânico da definição concetual é, agora, dispensado e releva o
exercício material da função administrativa, que pode ser prosseguido por
estruturas fora do perímetro orgânico-formal da Administração Pública.
Os regulamentos podem ser i.nter~os132ou e~ernos, consoa~t~os se~s
destinatários se encontrem no mtenor do penmetro da Admlmstraçao
Pública ou da entidade que os emana, ou, por outro lado, ultrapassem as
.,. L 133
suas fronteiras, e po dem assumu vanas lormas .
De assinalar que, para efeitos do novo CPA e atento o já referido artigo
13S Q , importam apenas os regulamentos que "(...) visem produzir efeitos
jurídicos externos" o que não deixa de ser de alguma forma su~re~ndente,
dado existirem regulamentos que, produzindo meramente efeItos mternos,
não deveriam ser afastados do regime vinculativo previsto no novo CPA,
não apenas pela natureza dos efeitos mas, sobretud?, pelas suas dimen~ão,
amplitudes territorial e funcional e importância. E certo que um regIme
131 A par do ato administrativo, são manifestações da atuação unilateral da Administração PÚ-
blica ou de detentores de poderes jurídico-administrativos.
132 Os regulamentos internos podem revestir, designadamen~~, .a forma ?e. circul~res,
quando são comuns a vários serviços, ou de instruções, quando dlngIdas a um umco se~Vlç~.
133 Existem diferentes categorias de regulamentos, desde logo e entre outros, os naCIOnaIS,
regionais e locais; os regulamentos complementares, independentes e autónomos; os regu-
lamentos de assistência, policiais, militares, de ensino.
PALESTRA SOBRE ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
legal que não exceciona, de alguma forma, os diversos tipos de regula-
mentos, obriga à aplicação de um conjunto de regras que pode, nalguns
casos, não fazer sentido e ser causa de morosidade na tomada de decisões
normativas, dado que quando a lei não distingue não cabe ao intérprete
fazer qualquer destrinça. De todo o modo, deveria o legislador ter equacio-
nado a possibilidade de limitar a aplicação do regime jurídico, também, a
alguns regulamentos internos, sempre e quando as circunstâncias de cada
situação a regulamentar em concreto o impusessem.
Voltando, de novo, aos tipos de regulamentos, é de notar que os que
resultam do exercício da competência administrativa do Governo podem
assumir a forma de decreto regulamentarl34 , de resoluçãO normativa, de
portaria ou de despacho normativo. A hierarquia entre os regulamentos
governamentais está, como veremos adiante, prevista no disposto no artigo
138Q , n Q 3, do CPA. Os atos regulamentares provenientes das estruturas
regionais podem assumir a forma de decretos regulamentares regionais e
os que provêm de órgãos das autarquias locais podem assumir, nomeada-
mente, a forma de posturas.
Os regulamentos podem, ainda, ser independentes ou de execução
(complementares). Os regulamentos independentes, previstos no disposto
no artigo 112Q, n Q 7, da CRP, existem quando a lei em que se fundam e que
visam regulamentar apenas consagra "(...) a competência subjetiva eobjetiva
para a sua emissão"; ao contrário, os regulamentos de execução assumem
uma função secundária, e complementam um regime jurídico-legal que é
mais denso e que deixa menos margem de manobra ao órgão com poderes
para os aprovar. Embora ambos os tipos de regulamentos (independentes
ou de execução) sejam ou possam ser inovadores, desde que respeitem a
lei, é natural que o regime jurídico dos primeiros seja mais criativo, porque
a única vinculação àlei é a obrigação de respeitar o previsto quanto à com-
petência para regulamentar (competência subjetiva) e quanto à matéria
suscetível de regulamentação (competência objetiva).
O CPA prevê agora, para além do disposto, genericamente, no Capítulo
I do Título II da Parte IIF35, nos seus artigos 13SQ a 147Q (anteriormente, o
regime jurídico - bastante simplificado - constava do disposto nos artigos
134 Estes carecem de promulgação do Presidente da República, nos termos do disposto no
artigo 134º, alínea b), da CRP.
135 Cfr. o disposto nos artigos 97º a 101º do CPA.
CURSO SOBRE O NOI'O CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
114º a 119º do CPA revogado), o regime e o processo de elaboração dos
regulamentos administrativos.
Há, no entanto, disposições de caráter genérico que necessitam de ser
referidas. O teor do artigo 136º, nº 1, do CPA, é decorrência direta do que
se prevê, genericamente, sobre a competência em Direito Público. A lei é
a fonte dos poderes, aliás, como vimos anteriormente, quando estudámos
o regime jurídico da competência136 e definimos a origem legal como uma
das suas características marcantes. Ora, como sabemos, a competência e o
fim são sempre elementos vinculados e que resultam da lei. Ou seja, a lei
é que nos indica que órgão pode exercer determinado poder e com que
fim o pode fazer. Podemos, assim, afirmar que é sempre necessária uma lei
habilitante para que o regulamento possa ser emitido por uma determinada
estrutura em concreto. Por outro lado, o nº 2 do mesmo artigo limita-se a
transcrever, quase textualmente, o disposto no artigo 112º, nº 7, da CRP.
Destes dois artigos resultam as seguintes vinculações:
i) Tratando-se de regulamentos complementares, é necessária a
indicação expressa, por estes, das leis que visam regulamentar; e
ii) Tratando-se de regulamentos independentes, é necessária a indi-
cação expressa, por estes, das" (...) leis que definem acompetência subjetiva
eobjetiva para asua emissão".
Importa precisar dois conceitos a que já tínhamos feito, anteriormente,
referência e que são os seguintes:
i) O da competência subjetiva, que significa a indicação da estrutura
que tem poderes para aprovar o regulamento, ou seja, a referência à
competência subjetiva responde à pergunta "Quem pode emitir o regu-
lamento?"; e
ii) O da competência objetiva, que significa, neste caso, a indicação da
matéria que será objeto de regulamentação, ou seja, com este conceito
responde-se à questão de saber "Que matéria carece ou pode ser objeto de
regulamentação?"
Como vimos anteriormente, o regulamento independente visa inovar
na ordem jurídica, com grande amplitude e larga margem de opção sobre
136 Cfr. o disposto nos artigos 36º e seguintes do CPA.
PALESTRA SOBRE ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
os conteúdos normativos, aliás, como decorre do disposto no artigo 136º,
nº 3, do CPA.
Por fim, mas ainda quanto ao disposto no artigo 136º do Código, im-
porta fazer uma breve referência ao estipulado no seu nº 4, a propósito
da necessária habilitação legal para "(...) quaisquer comunicações dos 6rgãos
da Administração Pública que enunciem de modo orientador padrões de conduta
na vida em sociedade com, entre outras, as denominações de "diretiva': "recomen-
dação': "instruções': "c6digo de conduta" ou" manual de boas práticas", embora
não assumam natureza regulamentar.
De acordo com o previsto no artigo 137º, nº 1, do CPA, no silêncio da
lei, é de 90 dias o prazo para adotar um regulamento devido e que seja
necessário para dar execução prática a ato legislativo que careça de regu-
lamentação. Atento o disposto no nº 2 do mesmo artigo, a inobservância
do prazo imposto atribui aos interessados, que possam ser afetados nega-
tivamente pela omissão de regulamentação, legitimidade para requererem
a emissão do ato normativo ao órgão com competência subjetiva, podendo
ainda recorrer contenciosamente junto dos tribunais administrativos.
É curioso notar, como já afirmámos, que o CPA vem estabelecer, nas
diferentes alíneas do nº 3 do artigo 138º do CPA, a hierarquia dos regula-
mentos governamentais, cuja ordem de prevalência é, agora, a seguinte:
1º Decretos regulamentares;
2º Resoluções do Conselho de Ministros com conteúdo normativo;
3º Portarias; e
4º Despachos (normativos).
5.1.1. Da eficácia do regulamento administrativo
A Secção II do Capítulo I da Parte IV trata da eficácia do regulamento
administrativo e integra quatro artigos relativos à publicaçãO, à vigência,
à proibição de eficácia retroativa e à aplicação de regulamentos.
O conceito de eficácia jurídica prende-se com a suscetibilidade de um
ato, independentemente da sua natureza, poder produzir efeitos jurídicos.
O artigo 139º do CPA impõe a publicação como a forma juridicamente
adequada de levar ao conhecimento dos destinatários o teor dos regula-
mentos. A publicação deve ser feita no (i) Diário da República, sem prejuízo
de poder ser feita na (ii) publicação oficial da entidade pública e na (iii)
Internet, no sítio institucional da entidade em causa. Dado que o legislador
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
estabelece, agora, uma expressa distinção entre publicação e publicidade
e parece exigir, cumulativamente, a publicação em boletins oficiais e na
Internet (nos sítios institucionais), pode colocar-se a questão de se saber
qual a data a partir da qual os efeitos se começam a produzir. No caso dos
regulamentos, essa questão é expressamente resolvida com o disposto no
artigo 140 Q do ePA.
Assim, sob a epígrafe vigência, o artigo 140Q do CPA trata verdadei-
ramente do período de vacatio legis137 , dado que aqui se estipula que os
regulamentos iniciam a vigência na "(...) data neles estabelecida ou no quinto
dia ap6s asua publicação." Ora, existindo divergência nas datas da publicação
e da publicidade, valerá a primeira para efeitos de eficácia.
O artigo 141Q do CPA impõe uma proibição de eficácia retroativa, ou
seja, os efeitos do regulamento não podem incidir sobre o passado, se forem
penalizadores para os seus destinatários. A contrario sensu, podemos assumir
que a lei admite a possibilidade de os regulamentos retroagirem os seus
efeitos, no limite, à data a que se reporta a lei habilitante do regulamento
em causa, atento o disposto no artigo 141Q, n Q 2, do CPA, nos casos em que,
designadamente, exista benefício para o interessado.
Por fim, o artigo 142Q do CPA prevê, no seu n Q 1, que os órgãos com
competência subjetiva dispõem dos seguintes poderes conSignados na lei:
i. Poder de interpretação autêntica: o órgão competente para a
emissão do regulamento tem o poder de interpretar plenamente os
seus conteúdo, sentido e alcance normativos. A interpretação autêntica
apenas pode ser efetuada pelo órgão que aprova e emite o regulamento;
ii. Poder modificativo: a estrutura orgânica competente pode alterar
ou substituir o teor do normativo do regulamento, dando-lhe novo
conteúdo; e
iii. Poder de suspensão: o órgão com poder regulamentar em con-
creto pode suspender a eficácia do regulamento que aprova, no respeito
pelos limites legalmente impostos. Este poder tem de se conjugar, mais
à frente, com o poder de revogação dos regulamentos que, em deter-
minados casos, é limitado e não pode ocorrer, como veremos, de forma
simples, exigindo-se, nos termos do disposto no artigo 146Q, n Q 2, do CPA,
pelo menos uma revogação substitutiva. Assim, não podem os órgãos
137Prazo que medeia entre a data da publicação de um diploma e a data da sua entrada em
vigor.
PALESTRA SOBRE ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
competentes suspender a vigência de regulamentos por prazos que,
materialmente, sejam confundíveis com uma revogação. A suspensão é
uma forma temporária e pontual de fazer cessar efeitos e não pode ser
utilizada como instrumento de fuga ou contorno da lei, ou seja, quando a
lei impõe a irrevogabilidade do regulamento, não pode ser determinada
uma suspensão por um período tão extenso e longo que seja em tudo
similar, material e substantivamente, a uma revogação. Somente caso a
caso pode ser emitido um juízo, em concreto, sobre a validade jurídica
da suspensão, mas prazos de meses ou, sobretudo, de anos podem não
ser conformes com o bloco da legalidade e da juridicidade aplicável,
por corresponderem materialmente a uma revogação de vigência.
De referir, ainda, que o n Q 2 do artigo 142Q do ePA proíbe a derroga-
ção do regulamento por via de ato administrativo (de caráter individual e
concreto). Esta última referência ao caráter individual econcreto parece ser
desnecessária, podendo até, nalguns casos, ser geradora de hesitações e
leituras, a nosso ver, equívocas. Seguindo uma interpretação meramente
literalista, poder-se-ia admitir a existência de atos administrativos que não
tivessem carácter individual e concreto e que, deste modo, fosse admis-
sível a derrogação. Ora, não parece ser esse o caso. Mesmo tratando-se
dos chamados atas administrativos suigeneris (gerais, plurais e coletivos),
cremos que não é admissível que possam ter efeitos derrogatórios sobre
regulamentos. Será, porventura, exigido ao intérprete que faça aqui uma
interpretação restritiva, dado que entendemos que o legislador, através
da letra da lei, disse mais do que eventualmente queria. Seguramente,
queria reforçar a ideia de irrevogabilidade do regulamento por decisão
individual, mas a forma dessa decisão assumir-se-ia sempre como a de
ato administrativo.
5.1.2. Da invalidade do regulamento administrativo
Vejamos, agora, a questão da invalidade do regulamento administrativo.
O conceito de invalidade jurídica prende-se, de forma direta e imediata,
com a perfeição jurídica do ato, neste caso, o regulamento administrativo.
Para que o ato seja juridicamente perfeito e, por isso, válido, é necessário,
antes de mais, que cumpra e respeite o bloco integral da legalidade, hoje
designado como bloco de juridicidade, aliás, como é referido no n Q 1 do
artigo 143 Q do CPA. Assim, se o regulamento violar o bloco da legalidade
CURSO SOBRE O NOm CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
(em sentido amplo) é inválido. De igual modo, a invalidade do regulamento
administrativo decorre também do estipulado nas diversas alíneas do nº 2 do
mesmo artigo. Nos termos deste número, os regulamentos serão inválidos
se (i) contrariarem o disposto nos regulamentos "(oo.) emanados dos órgãos
hierarquicamente superiores ou dotados depoderes de superintendência", nos termos
da alínea a), ou seja, estabelece-se uma hierarquia de regulamentos e pre-
ferem os regulamentos das estruturas orgânicas hierarquicamente superiores
ou superintendentes; (ii) desrespeitarem os regulamentos emanados pelo
órgão delegante, salvo se a delegação incluir a competência regulamentar,
nos termos da alínea b); e (iii) desrespeitarem os estatutos emanados ao
abrigo de autonomia normativa nas quais se funde a competência para a
respetiva emissão, de acordo com o estipulado na alínea c).
O artigo 144º do Código, a propósito do regime jurídico da invalidade do
regulamento administrativo, parece abandonar agora a trilogia tradicional
das invalidades jurídicas nominadas: (i) inexistência jurídica, (ii) nulidade
e (iii) anulabilidade, optando por uma categoria genérica de invalidade
inominada, sem outra qualquer designação nominativa.
Aliás, esta opção é claramente firmada no nº 3 do referido artigo, quando
se refere à declaração administrativa de invalidade. Aqui se estipula que - quando
proferida - esta declaração produzirá efeitos desde a data de emissão do
regulamento, o que nos parece um lapso do legislador, dado que nos pare-
ceria mais curial consagrar-se que a declaração administrativa de invalidade
produziria efeitos à data da entrada cm vigor do regulamento inválido e
não à da emissão, porque, como vimos, só a partir daquele momento, o
seu conteúdo se reflete e produz efeitos na ordem jurídica. Ora, o que se
visa destruir são eventuais efeitos produzidos. Importa, ainda, referir que
a revogação tem efeitos repristinatórios nas condições impostas no refe-
rido nº 3. Aliás, a consagração pelo legislador de efeitos repristinatórios à
declaração administrativa de invalidade parece vir dar-nos razão, dado que
a revogação de eventuais normas regulamentares apenas se efetiva com a
entrada em vigor do regulamento agora declarado inválido.
O regime da invalidade previsto no nº 1do referido artigo 144º do CPA
parece aproximar-se do regime tradicional da nulidade, dado que: (i) pode
ser invocada a todo o tempo, (ii) por qualquer interessado, e (iii) pode ser,
a todo o tempo, declarada pelos órgãos administrativos competentes. Este
regime jurídico é, em tudo, semelhante ao habitual regime jurídico da nuli-
dade. Se a ilegalidade for formal ou procedimental e o(s) regulamento(s)
PALESTRA SOBRE ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
não padecereem) de qualquer inconstitucionalidade, "(oo.) só pode(m) ser
impugnado(s) ou declarado(s) oficiosamente inválidospela Administração noprazo
de seis meses, a contar da data da respetiva publicação, salvo nos casos de carência
absoluta de forma legal ou de preterição de consulta pública exigida por lei", nos
termos do nº 2. Trata-se, como se pode verificar, de um importante limite
à ação dos órgãos administrativos, no seu poder de atuação oficiosa em
defesa da legalidade.
5.1.3. Da caducidade e da revogação do regulamento administrativo
Aos regulamentos administrativos podem ser apostos termos ou condições
resolutivas que, ao verificarem-se, fazem caducar aqueles regulamentos,
atento o disposto no artigo 145º do ePA. O seu nº 2 determina a caducidade
consequente em função da revogação das leis de que dependem e que regula-
mentam, salvo «(...) na medida em que sejam compatíveis com alei nova eenquanto
não houver regulamentação desta' e, embora o artigo o não refira desde que
a lei não disponha em sentido contrário. A caducidade é, por i 50, uma
das árias formas de extinção de efeitos do regulamento administrativo.
Outra das formas genéricas e usuais de extinção de efeitos jurídicos é a
revogação. Importante disposição legal é a prevista no artigo 146º do ePA
(correspondente ao anterior artigo 119º do ePA revogado). Esta ocorre
em virtude de entrar em vigor um novo regulamento com capacidade
desintegrativa, ou seja revogatória. A regra geral consta do disposto no
artigo 146º, nº 1, do ePA: "Os regulamentos podem ser revogados pelos órgãos
competentespara a respetiva emissão (oo.)".
Ao abrigo do princípio da irrevogabilidade simples dos regulamentos
necessários à execução das leis em vigor ou de Direito da União Europeia,
o nº 2 do referido preceito legal proíbe a sua revogação global simples,
admitindo, apenas, a revogação ubstitutiva para evitar o retrocesso nor-
mativo e o vazio de regulamentação complementar necessária e indis-
pensável à boa exequibilidade das leis ou do Direito da União Europeia.
Assim, os regulamentos complementares ou de execução não comportam
a revogação simples global, mas admitem a revogação substitutiva, ou seja,
a que põe fim à vigência de um determinado regime jurídico e estipula,
imediatamente e de forma sucessiva, uma nova regulamentação para a lei
em causa, possibilitando assim a sua imediata aplicabilidade. Admite-se,
igualmente, a revogação meramente parcial, desde que não implique a
inexequibilidade da lei regulamentada ou de alguma das suas normas que
não seja de aplicação direta e imediata.
CURSO SOBRE O .vm-o CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
o nº 3 da norma em análise vem agora, e bem, estipular que a inobser-
vância da proibição de revogação prevista no nº 2 determina a vigência
forçada, para todos os efeitos, das normas regulamentares revogadas ilegal-
mente que sejam indispensáveis à aplicabilidade da lei exequenda e que
vigorarão apenas até ao início da vigência de todo um novo regulamento
ou apenas das novas normas regulamentares necessárias.
De salientar, ainda, que o disposto no artigo 146º, nº 4, do ePA (cor-
respondente ao anterior artigo 119º, nº 2, do ePA revogado) prevê que os
regulamentos revogatórios devam, expressamente, especificar as normas
regulamentares que revogam.
5.1.4. Da impugnação de regulamentos administrativos
O artigo 147º do ePA atribui aos interessados o direito de solicitar (i)
a modificação, (ii) a suspensão, (iii) a revogação ou (iv) a declaração
administrativa de invalidade dos regulamentos diretamente lesivos dos
seus direitos ou interesses legalmente protegidos. Do mesmo modo, essa
norma atribui legitimidade aos interessados para reagirem "(...) contra a
omissão ilegal de regulamentos administrativos", por exemplo, quando eles são
necessários e devidos para a boa execução de uma lei, que necessita da
intermediação regulamentar para ser suscetível de ser aplicada e produzir
efeitos positivos sobre a esfera jurídica dos interessados.
Os direitos atrás elencados podem ser exercidos, nos termos do disposto
no nº 2, mediante reclamação ou recurso e as impugnações administrativas
de regulamentos seguem, por remissão do artigo 147º, nº 3, do ePA, o
regime jurídico-procedimental disposto nos artigos 189º e 190º do Código
e que se referem, respetivamente, aos efeitos das impugnações facultativas
dos atas administrativos e aos efeitos sobre os prazos.
5.2. Do ato administrativo 138
Vejamos, de seguida, o regime jurídico aplicável aos atas administrativos.
5.2.1. Enquadramento e disposições gerais
O ato administrativo, definido no artigo 148º do ePA (correspondente
ao anterior artigo 120º do ePA revogado) como decisão individual num
caso concreto, começou por ser, no fundo, uma construção que permitia
Ch. Marcelo Rebelo de Sousa, Regime do ato administrativo, Direito e Justiça, Revista da
138
Faculdade de Direito da Universidade Católica Portuguesa, Volume VI, 1992, pág. 37 e segs.
PALESTRA SOBRE ATIVrDADE ADMINISTRATIVA
aos particulares a possibilidade de acesso aos tribunais administrativosl39
sempre que a Administração Pública incumprl e algum preceito legal.
Era através desta figura que os tribunais podiam primordialmente, , olhar '
para a Administração Pública e para a sua atividade e>..'tema casuística e
unilateral.
Neste campo, a primeira ideia a reter é a que estabelece a diferença
entre o ato administrativo e o regulamento administrativo, dado que este
tem, como vimos, um comando geral e abstrato, ou seja, é um conjunto
de normas, enquanto aquele é uma decisão individual num caso concreto.
O preceituado no artigo 148º do ePA consagra uma definição legal de
ato administrativo para efeitos de regime jurídico previsto no Código e
que passamos a transcrever:
"Para efeitos do disposto no presente Código, consideram-se atos adminis-
trativos as decisões que, no exercício de poderesjurz'dico-administrativos, visem
produzir efeitosjurídicos externos numa situação individual econcreta."
Podemos, assim, analisar os elementos concetuais do ato administra-
tivo que são apontados, genericamente, pela doutrina e que constam do
referido artigo 148º do ePA:
- Juridicidade: o ato resulta da conduta voluntária por parte da Admi-
nistração Pública e visa produzir efeitos de Direito;
- Unilateralidade: o ato administrativo é o resultado de uma declaracão
de vontade de estruturas com poderes jurídico-administrativo (e não ape~as
de órgãos da Administração Pública) que, para a sua perfeição jurídica, não
neces ita da concorrência da ontade de terceiro . O ato administrativo
juridicamente perfeito indepcndememem de outra qualquer vontade que
não a das estruturas orgânicas competentes detentoras dos tais poderes
jurídico-adminisrrativosHO (independentemente de integrarem ou não o
perímetro orgânico da própria Administração Pública) para a sua emissão,
139Aliás, em França, o estudo do ato administrativo é feito no âmbito do estudo do conten-
cioso administrativo.
1.0 No entanto, o titular do órgão autor do ato administrativo pode expressar uma vontade
que não seja a real e, assim, existir uma divergência entre a vontade declarada e a vontade
real, por exemplo, no caso do subalterno que, devendo obediência ao seu legítimo superior
hierárquico, expressa uma vontade contrária à sua mas assente na vontade da chefia hierár-
quica, a que deve obediência.
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
mesmo a admitir-se agora (como parece admitir-se) que o procedimento
do ato administrativo termine num contrato;
- Materialmente administrativo: o ato administrativo é praticado no
âmbito da função administrativa, ao abrigo da gestão pública e no exercício
de poderesjurídico-administrativos. Parece que a definição prevista agora na
lei, como vimos e para efeitos do CPA, afasta a exigência de o ato ser orga-
nicamente administrativo, ou seja, praticado por órgão da Administração
Pública 141• Recorde-se que, anteriormente, esta era uma exigência primária
prevista no artigo 120º do CPA revogado. Importa relembrar que não eram
atos administrativos todos aqueles praticados por órgãos de pessoas coleti-
vas que não integrassem a Administração Pública. Também não eram atos
administrativos os praticados por usurpação de funções públicas, através
da qual alguém, consciente e dolosamente, exercia funções administrati-
vas sem ter título jurídico público válido para o efeito, como sucederá em
casos de atuações de falsos trabalhadores em funções públicas. O mesmo
sucedia com os atos praticados pelos órgãos do Estado integrados num
poder estadual que não o administrativo, embora para efeitos conten-
ciosos (e até graciosos) alguns desses órgãos pudessem praticar atos em
matéria administrativa142• De todo o modo, importa afirmar que mesmo a
Administração Pública pode praticar atos ao abrigo da gestão privada, os
quais não são pois atos administrativos; e
- Visa a disciplina jurídica de uma situação individual num caso con-
creto143 : não é por definição normativo, contendo um comando concreto
para um destinatário, pelo menos, determinável. Fixa, por isso, uma dis-
ciplina jurídica para a tal situação individual e concreta.
São várias as características e os traços comuns à generalidade dos atos
administrativos e que podem, designadamente, ser as seguintes:
- A integral subordinação à lei 144;
l~l
Isso mesmo resulta do expressamente referido no Preâmbulo do Decreto-Lei que aprova
o CPA, que no seu ponto 16 refere, a propósito, que se eliminou "(...) a referência ao elemento
orgânico da respetiva autoria (...)".
1~2 Para alguns autores, também conhecidos como atos materialmente administrativos.
1~3 A este propósito, é importante analisar a já referida categoria de atos administrativos sui
generis que integra as seguintes espécies: os atos coletivos, os atos plurais e os atos gerais (o
que se fará adiante).
14-l Em diversos aspetos, v. g. a competência do autor, formas e formalidades, procedimento,
conteúdo da sua estatuição e fim. No entanto, a competência e o fim são sempre elementos
PALESTRA SOBRE ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
- A presunção de legalidadeI4S;
- A imperatividadel46;
- A revogabilidade147 ou suscetibilidade de anulação administrativa148;
e
- A sanabilidade149•
o artigo 149º do CPA consagra a possibilidade de aposição de cláusulas
acessórias. Estas, regra geral, estão previstas no nº 1: (i) condição, (ii) termo,
(iii) modo ou (iv) reserva, desde que, entre outros, respeitem os princípios
gerais aplicáveis e, particularmente, o princípio da proporcionalidade.
Por outro lado, o disposto no artigo lS0º do CPA (correspondente ao
anterior artigo 122º do CPA revogado) consagra que os atos administrativos
devem ter, regra geral, a forma escrita e que deles deve constar um conjunto
de elementos mínimos, previstos como menções obrigatórias no artigo
lSlº do CPA (correspondente ao anterior artigo 123º do CPA revogado).
Importa, no entanto, precisar agora o conceito essencial da definitividade
do ato administrativo. Os autores falam em três tipos de definitividade, ou
seja, na tripla definitividade:
- A definitividade vertical;
- A definitividade horizontal; e
- A definitividade material.
vinculados à lei, nunca podendo ser aspetos discricionários. De assinalar que, em caso de
violação da lei, são ilegais e inválidos.
14S Todos gozam desta presunção até prova em contrário. esta presunção pode ser atàstada
por decisJo Jurisdicional, através de uma declaração de nulidade ou da anulação do ato, ou
pode ser :lfastada por decisão administrativa, através de uma declaração graciosa de nulidade
ou anulaçãO administrativa graciosa, com fundamento em ilegalidade, se o ato for anul, vel.
146 É obrigatório para os seus destinatário . Embora somente sejam executórias os atas admi-
nistrativos eficazes, conforme se afirma mais adiante a propÓSito do conceito de executorie-
dade.
147Têm como característica a possibilidade de serem revogados, atendendo à modificação do
interesse público mas sempre fundada em razões de mérito. Há, no entanto, atos adminis-
trativos que são irrevogáveis. A este propósito, vide, por exemplo, o disposto nos artigos 166º
e 167º do CPA.
148 Quando por razões de ilegalidade geradora de anulabilidade. Neste caso, os atas ilegais
anuláveis devem mesmo ser anulados.
149 Em princípio, a invalidade é sanável pela Administração, salvo quando gera inexistência
jurídica ou nulidade (neste caso, apenas através de atos de reforma ou de conversão e nunca
de ratificação saneadora).
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
Quanto ao conceito de definitividade vertical, significa a exigência de
prática do ato administrativo pelo órgão que está no topo da hierarquia
administrativa, no que à competência administrativa para a emissão daquele
ato diz respeito. Tem, portanto, sobretudo a ver com a posição vertical do
autor do ato administrativo face à natureza da competência para decidir
sobre determinada matéria. Desta forma, apenas têm competência para a
prática de atas verticalmente definitivos os órgãos superiores da Adminis-
tração Pública, como sejam os órgãos de topo de qualquer entidade pública,
do Estado15 0, das autarquias locais, dos institutos públicos e, entre outros,
os órgãos delegados, ao abrigo da delegação de poderes, se o delegante
tinha competência para a prática de atas definitivos.
No que diz respeito à definitividade horizontal, traduz a exigência de
o ato administrativo em causa colocar fim, em regra, ao procedimento
administrativo151 ou a um incidente procedimental autónomo.
Por fim, a definitividade material que determina e delimita a situação
jurídica substantiva do particular face à Administração Pública, o que
implica a definição ou disciplina de uma relação jurídico-pública152 •
150 Por exemplo, os ministros que são órgãos da pessoa coletiva Estado.
151 Desta maneira, não são definitivos horizontalmente os atos administrativos anteriores ao
ato definitivo - corno os atos preparatórios, os atos pré-decisórios, os atos pressupostos (por
exemplo, pareceres e propostas) -, os atos posteriores ao ato definitivo - como os atos com-
plementares, que a lei manda praticar depois da emissão do ato administrativo (como sejam
a publicação ou a notificação, que nada acrescentam ao ato e apenas lhe atribuem eficácia;
no entanto, a recusa da sua prática pode tipificar-se como um ato definitivo, pois define ino-
vadoramente uma situação jurídica), os atos de execução e os atos meramente confirmati-
vos (porque estes atos traduzem apenas um juízo de concordância sobre um ato que já era
definitivo). Pelo contrário, os atos administrativos confirmativos traduzem um juízo de con-
cordância relativamente a atos não definitivos e, por isso, estes são inovadores, traduzem a
última palavra da Administração Pública, e, por isso, são definitivos. Por outro lado, há atos
administrativos não definitivos horizontalmente mas que podem vir a sê-lo, como sejam os
atos sujeitos a ratificação confirmativa (como, por exemplo, acontecia com os atos praticados
pelos então Governadores Civis, ao abrigo da sua competência extraordinária, nos termos
do disposto no artigo 8º do Decreto-Lei nº 252/92, de 19 de novembro, alterado pelo De-
creto-Lei nº 316/95, de 28 de novembro, pelo Decreto-Lei nº 21312001, de 2 de agosto, pelo
Decreto-Lei nº 264/2002, de 25 de novembro, pela Lei nº 52-A/2005, de 10 de outubro, que
consagrava o Estatuto ecompetência dos Governadores Civis; entretanto a figura deixou de existir
na ordem legal portuguesa) ou, como vimos, os atos sujeitos a confirmação, já que somente
depois de esta ocorrer é que o ato se toma definitivo.
152 Nestes termos, podemos concluir que não são materialmente definitivos os atos adminis-
trativos meramente opinativos e os atos internos.
PALESTRA SOBRE ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
Ainda em termos de disposições gerais, importa analisar o dever de
fundamentação, uma das formalidades essenciais hoje previstas no CPA,
que obriga a que os órgãos da Administração Pública exponham as razões
da sua própria solução e que seja explicada a adoção de posição diferente
da habitual ou a adoção de posição oposta à pretensão do particular.
Nos nossos dias, a regra geral é, até por imposição constitucional, a que
está prevista no nº 1 do artigo 152º do CPA (correspondente ao anterior
nº 1 do artigo 124º do CPA revogado). No entanto, existem atos que não
carecem de fundamentação, a menos que alguma lei especial o exija, de
acordo com o disposto no nº 2 do mesmo artigo 152º, e que são
"(...) os atos de homologação de deliberações tomadas porjúris, bem como
as ordens dadas pelos superiores hierdrquicos aos seus subalternos em matéria
de serviço ecom aforma lega!."
o dever de fundamentação é efetivado nos termos do disposto no artigo
153º do CPA (correspondente ao anterior artigo 125º do CPA revogado).
Assim, a fundamentação dos atos administrativos deverá ser:
- Expressa, podendo embora ser feita por remissão;
- Com fundamentos de facto e de Direito, ainda que sucintos;
- Clara e objetiva;
- Congruenté53; e
- Bastante e suficiente.
A fundamentação do ato administrativo pode ainda, nos termos do nº 1
do artigo 153º do CPA, "(...) consistir em mera declaração de concordância com
osfundamentos de anteriorespareceres, informações ou propostas, que constituem,
neste caso, parte integrante do respetivo ato."
Quando a fundamentação dos atos administrativos seja contraditória,
obscura ou insuficiente, considera-se que há falta de fundamentação, nos
termos do disposto no artigo 153º, nº 2, do CPA, dado que não esclarece
em concreto a motivação do ato.
Por seu lado, o disposto no artigo 154º do CPA (correspondente ao
anterior artigo 126º do CPA revogado) prevê o regime normativo da
153 O ato administrativo deve surgir como a conclusão lógica da fundamentação e dos moti-
vos apresentados, caso contrário, será incongruente.
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
fundamentação dos atos administrativos orais, que depende, nalguns
casos, de requerimento dos interessados, não sendo por isso apresentada
oficiosamente. Importa, deste modo, assinalar que, depois de proferido o
ato oral- de conhecimento imediato -, o interessado pode, como vimos,
solicitar que a fundamentação seja reduzida a escrito.
Por fim, importa referir que o dever de fundamentação dos atos admi-
nistrativos traduz, para os interessados, um verdadeiro direito à funda-
mentação dos atos, direito fundamental formalmente constitucional mas
não integrante da sistemática constitucional destes direitos154 •
Assim, qualquer ato administrativo ferido de vício de forma por falta
de fundamentação violaria o conteúdo de um direito fundamental, termos
em que, segundo alguns autores1SS, se deveria considerar o mesmo inválido,
nulo e logo ineficaz, de acordo com o previsto no artigo 161º, nº 2, alínea
á), do Código (correspondente ao anterior artigo 133, nº 2, alínea á), do
CPA revogado). Este normativo do CPA sanciona, assim, como nulos
todos "os atas (administrativos) que ofendam o conteúdo essencíal de um direito
fundamental", impedindo-os de produzir quaisquer efeitos jurídicos e, por
isso, sendo jurisdicionalmente sindicáveis (a todo o tempo), não existindo
prazo para a arguição do vício. Para os autores que defendem aquela tese,
assim se justifica a importância atribuída pelo legislador constituinte à
vinculação constitucional de fundamentação dos atos administrativos e
à constitucionalização de tão importante direito dos administrados, que
lhes permite conhecer os fundamentos de facto e de Direito suscetíveis
de afetarem os seus direitos e interesses legalmente protegidos, de modo
a poderem promover o exercício pleno do direito de impugnação con-
tendosa ou graciosa dos atos. Deste modo, estes autores consideram que
se a final o CPA apenas sancionasse a falta de fundamentação com mera
anulabilidade, sujeita a arguição a prazo, ter-se-ia encontrado o meca-
nismo de, por via legislativa ordinária, restringir um direito fundamental
constitucionalmente consagrado, violando-se assim o disposto no artigo
18º, nº 3, da CRP.
Atentos os princípios da constitucionalidade dos atos, previsto no artigo
3º, nº 3 da CRP, e da legalidade da administração, consagrado no artigo
154 Na expressão de J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, in Fundamentos da Constituição,
Coimbra Editora, 1991, pág. 114 e 115.
155 Vide Guilherme Frederico Dias Pereira da Fonseca, in Direito Administrativo (Sumários Desen-
volvidos), ob. cit., pág. 163.
PALESTRA SOBRE ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
266º, nº 2, da Lei Fundamental, a interpretação do preceito do artigo 1612,
nº 2, alínea á), do CPA deve fazer-se de forma restrita e não de forma ampla,
aplicando-o apenas aos direitos, liberdades e garantias, caso contrário, o
legislador ordinário havia consagrado restrições às amplitude e eficácia
do preceito constitucional do artigo 268 2, nº 3. Como o legislador cons-
tituinte originário e derivado não distinguiu, não é legítima, para alguma
doutrina, a distinção ou a restrição imposta, por via legislativa ordinária
ou por mera interpretação doutrinal ou jurisprudencial restritiva. É urna
questão controvertida para a doutrina analisar.
Parece, no entanto, de aceitar a tese corrente, em termos doutrinais,
mas sobretudo jurisprudenciais, de que a falta de fundamentação gera
mera anulabilidade.
Quanto à tipolOgia e à classificação dos atos administrativos, é matéria
complexa e bastante extensa (e não se pretende aqui apresentar todos os
critérios distintivos), remetendo-se este estudo exaustivo para os vários
manuais de Direito Administrativo existentes.
Ainda assim, vejamos alguns dos aspetos mais importantes.
S.2.1.1. Tipologia dos atos administrativos
Existe uma grande variedade de tiposlS6 de atos administrativos. Podemos
começar por distinguir os atos administrativos primários, que são aqueles
que pela primeira vez disciplinam juridicamente uma situação concreta,
e os atos administrativos secundários, também conhecidos como atas sobre
atas, porque incidem sobre atos administrativos primários.
De entre os atos administrativos primários, temos os atos administrativos
imperativos, que impõem aO seu destinatário uma conduta ou o sujeitam a
certos efeitos, e são exemplos deste tipo de atos as ordens (comandos de
ação), as proibições (comandos de omissão), os atos punitivos ou sancio-
natórios, que consubstanciam uma pena ou medida disciplinares, os atos
ablativos, que restringem ou eliminam determinados direitos, comportando
sacrifícios para os particulares e de que são exemplos a expropriação e a
requisição. A par dos atos imperativos, encontramos ainda os atos permissivos,
que são todos aqueles que permitem ou possibilitam urna determinada
conduta e que podem ser positivos, como sucede com a autorização (que é
156 A propÓSito da tipologia dos atos administrativos, vide, por todos, os ensinamentos de
Diogo Freitas do Amaral.

CURSO SOBRE O NOFO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
uma permissão para adoção, pelo administrado, de um comportamento),
a concessão, a admissão, a delegação e a licença, que possibilita um com-
portamento que em regra seria proibido; ou podem ser negativos, que
serão todos aqueles atos que eliminam ou reduzem um encargo e de que
são exemplos a dispensa (que permite o não cumprimento de obrigações
legais), a isenção (que está relacionada com razões objetivas), a exclusão
(relacionada com razões subjetivas) ou a renúncia. Por fim, no âmbito da
categoria mais ampla de atos administrativos primários, encontramos os
atas administrativos simples, que não traduzem uma declaração de vontade
mas, apenas, uma mera declaração de conhecimento e não comportam
quaisquer inovações na ordem jurídica. São exemplos deste tipo de atos
simples as certidões, os certificados e os atestados.
Por outro lado, existem os atos administrativos secundários, que, como
vimos, contêm uma segunda diSciplina jurídica de determinada situação
concreta e que, por isso, são conhecidos como atas sobre atas. A revogação é
o exemplo mais usualmente oferecido, já que visa fazer cessar os efeitos de
um primeiro ato administrativo. Do mesmo modo, a anulação administra-
tiva é hoje um exemplo de ato secundário, porque visa fazer cessar efeitos
de um ato administrativo (primário ou secundário) com fundamento em
razões de legalidade.
Estes atos secundários podem ser integrativas, quando visam completar
ou aperfeiçoar anteriores atos administrativos, como sucede, por exemplo,
com a aprovação, através da qual um órgão administrativo competente
exprime a sua concordância com um ato administrativo anterior, dando-
-lhe eficácia; com a homologação, que é o ato administrativo que torna
seus os fundamentos e conclusões de uma decisão proposta por um órgão
terceiro; com a confirmação, através da qual um órgão emite um juízo de
concordância sobre um ato de outro órgão; ou, finalmente, com a ratificação
confirmativa, que é o ato administrativo através do qual o órgão normalmente
competente emite um juízo de concordância, atribuindo definitividade a
um ato praticado por outro órgão, ao abrigo de competência extraordinária.
Para além dos atos secundários integrativos, podemos ainda considerar
os atos desintegrativos, cujos exemplos mais marcantes são os atos de revo-
gação e de anulação administrativas.
Em sequência, temos os atos modificativos, como sejam a alteração, que
leva à modificação do conteúdo, do teor ou dos efeitos do ato; a retifica-
ção, que mais não é do que a correção de lapsos materiais do próprio ato
- - ._- ---
PALESTRA SOBRE ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
corrigido; a suspensãd57, que visa paralisar temporariamente a produção
de efeitos do ato administrativo; e a aclaração, sempre que se impõe um
esclarecimento ou uma especificação sobre o alcance do ato administrativo.
Podemos ainda considerar os atos saneadores, que são todos os que visam
sanar algumas invalidades. Como exemplos de atos saneadores temos a
ratificação saneadora, a reforma e a conversão. De referir que os atos nulos
são insuscetíveis de sanação por ratificação e, deste modo, só admitem a
reforma e a conversão. Esta foi uma inovação formalmente introduzida
pela reforma de 2015 do atual CPA.
5.2.1.2. Classificação dos atos administrativos
Para facilidade de estudo, a doutrina classifica os atos administrativos
tendo em conta igualmente vários critérios. Sem qualquer preocupação
de esgotar as classificações existentes, porque podem ser doutrinalmente
muito diversas, apresentamos alguns exemplos.
Tendo em conta o critério da autoria, podemos estar na presença de deci-
sões' quando são provenientes de órgãos singulares, ou de deliberações,
quando os atos são provenientes de órgãos colegiais. Com base no mesmo
critério, os atos podem ser simples, sempre que resultam da intervenção
de um só órgão administrativo, ou podem ser complexos, quando resultam
da intervenção de vários órgãos administrativos.
Quanto aos destinatários, podem ser atos administrativos concretos ou
singulares, ou podem ser atos suigeneris, logo, coletivos, plurais ou gerais.
Os atos coletivos são aqueles que têm como destinatários um conjunto
unificado de pessoas. Aqui, estamos na presença de um ato administrativo
coletivo e não de um ato normativo, visto que os destinatários são deter-
mináveis. Por exemplo, a dissolução de um órgão colegial por parte de um
órgão superior da Administração Pública, quando a lei lhe atribui tal poder.
Os atos plurais juntam em si um conjunto de atos administrativos; formal-
mente são apenas um ato mas é como se fosse um ato administrativo para
cada um dos seus destinatários. Por exemplo, se a Administração Pública
resolvesse promover todos os trabalhadores que são atualmente chefes
1S7Ao contrário, a revogação vis:l a extinção di:.finitil.a dos efeitos, enquanto que aqui a nno
produção de efeitos é meramente temporária. Contudo parece evidente que uma uspensão
muito prolongada, consoante os casos, é: materialmente uma revogação devendo aplicar-se
o regime jurídico da revogação. A uspensão do ato administrativo pode ser jurisdicional, ou
seja, determinada pelos tribunais.

CURSO SOBRE O N01"O CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
de divisão no Ministério da Educação ou se através de um ato concedesse
permissão genérica para condução de viaturas a todos os trabalhadores de
um certo serviço da Administração Pública; ou, outro exemplo, um ato de
nomeação dos membros de um órgão colegial da Administração Pública
(um conselho de administração ou mesmo um júri de um procedimento
concursal). Estes atas administrativos aplicam-se aos seus destinatários
como se fossem tantos os atas administrativos quantos os chefes de divisão
promovidos, tantos quantos os autorizados a conduzir e tantos quantos os
membros dos órgãos nomeados. Por fim, os atas gerais destinam-se a um
grupo inorgânico de pessoas mas cujos sujeitos são determináveis num
determinado local. Por exemplo, uma ordem de dispersão da polícia; aqui
existe um comando dirigido a um grupo de pessoas determinável num
determinado local.
Quanto ao critério que assenta nos efeitos, os atas podem ser declarativos,
quando se limitam a verificar ou a reconhecer uma situação pré-existente,
ou constitutivos, quando introduzem uma alteração na ordem jurídica,
criando, modificando ou extinguindo situações jurídicas. Os atas admi-
nistrativos, ainda quanto aos efeitos, podem ser de execução instantânea1S8
ou de execução continuada 159.
Por fim, importa referir que, quanto ao conteúdo, podem ser atas vin-
culados ou discricionários.
S.2.2. Da eficácia do ato administrativo
O conceito de eficácia prende-se, como vimos anteriormente, em termos
gerais, com a suscetibilidade de produção de efeitos jurídicos. Também
como vimos já, este conceito não se confunde com o de validade jurídica,
que está intimamente relacionado com a perfeição legal do ato e que
impede que o mesmo possa ser colocado em crise por razões de juridici-
dade. Já tínhamos visto que não existe, por isso, uma relação direta entre
validade e eficácia jurídicas, dado que podem existir atas eficazes que são
inválidos (os anuláveis) e atas ineficazes que são válidos (os que estejam,
por exemplo, suspensos).
Importa, agora, precisar alguns requisitos de eficácia dos atas admi-
nistrativos.
Por exemplo, os que ordenam a demolição de um muro.
ISk
159Quando prolongam os seus efeitos durante um período de tempo, como é o caso da re-
forma/aposentação.
------ --
PALESTRA SOBRE ATlVroADE ADMINISTRATIVA
Esta matéria está hoje regulada no artigos 1552 a 160º do CPA
(correspondente aos anteriores artigos 127g a 132l! do CPA revogado) e
reconduz- e, na prática, à exigências legais complementares para que um
determinado ato administrativo produza, efetivamenre efeitos jurídicos.
Regra geral e de acordo com o previsto no nl! 1 do artigo 155º do CPA
(correspondente ao anterior n2 1 do artigo 127º do CPA revogado) o ato
administrativo é eficaz
"(...) desde adata em que épraticado, salvo nos casos em que alei ou opr6prio
ato lhe atribuam eficácia retroativa diferida ou condicionada. '
Para o CPA, o ato considera-se praticado nos termos do nº 2 do mesmo
artigo.
Assim, podem ser requisitos gerais de eficácia1GO dos atas administrativos:
- A publicaçãdG1 ;
- A publicidade na Interner G2 ; e
- A notificação aos interessados163 •
Atento o disposto nos artigos 158'2 e lS9º do CPA, verificamos que a
publicação só é obrigatória quando for legalmente exigida e que natural-
mente, a sua falta determina a ineficácia jurídica do ato administrativo em
causa. Ou seja, este não produzirá efeitos na ordem jurídica.
No termos do di posto no artigo 159º do CPA, quando a lei determina a
publicação de um ato administrativo mas nada mais diz quanto aos termos
da respeti a publicação deve entender-se que a mesma será feita no Diário
160 Estes permitem, em princípio, o conhecimento do teor do ato administrativo. Existem
tltos administrativos que somente adquirem eficácia através de uma declaração positiva do
seu destinatário, como sucede com o atO administrativo de nomeação, que exige a aceitação
do destinatário, o que pnrece óbvio, já que se alguém é nomeado o ato de nomeação somente
produz efeitos se esta for aceite. Por isso, a didcJa do aro administrativo nada tem a ver com
a sua perfeição estrutural. Por outro lado, importa referir que o visto do Tribunal de Contas
pode ser considerado, por legislação avulsa, um requisito de eficácia de detemlinados atos
administrativos.
161 Nos termos do disposto nos artigos 158" e 159" do CPA (correspondentes aos anteriores
artigos 130" e 1319 do CPA revogado).
161 Nos termos do disposto no artigo 159" do CPA.
16.1 Nos termos do disposto no artigo 160" do CPA (correspondente ao anterior artigo 1329 do
CPA revogado).
CURSO SOBRE O NOra CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
da República ou noutro jornal oficial, corno os jornais oficiais das Regiões
Autónomas dos Açores e da Madeira, ou corno os boletins municipais, no
caso das autarquias locais de que deles disponham, e simultaneamente na
Internet no sítio institucional da entidade em causa, no prazo imperativo
de 30 dias.
Importa ainda salientar que, corno já afirmámos, existem atos adminis-
trativos com eficácia retroativa, ou seja, que fazem incidir os seus efeitos
sobre o passado, embora sejam excecionais, atento o prescrito no artigo
156º, nº 1, do ePA (correspondente ao anterior artigo 128º, nº 1, do ePA
revogado). Estes atos administrativos são, nomeadamente:
- Os atos interpretativos (nos termos da alínea a) do referido nº 1); e
- Os atos a que a lei atribua essa eficácia (nos termos da alínea b) do
mesmo nº 1).
Fora destes casos, o autor do ato administrativo só pode atribuir-lhe
esta eficácia retroativa nos termos do disposto no nº 2 do mesmo norma-
tivo, ou seja,
- Quando, genericamente, a retroatividade for mais favorável para os
interessados, mas nos termos expressos no disposto na alínea a);
- Quando estejam em causa decisões revogatórias de atos administra-
tivos objeto de reclamação ou de recurso hierárquico, nos termos do
disposto na alínea b);
- Quando tal seja devido para dar cumprimento a deveres, encargos,
ónus ou sujeições constituídos no passado, atento o disposto na alínea
c); e, finalmente,
- Quando a lei o permitir ou o impuser, nos termos do disposto na
alínea d).
Por outro lado, o ePA prevê, igualmente, situações opostas, ou seja, de
atos administrativos com eficácia diferida ou condicionada, nos termos do
disposto no artigo 157º do ePA (correspondente ao anterior artigo 129º
do ePA revogado). Estas situações, em que um ato não produz imediata-
mente efeitos mas produzi-Ios-á no futuro, são, entre outras, as seguintes:
- Atos sujeitos a aprovação ou a referendo, atento o disposto na alínea
a);
PALESTRA SOBRE ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
- Atas sujeitos a condição ou termo suspensivos, atento o disposto na
alínea b); e
- Quando se verifiquem as condições da alínea c).
O disposto no artigo 160º do ePA (correspondente ao anterior artigo
132º do ePA revogado) consagra urna importante regra quanto aos atos
constitutivos de deveres ou de encargos e concede urna garantia aos des-
tinatários de inoponibilidade destes atas. Assim, estes atos não lhes são
oponíveis antes que o seu teor lhes seja previamente notificado.
Podemos verificar, ainda, que podem existir atos com eficácia jurídica
interrompida, ou seja, que surgiram eficazes mas que deixaram de o ser
(corno, por exemplo, os atos objeto de urna suspensão da eficácia, graciosa
ou jurisdicional), e atos com eficácia condicionada, ou seja que nasceram
sem eficácia mas que podem tornar-se eficazes (corno sucede com os atos
sujeitos a urna condição suspensiva ou a um termo inicial). Por fim, há atas
que, embora válidos, são ineficazes porque, corno vimos já, não foram objeto
de publicidade ou de adequada notificação, e atos de eficácia excluída, ou
seja, todos aqueles que, desde a sua origem, não têm eficácia nem nunca
poderão ser eficazes.
Em conclusão, podemos afirmar e sublinhar de novo que, corno já
havíamos verificado, o conceito de validade jurídica não é confundível
com o de eficácia jurídica. Existem atos inválidos que são eficazes (por
exemplo, todos os atos anuláveis até serem anulados) e, por outro lado,
existem atos válidos que podem ser ineficazes (por exemplo, os que têm
a eficácia suspensa ou condicionada).
5.2.3. Da invalidade do ato administrativo
Importa, agora, fazer referência aos requisitos de validade dos atos admi-
nistrativos, já que eles visam a observância de um conjunto de regras legais
previstas também no epA.
Essas exigências legais prendem-se, embora aqui possam não se esgotar,
designadamente, com:
- Os sujeitosl64;
164É necessário, designadamente, que o órgão tenha competência para a prática do ato em
causa. Tratando-se de órgão colegial, que se encontre regularmente constituído e que ex-
prima uma vontade juridicamente válida.
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
- A forma e as formalidades 16s ;
- O conteúd%bjeto; e
- O fim 166 •
Vejamos as situações de incumprimento ou de desrespeito pelos requi-
sitos de validade do ato administrativo, o que acarreta a sua imperfeição
jurídica, o surgimento de vícios do ato administrativo e a consequente
invalidade do ato administrativo:
- As violações quanto ao sujeito, que podem gerar os vícios de usurpação
de poderes, de incompetência absoluta ou de incompetência relativa;
- As violações formais ou procedimentais, que podem gerar vício de
forma;
- As violações de conteúdo, que podem gerar o vício de violação de lei;
e
- As violações ao fim legal, que podem gerar o vício de desvio de poder.
A invalidade jurídica do ato administrativo resulta, muitas das vezes,
das ilegalidades cometidas e que se traduzem na violação de normas pre-
vistas, designadamente, no CPA. Embora não seja o único desvalor167 que
gera a invalidade, é, seguramente, o mais importante que gera invalidades
jurídicas (de legalidade).
Em regra, como vimos atrás, os vícios dos atos administrativos são seis.
E são os seguintes:
i) Usurpação de poderes: vício que se traduz no facto de um ato admi-
nistrativo praticado por órgão da Administração Pública se integrar no
165 Com a entrada em vigor da versão originária do CPA, deu-se um aumento acentuado das
formalidades legais a que as decisões administrativas devem obedecer. Estas tendem a asse-
gurar as garantias dos particulares e a efetivar os seus direitos.
166 O ato administrativo deve prosseguir o fim efetivamente atribuído por lei, caso contrário,
o mesmo é inválido. Para se aferir da conformidade, há que ter em conta os motivos princi-
palmente determinantes da prática do ato. Em situações de desconformidade entre o fim
real e o fim legal, o ato está ferido de desvio de poder e pode ser nulo, nos termos do dis-
posto no artigo 161º, nº 2, alínea e), do CPA.
167 A ilicitude pode gerar a invalidade do ato. Por exemplo, sempre que um ato, sem violar a
lei, ofenda um direito absoluto de um particular que lhe advém por via contratual. Quanto
aos vícios de mérito, em que se podem traduzir a inoportunidade e a inconveniência, não
geram ilegalidade.
PALESTRA SOBRE ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
exercício da função legislativa ou no da função jurisdicional, violando,
desta forma, o princípio constitucional da separação de poderes.
Assim podemos ter:
- Usurpação de poderes legislativos; e
- Usurpação de poderes judiciais.
Este vício gera a nulidade 168 do ato, ao abrigo do disposto no artigo
161º, nº 2, alínea a), do CPA (correspondente ao anterior artigo 133º, nº 2,
alínea a), do CPA revogado). É um vício orgânico, porque se prende com
a falta agravada de competência do órgão que emite o ato administrativo,
e pode ser considerado uma incompetência qualificada, atenta a natureza
da norma e do princípio constitucional violados;
ii) Incompetência absoluta: vício que se gera quando um órgão de uma
pessoa coletiva de Direito Público pratica um ato que se integra na compe-
tência de outro órgão de pessoa coletiva diferente ou de outro ministério.
Este vício determina a nulidade do ato administrativo, ao abrigo do dis-
posto no artigo 161Q, n Q 2, alínea b), do CPA (correspondente ao anterior
artigo 133Q , n Q 2, alínea b), do CPA revogado). É um vício que se prende
com a violação das atribuições ou fins das entidades ou dos ministérios
(que se organizam como se fossem verdadeiras pessoas coletiva, embora
não percam a natureza de serviços do Estado);
iii) Incompetência relativa: vício que atinge o ato administrativo sempre
que o órgão de uma pessoa coletiva pratica um ato administrativo que se
integra na competência de outro órgão da mesma pessoa coletiva169 ou
do mesmo ministério. Este vício gera, apenas a anulabilidade do ato, ao
abrigo do disposto no artigo 163 Q do CPA (correspondente ao anterior
artigo 13SQ do CPA revogado).
168Veremos, adiante, o regime das invalidades.
169Importa, no entanto, notar que, como vimos, os ministérios estão organizados em função
dos fins. Assim, quando os ministros praticam atos da esfera da competência de outros mi-
nistros, os mesmos estão feridos de incompetência absoluta e são nulos (e não anuláveis),
nos termos do disposto no artigo 161º, nº 2, alinea b), do CPA (anterior artigo 133º, nº 2,
alínea b), do CPA revogado).
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
A incompetência pode ser ainda analisada, designadamente:
- Em razão da matéria;
- Em razão da hierarquia;
- Em razão do território; e
- Em razão do tempo.
iv) Vício de forma: é gerado sempre que existe qualquer preterição das
formalidades legais170 , ou quando existe carência de forma legaL Este vício
gera, em regra, a anulabilidade do ato, ao abrigo do disposto no artigo 163º
do CPA (correspondente ao anterior artigo 135º do CPA revogado), mas
pode gerar nulidade, nos termos, por exemplo, do disposto no artigo 161º,
nº 2, alíneasg) ou h), do CPA (correspondente ao anterior artigo 133º,
nº 2, alíneas}) eg), do CPA revogado);
v) Violação de lei: é o vício de que padece o ato administrativo sempre
que existe uma desconformidade entre o conteúdo do ato e o bloco da
juridicidade (ou da legalidade em sentido amplo). É um vício residual mas
de grande amplitude e dos mais importantes. Este vício gera, em regra, a
anulabilidade do ato administrativo, ao abrigo do disposto no artigo 163º
do CPA (correspondente ao anterior artigo 135º do CPA revogado), mas
pode gerar, nalgumas situações, a nulidade do mesmo; e
vi) Desvio de poder: que afeta o ato administrativo quando os motivos
principalmente determinantes da prática do mesmo não coincidem com os
fins previstos pela lei ao abrigo da qual determinado órgão administrativo
dispõe das competências para atuar com poderes de autoridade. Ocorre
no âmbito do exercício dos poderes discricionários l7l e este desvalor, que
invalida juridicamente o ato administrativo, pode ser:
- Desvio de poder para fins de interesse privado, o qual gera agora, de
acordo com o novo CPA, a nulidade do ato praticado, atento o disposto
no seu artigo 161º, nº 2, alínea e); ou
170 Por exemplo, quando a lei exige um parecer prévio e a eventual decisão é tomada sem
o mesmo ter sido emitido, quando não é realizada a audiência prévia aos interessados ou
quando os órgãos colegiais deliberam sem se ter verificado a existência do quórum legal-
mente exigido.
17l Estes poderes traduzem uma competência optativa.
PALESTRA SOBRE ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
- Desvio de poder para fins de interesse público, o qual gera a anulabi-
lidade de eventual ato administrativo emitido, nos termos gerais de
Direito, de acordo com o previsto no artigo 163º do CPA.
Por fim, importa referir que o ato administrativo inválido pode, nos
termos do CPA, ser objeto de sanação. Esta pode ocorrer, como estudámos
já, através de outro ato administrativo secundário, que o pode sanar, ou
pode ocorrer por efeito automático da lei, em que o decurso do tempo
desempenha um papel essencial, mas neste caso apenas no que toca, regra
geral, aos atos anuláveis.
O CPA prevê, no disposto no artigo 164º (correspondente ao anterior
artigo 137º do CPA revogado), a possibilidade de existência de atos sanea-
dores. Estes atos são os seguintes:
- A ratificação saneadora172;
- A reformal73 ; e
- A conversão174 •
Atualmente, os atos nulos podem ser, atento o disposto no artigo 164º,
nº 2, do CPA, objeto de reforma ou de conversão, ao contrário do que
sucedia até agora, em que expressamente se consideravam insuscetíveis
de sanação os atos nulos e os inexistentes.
São várias as invalidades jurídicas que podem afetar o ato administrativo.
Deste modo, temos:
- A inexistência jurídica;
- A nulidade; e
- A anulabilidade.
Vejamos, em concreto, cada uma das figuras.
A inexistência é a forma de invalidade jurídica mais grave e significa
que o ato nem sequer existe para o ordenamento jurídico.
ln A ratificação sanação ou saneadora é o ato através do qual um órgão competente para tal
decide sanar ou validar um ato ilegal anulável.
173 Quanto à reforma, conservam-se os elementos válidos de um ato que era ilegal e aprovei-
tam-se somente os elementos legais, ou seja, aqui exclui-se a ilegalidade.
174 Com a conversão, aproveitam-se os elementos válidos para compor um novo ato.

CURSO SOBRE O ,vom CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
A nulidade do ato administrativo é, também, uma forma de invalidade
dos atas administrativos e é excecional, impedindo-os de produzir, regra
geral, quaisquer efeitos na ordem jurídica, atento o disposto no artigo
162º, nº 1, do CPA. Quanto ao seu regime jurídico, pouco difere do re-
gime geral da inexistência, embora o ato nulo, ao contrário do inexistente,
exista juridicamente, podendo afirmar-se que a nulidade acarreta já não a
insanabilidade total do ato, como anteriormente acontecia, mas que não
pode ser sanada por ratificação (os atos nulos apenas podem ser objeto
de reforma e conversão, atento o disposto no nº 2 do já referido artigo
162º do CPA), a impossibilidade de consolidação na ordem jurídica e a
possibilidade de impugnabilidade a todo o tempo, podendo ser arguida e
declarada em qualquer tribunal ou órgão administrativo com competência
para a declaração de nulidade 175 ,nos termos do disposto nos artigos 162º
do CPA. O seu reconhecimento assume a forma de declaração contenciosa
de nulidade, quando declarada pelos tribunais, ou de declaração graciosa
ou administrativa de nulidade, quando declarada por qualquer órgão da
Administração Pública. Importa assinalar que, seguindo as regras de boa
interpretação jurídica, pode e deve o ato ser oficiosamente declarado
nulo pelo seu próprio autor, designadamente, ao abrigo do princípio da
autotutela de legalidade que determina que os órgãos da Administração
Pública devem afastar da ordem jurídica os atos inválidos.
No que diz respeito à anulabilidade, esta forma de invalidade menos grave
tem um carácter geral e afeta o ato administrativo, mas não o impede de
produzir efeitos jurídicos até à sua anulação administrativa ou contenciosa.
Trata-se, portanto, como decorre do disposto no artigo 163º, nº 1, do CPA,
da regra geral, porque aqui se estipula expressamente que" (...) são anuláveis
os atos administrativos (violadores da juridicidade) para cuja violação se não
preveja outra sanção." Ora, esta norma impõe que o legislador possa escolher
sancionar um ato administrativo ilegal com outra forma de invalidade que
será a nulidade (ou a inexistência), mas para que isso ocorra é necessário
que o estipule expressamente - o que faz, por exemplo, no artigo 161º do
CPA, ainda que a título meramente ilustrativo, como decorre do que se
diz no corpo do seu nº 2, dado que o elenco constante das várias alíneas é
apenas exemplificativo e não uma lista exaustiva. Quer isto dizer que todas
as situações ali elencadas geram nulidades dos atos administrativos, mas
l7S Embora o CPA refira competência para anulação.
- - - -- - --- - - - --
PALESTRA SOBRE ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
podem existir outras disposições legais, no Código ou em outra legislação
avulsa, que consagrem a nulidade de um determinado ato desconforme
com a lei e que afaste a regra geral da anulabilidade estipulada no ePA.
Contudo, essa disposição há de ser expressa, porque a nulidade não é a
regra geral.
Vejamos um exemplo:
O conselho diretivo de um Instituto Público profere o seguinte
despacho, que manda publicar em Diário da República: "Determina-se
por esta deliberação que este órgão renuncia às competências x, y, z,
que lhe são atribuídas pela lei."
Se seguíssemos a regra geral e verificando que a competência é irre-
nunciável, poderíamos dizer que a deliberaçãO, sendo ilegal, seria por
consequência anulável. Assim seria se para esta violação se nãoprevisse outra
sanção, como decorre do disposto no artigo 163º, nº 1, do CPA. Ora, pese
embora a nulidade não resultar do elenco previsto nas diversas alíneas
do nº 2 do artigo 161º do CPA, ela vai decorrer de uma outra disposição,
prevista no artigo 36º, nº 2, do CPA, que expressamente comina que
são nulos os atas que tenham por objeto a renúncia à competência.
O ato anulável produz efeitos, ou seja, é, portanto, nos termos do
nº 2 do artigo 163º do CPA, juridicamente eficaz. Estes efeitos podem todos
eles ser apagados da ordem jurídica se os tribunais ou a Administração
Pública proferirem, respetivamente, decisão jurisdicional de anulação ou
decisão administrativa de anulação e desde que as decisões retroajam à
data de início de produção de efeitos.
Ao contrário da nulidade, aquela permite a consolidação do ato na
ordem jurídica, com decurso do prazo de impugnação sem que a mesma
seja exercida ou através da eliminação das ilegalidades com ato saneador.l76,
sendo portanto plenamente sanável. Ao contrário da nulidade, a impug-
nação desta forma de invalidade tem prazos legalmente estabelecidos
para ser arguida e declarada, nos termos do disposto no artigo 163º, n.O S 3
e4, doCPA.
Importa referir de novo e sublinhar que a nulidade é sempre uma san-
ção objetiva177, excecional, sendo a regra geral a da anulabilidade do ato.
176Recordemos que os atas nulos apenas podem ser objeto de reforma e conversão.
ln Porque recai sobre atas, enquanto as sanções subjetivas recaem sobre entidades.
CURSO SOBRE O NOVO CÓDlGO DO PROCEDlMENTO ADMINISTRATIVO PALESTRA SOBRE ATIVIDADE ADMINISTRATIVA

Por isso, o artigo 161º, nº 2, do ePA estipula, de forma genérica, mas ape- houvera de ser praticado com o mesmo conteúdo em virtude de vinculação
nas exemplificativamente, os atos que são nulos, enumerando-os. Se uma legal. Não deixa de ser curioso...
determinada ilegalidade nele não estiver prevista, ou inexistir previsão Vejamos, de seguida, uma tabela com a síntese sobre os vários elementos
em qualquer outra lei especial, então conclui-se que essa ilegalidade gera relativos às principais formas de invalidade jurídica dos atos praticados
apenas a anulabilidade do ato administrativo. Não há, assim, nulidades por pela Administração Pública.
natureza. Todas terão de estar previstas na lei.
Importa referir ainda, que, existindo uma cumulação de vícios, preva- PRINCIPAIS FORMAS DE INVALIDADE JURÍDICA DO ATO ADMINISTRATIVO
lecerá sempre a forma de invalidade mais grave: inexistência, nulidade ou ANULABILIDADE NULIDADE INFXIsrtNCIA

anulabilidade (por esta ordem) e, portanto, os respetivos efeitos. EXISttNCIA TURfDICA Existe juridic:llIlente Existe juridic:llIlente
Nlo existe
juridicamente
Neste âmbito genérico, importa também assinalar que os atos adminis-
Não permite a produçlo
trativos são passíveis de ser objeto de vícios de vontade, mas a autonomia da de quaisquer efeitos
vontade do titular do órgão só deveria assumir relevância jurídica quando jurídicos do ato, mas tal
Permite a produção de regra não prejudica :l Não permite :l
tivesse, legalmente, capacidade para poder optar, já que, na realidade, no EFICÁCIA TURfDICA
efeitos do ato possibilld.de de produção de efeitos do ato
âmbito do exercício de poderes vinculados, somente interessa que a vontade atribuição de alguns
efeitos (artigo l62', nO 3.
expressa esteja de acordo com a lei. Quando estamos perante o exercício doePA)
de poderes discricionários (a tal autonomia pública) é que podem emergir, Admite a sanaçio (por Nio admite :l ratificação!
com relevância material e substantiva, os vícios da vontade na formação SANABILIDI\DE rati.fic3ç-J.O, reform:l e m:lS apenas a reforma e 3. Não admite a sanaçáo
conversão) conversão
da decisão, por isso, o ato discricionário aproxima-se mais, neste âmbito,
Admite a consolidaçáo Não admite a consolidação
do negócio jurídico. CONSOLIDAÇÃO
na ordem jurídica, por na ordem jurídic:1} mas Não admite a consolidaçio
sanação ou por decurso alguns efeitos podem na ordem jurídica
No Direito Administrativo, podemos verificar, muitas vezes e em
do tempo consolidar-se
momentos diversos, a existência de divergência legítima entre a vontade
Não obsta:l. impe"'ti-
Pode opor-se resistência Pode opor-se resistênci.
real e a vontade declarada, expressa a final pelo órgão administrativo. Por IMPERI\TIVIDADE
vidade

exemplo, desde logo, como vimos anteriormente, no âmbito da hierarquia A arguição não depende
A arguição e a declaração A "rguição não depende
administrativa, se e quando o superior hierárquico, no exercício do poder TEMPESTIVIDADE de prazo (salvo disposição
dependem de prazo de prazo
legal em contdrio)
de direção, dê uma ordem para a prática de um ato cujo conteúdo não seja
Em tribunal ou na Em tribunal ou na Em tribunal ou na
da concordância do subalterno. Deste modo, a vontade do inferior hierár- SEDE DE INVOCAÇÃO
Administração Pública Administração Pública Administração Pública
quico só tem valor se não houver vontade do superior declarada, ainda que Anulaç.íO contenciosa, Declaração contenciosa Dc:cbraçí.o contenciosa
aposteriori. Mas não esqueçamos, por exemplo, o disposto no artigo 1612 , FORMA DA DECISÃO anulação graciosa ou ou administrativa de ou :l.dministrativa de
administrativa nulidade inexistência
nº 2, alínea j), do ePA (correspondente ao anterior artigo 133º, nº 2, alínea
Excecional e exige Excecional e exige
e), do ePA revogado), que se refere aos atos praticados sob coação física CARÁCTER Geral
tipificação legal tipificação legal
ou coação moral, considerando-os feridos de nulidade. Aqui, a relevância Podem ser definidos e
jurídica da coação física ou da coação moral existe independentemente EFEITOS DI\. DECISÃO
limitados pelo tribunal Retto:>gem ii data da Retroagem :l. data da
ou pela Administraçáo prática do "to prática do ato
de o conteúdo do ato estar ou não substantivamente de acordo com a lei, Pública
porque, como é de salientar, de novo, o legislador não estabelece qualquer Oficiosamente ou a Oficiosamente ou a Oficiosamente ou a
distinção entre atos vinculados ou discricionários praticados sob coação. LEGITIMIDADE
requerimento de requerimento de requerimento de
interessados ou do interessados ou do interessados ou do
O ePA sanciona o ato praticado por órgão cuja vontade estivesse sob coa- Ministério Público Ministério Público Ministério Público
ção e não fosse plenamente livre e esclarecida. Mesmo se o ato praticado
CURSO SOBRE O Nora CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
5.2.4. Da revogação e da anulação administrativas
O novo CPA vem agora, no âmbito do regime jurídico da revisão do ato admi-
nistrativo178 , estabelecer a distinção entre revogação e anulação adminis-
trativas. Esta última correspondia, anteriormente, à revogação anulatória.
No que diz respeito à revogação179 180 e à anulação do ato administrativo,
os seus regimes estão hoje previstos no disposto nos artigos 165º a 174º do
CPA (anteriormente, o regime jurídico estava previsto nos artigos 138º a
148º do CPA revogado), pese embora o disposto nos artigos 173º e 174º
tratar já das alteração, substituição e retificação dos atas administrativos,
respetivamente.
Existindo outras formas de cessação de vigência de atas administrativosl81,
com a revogação o ato revogatório tem por objeto a cessação de efeitos de
outro ato, tendo como conteúdo funcional a extinção da eficácia jurídica
do ato que se visa revogar. Por isso dissemos que a revogação é um ato
secundário, já que os seus efeitos se repercutem noutro ato administrativo
(primário ou não, porque pode incidir sobre um outro ato secundária).
É, como vimos, um ato sobre ato.
O disposto no artigo 165º, nº 1, do CPA, define hoje a revogação como
o "(...) ato administrativo que determina a cessação dos efeitos de outro ato, por
razões de mérito, conveniência ou oportunidade". Reparemos que o exercício
de revogação do ato administrativo apenas terá por fundamento - a partir
de agora - razões de mérito. Deixa-se, assim, para a figura da anulação
administrativa a capacidade desintegrativa de atas administrativos com
fundamento em razões estritas de legalidade, atento o estipulado no artigo
165º, nº 2, do CPA, que refere taxativamente que esta figura (que agora
concorre com a revogação administrativa na capacidade desintegrativa de
17R Na expressão que consta do ponto 18 do Preâmbulo.
179 O ato revogatório é um ato administrativo como qualquer outro e pode estar sujeito a
recurso contencioso, em caso de ilegalidade. A revogação não se confunde com a declaração
de caducidade, com as declarações graciosas de inexistência ou de nulidade ou com a sus-
pensão do ato administrativo. É, como vimos, um ato administrativo secundário.
ISO Cfr., entre outros, José Carlos Vieira de Andrade, Revogação do ato administrativo, Direito
e Justiça, Revista da Faculdade de Direito da Universidade Católica Portuguesa, Volume VI,
1992, pág. S3 e segs.
181 O ato administrativo pode cessar os seus efeitos por caducidade, por se tratar de um ato
de execução instantânea ou por estar sujeito a um termo resolutivo ou a uma qualquer cláu-
sula de caducidade.
PALESTRA SOBRE ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
atas administrativos) é "(...) oato administrativo que determina adestruição dos
efeitos de outro ato, comfundamento em invalidade."
Quanto ao fundamento da revogação, ele pode ter por base, apenas
(porque incidirá sobre atas legais), razões de mérito, de oportunidade ou
de conveniência. Neste caso, como vimos já, só pode ser objeto de aferição
por parte das estruturas administrativas, ou seja, os tribunais nunca aferem
do mérito do ato administrativo.
Quanto ao regime jurídico da revogação administrativa, a regra geral
estabelece que todos os atas administrativos válidos são, em princípio,
revogáveis. Quanto ao regime jurídico da anulação administrativa, a regra
geral estabelece que todos os atas administrativos que padeçam de anu-
labilidades são, em princípio, submetidos a este regime. O CPA prevê, no
entanto, duas situações distintas em que os atas administrativos não podem
ser revogados ou anulados administrativamente:
- A de revogação ou anulação administrativas impossível, nos termos
do disposto no artigo 166º do CPA (anteriormente, a revogação impossível
constava do artigo 139º do CPA revogado): significa que o conteúdo dos
atas revogatório ou anulatório não é admissível; há uma impossibilidade
de conteúdo, já que se visa extinguir efeitos de atas que os não produzem;
o ato administrativo que se pretenderia revogar ou anular nunca produziu
efeitos ou os seus efeitos estão já totalmente esgotados ou apagados.
Vejamos, deste modo, os casos legalmente previstos como sendo insus-
cetíveis de revogação ou anulação administrativas:
i) Os atas nulos (alínea a) do nº 1 do artigo 166º do CPA);
ii) Os atas anulados contenciosamente (alínea b) do nº 1 do artigo
166º do CPA);
iii) Os atos revogados com eficácia retroativa (alínea c) do nº 1 do
artigo 166º do CPA); e
iv) Os atas cujos efeitos tenham caducado ou se encontrem esgota-
dos com eficácia retroativa (artigo 166º, nº 2, acontrario sensu, do CPA).
Desta forma, a impossibilidade de revogação ou de anulação administra-
tivas decorre de argumentos de lógica, pois não existem quaisquer efeitos
jurídicos que ainda restem na ordem jurídica e que possam cessar ou ser
destruídos. Por isso, se a revogação de um ato não tiver sido total, ainda
pode ser objeto de revogação para eliminar os efeitos que permanecem,
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
porque nessa medida o ato pode continuar a produzir efeitos, ou pese
embora o ato já não produzir efeitos, existem alguns que não foram ainda
apagados na ordem jurídica.
Vejamos a segunda das situações:
- A de revogação proibida (já não falamos aqui de anulação adminis-
trativa, porque esta apenas se aplica a atas ilegais): neste caso, a revogação
seria possível, nada impedindo de facto que ela ocorresse, mas o CPA prevê
que essa extinção de efeitos, a dar-se, é ilegal, nos termos do disposto no
artigo 167º do CPA. No entanto, não há de facto uma impossibilidade lógica
absoluta, existindo apenas uma proibição legal de revogação, que é uma
opção legítima e correta do legislador.
a artigo 167º do CPA consagra assim as situações em que a revogação
pode gerar ilegalidade, sendo proibida, deSignadamente:
i) Quando extingue efeitos de atos administrativos cuja existência re-
sulta de vinculação legal, ou seja, a lei exige a prática e a manutenção
de determinado ato (artigo 167º, nº 1, do CPA); e
ii) Quando extingue efeitos dos atos administrativos que sejam cons-
titutivos de direitos, com as seguintes exceções:
- Se tiverem uma parte desfavorável aos interesses dos beneficiários
e somente quanto a esta, nos termos do disposto no artigo 167º,
nº 2, alínea a), do CPA;
- Quando os beneficiários deem concordância e não seja matéria
indisponível para as partes, de acordo com o previsto na alínea b)
do nº 2 do mesmo artigo;
- "Comfundamento na superveniência de conhecimentos técnicos ecientíficos
ou em alteração objetiva das circunstâncias defacto, emface das quais, num
ou noutro caso, nãopoderiam tersidopraticados", nos termos do disposto
no artigo 167º, nº 2, alínea c), mas de acordo com o estipulado nos
n.OS4, 5 e 6; e
- Nos termos gerais da alínea d) do nº 2 do artigo 167º do CPA.
De acordo com o previsto no artigo 167º, nº 3, do CPA,
"para efeitos do disposto na presente secção, consideram-se constitutivos de
direitos os atas administrativos que atribuam ou reconheçam situaçõesjurídicas
PALESTRA SOBRE ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
de vantagem ou eliminem ou limitem deveres, ónus, encargos ou sujeições, salvo
quando asua precariedade decorra da lei ou da natureza do ato".
Ficamos, assim, cientes da definição legal do conceito de atas consti-
tutivos de direitos. Deste modo, por atos administrativos constitutivos de
direitos consideram-se todos aqueles que ampliam direitos ou interesses
legalmente protegidos, compreendendo ambos os conceitos. Ou seja,
são aqueles que integram, alternativamente, três ideias: (i) atribuem um
direito, (ii) ampliam um direito preexistente ou (iii) libertam o particular
de uma restrição, de um ónus ou de uma vinculação a que estava adstrito.
a regime jurídico relativo aos atos constitutivos de interesses legalmente
protegidos é muito próximo.
Vejamos, agora, os condicionalismos aplicáveis à anulação administrativa
previstos no artigo 168º do CPA.
Nos termos do disposto no seu nº 1, designadamente, "os atas adminis-
trativospodem ser objeto de anulação administrativa noprazo de seis meses, acontar
da data do conhecimento pelo órgão competente da causa de invalidade (...) desde
que não tenham decorrido cinco anos, a contar da respetiva emissão."
Também quanto aos atos constitutivos de direitos, só podem ser objeto
de anulação administrativa no prazo de um ano a contar da data da sua
emissão, atento o disposto no nº 2 do artigo 168º do CPA, mas se o ato tiver
sido impugnado contenciosamente com vista à sua anulação judicial, então,
atento o disposto no nº 3 do mesmo artigo, a Administração Pública apenas
pode exercer o poder anulatório "(...) até ao encerramento da discussão", que
é uma fase prévia ao julgamento.
No caso dos atos constitutivos de direitos, o prazo de um ano para a
anulação administrativa alargar-se-á até aos cinco anos se, nos termos do
nº 4, e no respeito por outra qualquer disposição em contrário, se verificar
o preenchimento de alguma das alíneas aí elencadas.
A limitação decorrente do nº 5 resulta dos prazos impostos, sobretudo
para os particulares, de impugnação contenciosa que, regra geral, é de três
meses, atento o disposto no artigo 58º, nº 2, alínea b), do CPTA.
Também este artigo garante aos interessados um eventual direito a
indemnização, nos termos do disposto no seu nº 6.
Quanto à iniciativa para as revogação ou anulação administrativas,
pode partir, oficiosamente, do próprio órgão com competência, ou pode
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
partir dos interessados, através de recurso ou de reclamação graciosos, nos
termos do disposto no artigo 169º do CPA (correspondente ao anterior
artigo 138Q do CPA revogado).
Quanto à competência para a revogação, ela pode ocorrer por via do
autor do ato, através de uma retratação, nos termos do disposto no artigo
169º, n Q 2, do CPA (correspondente ao anterior artigo 142º do CPA revo-
gado). Contudo, nos termos do mesmo dispositivo, para além do autor do
ato, podem revogar atos administrativos órgãos diferentes daqueles que
os praticaram. Assim, dispõem de competência legal para o efeito, salvo
disposição legal em contrário, o superior hierárquico do autor do ato que
pode sempre revogar os atos praticados pelos seus subalternos, ao abrigo
do poder de supervisão, que é um dos poderes hierárquicos de controlo
- a par do poder de inspeção e do poder disciplinar -, a menos que exista
competência exclusiva do subalterno182 (de acordo com o disposto no
artigo 169º, nº 2, do CPA).
O nº 3 diz apenas respeito à competência anulatória, que compete
ao órgão que praticou o ato ou ao superior hierárquico, não sendo aqui
salvaguardada, pelo legislador, a competência exclusiva do subalterno,
como o foi no número anterior a propósito da revogação administrativa.
Por outro lado, enquanto vigorar a delegação de poderes, de acordo
com o disposto nos artigos 169º, nº 4, e 49º, nº 2, do ePA (este último
correspondente ao anterior artigo 39º, nº 2, do CPA revogado), os atos
administrativos praticados podem ser objeto de revogação ou anulação
administrativas, com fundamento no regime normativo da delegação de
poderes, pelos:
- Delegante,
- Subdelegante;
- Delegado; ou
- Subdelegado.
Do mesmo modo, e nos casos expressamente previstos por lei, podem
proceder à revogação ou à anulação administrativas:
Neste caso, talvez se admita que o superior possa emanar ordens de revogação com funda-
18!
mento na hierarquia administrativa. Cfr., igualmente, o disposto no artigo I97º, nº I (corres-
pondente ao anterior artigo I74º, nO I, do CPA revogado).
PALESTRA SOBRE ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
- Outras estruturas com poderes não hierárquicos, mas cuja esfera
de competências comporte poderes de supervisão l83 revogatórios ou
anulatórios, de acordo com o disposto no artigo 1692, n Q 5, do CPA; casos
em que exista superintendência ou tutela revogatória ou anulatória, que
são sempre excecionais e que não se presumem. A lei terá de prever,
expressamente, esses poderes no leque de poderes que atribui ao órgão
superintendente e/ou tutelar. Se a lei o não fizer, as estruturas não terão
competência desintegrativa dos atos administrativos inválidos ou inopor-
tunos ou inconvenientes praticados e restará aos particulares o recurso às
garantias contenciosas; e, por fim,
- O órgão competente, quando o ato for praticado por órgão incom-
petente, de acordo com O disposto no artigo 169Q nº 6, do CPA. A opção
do legislador clara, mas talvez. não fosse de rejeitar a po sibilidade de o
órgão incompetente poder proceder à desintegração atravé da anulação
do ato. Reparemos que o legislador anos o ver cai aqui, salvo melhor opinião
num erro enuma contradição. Vejamos: se a revogação diz apenas respeito a
questões de mérito e a anulação a questões de invalidade, de acordo com
o disposto no artigo 165º do CPA, então não se pode admitir a revogação
do ato praticado por órgão incompetente, porque ele é inválido e apenas
comportará a anulação administrativa, por se fundar em questões estritas
de legalidade.
Quanto às formas da revogação ou da anulação administrativas, elas
devem revestir, nos termos do disposto no artigo 170Q, nº 1, do CPA, as
mesmas formas legalmente exigidas para os atos colocados em crise, seguindo
ainda de perto o prescrito no nº 2 do mesmo artigo se o ato a revogar ou
a anular tiver sido praticado com excesso deforma.
No que diz respeito à eficácia do ato administrativo revogatório, releva
notar que o conteúdo do ato de revogação visa, primária e diretamente,
fazer cessar efeitos do ato revogado com eficácia ex nunc (para o futuro).
Contudo, nos termos do disposto no artigo 171Q, n Q I, do CPA (correspon-
dente ao anterior artigo 145Q , nº 3, do CPA revogado), pode existir uma
183Designadamente, entidades tutelares com poderes de tutela revogatória e/ou anulatória.
O poder administrativo de supervisão traduz a faculdade de confirmação, revogação, anu-
lação ou substituição dos atos administrativos, podendo, por isso, englobar a faculdade de
emanar uma nova disciplina para a situação jurídica.
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
eficácia mais ampla, abrangendo os efeitos já produzidos, ou seja, ex tunc
(efeitos retroativos).
Desta forma, a revogação pode, assim, ter efeitos retroativos, atri-
buídos pelo autor do ato revogatório, apenas com fundamento em razões
de mérito ou de oportunidade, nos termos do disposto no artigo 1712,
nº 1, do CPA, desde que verificado um dos dois requisitos alternativos aí
enunciados, a saber:
- A retroatividade ser favorável aos interessados; ou
- Os interessados terem dado a sua concordância expressa a essa retro-
atividade e não estejam em causa direitos ou interesses indisponíveis.
Importa, agora, atender ao disposto no artigo 171º, nº 2, do CPA (cor-
respondente ao anterior artigo 146º do CPA revogado), que se refere aos
efeitos repristinatórios da revogação. Estes efeitos prendem-se com o
renascimento de normas anteriormente revogadas. Assim, a questão que
se pode colocar é a de se saber se a revogação de atos administrativos terá,
ou não, efeitos repristinatórios.
Ora vejamos:
a. 4
b ... C tal como o nº 2 do mesmo artigo:
Legenda: a - ato administnltivo primário; b - ato administrativo revogatório (de a); c - ato administrativo
revogatório (de b)
Se o ato c revoga expressamente o ato b para o futuro, não se colocam
quaisquer dúvidas ou problemas. Mas, caso a revogação do ato b, feita pelo
ato c, tenha efeitos ex tunc, ou seja, eficácia retroativa, e expressamente o
determinar, atenta a parte final do disposto no artigo 171º, nº 2, do CPA,
repristina, isto é, coloca de novo em vigor o ato a.
A repristinação pode, igualmente, ocorrer se for determinada direta-
mente pela lei. Deste modo, para sabermos a final se a revogação (pelo
ato c) de um ato revogatório (ato b) tem efeitos repristinatórios (sobre
o ato a) teremos de, para além de conhecer a lei, conhecer igualmente a
vontade expressa do autor do ato c. Ambas as vontades - a do legislador e
a do autor do ato administrativo secundário - são determinantes para se
saber se existem efeitos repristinatórios.
PALESTRA SOBRE ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
No que diz respeito à anulação administrativa, o artigo 171º, nº 3, do
CPA refere que "salvo disposição especial, a anulação administrativa produz
efeitos retroativos, mas o autor da anulação pode, na pr6pria decisão, atribuir-lhe
eficácia para ofuturo, quando oato se tenha tornado inimpugnávelpor viajurisdi-
ciona!." E, por outro lado, a anulação tem, regra geral, efeitos repristina-
tórios, verificados os limites elencados nos termos do disposto no nº 4 do
mesmo normativo, dado que se funda em invalidade(s) que importa apagar
da ordem jurídica. A formulação desta norma parece um pouco confusa,
dado que só há efeitos repristinatórios na presença de atos revogatórios.
Por fim, o artigo 1722 do CPA consagra as consequências da anulação
administrativa. Vejamos os aspetos mais importantes.
O nº 1 é claro quando estipula que
"Sem prejuízo do eventual poder de praticar novo ato administrativo, a
anulação administrativa constitui a Administração no dever de reconstituir a
situação que existiria se oato anulado não tivesse sido praticado, bem como de
dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido comfundamento naquele
ato, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que
deveria ter atuado",
"Para efeitos do disposto no número anterior, a Administração pode ficar
constitufda no dever de praticar atos dotados de eficácia retroativa, desde que
não envolvam aimposição de deveres, encargos, 6nus ou sujeições, aaplicação de
sanções ou arestrição de direitos ou interesses legalmenteprotegidos, assim como
no dever de anular, reformar ou substituir os atos consequentes sem dependência
deprazo, ealterar as situações defacto entretanto constitufdas, cuja manutenção
seja incompatível com a necessidade de reconstituir asituação que existiria se o
ato anulado não tivesse sido praticado."
5.2.4.1. Das alteração, substituição e retificação dos atos
administrativos
De seguida, o legislador trata, no artigo 173º do CPA, das questões rela-
tivas à alteração e substituição dos atos administrativos. Regra geral, são
aplicáveis, nos termos do disposto no artigo 173º, nº 1, do CPA, as normas
reguladoras da revogação. O nº 2 refere que
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
"A substituição de um ato administrativo anulável, ainda que na pendência
deprocessojurisdicional, por um ato válido com o mesmo conteúdo sana os efeitos
por ele produzidos, assim como os respetivos atas consequentes."
Já a retificação dos atos administrativos é regulada no artigo 174Q do epA.
Trata-se aqui de corrigir erros de cálculo e erros materiais na expressão
da vontade do órgão administrativo que, quando manifestos, podem ser
retificados a todo o tempo. A retificação pode ser solicitada pelos inte-
ressados ou promovida oficiosamente, e pode ser efetivada pelos órgãos
competentes para a revogação do ato administrativo.
O n Q 2 do referido artigo impõe, no entanto, o uso da forma e do meio de
publicidade do ato retificado e determina a produção de efeitos retroativos.
5.2.5. Da execução do ato administrativo
No que diz respeito ao conceito de executoriedade84 do ato administrativo,
ele corresponde, grandemente, ao instituto do privilégio de execução
prévia ou à faculdade de aplicação coerciva de um ato administrativo,
independentemente de qualquer decisão judicial prévia ou da concor-
dância do particular, e está intimamente relacionado com a característica
da imperatividade do ato administrativo. Este conceito não se confunde
com o de eficácia jurídica, nem com o de validade.
O regime jurídico da execução (coerciva) do ato administrativo 185 vem,
agora, previsto no artigo 175Q e seguintes do ePA e tem, desde logo, apli-
cação a atos administrativos que criem obrigações, deveres ou encargos
para os particulares, não existindo um cumprimento voluntário por parte
dos mesmos.
A executoriedade não é, por isso, característica de todos os atos admi-
nistrativos, visto que somente são executórios aqueles atos que são eficazes
e, portanto, nem todos gozam do privilégio de execução prévia e desta
184 Vide Rui Machete, Execução do ato administrativo, Direito e Justiça, Revista da Faculdade de
Direito da Universidade Católica Portuguesa, Volume VI, 1992, pág. 65 e segs.
185 Este regime jurídico consta dos artigos 175º a 183º do CPA (correspondentes aos anterio-
res artigos 149º a lS7º do CPA revogado). Dos artigos 179º, 180º e 181º do CPA (correspon-
dentes aos anteriores artigos 15Sº, 156º e lS7º do Código cessante) constam, respetivamen-
te, os regimes das execuções de obrigações pecuniárias (para pagamento de quantia certa),
para entrega de coisa certa e para prestação de facto.
PALESTRA SOBRE ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
faculdade de serem impostos com recurso à força e independentemente
de prévio recurso aos tribunais.
Embora se tenha abandonado o elenco previsto no anterior artigo 150Q
do ePA revogado, que consagrava um conjunto de atos administrativos
que, à partida, não gozava do privilégio de execução prévia, parece que
grande parte daquela enumeração continua a ter pleno cabimento e sen-
tido. Por exemplo, o caso dos atas administrativos com eficácia suspensa,
entre outros.
O artigo 175º do ePA é claro no que diz respeito ao objeto da execução
administrativa. A execução pressupõe a existência de "(...) procedimentos
administrativos dirigidos à obtenção, através de meios coercivos, da satisfação de
obrigaçõespecuniárias, da entrega de coisa certa, da prestação defactos ou ainda do
respeitopor ações ou omissões em cumprimento de limitações impostaspor atas admi-
nistrativos." De referir que, atento o consagrado no n Q 2 do mesmo artigo, a
tomada de ações policiais de coação direta será objeto de legislação própria.
Hoje, de acordo com o teor do n Q 1, do artigo 176 Q, do ePA, os atos ad-
ministrativos só podem ser impostos coercivamente (i) nos casos esegundo
asformas e termos expressamente previstos na lei ou (ii) em situações de urgente
necessidadepública, devidamentefundamentada.
Importa referir que não pode existir execução coerciva sem que,
previamente, os órgãos administrativos competentes emanem um ato
administrativo declarativo do direito a aplicar à situação em concreto - o
ato exequendo -, de acordo com o disposto no artigo 177Q, n Q 1, do ePA
(correspondente ao anterior artigo 151Q, n Q 1, do ePA revogado). A isto se
pode chamar de autotutela declarativa da legalidade.
Nestes termos, para que possa ser promovida a execução de um ato
administrativo com recurso legítimo à força pública, é imperativo que
primeiramente a Administração Pública declare o direito que considera,
naquele caso concreto, como o definidor e disciplinador da situação ju-
rídica. Esta definição é feita, em concreto, através do ato administrativo
juridicamente eficaz e que será considerado o título jurídico executivo
que fundamentará a intervenção coerciva da Administração Pública, após
notificação ao(s) particular(es) interessado(s).
O artigo 177Q, n Q 2, do ePA impõe que, salvo em estado de necessi-
dade, é necessária a emissão de uma decisão autónoma fundamentada
de proceder à execução administrativa. Esta decisão administrativa terá
como objeto a determinação, pelo órgão competente, do conteúdo e dos
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
termos da execução. Assim, teremos necessariamente um (i) ato adminis-
trativo exequendo e um (ii) ato administrativo que determine a execução.
Este ato (ii) será notificado, obrigatória e previamente, ao destinatário e terá
de conceder ao mesmo um prazo razoável para cumprimento voluntário da
obrigação exequenda, que, a suceder, dispensará a execução administrativa.
Esta notificação pode ocorrer simultaneamente com a notificação do ato
administrativo principal exequendo, atento o estipulado no n Q 4 do mesmo
artigo. Parece, desta forma, que o legislador determina a existência de um
prazo razoável a fim de possibilitar o cumprimento da eventual obrigação
que resulte do ato administrativo exequendo.
O disposto no artigo 178Q do CPA, sob a epígrafe Princípios aplicáveis,
parece querer ser apenas um reforço de evidência do que anteriormente é
estipulado, de forma genérica, a propósito dos princípios gerais da ação
administrativa. Reafirma-se a necessidade de respeito pelo princípio da
proporcionalidade Oá imposto no artigo 7 Q do CPA), pelos direitos fun-
damentais e pela dignidade da pessoa humana.
Seguem-se, imediatamente (artigos 179Q, 180Q e 181Q do CPA), os regimes
autonomizados das execuções de obrigações pecuniárias, para entrega de
coisa certa, e para prestação de facto.
Vejamos estes regimes de forma sucinta.
A falta de pagamento de prestações pecuniárias a uma entidade pública
determina a instauração, nos termos do disposto no artigo 179Q nº 1, do
CPA, de um processo de execução fiscal que seguirá os trâmites previstos
na legislação do processo tributário. Para esse efeito, o órgão competente
da entidade pública emitirá, de acordo com a lei, uma certidão, que terá, de
acordo com o disposto no n Q 2, valor de título jurídico executivo e que será
remetida ao competente serviço da Administração tributária, juntamente
com o processo administrativo.
O artigo 180 Q do CPA determina que a falta de entrega de coisa devida
permite ao órgão competente" (...) proceder às diligências queforem necessárias
para tomarposse administrativa da mesma."
A execução para prestação de facto decorre como previsto no artigo 181º
do CPA. Aqui se diz que, quando a prestação de facto fungível- aquele
suscetível de ser substituído, por não ser único, por haver idênticos ou
semelhantes - não for cumprida, no prazo estipulado, se possibilita ao
órgão competente"(...) determinar que aexecução seja realizada diretamente ou
por intermédio de terceiro, ficando, neste caso, todas as despesas, incluindo indem-
PALESTRA SOBRE ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
nizações esançõespecuniárias, por conta do obrigado." Parece ser uma solução
ajustada, dado que há um incumprimento por parte do destinatário que fica
vinculado à prestação de facto, a qual, por ser fungível, pode ser objeto de
substituição, mas cujos encargos recairão na esfera jurídica do incumpridor.
Aliás, O ressarcimento das despesas efetuadas, nestes casos, pode seguir os
trâmites procedimentais previstos no artigo 179Q do CPA para obtenção do
pagamento de obrigações pecuniárias, por força do disposto no seu n Q 3.
O legislador veio consagrar, no artigo 182º do Código, disposições sobre
garantias dos executados. Aqui se consagra o direito de impugnação admi-
nistrativa e contenciosa, desde o ato exequendo, passando pelo ato que
determina a execução, até aos atos praticados durante a execução, poden-
do, como é óbvio, requerer a suspensão contenciosa, atento o disposto no
nQ 1 do citado artigo. Parece não ser de afastar, embora o legislador o não
preveja aqui expressamente, que o pedido de suspensão possa igualmente
ser apresentado à Administração Pública, pedido esse que pode incidir
sobre qualquer dos atos administrativos em questão e assumir natureza
administrativa.
S
Os n.O 2 e 3 do referido artigo 182º dizem respeito a aspetos relevantes
do contencioso que podem, aqui, ser utilizados como garantias efetivas e
que visam proteger os direitos dos interessados.
Por fim, o disposto no artigo 183 Q do CPA permite à Administração
Pública recorrer aos tribunais administrativos para promover a execução
judicial de atos que, nos termos do mesmo artigo, não possam ser aplica-
dos coercivamente, e que, portanto, não gozem do chamado privilégio
de execução prévia, dado que a executoriedade possibilita a execução
administrativa sem prévio recurso aos tribunais.
Importa ainda referir que pode ser requerida pelos interessados a
suspensão da execução, o que mais adiante se estudará a propósito do
disposto no artigo 189º, n.O 3 e 4 do CPA.
S
Em conclusão e como se referiu atrás, podemos afirmar que o con-
ceito de executoriedade não deve confundir-se com o conceito de eficácia
jurídica, já que este se prende com a suscetibilidade de um qualquer ato
administrativo produzir, de forma direta e imediata, efeitos jurídicos e não
existe uma direta ligação entre os conceitos. Por isso, podem existir atos
eficazes que não sejam executórios.
CURSO SOBRE O Nom CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
5.3. Dos contratos da Administração Pública186
Nos números anteriores, abordámos os regimes jurídicos substantivos
resultantes do CPA quanto ao regulamento e ao ato administrativos e,
consequentemente, no que diz respeito à atuação unilateral da Adminis-
tração Pública.
A atuação das várias estruturas administrativas, no âmbito dos contratos
da Administração Pública e, particularmente, no do contrato administra-
tivo, assenta na bilateralidade e numa participação dos particulares que
é mais elevada e intensa, pois pressupõe-se um acordo de vontades que
visa atingir e conciliar interesses distintos, públicos e privados. Os órgãos
da Administração Pública podem celebrar contratos administrativos, de
acordo com o previsto agora no Código dos Contratos Públicos (CCP)187
que é, hoje, o principal diploma que regula a contração pública.
Podemos definir o contrato administrativo como o acordo de vontades
pelo qual é constituída, modificada ou extinta uma relação jurídico-admi-
nistrativa l88 . Para estarmos na presença de um contrato administrativo,
é necessário que a matéria do mesmo seja de Direito Público e que seja
celebrado ao abrigo da gestão pública.
De referir, contudo, que os contratos administrativos têm algumas
especificidades de regime jurídico, hoje grandemente previsto no CCP,
desde logo porque podem conferir poderes de autoridade a um particular,
podem atribuir direitos ou impor deveres e podem impor restrições de
interesse público aos particulares.
L86 Vide José Manuel Sérvulo Correia, Legalidade e autonomia contratual nos contratos adminis-
trativos, Coleção Teses, Livraria Almedina, Coimbra, 1987; Maria João do Rosário Estorni-
nho, Requiem pelo Contrato Administrativo, Livraria Almedina, Coimbra, 1990; Maria João do
Rosário Estorninho, Princípio da Legalidade e Contratos da Administração, separata do Boletim
do Ministério da Justiça nO 368, Lisboa, 1987.
L87 O CCP foi aprovado pelo Decreto-Lei nº 18/2008, de 29 de janeiro, alterado pela Lei
nº 59/2008, de 11 de setembro, pelos Decretos-Leis n."' 34/2009, de 6 de fevereiro,
223/2009, de 11 de setembro, e 278/2009, de 2 de outubro, pela Lei nº 3/2010, de 27 de
abril, pelo Decreto-Lei nº 131/2010, de 14 de dezembro, pela Lei nº 64-B/2011, de 30 de
dezembro, e pelo Decreto-Lei nº 149/2012, de 12 de julho.
188 O então artigo 178º, n° 1, do CPA revogado definia o contrato administrativo, precisa-
mente, segundo o critério do objeto; "Diz-se contrato administrativo o acordo de vontades pelo
qual éconstituída, modificada ou extinta uma relação jurídica administrativa."
PALESTRA SOBRE ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
O diploma legal que aprovou o CCp189 veio revogar as disposições do
anterior CPA sobre os contratos administrativos.
O novo CPA veio de novo consagrar, no último dos seus capítulos, três
artigos sobre contratos da Administração Pública.
Do disposto no artigo 200º do CPA decorre a possibilidade de serem
celebrados, pelos órgãos da Administração Pública, contratos de Direito
Público e contratos de Direito Privado. Neste último caso, as entidades
públicas aparecem desinvestidas dos seus poderes de autoridade e surgem
na relação jurídica como se fossem particulares. Há uma clara paridade
hierárquica na relação jurídica contratual.
Por seu lado, o artigo 201º do CPA reforça o apelo ao respeito pelos
princípios da transparência, da igualdade e da concorrência aquando da
formação dos contratos.
O artigo 202º do Código trata, a final, do regime substantivo dos con-
tratos da Administração Pública. Como se pode comprovar, os três artigos
fazem referências expressas, como não poderia deixar de acontecer, ao
referido CCP.
5.4. Recomendação
Estudada a parte respeitante aos vários modos de ação jurídica da Admi-
nistração Pública, o estudante deve saber distinguir, claramente, as
diversas formas de prossecução da atividade administrativa: regulamen-
tos administrativos, atos administrativos e contratos da Administração
Pública.
5.5. Exercício formativo
a) Diga quais são as formas jurídicas de atividade dos órgãos da Admi-
nistração Pública;
b) Diga o que entende por regulamento administrativo e dê exem-
plos;
c) Refira-se ao processo de elaboração dos regulamentos;
d) Distinga regulamento de ato administrativo;
e) Defina ato administrativo e dê exemplos;
f) Diga quais são as características comuns aos atos administrativos;
189 Vide nota 187.
 - -- - --- - - -

CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMiNISTRATIVO

g) Diga a partir de que momento um ato administrativo é definitivo;

h) Indique e distinga os VÍcios do ato administrativo;
i) Diga o que entende por privilégio de execução prévia; e
j) Diga o que entende por contrato administrativo.

6. Palestra sobre garantias administrativas

SUMÁRIO:
Enquadramento geral. As garantias administrativas impugnatórias: regime geral.
Da reclamação. Dos recursos administrativos. Do recurso hierárquico. Dos recursos
administrativos especiais. Recomendação. Exercício formativo.

6.1. Enquadramento geral

Desde há muito tempo que o legislador consagrou amplas garantias admi-
nistrativas, também chamadas de graciosas19o , e que estiveram dispersas
por vários diplomas legais. Com o movimento codificador da legislação
relativa ao procedimento administrativo, conseguiu compilar-se um
conjunto alargado dessas garantias dado que, como se disse, as garantias
jurisdicionais não são plenamente suficientes para assegurar, na íntegra,
a defesa dos direitos dos particulares.
Assim, para além da possibilidade de recurso aos tribunais administra-
tivos, através, designadamente, do direito de acesso à justiça administrativa
e da garantia de

"(...) tutelajurisdicional efetiva dos seus direitos ou interesses legalmentepro-

tegidos, incluindo, nomeadamente, oreconhecimento desses direitos ou interesses,
aimpugnação de quaisqueratos administrativosque os lesem, independentemente
da suaforma (... )"19\

190 As que são efetivadas junto da própria Administração Pública.

191 Nos termos do disposto no artigo 268º, nº 4, da CRP.
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO PALESTRA SOBRE GARANTIAS ADMINISTRATIVAS

Os particulares têm a capacidade de impugnação dos mesmos atos junto Vícios de legalidade do ato administrativo: Usurpação de poderes
da própria Administração Pública, através das garantias administrativas Incompetência absoluta
previstas, designadamente, no CPA. Incompetência relativa
O CPA, os princípios gerais nele previstos e que dele decorrem e as Vício de forma
garantias graciosas nele enumeradas, e que agora se estudarão, não coar- Desvio de poder
tam a possibilidade de recurso dos particulares ao conjunto de garantias Violação de lei
jurisdicionais, que resultam do contencioso administrativo português, e da
concretização dos seus direitos através das diferentes garantias efetivadas
junto dos tribunais administrativos. ~ LEGAliDADE Tribunais
Nessa medida, as garantias administrativas graciosas não impedem nem
afastam a possibilidade de recurso aos tribunais administrativos, como Impugnação
resultava já do previsto no artigo 12Q do CPA agora revogado.
Administração Pública
Ou seja, o facto de não se autonomizar, procedimentalmente, o princípio MÉRITO~
do acesso à justiça não afasta a possibilidade de fiscalização jurisdicional
sobre as omissões administrativas e os atos praticados pela Administração
Pública, independentemente de se impugnarem graciosamente, porque I
em rigor aquele não é um princípio direto e imediato de atividade admi- Vícios de mérito do ato administrativo: Inconveniência
nistrativa. Inoportunidade
Importa, no entanto, referir que as garantias contenciosas, efetivadas
junto dos tribunais administrativos, são instrumentos de que os parti- Mas, para além deste tipo de garantias não contenciosas, existem outras,
culares podem dispor para fazer valer os seus direitos, designadamente, como sejam as garantias po/(ticas, que são aquelas em que os particulares
impugnando atos da Administração Pública, mas apenas com funda- não se dirigem a um órgão da Administração Pública mas, sim, a órgãos
mento na ilegalidade, já que os vícios de mérito são apenas suscetíveis que exercem ou participam do exercício de funções políticas, como sucede
de avaliação pela própria Administração Pública, atento o disposto no com o acesso ao direito de petição192 quando exercido junto de órgãos polí-
artigo 3 Q , n Q 1, do CPTA, o que decorre do princípio constitucional da ticos. O recurso ao Provedor de Justiça também pode ser considerado uma
separação de poderes. garantia política e constitucional, a par do próprio direito de resistência
A este conjunto de garantias exercidas e efetivadas junto da Administra- passiva, igualmente previsto na CRP.
ção Pública atribui-se a designação de garantiasgraciosas ou administrativas. Desta forma, podemos verificar, ainda que sucintamente, que existem
Vejamos um esquema sobre a sede de impugnação de atos administra- diferentes tipos de garantias utilizáveis e afetas aos particulares (admi-
tivos desconformes com a legalidade ou com o mérito. nistrados) para efetivação dos seus direitos e com vista a contrariar, com
fundamento diverso 193, os atos administrativos praticados pelos diversos
órgãos da Administração Pública.

A este propósito, cfr. o disposto no artigo 52º da CRP.

192

Nas garantias graciosas, podem ser invocados argumentos de mérito e/ou de ilegalidade
193

mas, ao invés, nas garantias contenciosas, apenas estes últimos são suscetíveis, como vimos,
de apreciação pelos tribunais.
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
No que diz respeito às garantias graciosas, elas podem ser de dois tipos:
- Garantias petitórias; ou
- Garantias impugnatórias.
As garantias petitórias, das quais aqui não nos ocuparemos, são aquelas
em que, basicamente, o particular (administrado) formula um pedido,
apresenta uma queixa ou uma representação, no sentido de procurar uma
primeira disciplina jurídica para a matéria. Busca sobretudo, embora não
exclusivamente, um ato administrativo primário.
Entre estas podemos encontrar o direito de petição, dirigido agora a
órgãos da Administração Pública, como faculdade de o particular solici-
tar que esta tome certas decisões quando ainda não agiu (não se visando,
portanto, atacar uma decisão anterior). São, também, exemplos de garan-
tias graciosas petitórias o direito de queixaI94, o direito de denúncia195 e a
oposição administrativa196 •
A propósito, ainda, da vertente garantística do nosso sistema adminis-
trativo, importa fazer referência à Resolução do Conselho de Ministros
nº 189/96, de 28 de novembro, que veio estabelecer a obrigatoriedade de
adoção do livro de reclamações nos locais onde seja efetuado atendimento
de público. A Portaria nº 355/97, de 28 de maio, veio aprovar o modelo
do "Livro de Reclamações" que deve existir em todas as estruturas da
Administração Pública que estabeleçam relações com os particulares,
dela constando os termos em que deve processar-se o acesso ao mesmo.
Vejamos de seguida as garantias administrativas impugnatórias.
6.2. As garantias administrativas impugnatórias: regime geral
As garantias impugnatórias são, também, manifestações específicas do
direito de petição, em sentido amplo, previsto no já invocado artigo 522
da CRP, só que aqui existe o pressuposto de haver um ato administrativo
prévio que se visa colocar em crise.
194 Que se traduz na faculdade de suscitar a abertura de um processo de inquérito ou disci-
plinar, podendo levar à condenação do trabalhador em funções públicas.
195 Ato pelo qual o particular leva ao conhecimento da Administração Pública factos que
geram a obrigatoriedade de esta abrir, pelo menos, um processo de sindicância ou de averi-
guações.
196 Aqui, a Administração Pública chama os cidadãos, a fim de virem apresentar as suas ra-
zões face a certos projetos da própria Administração.
PALESTRA SOBRE GARANTIAS ADMINISTRATIVAS
Importa referir e acentuar uma vez mais, que o exercício destas garantias
não exclui o direito de acesso aos tribunais e a possibilidade de ativação
das garantias contenciosas.
São várias as funções das garantias administrativas impugnatórias. Se é
certo que a sua utilização pode simplificar todo o processo impugnatório
ou afastar até o controlo judicial, caso a própria Administração Pública
entenda revogar, anular ou declarar nulo o ato administrativo, não exis-
tindo necessidade de recurso aos tribunais, as garantias impugnatÓrias
permitem, também, o controlo da oportunidade e da conveniência (ou
seja, os chamados vícios de mérito insuscetíveis de aferição pelos tribu-
nais, isto é, excluídos dos poderes cognitivos da jurisdição conrenciosa).
Assim, para além da legalidade, as garantias graciosas possibilitam o controlo
do mérito (invalidades de mérito )197, reforçando-se os meios de controlo
da atividade administrativa de forma mais ampla.
As garantias impugnatórias são, pois, as que visam impugnar ou colocar
em causa uma decisão administrativa prévia já existente e, genericamente,
podem ser agrupadas em dois grandes tipos, de acordo com o consagrado
no artigo 184º, nº 2, do CPA:
- A reclamação; e
- Os recursos administrativos (ou graciosos).
As reclamações e os recursos administrativos são, nos termos do esti-
pulado no nº 3 do referido artigo 184º do Código, apresentados pelo
reclamante ou recorrente, através de requerimento instruído com todos
os elementos probatórios que se considere pertinentes, expondo de forma
clara os fundamentos que se invoquem a seu favor.
Isto significa que os interessados (administrados) têm o direito de
- "(...) Impugnar os atas administrativosperante aAdministração Pública,
solicitando asua revogação, anulação, modificação ou substituição (...)", atento
o previsto na alínea a) do nº 1 do artigo 184º do CPA (correspondente
ao anterior artigo 158º, nº 1, do CPA revogado); e
197 ~os termos do disposto no artigo 18S·, n· 3, do ePA C correspondente ao anterior artigo
~59- do ePA revogado), que expressamente refere que as garantias graciosas impugnatórias
C..·) podem ter porfundamento a ilegalidade ou inconveniência do ato praticado.~
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
- "(...) Reagir contra aomissão ilegal de atos administrativos, em incumpri-
mento do dever de decisão solicitando a emissão do ato pretendido", de acordo
com a alínea b) do nº 1 do mesmo artigo.
A distinção entre estes dois tipos de garantias assenta, essencialmente,
na diferença dos seus destinatários.
Assim, a reclamação é a forma de impugnação do ato administrativo
perante o seu próprio autor, enquanto que o recurso gracioso é uma forma
de impugnação perante um órgão diferente daquele que praticou o ato.
A diferença assenta, portanto, no posicionamento do órgão que vai apreciar
a impugnação face ao ato colocado em crise.
O disposto no artigo 184º do CPA, ao fixar genericamente as garantias
impugnatórias, abarca a totalidade das garantias administrativas impug-
natórias previstas pelo Código (reclamação e recursos graciosos).
Refira-se que, no âmbito específico dos recursos, se estipula assim,
também, como regra geral, a recorribilidade graciosa dos atos praticados
pelo delegado para o delegante 198 , independentemente da natureza da
delegação de poderes.
Quanto à natureza da reclamação e dos recursos, esta pode ser necessária
ou facultativa, consoante dependa ou não da sua prévia utilização a possi-
bilidade de acesso às garantias contenciosas, atento o disposto no artigo
18Sº, nº 1, do CPA (em parte, correspondente ao anterior artigo 167º do
CPA revogado). Regra geral, ambas as garantias impugnatórias graciosas
têm caráter facultativo, salvo se a lei as denominar como necessárias, atento
o previsto no nº 2 do mesmo artigo.
Vejamos mais em pormenor a distinção da diferente natureza das figuras:
- Necessdria, quando dependa da prévia utilização do meio impugnatório
administrativo (reclamação ou recurso administrativo) a possibilidade de
acesso aos meios contenciosos de impugnação ou de condenação à prática
do ato devido 199 • Esta exigência pode ser considerada inconstitucional, por
198 V. g. os atos administrativos praticados pelas juntas de freguesia ao abrigo de delegação de
poderes camarária, para a respetiva câmara municipal, enquanto órgão delegante.
199 Anteriormente, esta natureza verificava-se sempre que o ato administrativo impugnado
não fosse definitivo, sendo por isso necessário apresentar este recurso, porque seria o único
meio para obtenção da definitividade do ato; era, portanto, necessário como pressuposto pré-
vio para abrir a via contenciosa.
PALESTRA SOBRE GARANTIAS ADMINISTRATIVAS
violar o disposto no artigo 268º, nº 4, da CRP e, desta forma, condicionar
o pleno direito de acesso à justiça administrativa, limitando, por conse-
quência, o direito constitucional à impugnação contenciosa; e
- Facultativa, quando não dependa da prévia utilização do meio impug-
natório administrativo a possibilidade de acesso aos meios contenciosos de
impugnação ou condenação à prática do ato devido (por exemplo, quando
incide sobre um ato administrativo já definitivo).
Ora, como vimos, deixaram de se consagrar, como requisito legal para
a impugnabilidade contenciosa dos atos administrativos, as suas executorie-
dade e de.finitividade, admitindo-se que a via contenciosa se possa abrir para
impugnar atos que ainda não sejam definitivos ou executórios. Deste modo,
a figura do recurso hierárquico necessário parece que perdeu relevância
jurídico-contenciosa, da mesma forma que a distinção, anteriormente,
existente e que continua a estar prevista, como vimos, no CPA. As impug-
nações administrativas, mas sobretudo o recurso hierárquico necessário 2oo,
apenas tornarão (eventualmente) o ato administrativo verticalmente defi-
nitivo, sem que isso assuma importância decisiva para a suscetibilidade de
impugnação jurisdicional imediata do ato administrativo lesivo.
Importa, então, referir que a revisão constitucional de 1989 retirou ao
artigo 268º, nº 4, da CRP as exigências de definitividade e de executo-
riedade do ato administrativo como requisitos e pressupostos essenciais
para a efetivação do direito de recurso ou de ação contenciosos contra atos
administrativos ilegais.
Com a reforma do contencioso administrativo, já é possível o recurso
contencioso de atos administrativos não definitivos, ao contrário do que
se encontrava previsto no presentemente revogado artigo 2Sº, nº 1, da Lei
de Processo nos Tribunais Administrativos (LPTA), que referia:
200 Não podemos, no entanto, deixar de referir que se admite, deste modo, a impugnabili-
dade direta e imediata de atos praticados por subalternos, suscetíveis ainda de aferição valo-
rativa pelos legítimos superiores hierárquicos e de alteração, ao abrigo do poder hierárquico
da supervisão que integra a competência revogatóría. Continua, por isso, a fazer sentido a
existência do recurso hierárquico, agora apenas na modalidade de recurso facultativo e que,
em último momento, permite a avaliação, para além das questões de legalidade, das ques-
tões de mérito. Isto significa que pode ter deixado de ser necessário para abertura da via
contenciosa mas, certamente, não perdeu a utilidade pelas razões substantivas atrás adu-
zidas.
CURSO SOBRE O .1'1'0\"0 CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
"Só é admissível recurso dos atas definitivos eexecutórias." 201202
Assim, e ao invés, desde que o ato administrativo tenha eficácia externa
e lese posições jurídicas subjetivas dos particulares, é o bastante para que
se encontre aberta a via contenciosa, independentemente de o ato admi-
nistrativo ser ou não definitivo e executÓrio.
Vejamos, a propÓsito, o que refere o disposto no artigo 51º, nº 1, do
CPTA, que regula agora esta matéria:
"Ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os
atas administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo
seja suscetível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos."
Por fim, o pressuposto da legitimidade dos reclamantes ou dos recor-
rentes, ou seja, a faculdade de interpor a respetiva garantia para impug-
nar o ato administrativo, decorre do disposto no artigo 1862 , nº 1 do CPA
(correspondente ao anterior artigo 160º do CPA revogado). Esta norma
consagra a regra geral, em matéria de legitimidade procedimental ativa, e
indica-nos as entidades que podem, efetivamente, interpor a reclamação
ou o recurso, o que significa que podem, legal e legitimamente, impugnar
graciosamente o ato administrativo colocado em crise.
Assim, nos termos do previsto no referido artigo 1862 , nº 1, do CPA,
poderão:
"(...) reclamar ou recorrer (...)
a) Os titulares de direitos subjetivos ou interesses legalmente protegidos que
se considerem lesados pela prática ou omissão do ato administrativo; (e)
b) Aspessoas eentidades mencionadas nos n."S 2 a 4 do artigo 68Q."
De qualquer forma, importa referir que todo aquele que tiver aceitado,
sem reserva de qualquer natureza, expressa ou tacitamente, um determi-
nado ato administrativo depois de praticado, não poderá dele reclamar ou
201 Esta disposição nom1ativa era considerada por parte da doutrina como tendo caducado,
por inconstitucionalidade superveniente decorrente, sobretudo, da revisão constitucional
de 1989. No entanto, o Tribunal Constitucional não acompanhou esta posição.
202 A propósito desta questão vide Maria Teresa de Melo Ribeiro, A eliminação do ato definitivo
e executório na Revisão Constitucional de 1989, Direito e Justiça, Revista da Faculdade de Direito
da Universidade Católica Portuguesa, Volume Vi, 1992, pág. 365 e segs.
PALESTRA SOBRE GARANTIAS ADMINISTRATIVAS
recorrer, nos termos do disposto no artigo 186º, nº 2, do CPA (correspon-
dente ao anterior artigo 53º, nº 4, do CPA revogado).
No que diz respeito ao prazo para exercício das garantias administrativas,
que tenha como objetivo final contrariar a omissão ilegal de ato adminis-
trativo, é de um ano, de acordo com o previsto no artigo 187º do CPA, e
conta-se, nos termos do estipulado, expressamente, no nº 3 do artigo 188º
do CPA, "(...) da data do incumprimento do dever da decisão."
Recordemos que a reclamação e o recurso administrativo utilizados para
efeitos do disposto na alínea a) do nº 1 do artigo 184º do CPA seguem os
prazos especialmente previstos a propósito, designadamente, da revogação
e da anulação administrativas. Por outro lado, regra geral, o ato adminis-
trativo nulo pode ser impugnado a todo o tempo, apenas com as reservas
que resultam do seu regime geral.
O artigo 188º do CPA trata do regime de início da contagem dos prazos
de impugnação. O nº 1 expressamente impõe que, se a notificação do ato
administrativo for obrigatória, e ainda que o mesmo haja sido objeto de
publicação também obrigatória, o prazo para apresentação de reclamação
ou para interposição do competente recurso administrativo só começa a
correr a partir da data da notificação. Mas importa referir que, nos termos do
disposto no nº 2 do mesmo artigo, se a publicação do ato administrativo a
impugnar não for legalmente obrigatória, então o prazo para a impugnação
administrativa" (...) começa acorrer do seguintefacto queprimeiro se verifique: a)
Notificação; b) Publicação; c) Conhecimento do ato ou da sua execução."
O artigo 189º do CPA consagra o regime jurídico dos efeitos das im-
pugnações dos atos administrativos. Aquelas que sejam necessárias têm
efeitos suspensivos, nos termos do disposto no nº 1 (correspondente ao
anterior artigo 170º, nº 1, do ePA revogado), suspendendo-se a eficácia do
ato recorrido, deixando este de produzir provisoriamente efeitos. As que
sejam facultativas não têm esse efeito (não suspendem a produção de efeitos
jurídicos dos atos administrativos impugnados e o ato administrativo im-
pugnado continua a produzir os seus efeitos até à decisão final, e somente
no caso de a impugnação proceder e ser favorável ao particular é que o
ato deixará de produzir os seus efeitos), salvo se (i) a lei previr os efeitos
suspensivos ou (ii) a estrutura ad quem 203 que apreciará, nos termos legais,
a impugnação (o autor do ato ou o órgão com competência para apreciar o
203 Aquele a quem é dirigida a impugnação.
CURSO SOBRE O NO\'O CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
recurso administrativo) a requerimento dos interessados ou de motupróprio,
"(...) considere que asua execução imediata causaprejuízos irreparáveis ou de difícil
reparação ao destinatário easuspensão não causeprejuízo de maiorgravidadepara
ointeresse público", atento o estipulado no nº 2 do mesmo artigo.
O nº 3 do referido artigo 189º do CPA prevê, ainda, a possibilidade de os
interessados requererem a suspensão da execução do ato, a todo o tempo,
devendo a decisão ser tomada, impreterivelmente, no prazo de cinco dias.
A suspensão graciosa da execução do ato administrativo exequendo surge,
aqui, quase como uma medida cautelar e, por isso, O legislador impõe que
a suspensão deva ser decretada se se fundar em provas que revelem "(...)
uma probabilidade séria de veracidade dos fatos alegados pelos interessados", nos
termos do disposto no nº 4. Atento o consagrado no nº 5 do referido ar-
tigo 189º do Código, os interessados, independentemente do previsto nos
n. 2 a 4, podem sempre requerer a suspensão jurisdicional de eficácia, nos
OS
termos da legislação reguladora do contencioso administrativo.
Finalmente, analisemos o disposto no artigo 190º do CPA, que determina
os efeitos dos prazos. Assim:
- "A reclamação de atos ou omissões sujeitos a recurso administrativo necessário
suspende oprazo da respetivamente interposição" (do recurso gracioso), nos
termos do disposto no nº 1;
- A reclamação de atas ou omissões sujeitos a recurso administrativo
facultativo não suspende o prazo da respetiva interposição, nos termos
do nº 2; e
- As impugnações administrativas facultativas contra atas adminis-
trativos suspendem o prazo de interposição de ações nos tribunais admi-
nistrativos, "(...) que SÓ retoma oseu curso com a notificação da decisão proferida
sobre aimpugnação administrativa ou com odecurso do respetivo prazo lega?', nos
termos do nº 3; mas esta suspensão do prazo, de acordo com o disposto no
nº 4, "(...) não impede ointeressado de propor açõesnos tribunais administrativos
na pendência da impugnação administrativa, bem como de requerer a adoção de
providências cautelares", querendo.
A tramitação das garantias impugnatórias pode esquematizar-se, sucin-
tamente, da seguinte forma:
- Requerimento impugnatório inicial (de reclamação ou de recurso),
o qual deve ser formulado por escrito, nos termos do disposto nos
PALESTRA SOBRE GARANTIAS ADMINISTRATIVAS
artigos 102º (correspondente ao anterior artigo 74º do ePA revogado)
e 184º, nº 3, do CPA;
- Instrução (tramitação); e
- Decisão final.
Importa, no entanto, referir que, no que diz respeito ao pressuposto
genérico da impugnabilidade, é importante reter que nem todos os atos
administrativos são suscetíveis de impugnação administrativa graciosa.
Há, necessariamente, que fazer-se uma interpretação sistémica. Vejamos.
Genericamente, o ePA estabelece alguns limites aos poderes do ór-
gão ad quem, que se prendem v.g. com a irrevogabilidade legal ou com a
proibição de revogação de atos administrativos constitutivos de direitos
ou de interesses legalmente protegidos, nos termos do disposto no artigo
OS
167º, n. 1 e 2, do CPA (correspondentes ao anterior artigo 140º, nº 1, do
CPA revogado).
A tempestividade da impugnação, que se prende com os prazos da
reclamação e dos recursos, é muito relevante porque a inobservância dos
prazos implica a extemporaneidade dos eventuais pedidos de caducidade
do direito à impugnação graciosa dos atos administrativos. Desses prazos
trataremos a propósito de cada um dos meios de impugnação. Importa,
porém, relembrar que a contagem dos prazos deve obedecer ao prescrito
no Código, na sua Parte Iil, Capítulo V- Dosprazos, que estabelece o con-
junto normativo que regula, de forma genérica, a contagem dos prazos no
âmbito do procedimento administrativo.
Não esqueçamos, também, o que atrás ficou referido quanto ao regime
jurídico da nulidade dos atos administrativos. Esta forma de invalidade é
invocável e declarável a qualquer momento, por qualquer tribunal ou por
qualquer órgão administrativo.
6.2.1. Da reclamação
No que diz respeito à reclamaçã0 20 4, o princípio geral consta do disposto
no artigo 19Iº, nº 1, do ePA (correspondente ao anterior artigo 16Iº,
nº 1, do CPA revogado), que refere poder reclamar-se de qualquer ato
administrativo ou de qualquer omissão de ato, para o seu autor, desde que
a lei o não impeça. Evidentemente, os atos administrativos que decidem
204 L'ide o disposto nos artigos 1910 e 192 0 do CPA.

CURSO SOBRE O NO\-O CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
anteriores reclamações ou recursos administrativos são insuscetíveis de
impugnação graciosa por reclamação, aliás, como refere o nº 2 do mesmo
artigo, a menos que o órgão ad quem não se tenha pronunciado sobre a
totalidade da questão a decidir, havendo, por isso, omissão de pronúncia.
Assim, a reclamação de ato que decida anterior impugnação apenas é
admissível se a decisão for omissa quanto a algum dos aspetos impugnados
e apenas nessa medida, de acordo com a parte final daquele normativo.
A reclamação deve ser, regra geral e na ausência de outro qualquer prazo
legalmente estipulado, apresentada no prazo de IS dias, de acordo com
o consagrado no nº 3 do referido artigo 191º do CPA Ccorrespondente ao
anterior artigo 162º do CPA revogado).
Justifica-se este princípio geral, nas suas duas vertentes: por um lado,
na vertente positiva ou permissiva2os , pois admite-se que o próprio autor
possa aceitar a argumentação expendida pelos particulares e com isso al-
terar, revogar ou anular os atos impugnados, e por outro lado, na vertente
negativa ou proibitiva206, porque impede um círculo vicioso que em nada
beneficiaria o particular e o regular funcionamento da Administração
Pública.
Nos termos do disposto no artigo 192º do CPA, os contrainteressados
deverão ser notificados, pelo órgão com competência legal para a decisão
final, da reclamação para, nos termos do disposto no nº 1 e no prazo (aí
estabelecido) de IS dias, virem ao procedimento alegar o que entende-
rem sobre o pedido e a causa de pedir. A figura dos contrainteressados
abarca todos os que têm interesse na manutenção do ato administrativo
ou nos seu efeitos jurídicos, ainda que apenas em parte deles, e que terão,
necessariamente, de ser ouvidos antes da tomada da decisão final sobre a
reclamação interposta.
O órgão ad quem dispõe do prazo de 30 dias para emitir decisão final,
atento o disposto no nº 2, e se a reclamação tiver natureza necessária
aplicar-se-á, igualmente, o disposto no nº 3, que permite ao reclamante,
decorrendo o prazo de 30 dias sem que seja proferida decisão final, "C...)
utilizar o meio de tutela, administrativo ou contencioso, adequado para satisfaçãO
da sua pretensão."
205 Prevista no nº 1 do referido artigo 19P do CPA.
200 Prevista no nO 2 do referido artigo 191º do CPA.
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PALESTRA SOBRE GARANTIAS ADMINISTRATIVAS
São vários os pressupostos procedimentais gerais de exercício das ga-
rantias impugnarórias. Atendamos por ora, aos principais pressupostos
que se aplicam à reclamação administrativa e que são os eguintes:
- Impugnabilidade Cou objeto): no que diz respeito ao pressuposto da
impugnabilidade, é importante reter que nem todos os atos administrati-
vos são suscetíveis de impugnação administrativa graciosa. A regra geral,
quanto à impugnabilidade dos atos administrativos no âmbito da recla-
mação, é a de que se pode reclamar de todos o atos administrativos, salvo
dos previsro no n!! 2 do artigo 191Q do CPA (corre pondeme ao anterior
DI! 2 do artigo 161º do CPA revogado). Pode existir, ainda, reclamação de
omissão de aro administrativo;
- Natureza: quanto à reclamaçãO admini trativa, o CPA continua a pre-
ver que pode ser de duas espécies nos termos do disposto no seu artigo
185: necessária ou facultativa. Como já vimos regra geral e nos tennos do
disposto no artigo 1852 nº 2 do CPA, tem carácter facultativo;
- Oportunidade Cou tempestividade): regra geral, o prazo de interpo-
sição é de IS dias, e de 30 dias o prazo para a decisão; e
- Legitimidade: têm legitimidade para a reclamação os destinatários e
os contrainteressados de atas administrativos ou aqueles que se sentem
lesados pela omissão de atos administrativos.
6.2.2. Dos recursos administrativos
Os recursos administrativos podem ser de diferentes tipos. Assim, o atual
CPA prevê a existência do recurso hierárquico e de recursos administrativos
especiais, anteriormente designados como recurso hierárquico impróprio
e recurso tutelar.
Comecemos por fazer referência ao recurso hierárquico.
6.2.2.1. Do recurso hierárquico
O recurso hierárquico pode ser utilizado quando existe hierarquia adminis-
trativa entre o autor do ato e o órgão ad quem 207, de acordo com o disposto
no artigo 193º, nº 1, do CPA. Visa, conforme resulta das duas alíneas do
referido normativo,
207 Como já vimos, o órgão ad quem é aquele a quem é dirigida a impugnação.
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
i) "(...) Impugnar atas administrativos praticados por 6rgãos sujeitos aos
poderes hierárquicos de outros órgãos (...)", nos termos da alínea a); ou
ii) "(...) Reagir contra a omissão ilegal de atos administrativos, por parte
de 6rgãos sujeitos aos poderes hierárquicos de outros 6rgãos (...)", nos termos
da alínea b).
Desta maneira, podemos constatar que a hierarquia administrativa assume
também uma vertente garantística dos direitos dos administrados e não
tem, somente, uma função meramente organizatória. Assim, a legalidade
e, sobretudo, a oportunidade e a conveniência das decisões dos diferentes
subalternos são suscetíveis de controlo ou de fiscalização pelos superiores
hierárquicos. Se assim não fosse, estaríamos perante uma equiparação do
subalterno a um órgão quase independente, perante o qual o superior
não poderia controlar uma parcela da atividade daquele e, portanto, não
poderia ser responsabilizado pela sua execução. Como o Direito português
desconhece, regra geral, casos de competência exclusiva do subalterno, o
superior poderá sempre pronunciar-se, igualmente de forma geral, avaliando
os atos praticados por aquele, exceto nos casos em que, expressamente, a
lei consagre uma competência exclusiva dos subalternos.
Todos os atos administrativos praticados, ou a omissão deles quando
devidos, pelo subalterno são sempre passíveis de recurso hierárquico,
independentemente do tipo de competência do seu autor, a menos que
a lei expressamente o impeça. Caso contrário, como vimos, seria admitir
a possibilidade de os subalternos poderem praticar atos insuscetíveis de
apreciação pelos superiores, invertendo-se desta forma as próprias estrutura
e organização piramidal hierárquica da Administração Pública.
Assim, o CPA deve ser interpretado em termos de admitir a possibilidade
de recurso hierárquico dos atos administrativos praticados pelo subal-
terno ao abrigo de competência exclusiva mas com amplitudes distintas,
conforme a conciliação que se torna necessário fazer entre o disposto no
artigo 193º, que se assume como regra geral, e o disposto no artigo 1972
(correspondente ao anterior artigo 174º do CPA revogado), e desde que
lei especial não obste a tal faculdade.
No que diz respeito à tempestividade do recurso hierárquico neces-
sári02os , é de 30 dias, nos termos do disposto no artigo 193º, nº 2, do CPA
108 efr. as referências anteriormente efetuadas à figura do recurso hierárquico necessário.
PALESTRA SOBRE GARANTIAS ADMINISTRATIVAS
(correspondente ao anterior artigo 168º, nº 1, do CPA revogado), o prazo
para a sua interposição, salvo se lei especial fixar prazo distinto deste e,
quanto ao recurso hierárquico facultativo, o prazo de interposição desta
garantia é igual ao prazo para interposição de recurso contencioso do ato
em causa, de acordo com o disposto na parte final do mesmo normativo,
que se há de encontrar na legislação relativa ao contencioso administrativo
(designadamente, no CPTA).
Como se disse já, o requerimento impugnatório deve ser formulado
por escrito, nos termos do disposto nos artigos 102º (correspondente ao
anterior artigo 74º do CPA revogado) e 184º, nº 3, do CPA, e, no caso do
recurso hierárquico, dirigido ao mais elevado superior hierárquico do
autor do ato administrativo ou da omissão, de acordo com o estipulado
no artigo 194º, nº 1, do CPA (correspondente ao anterior artigo 169º,
nº 2, do Código revogado). Isto significa a consagração do recurso per
saltum, ou seja, "saltam-se" graus da hierarquia administrativa, recorrendo-
-se diretamente para a estrutura hierárquica de cúpula, para se obter mais
rapidamente uma decisão definitiva, salvo se a competência se encontrar
delegada ou subdelegada. Nestes casos, o recurso há de ser apresentado
junto do delegante.
O requerimento de interposição do recurso hierárquico pode ser apre-
sentado junto do (i) autor do ato ou da omissão ou da (ii) autoridade ad
quem a quem seja dirigido, atento o previsto no nº 2 do mesmo artigo mas,
neste caso, (ii) o mesmo será remetido ao autor do ato no prazo de três dias.
No que se refere à tramitação ou instrução do procedimento do recurso
hierárquico, importa notar que, recebido o requerimento impugnatório
inicial peio autor do ato ou pelo órgão adquem, deverá verificar-se se estão
reunidas as condições legaiS para apreciar a impugnação, designadamente,
nos termos das disposições conjugadas previstas nos artigos 193º e 196 2
do CPA (este último correspondente ao anterior artigo 173º do ePA revo-
gado), que dizem respeito, direta e imediatamente, ao recurso hierárquico,
após o que deve o autor do ato, e sempre este, proceder à notificação dos
contrainteressados. Deste modo, o artigo 196º do ePA deveria anteceder o
artigo 195º, por aquela disposição normativa tratar de condições liminares
que obstam ao prosseguimento efetivo do recurso...
Os contrainteressados são, designadamente, todos aqueles que têm
interesse, regra geral, na manutenção da decisão recorrida, ou seja, têm
conveniência em não ver o ato administrativo revogado, alterado ou anu-
CURSO SOBRE O Nora CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
lado, vindo ao processo alegar, no prazo de IS dias, tudo o que tiverem por
conveniente sobre a impugnação e seus fundamentos, atento o disposto
no artigo 195º, nº 1, do CPA (correspondente ao anterior artigo 171º do
CPA revogado). Por exemplo, no caso de procedimentos concursais, os
contrainteressados poderão ser todos aqueles que foram opositores ao
concurso, independentemente de terem ficado em lugar elegível para
ocupação does) posto(s) de trabalho colocado(s) a concurso.
São diversos os poderes do órgão ad quem, no âmbito da tramitação
procedimental do recurso hierárquico. Assim, o superior hierárquico
pode sempre, em regra, confirmar ou anular o ato administrativo e, se a
competência do subalterno autor do ato não for exclusiva, revogar, modi-
ficar ou substituir o ato impugnado, salvo nos casos em que a lei preveja o
contrário, ainda que em sentido desfavorável ao recorrente. Deste modo,
o novo CPA parece admitir a reformatio in pejus. Neste caso, podem ser de
diferentes tipos as decisões finais do procedimento administrativo:
- De rejeição liminar, quando a Administração Pública não conhece do
fundo da causa, atento o disposto no artigo 196º do CPA;
e existindo ato administrativo impugnável,
- De negação de provimento, o que significa a manutenção do ato
administrativo e, portanto a sua confirmação, atento o disposto no artigo
197º, n':> 1, do CPA; e
- De concessão de provimento (ainda que parcial);
o que pode implicar:
- A anulação do ato administrativo, por verificação de invalidades legais;
ou, se a competência do autor do ato recorrido não for exclusiva, e mesmo
em sentido desfavorável legalmente admitido,
- A revogação do ato administrativo colocado em crise, fazendo cessar
administrativamente os seus efeitos;
- A modificação do ato administrativo colocado em crise, alterando
o teor do seu conteúdo e os seus efeitos, com fundamento em razões de
mérito; ou
- A substituição do ato administrativo colocado em crise, por outro,
substituindo os seus efeitos.
PALESTRA SOBRE GARANTIAS ADMINISTRATIVAS
Importa assinalar que o órgão ad quem não fica vinculado, como não
poderia ficar, à posição manifestada pelo autor do ato ou da omissão mas,
nesse caso, a decisão proferida há de ser fundamentada de acordo com o
regime estipulado no artigo 153':>, atento o previsto no n':> 2 do artigo 197':>
do Código.
Nos termos do disposto no artigo 197º, nº 3, do CPA, o órgão compe-
tente pode, quando existirem razões juridicamente atendíveis, proceder à
- Anulação total ou parcial do procedimento administrativo que con-
duziu à emissão do ato administrativo;
podendo ainda
- Determinar a tramitação de nova instrução; ou
- Solicitar outras diligências complementares, atento o disposto no
artigo 197º, nº 3, do CPA.
No caso expressamente previsto no nº 4, de incumprimento do dever
jurídico de decisão, o órgão ad quem pode:
- Praticar o ato omisso, se a competência não for exclusiva do subal-
terno, substituindo-o, com base no poder dispositivo da competência do
superior hierárquico; ou
- Emanar ordem para a prática do referido ato ilegalmente omisso
pelo subalterno. Verifica-se aqui a opção do legislador em distinguir entre
competência exclusiva e exercício de poder hierárquico de direção. Pode-
mos, no entanto, discutir se, materialmente, a possibilidade de emissão
de ordens no âmbito da competência exclusiva do subalterno não pode
contrariar a natureza exclusiva de competência atribuída. Importa referir,
ainda assim, que há uma distinção a fazer-se entre a natureza de uma ordem
para a prática de um ato administrativo e a de uma outra ordem em que se
indique o teor do ato a praticar, sobretudo no exercício de competências
discricionárias. Ora, esta última situação não parece ser, aparentemente,
a vontade do legislador.
Em síntese são vários os pressupostos procedimentais de exercício do
recurso hicrárquico. Atendamos, por ora, aos principais, que são os seguintes:
- Impugnabilidade (ou objeto): quanto ao recurso hierárquico, a regra
geral está consagrada no artigo 193º do CPA (correspondente ao anterior
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO PALESTRA SOBRE GARANTIAS ADMINISTRATIVAS

artigo 166º do Código revogado). Todos os atos administrativos praticados de poderes de supervisão que lhe permitem revogar, alterar ou anular
ao abrigo de uma competência sujeita a poderes de hierarquia administra- os atas administrativos praticados pelo outro órgão (anteriormente,
tiva são passíveis deste tipo de recurso, independentemente da natureza designado como recurso hierárquico impróprio), atento o consagrado
da competência do seu autor e desde que a lei não exclua tal possibilidade; na alínea a) do nº 1. No que diz respeito, portanto e em particular, ao
- Oportunidade (ou tempestividade); e anteriormente designado recurso hierárquico impróprio, o artigo 199º,
- Legitimidade dos interessados. nº 1, alínea a), do CPA (correspondente ao anterior artigo 176º do CPA
revogado) esclarece que, existindo poder de supervisã0 209 entre dois
Vejamos o seguinte diagrama: órgãos da mesma pessoa coletiva de Direito Público, sem que entre os
mesmos exista hierarquia administrativa21O, poder-se-á recorrer para a
Requerimento inicial estrutura orgânica que exerce aquele poder, impugnando-se, por esta
impugnatório
(artigo 194.2 do ePA) via, o ato administrativo;
ii) Para o órgão colegial, de atos ou omissões dos seus membros,
Notiflcaç.:lll aos comissões ou secções, de acordo com o teor da alínea b), do mesmo
cont rai nte ressados
número. Também de acordo com o disposto no corpo do nº 1 (corres-
(artigo 195.2, n. 2 1, do
ePA) pondente ao anterior nº 2 do artigo 176º do CPA revogado), depende
de lei expressa a admissibilidade deste tipo de recurso dos atos de
Intervenção do autor do
ato
diferentes estruturas de órgão colegial para o respetivo colégio de
(artigo 195. 2, n. 2 2, do membros ou plenário;
ePA)
iii) Se existe uma relação de tutela ou de superintendência revogató-
Diligências
rias ou anulatórias entre órgãos, necessariamente, de pessoas coletivas
complementares diferentes (antigo recurso tutelar), nos termos da alínea c) do nº 1 do
(artigo 197. 2, n. 2 3, do •
ePA) artigo 199º do Código (anterior artigo 177º do CPArevogado). Quanto
ao recurso tutelar, agora estudado, a alínea c) fundamenta a possibili-

... Decisão final (artigo

197.2 do ePA)
Os prazos para a decisão constam do disposto no artigo 198º do CPA.
6.2.2.2. Dos recursos administrativos especiais
Os recursos administrativos especiais, nos termos do previsto no artigo
199º do Código, podem ser exercidos nas seguintes situações jurídico-
-administrativas e desde que expressamente previstos na lei - o que sig-
nifica afirmar que, ao contrário do recurso hierárquico, são excecionais e,
se não tiverem consagração legal, os interessados não podem utilizá-los:
dade de admissibilidade da impugnação de atos praticados para órgãos
que exerçam poderes de superintendência ou de tutela. De referir, no
entanto, que este tipo de recurso é também sempre excecional, ou seja,
o CPA somente admite a figura do recurso tutelar quando lei particular
o consagrar expressamente; e
iv) recurso delegatóri0 2ll , sempre que existe delegação ou subdele-
gação de poderes (atento o teor conjugado das disposições previstas no
nº 2 do artigo 199º, no nº 2 do artigo 49º e no nº 4 do artigo 169º do CPA).
209 Este poder administrativo traduz a faculdade de revogação, de anulação ou de substitui-
ção dos atos administrativos.
210 Caso em que se recorreria através do recurso hierárquico.

2ll Pode ser necessário autonomizar esta modalidade de recurso gracioso, que
i) Se entre dois órgãos não existe hierarquia administrativa, em-
abrange, designadamente, as situações de delegações de poderes íntersubjetivas,
bora integrem a mesma pessoa coletiva, e o órgão ad quem disponha ou seja, entre órgãos de pessoas coletivas de Direito Público diferentes. Pelo menos
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

Importa referir que, no caso destes recursos administrativos especiais,

deve analisar-se, em concreto, o enquadramento legal da supervisão e a
sua amplitude, atentas as diferenças de autonomia dos diferentes órgãos
e das diferentes pessoas coletivas de Direito Público presentes na relação
jurídico-pública, já que implicam o confronto entre dois órgãos da mesma
ou de duas pessoas coletivas distintas, respetivamente, mas com amplos e
aprofundados graus de autonomia.
No âmbito dos recursos administrativos especiais, o recurso hierárquico
impróprio e o recurso tutelar, nos termos do disposto, respetivamente, nas
alíneas a) e c) do nº 1do artigo 199º do CPA (correspondentes aos anteriores
artigos 176º, n Q 3, e 177º, nº 5, do CPA revogado), têm um regime jurídico
normativo estabelecido por remissão para o do recurso hierárquico, de acor-
Anexos
do e com as adaptações previstas no disposto no artigo 199º, nº 5, do CPA.

6.3. Recomendação
O estudante deve ter um conhecimento aprofundado sobre o regime
jurídico das garantias administrativas, designadamente, das garantias
impugnatórias.

6.4. Exercício formativo

a) Diga que tipo de garantias dos administrados conhece;
b) Distinga reclamação de recurso;
c) Elenque as espécies de recursos administrativos previstos no CPA;
á) Distinga recurso hierárquico necessário de recurso hierárquico
facultativo e refira-se à atual relevância contenciosa daquele;
e) Refira-se à tramitação do recurso hierárquico; e
j) Indique em que situações podem ser utilizados os recursos admi-
nistrativos especiais.

nestas situações, a autonomia desta figura tem pleno cabimento, não se confun-
dindo com os recursos hierárquicos próprios e impróprios, embora possa ser, even-
tualmente, confundível com o recurso tutelar.