MARIA JOAO ESTORNINHO

Assistente da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e da Universidade Catélica

Dissertacdo de Mestrado
em Ciéncias Juridico-Politicas

(REIMPRESSAO)

ALMEDINA
 CAPITULO 2

ADMINISTRACAO
AUTORITARIA OU CONTRATUALIZADA?
(OS MODELOS FRANCES E ALEMAO)

7. Um modelo revolucionario (Franca) vs uma atitude

conservadora (Alemanha)?

8. O contrato juridico-ptiblico alemao.

9. O modelo tradicional do contrato administrativo francés.

10. (Cont.) Os novos papéis do contrato administrativo francés.

11. O fim do acto administrativo?

 7. Um modelo revolucionario (Franca) vs uma
atitude conservadora (Alemanha)?

7.1. O segundo equivoco da Teoria classica do contrato

administrativo pode exprimir-se através de um silogismo, cujas premis-
sas Sao:
— a doutrina francesa estava orgulhosa da sua construcao do
contrato administrativo e acreditava que ele era o simbolo de
uma nova Administracao, moderna e ‘‘revolucionaria’’;
— da Alemanha chegavam ecos da negacao da admissibilidade do
contrato de direito publico. |

Com base nessas premissas, aS conclusOes que Se retiraram, nesta

- matéria, foram:
— que a doutrina alema adoptava uma posicao conservadora;
— que as figuras concebidas posteriormente pela doutrina alema
(como, por exemplo, o acto administrativo bilateral) nao eram
mais do que uma “‘imitagao’’, ainda que tardiae incipiente, do
sistema francés.

: Esta ideia fundamental pode ser desdobrada numa série de

— conchisdes que os autores de inspiracao francesa formularam acerca
daquela que acreditavam ser a doutrina maioritaria alema:
— a figura do contrato seria, na Alemanha, considerada incom-
pativel com o proprio espirito do Direito Publico;
— issojustificaria a grande relutancia em aceitar a admissibilidade
da figura do contrato de direito publico (e, por maioria de
razio, o cepticismo. e resisténcia face ao contrato
administrativo francés);
4? Requiem pelo Contrato Administrativo
— um grande nimero de autores alemaes teria, no entanto,
acabado por se ‘‘render’’e reconhecer alguns dos casos de
contratos juridico-publicos da doutrina francesa;
— mas isso teria acontecido apenas numa medida muito limitada
e porque ‘‘empurrados’’ pelas proprias circunstancias e nao de
forma espontanea ou de “‘livre vontade’’;
— em termos quantitativos, a admissibilidade de contratos da Ad-
ministracdo Publica seria, assim, muito menor no ordenamento
alemao do que no francés;
— também em termos qualitativos, nao parecia ser possivel equi-
parar a natureza juridica do classico contrato administrativo
‘francés a natureza destas novas figuras do ‘‘acto administrativo
bilateral’? ou do ‘‘contrato de direito publico’’ alemao.
O segundo ‘‘equivoco’’ da Teoria francesa do contrato administra-
tivo consistiu, assim, em ‘‘auto-convencer-se’’ do seu caracter pioneiro,
apregoando com alguma imodéstia que a Franca teria sempre
assumido, em matéria de contratualizagao da Administragao uma
posicéo moderna e de vanguarda, ao passo que a Alemanha se teria
quedado, quantitativa e qualitativamente, por uma posic¢ao cautelosa e
conservadora. | Partindo desta concep¢ao tripartida das formas de actuagao admi-
E verdade que a doutrina alema maioritaria, partindo da ideia de
OTTO MAYER de que ‘‘o Estado s6 manda unilateralmente’’ (”),
afirmou sero contrato ‘‘uma forma repugnante a propria esséncia do
Direito publico’’ (’°).
No entanto, importa recordar que nem sempre havia sido rejeitada
a admissibilidade da figura do contrato de direito publico na Alemanha.
LABAND considerava como exemplos desses contratos 0 provimento e o
proprio acto de naturalizagao e JELLINEK aceitava simultaneamente
quer a existéncia dos contratos juridico-publicos, quer a das novas
figuras dos actos administrativos bilaterais e de sujeigao. Para este
ultimo autor, ‘ a absoluta unilateralidade de certos actos administrativos
e a bilateralidade dos contratos de Direito publico constituiriam os dois
(7) Cit. por GARRIDO FALLA, “‘Tratado...’’, cit., II, p.32.
(7°) MARCELLO CAETANO, ‘‘Manual...’’, cit., I, p.575.
Administracdo Autoritadria ou Contratualizada? 43
polos de uma escala, na qual os actos administrativos de sujeicao e os
actos administrativos bilaterais ocupariam posicOes intermédias’”’ (7).
Contudo, mais importante do que isso, é€ que os autores de
inspiracd4o francesa, chocados perante a afirmagao da inadmissibilidade
do contrato no Direito Puiblico, preocuparam-se essencialmente em
rebaté-la e nao prestaram grande atengao ao facto de ela nao aparecer
isolada, mas antes acompanhada por uma segunda afirmagao. Se ¢€ certo
que se dizia ser 0 contrato repugnante a ess€ncia do Direito Publico,
concluia-se logo em seguida que ele “‘poderia ser adoptado pelo Estado
quando este travasse relagées de Direito privado”’ (”*).
Esta segunda afirmacao foi encarada como uma ideia menor,
destitufida de grande significado ou relevancia pratica. No fundo,
também em Franca se permitia a Administracgao a celebragao de
contratos de direito privado. Mas, precisamente por se entender que se
tratava de casos relativamente restritos e, sobretudo, por se considerar
que essa técnica nao era favoravel ou adequada a prossecugao do interesse
piblico, se havia sentido a necessidade de recorrer a nova figura do
contrato administrativo. Este vinha, assim, juntar-se como categoria
‘“intermédia’’? aquelas que eram as duas formas tradicionais de actuagao
da Administrac4o — o contrato privado e as técnicas autoritarias.
nistrativa e do preconceito francés acerca da menor relevancia dos
contratos privados, a conclusao que obviamente se retirou da recusa
daquela categoria intermédia foi a de que a Administragao alema
actuaria sobretudo através das suas prerrogativas de autoridade.
7.2. Trata-se, na minha opiniao, de uma forma superficial e
egocéntrica de encarar 0 sistema alem4o de contratualizagao da Admi-
nistracao. ‘‘Superficial’’, na medida em que partiu do esquecimento de
uma das duas proposicGes nas quais se baseava a concep¢ao inicial dos
autores alemaes; ‘‘egocéntrica’’, porque avaliou a realidade alema
utilizando as medidas, as ‘‘bitolas’’ do sistema francés, o que inevita-
velmente conduziu a confus6es e enganos.
(7) Cit. por SERVULO CorREIA, ‘‘Legalidade...’’, cit., p. 345.
(78) MARCELLO CAETANO, ‘‘Manual...’’, cit., I, p.575.
44 Requiem pelo Contrato Administrativo
Parecem-me ser dois os vicios principais deste raciocinio: por um
lado, aceita como indiscutivel que o contrato administrativo éo0 sinal
da modernidade, representando a evolucao no sentido de uma Adminis-
tracéo contratualizada e, por outro, infere da recusa do contrato admi-
nistrativo a conclusao de que a Administracao alema s6 em casos raros
€ pouco significativos recorreria a técnicas contratuais.
Em relagao ao primeiro “‘vicio’’ e, por paradoxal que A primeira
vista possa parecer, julgo que o contrato administrativo nao foi o tal
‘‘sinal da modernidade’’ mas sim, pelo contrario, uma “‘invengao’’ da
doutrina francesa para encobrir 0 recurso pela Administragao a técnicas
autoritarias, em Areas onde tal Ihe costumava ser vedado. O contrato
administrativo surgiu quando a Administragao comecou a sentir-se
‘‘espartilhada’’ nos esquemas contratuais rigidos do Direito Privade,
nos quais nao podia mover-se a seu bel-prazer nem podia, nomeada-
mente, alterar as clausulas ao sabor das variagées do interesse publico.
Punha-se, assim, fora de questao que tais problemas pudessem
continuar a ser resolvidos nos termos tradicionais do Direito Privado.
No entanto, também repugnava que a Administracao fosse permitido,
em tais casos, o recurso a solucao unilateral e autoritaria. Por estas duas
razoes, a nica solucao possivel foi a da criacgao do “‘expediente’’ do
contrato administrativo que, sob a forma contratual, escondia uma
realidade na qual a Administragao poderia, em Ultima instancia, recorrer
as suas prerrogativas de autoridade.
Em relagao ao segundo dos ‘‘vicios’’ da concepgao tradicional,
julgo que a recusa do contrato administrativo nao foi, em si mesma,
sintoma da existéncia de uma Administragao autoritaria. Por outro
lado, quando posteriormente a doutrina alema reconheceu alguns casos
de contratos juridico-piblicos, nfo se tratava de qualquer tentativa
tardia para alcangar o nivel de evolucao francés mas, pelo contrario,
estava-se ja um “‘passo adiante’’ em relacao a ele.
A afirmacao inversa resultava de nao se tomar em consideragao 0
facto de esses contratos ‘‘novos’’ e ‘‘revolucionarios’’ franceses
serem encarados pelos autores alemaes, de uma forma natural, sem
sobressaltos, como casos tipicos de contratos privados da
Administragao. Nao se tratava de nao querer admitir os contratos
administrativos franceses, mas sim de nao sentir tal necessidade! Isto
verificava-se, nao porque tais casos fossem resolvidos de forma
unilateral e autoritaria pela Administragao, mas porque se continuava a
Administracao Autoritdria ou Contratualizada? 45
acreditar tratar-se de situagGes passiveis de serem objecto da celebracao
de contratos de direito privado. Foi, por exemplo, o caso dos primeiros
‘contratos administrativos — os de fornecimento de bens e os de realizacdo
de obras =, que se resolviam no Direito alemao através de contratos de
direito privado.
Quando, pelo contrdrio, se colocou o problema do contrato de
direito publico (‘‘6ffentlich-rechtlich Vertrag’’), aquilo que estava em
causa era uma realidade completamente diferente. Pensava-se agoraem
tarefas verdadeiramente publicas, tarefas que pela sua natureza, peloseu
contetido, eram exercicio tipico da funca4o administrativa. E em relagao
a estes casos-limite de exercicio do préprio poder administrativo que
neste momento se coloca a questao do recurso a formas contratuais, 0 que
explica a reluténcia que se sentiu em relacaéo a sua admissibilidade.
Pode assim concluir-se que, em Franga, aquilo que se pretendeu
foi que tarefas que anteriormente sé podiam ser realizadas através de
contratos privados, pudessem passar a Ser objecto da celebragao de
contratos administrativos — ou seja, que a Administragao pudesse
passar, ainda que de forma eventual,a empregar as suas prerrogativas de
autoridade para resolver tais situagdes. Na Alemanha, pelo contrario,
o problema do ‘‘contrato de direito ptiblico’’ andou associado a
aceitacao do facto de a Administracao poder, em certos casos, prescindir
do exercicio do poder administrativo que até ai utilizava e passar a
resolver essas situagdes através da celebracgao de acordos com os
particulares.
Ecurioso notar quea doutrina de inspiracdo francesa, estava tao
convencida de que representava a tal evolucao positiva, que pretendeu
ver na consagracao do ‘‘contrato de direito publico’’um ténue reconhe-
cimento do seu proprio ‘‘contrato administrativo’’ e, por isso, afirmou
ser a divergéncia terminolégica insignificante. Aconselhou mesmo a
que, onde se lesse ‘‘6ffentlich-rechtlich Vertrag’’, se deveria entender
indistintamente ‘‘contrato de direito publico’’ou ’’contrato administra-
tivo’? (MARCELLO CAETANO)(”).
(7) Vd. MARCELLO CAETANO, ‘‘Conceito...”’ , cit., p.41, onde, devido a con-
sciéncia de que a identificagéo terminolégica é artificial, afirma que vai tomar
‘‘praticamente como sindnimas as duas expressOes — contrato administrativo e
contrato de Direito publico’’ porque Prescanee de ‘‘discutir essa categoria juridica
tal como a doutrina italiana e alema a concebe’’
46 Requiem pelo Contrato Administrativo
7.3. E fundamental reconhecer que o “‘contrat administratif’’ eo
‘“Offentlich-rechtlich Vertrag’’ correspondem a realidades distintas,
nao havendo sequer no plano terminol6gico uma verdadeira identidade
mas apenas uma mera semelhanga. Alias, aos poucos, comega a despon-
tar a consciéncia do caracter profundamente errado dessa pretensa
equiparacao entre os dois sistemas, reconhecendo-se que se trata de
“‘dois fendmenos juridicos diferentes’’ (MARTIN-RETORTILLO) (®), sem
‘“qualquer conexao mutua’’ (MARTIN-RETORTILLO) (°'). Na minha
opiniao, pode mesmo falar-se em dois ‘‘modelos’’ ou ‘‘matrizes’’
originaria e tendencialmente diferentes quanto 4 forma de conceber a
contratualizagao da Administracao. | aplicavel aos contratos dos entes publicos — opdem-se a “"vocagao
Estes modelos resultaram, antes de mais, da prépria evolucao
que em Franca e na Alemanha se verificou — de forma muito diferente
—em relacéo 4s concepgdes sobre as funcdes do Estado e A forma de
organizacgao e funcionamento da Administrac4o Publica. A este propdsito,
colocam-se dois problemas principais. Em primeiro lugar, o de saber
quem pode contratar — se s6 o Estado ou também as demais entidades
publicas —,o0 que depende sobretudo da existéncia ou nao de um sistema
administrativo centralizado. Em segundo lugar, o de saber a que direito
estao sujeitos os contratos celebrados pelas entidades publicas — se ao
Direito Publico ou ao Direito Privado —, 0 que depende do regime
juridico aplicavelem geral 4 Administracdo Publica (*).
Fm relagao ao primeiro problema, importa ter presente que a
tradicao alema é ade o Estado nao exercer um monopolio directo sobre
as fungoes publicas, distribuindo-se estas como tarefas préprias entre
os varios entes publicos. Daquiresultou a capacidade destes entes para
celebrarem, por si proprios, contratos de direito pubblico sem qualquer
necessidade de referéncia ao Estado. Assim se compreende a enorme
importancia pratica que estes contratos, aceites de uma forma generali-
zada, sempre assumiram na actividade administrativa alema.
(8°) SEBASTIAN MARTIN-RETORTILLO, ‘‘La Institucion Contractual en el
Derecho Administrativo: en Torno al Problema de la Igualdad de las Partes’’, in
“Studi in Memoria di Guido Zanobini’’, II, Mil4o, 1965, pp.219 e segs., p.226.
(®') MARTIN-RETORTILLO, ‘‘La Institucion...’’, cit., p.220.
() Quanto a esta evolucao hist6rica vd., para além de MARTIN-RETORTILLO,
‘“La Institucion...’’, cit., também NORBERT ACHTERBERG, ‘‘Allgemeines Ver-
waltungsrecht’’, 2°ed., Heidelberg, 1986, pp.40 e segs..
Administracado Autoritdria ou Contratualizada? 47
No sistema politico e administrativo francés, pelo contrario, o
Estado foi considerado nao apenas o ente publico superior, mas também
‘‘o nico que intervém por direito prdéprio no trafico juridico-adminis-
trativo e, como tal, ente piblico constitutivo dos demais’’ (MARTIN-
-RETORTILLO)(®). Os contratos de direito piblico s6 sao, assim, pensaveis
‘‘em virtude da presenca do Estado e sob o signo da colaboragao com
ele’? (MARTIN-RETORTILLO) (*). Como consequéncia, a importancia
de eventuais contratos celebrados por esses entes puiblicos, a margem do
proprio Estado, foi sempre muito reduzida.
Em relacao ao segundo problema — o de saber qual o direito
universal’’ do Direito Administrativo francés e o caracter meramente
parcial do Direito Pablico alem4o. A obra da Revolugao foi, em Franga,
uma ‘‘obra de destruicéo’’ (RIVERO) (*) que pretendeu romper com o
_passado e a sua ordem juridica. ‘‘Sobre o solo assim aplanado”’
procurou-se construir ‘“‘uma Administragao racional, uniforme e
coerente’’ (RIVERO) (*), sujeita a um regime juridico proprio.
Na formacao do Direito Administrativo alemao ha, pelo contrario,
um direito que permanece e que se mantém na sua formulagao inicial,
‘‘talvez porque afalta de unidade politica impedisse a brusca e total
substituicdo que se viu no Direito francés’’ (MARTIN-RETORTILLO)(*’).
O Direito Administrativo nao tem, na Alemanha, a ‘‘vocacao globali-
zante’? que apresenta em Franca ou em Espanha, desenvolvendo--se
muitas das relacdes juridicas da Administragao —e, assim, a maioria
dos seus contratos — sob a égide do Direito Privado.
7.4. Importa ainda ter presente uma outra diferenga essencial entre
estes dois modelos de contratualizacéo da Administragao. No sistema
francés ‘‘puro’”’ ou inicial, o contrato administrativo era uma forma de
os particulares colaborarem com a Administragao, para que esta rece-
besse os bens e servicos de que precisava ou para que pudesse levara
cabo 0 seu novo papel de ‘‘Administragao de prestagao’’. Pelo contrario,
(8) MARTIN-RETORTILLO, ‘‘La Institucion ...’’, cit., p.230.
(84) MARTIN-RETORTILLO, ‘‘La Institucion ...”’, cit., p.231.
(>) JEAN RIVERO, ‘‘Direito...’’, cit., p.27.
(8°) JEAN RIVERO, ‘‘Direito...’’, cif., p.27.
(87) MARTIN-RETORTILLO, ‘‘La Institucion ...’’, cit., p.241.
48 Requiem pelo Contrato Administrativo
no modelo alemao, 0 contrato de direito piblico permitia a colaboracio
entre entidades ptblicas e, mais tarde, o desempenho por estas de
algumas das suas tarefas tradicionais de ‘‘Administracdo agressiva’’.
Esta diferenga permite compreender, por exemplo, 0 siléncio
inicial da doutrina alema sobre a actividade contratual da Administra-
cao. Numa época em que a discussao da ciéncia juridica incidia
essencialmente sobre o problema da sujeicao da actuacao da ‘‘Adminis-
tragao agressiva’’ acontrolos juridicos, era natural que acelebracao de
contratos de direito privado pela Administracaéo Piblica, embora
existisse, nao Causasse preocupacgdes. S6 quando se passou a admitir a
execucao de tarefas tipicas da ‘‘Administragdo agressiva’’ através de
formas contratuais € que esse siléncio inicial foi ultrapassado.
Esta diferenga permite, por outro lado, compreender que em Franca
a preocupagao fundamental tenha sido a de assegurar que a Administra-
cao nao se ‘“comprometesse’’ demasiadamente através da celebracao de
contratos com os particulares. Na Alemanha, pelo contrario, o principal
problema foi sempre 0 de assegurar que o particular nao fosse
prejudicado pela celebracao de contratos e que nestes fossem respeita-
das as garantias anteriormente previstas de forma minuciosa para a
‘pratica dos actos administrativos que os contratos agora vinham
substituir.
A diferenga radical entre as matrizes francesa e alema de contratua-
lizagao da Administragao permite ainda mostrar o cardcter profunda-
mente errado e sem sentido, da tendéncia que se verifica em alguns
sistemas juridicos — nomeadamente o nosso — para tentar ‘‘encaixar’’
elementos importados do modelo alem4o, num sistema cuja estrutura
basica foi moldada 4 semelhancga do modelo contratual francés. Por
agora, importa aprofundar essas caracteristicas essenciais do modelo
alemao de contrato juridico-ptiblico e do modelo francés de contrato
administrativo.
8. O contrato juridico-piblico alem4o.
8.1. Na Alemanha, o contrato de direito piblico tem sido sempre
identificado como aquele em que ‘‘ao dever juridico-privado do
particular se contrapde um dever juridico-piblico da Administracao’’
Administracdo Autoritdria ou Contratualizada? 49
(MUNCH) (°°). Prevalece a ideia da conexao do objecto do contrato
com ‘‘ uma matéria que se deve julgar de Direito publico’’ (MAU-
RER) (*’). Assim, existe um ““contrato administrativo’’ especialmente
quando CYC): |
— ele serve para a execucao de normas juridico-publicas;
— através dele a Administracgao assume deveres de prestacao que,
sem mais, sao de qualificar como juridico-publicos (por exem-
plo, o dever de praticar um acto administrativo) (7);
— ele prevé uma autorizacao ou dever de direito publico para o
cidadao.
Dois problemas principais tém sido colocados na Alemanha, a
proposito do contrato juridico-publico. Por um lado, a questao da
alternativa entre o acto administrativo e o contrato administrativo e, por
outro, o de saber se quando actua através de contrato, a Administragao
“também tem liberdade quanto ao contetido da actuacio (%).
Interessa aqui, neste momento, apenas a primeira dessas questoes
-e, emrelacao aela,a opiniao generalizada é ade que a VwVIG de 1976
tera consagrado ‘‘a admissibilidade geral do contrato administrativo,
como forma de actuac4o’’ (MUNCH) (*"). De facto, ao permitiro recurso
4 forma contratual, ‘‘desde que nao exista norma juridica em
contrario’’, olegislador de 1976 parece ter ‘‘aberto o caminho para um
util alargamento deste instituto juridico’’ (PUTTNER) (°°). O contrato
| (8) INGO VON MUNCH, ‘‘Verwaltung und Verwaltungsrecht im demokrati-
schen und sozialen Rechtsstaat’’, in ‘‘Allgemeines Verwaltungsrecht’’, HANS-UWE
ERICHSEN/WOLFGANG MarTENS, 7%ed., Berlim, 1986, pp.1 ¢ segs., p.289.
(°°) HARTMUT Maurer, “‘Allgemeines Verwaltungsrecht’’, 4*ed., Munique,
1985, p.282.
: (°°) Vd. HARTMUT Maurer, ‘‘Allgemeines...’’, cit., p.282.
: (?') Vd. HANS WoLFF/OTTO BACHOF, ‘‘Verwaltungsrecht’’,I, 9%ed., Munique,
_ 1974, p. 346, onde aponta como exemplos principais: “‘Austauschvertrage’’, ‘* Ver-
_ gleichsvertrage’’, “‘Auftragsverhaltnisse’’,’’Dienstvertrage’’, Verfigungsvertrage
”’.
(°°) Vd. HANS-UWE ERICHSEN / WOLFGANG MARTENS, “‘Das — Verwaltungs-
handeln’’, in ‘‘Allgemeines...’’, cit., ERICHSFN/MARTENS, cit., pp.131 e segs., p.281.
: (°) Cfr. VOLKMAR GOtz,’’Hauptprobleme des verwaltungsrechtlichen Ver-
-trages’’, injJuS, 1970, pp.1 e segs., p.2.
(°*) INGO VON MUNCH, ‘‘Verwaltung..."’, cit., p.292.
(°°) GUNTER PUTTNER, ‘‘Wider den 6ffentlich-rechtlichen Vertrag zwischen
~ Staat und Birger’, in DVBL, 1982, pp.122 e segs., p.122.
50 Requiem pelo Contrato Administrativo Administracao Autoritadria ou Contratualizada? 51

juridico-puiblico passaria, assim, a ser

a forma normal de a Administra- -omo, de facto, impedir o alargamento dessa tendéncia. Tratava-se
¢4o resolver oS seus casos concretos, tendo sido estabelecida uma efectivamente de evitar que a Administracao pudesse, através do recurso
verdadeira ‘‘facultas alternativa’’ (ERICHSEN/MARTENS) (°°) entre o forma contratual, escapar as vinculagoes juridico-publicas a que esta
acto administrativo e o contrato. sujeita quando emite um acto administrativo. Nesta medida, a lei
pretendia sobretudo ser “‘um meio de impedir 0 alargamento da actuacao
8.2. Curiosamente, contudo, na pratica nao parece ter havido ontratual, as custas do acto administrativo’’ (HEBERLEIN) (™’).
qualquer florescimento significativo da actividade contratual da
Administragao, nestes anos de vigéncia da VwV{G. Isto leva os mais -. 8.3. Importa ter presente estaideia de que o problema do contrato
radicais inclusivamente a afirmar que a referida ideia de substituicao do de direito piblico tem sido sempre tratado na Alemanha na perspectiva
acto administrativo pelo contrato nao passaria de ““‘uma pura especu- do seu caracter alternativo em relacdo ao acto administrativo. E curioso
lacdo tedrica em que o legislador caiu’’ (PUTTNER)(°’). Outros, porém, notar que a propria ideia da ‘‘norma juridica contraria’’ do § 53 Ab1 Satz1
entendem ser normal que nao se tenha verificado qualquer acréscimo do é interpretada, pela maioria dos autores, no sentido de se tratar de normas
numero de contratos celebrados pela Administragao, uma vez que a lei ue estabelecam que ‘‘a Administracao sé pode decidir através de acto
tera pretendido ser apenas uma consagracao de uma situagao que, na administrativo’’ (MUNCH) (}°) (1°). Ou seja, mesmo o problema de
pratica, j4 existia. ‘‘O principal motivo para a codificacao do Direito aber quando é que nao é permitido 4 Administracao o recurso a
contratual foi o de dar o fundamento anteriormente inexistente a pratica elebragaéo de contratos juridico-piblicos é sempre encarado na
administrativa e o de eliminar as dividas dogmaticas na aplicagao do erspectiva dese tratar de situagdes em que se imp6e a pratica de actos
contrato enquanto forma de actuagao paralela ao acto administrativo”’ ,dministrativos. Nestes casos, no entanto, tem-se entendido que nada
‘(HEBERLEIN) (”°). impede que a Administragéo, paralelamente 4 prdtica desse acto
Tudo teria assim, continuado a passar-se como anteriormente. administrativo a que est4 obrigada, celebre também um contrato. E o
Sintomatico disto mesmo é, alias, o facto de oscontratos de troca xemplo classico da nomeac4o de um funcionario por acto administra-
de prestacdes (‘‘Leistungs-austausch-Vertragen) que no Direito Civil tivo e da celebracao simultaénea de um contrato quanto as condicdes
constituem a grande maioria dos contratos no quotidiano, nao se- uturas de promogao (1%).
rem significativos no Direito Piblico (por exemplo, a ‘“‘Anstaltungs- _ Esta ideia de que o contrato de direito publico ésempre conside-
nutzung’’ é realizada através de actos unilaterais) (*’). Por outro lado, ado uma alternativa em relagao ao acto administrativo (e nao, por
outros dominios sao também de excluir porque, embora neles se xemplo, como uma alternativa em relacdo aos contratos privados, 4
celebrem contratos, estes continuam a ser considerados de direito civil emelhanga do que se passa em Franca) parece, a primeira vista, ser
(sobretudo as relagoes de mandato ou os fornecimentos) (1), fastada pela afirmacao frequente de que tal contrato nao s6 contém por
Pode-se até ir mais longe e, numa visao menos “‘optimista’’, ezes O dever de praticar um acto administrativo, como substitui,
afirmar que a VwVfG nao pretendeu tanto consagrar a situacao ja
existente na pratica, de recurso em termos alternativos ao contrato

('°") INGO HEBERLEIN, ‘‘Wider...’’, cit.,p.765.

('°*) INGO VON MUNCH, “‘Verwaltung...’’, cit., p.292.
(°°) ERICHSEN/MARTENS, ‘‘Das Verwaltungshandeln’’, cit., p.290. (2°) Cfr. HARTMUT MAURER, ‘Allgemeines... ’-cit., p. 294 onde aponta como
(°’) GUNTER PUTTNER, ‘‘Wider...’’, cit., p.123. exemplos dessas situagOes em que normas juridicas contrérias (“‘Entgegenstehende
(°) INGO HEBERLEIN, ‘‘ Wider den 6ffentlich-rechtlichen Vertrag?’’ in DVBL, Vorschriften’’) impOem
i a forma de acto administrativo: nomeagcao de funciondrios
1982, pp.763 e segs., p.763. publicos, nauicagao de impostos, chamada para o servico militar e decisdes sobre
(°°) Vd. GUNTER PUTTNER, ‘‘ Wider...’ *, cit., p.123. exames.
(1°) Vd. GUNTER PUTTNER, ‘‘Wider...’ ’, cit., p.123. : (1°) Vd. HARTMUT MAURER, ‘*Aligemeines...’’, cit., p.295.
 52 Requiem pelo Contrato Administrativo Administracao Autoritadria ou Contratualizada? 53

noutros casos, a emissao de um acto administrativo como, noutros ainda, _ diz respeito as condicées de validade juridica, aos efeitos vinculativos,
‘nao esta em qualquer relacao directa com um acto administrativo’”’ aos vicios, a possibilidade de revogacao em caso de alteracdes de facto
(MAURER) ('°). No entanto, os exemplos que se referem de situagoes, e aexequibilidade, hoje a tendéncia é para atenuar ou mesmo eliminar
nas quais o contrato juridico-publico ‘‘nao se limita ao dominio que essas diferencas.
também o acto administrativo atinge mas, pelo contrario, vai mais Também em relagao a menor possibilidade de actuacao do
longe’’ (MAURER) ('°) sao, nem mais nem menos, do que os casos dos particular, as diferengas entre acto e contrato nao sao tao grandes quanto
contratos celebrados entre duas entidades administrativas colocadas em -Aaprimeira vista poderia parecer. Por outro lado, 0 cidadao que celebra
posicao de igualdade juridica! Isto confirma que, no que diz respeito um contrato com a Administracao limita-se, por vezes, a aceitar uma
as relacdes entre a Administracao e os particulares, o contrato juridico- _regulamentacao que provém da Administragao, desde que esteja interes-
-publico é€ sempre considerado pelos autores alemaes como uma sado nas contrapartidas e, por outro, os particulares podem cada vez
alternativa 4 pratica de um acto administrativo ('°”). | _mais intervir e participar no processo de formagao dos actos admi-
nistrativos (1'°).
8.4. Esse caracter alternativo entre o acto administrativo e o
contrato juridico-publico leva a que hoje se entenda que as diferencas
entre estas formas de actuacao administrativa tendem a esbater-se cada
vez mais. 9. O modeio tradicional do contrato
O contrato de direito piblico, tal como o acto administrativo é administrativo francés.
hoje encarado na Alemanhacomo ““‘umaregulamentacao administrativa
_ de um caso concreto, com eficacia exterior’? (MAURER) ('°°), sendo
ambos previstos no § 9 VwVfG como actos de conclusao do processo 9.1. Embora as suas raizes sejam muito antigas ('''), a ideia da
administrativo gracioso. Nessa medida, ao contrato é aplicavel a grande —~associacao do particular a realizacao do interesse publico s6 se desen-
generalidade das disposicgdes da VwVfG ('%). Por um lado, se -volveu verdadeiramente a partir do séc. XIX.
tradicionalmente havia grandes diferencas entre acto e contrato, no que Em primeiro lugar, isso verificou-se porque havia obras e forneci-
-mentos dos quais a pro6pria Administragfo precisava e que, ou nao
conseguia obter por si mesma, ou julgava poder obter a preco inferior,
através de empreiteiros e fornecedores particulares (''’).
(°°) Vd. HartTMuT Maurer, ‘‘Allgemeines...’’, cit., p.285.
(3°) Vd. HarTMUT Maurer, ‘‘Allgemeines...’’, cit., p.276.
(°°) Subjacente a este problema esta a distinc4o entreos contratos de colaboragao
e os de subordinagao. A tendéncia actual na Alemanha é para considerar equivocas C'°) Vd. HarTMUT Maurer, ‘‘Allgemeines...’’, cit., p.293.
estas expresses. Cfr., porexemplo, NORBERT ACHTERBERG, “‘Allgemeines...’’, cit., ('') Vd. Guy BRAIBANT, ‘‘Le Droit...’’, cit., p.121, onde refere como
p.485, onde afirma ser o conceito de ‘‘Koordinationsrechthicher Vertrag’’ uma -exemplos_ histdricos de associagao ao servico publico: os ‘‘condottieri’’ que no
tautologiae o de ‘‘Subordinations rechtlicher Vertrag’’ um paradoxo. Hoje entende- —séc.X VI, na sua qualidade de empresarios de guerra, colocavam o seu exército a
-se que estes conceitos se referem a posicao das partes fora do contrato e independen- disposigao dos principes e mais tarde os ‘‘fermiers généraux’’, encarregados de
temente do facto de estarem em posicao de iguaidade na relacao juridica concreta que -receber os impostos por conta do tesouro real. Cfr. também, a proposito de
se fundamenta no contrato. exemplos ainda mais antigos, referentes ao proprio Direito Romano, ARMANDO
(*°8) HARTMUT MAuRER, ‘‘Aligemeines...’’, cit., p.288. MARQUES GUEDES, ‘“‘O Contrato Administrativo’’, in ‘‘Estudos de Direito Adminis-
('°) Exemplos de normas da VwVfG aplicaveis ao contrato: §§ 2, 10, 11, trativo’’, Cadernos de Ciénciae Técnica Fiscal, Lisboa, 1963, pp. 65 e segs., pp.70
12, 13, 15, 16, 17, 19, 20, 25, 26. Parecem nao ser aplicaveis, pelo contrario, os§§ e 71.
14, 24,31 e52. Vd. WILFRIED WoLFF, “‘Allgemeines Verwaltungsrecht’’, Baden- (2) Vd. MARCEL WALINE, ‘‘L’Evolution Récente- des Rapports de l’Etat avec
-Baden, 1986, p.293. ses Co-Contractants’’, in RDP, 1951, pp.5 e segs., p.6.
 m pelo C ontrato Administrativo
‘segundo ‘momento, a Administragao recorreu a colaboracao
particulares para que estes a ajudassem a desempenhar as suas
actividades de prestagao de bens e servicos. Isto verificou-se numa
- €pocaem que a Administragao, considerando-se guardia do interesse
publico, pretendeu preservar aquilo que, de uma forma egoista, entendia
ser 0 seu monopolio mas a que, no fundo, j4 n4o conseguia dar resposta
satisfatoria. De facto, a Administracao viu-se inevitavelmente ultrapas-
sada por tarefas que ela continuava a julgar suas mas que se tornavam
cada vez mais numerosas e variadas (1). Através de um curioso efeito
de ‘““boomerang”’ (PREVOST), é ‘a propria exigéncia da Administracac.
face as suas tarefas (...) que alevaa chamar, tolerar, admitir ou mesmo
suportar a inger€ncia de particulares que vém suprir as suas caréncias’’(""*),
No inicio, *‘timidamente’’ (ROGERIO SOARES) (1"5), 0 poder _ptiblico
dirigiu-se a sectores pouco apetecidos pelos particulares: distribuicdo de
agua € energia ou comunicacées. Aos poucos, vai mais além e trans-
forma-se numa ‘‘maquina dispensadora de bem estar’’ A qual se pede nao
sO que seja “‘garantia contra o infortinio’’ mas que assegure ‘‘a
conservacao de um dado padrao de vida’’ (ROGERIO SOARES) (1°).
Estava-se na época dos grandes progressos materiais, permitidos
pelo desenvolvimento do industrialismo e varios foram os factores
responsaveis pelo facto de a Administragao passar a necessitar da ajuda
dos particulares, tornando-se um habito que estes se ‘‘aventurassem’’
(MAGALHAES COLACO) (1!) a assumir os encargos de certos
empreendimentos. De entre esses factores, destacam-se trés:
— 0 predominio das ideias individualistas que impediam que o
Estado se atrevesse a realizar directamente essas grandes obras
ptiblicas;
— a “‘comovente pentria’? (MAGALHAES COLACO) das suas
disponibilidades financeiras;
— ocaracter aleatério desses empreendimentos.
(‘°) Cfr. JEAN-FRANCOIS PREVosT, ‘‘La Notion de Collaborateur Occasionnel
et Benévole du Service Public’, in RDP n4, 1980, pp.1071 e segs., p.1075.
("*) JEAN-FRANCOIS PREVOST, ‘‘La Notion...’’, cit., p.1076.
(*°) ROGERIO EHRHARDT SOARES, ‘‘Principio da Legalidade e Administragao
Constitutiva’’, in BFDC, 1981, pp.169, e segs., p.175.
(7'°) ROGERIO SOARES, ‘‘Principio...’’, cit., p.176.
(7°) MAGALHAES COLAco, ‘‘Concessées...’’, cit., p.14.
Administracao Autoritdria ou Contratualizada? 55
A partir deste momento, os particulares nunca mais deixaram de
~ colaborar com a Administracéo na sua actividade de satisfacio de
‘“necessidades’’ colectivas. No entanto, o espirito que animou essas
relacdes entre a Administragao e OS seus colaboradores nao foi sempre
idéntico, antes foi sofrendo alteragdes significativas a0 longo dos
tempos. Julgo que é possivel distinguir trés fases distintas nesta
evolucao:
—a fase de ‘‘candura’’;
—a fase de ‘‘atrito’’;
—a fase de ‘‘colaboragao’’.
9.1.1. Naprimeira fase, a Administragao Publica aparece no papel
de ‘‘nobreza sem fortuna’? (MAGALHAES COLACO) que, ‘“nao podendo
tratar e explorar directamente as herdades, as da de arrendamento a
quem, com acultura, por um lado as melhora e alinda ©, por outro, the
proporciona certa participagao nas receitas obtidas’ C"). Como
contrapartida dos enormes riscos que corriam os particulares que
colaboravam com a Administracao, esta cedia-Ihes de bom grado ‘‘mil
vantagens’” (MAGALHAES COLACO) (1).
Estava-se na era dos grandes empreendimentos dos caminhos de
ferro, dos transportes urbanose da iluminagao publica a gas. Tratava-
-se de empresas que, implicando um enorme risco, envolviam
avultados investimentos iniciais e s6 viriam a dar lucro passados varios
anos. ‘‘Homem que arrostava todos estes encargos e s6 esperava lucros
ao cabo de se consumirem alguns anos era um bem vindo, a quem a
Administracao se impunha 0 menos possivele amimava 0 mais possivel,
no desejo de ver realizadas as obras publicas”’ (120).
Esta colaboracao dos particulares no desempenho de tarefas publi-
cas nunca teria vingado se, no inicio, a Administragao tivesse pretendido
partes leoninas dos lucros. Alias, como refere MAGALHAES COLACO,
‘“nem essas eram as ideias nem os desejos da época’’ (121).
(''8) MAGALHAES COLAco, ‘*Concessoes...’’, cit., p.15.
(''9) MAGALHAES COLACO, ‘‘Concessoes...’’, cit., p.15.
(2°) MAGALHAES COLaco, ‘‘Concessoes...’’, cit., p.16.
(7!) MAGALHAES COLaco, ‘‘Concessoes..."’, cit., p.16.
 Requiem pelo Contrato Administrativo
9.1.2. A preocupacao da poupanga pecunidria que esteve sempre
subjacente a celebragao de contratos pela Administracao foi-se tornando
progressivamente mais significativa. Desde o inicio que a Administra-
¢ao, ao escolher o seu contraente particular, era
preocupacao quase exclusiva de obter o fornecimento, obra ou prestacao
ao melhor prego’ (WALINE)('”’). A burguesia, animada por um “‘severo
espirito de economia’ (WALINE):('7), aplicava-o aos negécios do
Estado que era chamada a gerir, 4 imagem dos seus proprios negocios
privados.
Aos poucos, 0 particular passou a ser considerado como
adversério da Administracao, possuidor de interesses opostos ao cdo
Estado (**), iniciando-se uma fase de atrito e mal-estar nas relac6es entre
a Administragao e os seus contraentes.
|
Este ambiente de conflito gerou-se, em parte, por culpa do
contraente particular que, animado de um espirito de lucro, pretendia
a todo o custo recuperar, 0 mais depressa possivel, os investimentos
realizados inicialmente. Por isso, descurava frequentemente
a
manutengao dos empreendimentos geridos e, sobretudo, prescindia da
sua actualizacao de acordo com os rapidos progressos_ técnicos: e
industriais ('*). Por outro lado, a Administracdo tomou consciéncia
de que, as clausulas estabelecidas no contrato que tinha tido
imprudéncia de celebrar’’ (WALINE) ('*°), aimpediam de vir posterior-
mente exigir a sua alteracdo e, nomeadamente, a sua adequacao as
melhores condic6es técnicas que entretanto se tinham tornado possiveis.
"Ja ia longe a época de ser-se grato aos concessionarios!”’
(MAGALHAES COLAGCO) ('”’). Esquecido o enorme esfor¢o inicial
daqueles que haviam sido considerados_ verdadeiros beneméritos, a
preocupacgao dominante era agora a de encontrar maneira de contornar
as clausulas originais dos contratos e de as adaptar As novas necessi-
dades. Esta preocupacao era tanto mais grave quanto a Administracao
se via constantemente pressionada pelos utentes dos servicos publicos
(°°) MARCEL WALINE, ‘‘L’Evolution...’’,
cit., p.6.
(°°) MARCEL WALINE, “‘L’Evolution...”’, cit., p.6.
('*) Vd. MARCEL WALINE, ‘‘L’Evolution...’’, cit., p.5.
(>) Vd. MAGALHAES CoLaco, ‘‘Concessées...’’, cit.,p.34.
('78) MARCEL WALINE,
“T*Evolution...’’, cit., p.6.
(*°’) MAGALHAES CoLaco, ‘‘Concessées...
”’, cit., p.34.
Administracdo Autoritdria ou Contratualizada? 57
we nio aceitavam a ideia de que se encontravam dependentes da ‘‘boa
rontade’’ dos concessionérios e de que nada mais se podia fazer a nao
er aguardar “‘o longinquo ano final da concessao para todos se
‘‘dominada pela entirem aliviados’’ (MAGALHAES COLACO) ('*8) e se poderem entao
melhorar as condicdes de exploragao do servico. | ;
_ A solugao encontrada pela doutrina para resolver estas situacdes
foi, como jareferi, ade considerar que, pela celebracao do contrato, a
Administracao nao se despoja da sua missao publica podendo, por isso,
todo o momento, exigir do seu contraente as adaptacées de que o
urn -_jnteresse publico necessite. :
9.1.3. S6neste século, nos meados da década de trinta, se verificou
-aalteracdo profunda das relac6es entre o Estado e os seus contraentes,
que permitiu ultrapassar a situacdo de atrito e iniciar uma nova fase
-de verdadeira colaboracféo. Esta modificacéo resultou, nao de
| Iteracdes significativas da legislacao ou dos textos regulamentares, mas
sim de uma nova atitude da Administracao face aos seus contraentes.
- Aos poucos, a Administragao apercebera-se de que fazia um
-“mau-negécio’’ (WALINE)('”’), inclusivamente do ponto de vista pecu-
‘nidrio. Relegado para posicao de adversdrio sobre quem recaia o TISco das
‘‘a
‘modificacdes e adaptagoes impostas pelo caracter mutavel do interesse
-publico, o contraente particular procurava minorar Os seus danos,
-reduzindo a propria qualidade dos seus fornecimentos ou dos materiais
utilizados.
Em segundo lugar, o caracter continuado da execucao dos contratos
e aS maiores exigéncias técnicas, que implicavam um esforco conjunto
do contraente particular e dos gabinetes de estudo da Administragao,
fizeram com que a intervencao do particular perdesse a sua natureza
precaria e ganhasse um estatuto mais estavel e duradouro.
Finalmente, uma terceira razao foi ainda responsavel pelo facto de
O particular se tornar, aos poucos, um ‘“‘auxiliar semi-permanente”’
(WALINE) (°°) da Administragao e um seu verdadeiro colaborador: o
facto de muitos desses particulares terem acabado por se colocar numa
('*8) MAGALHAES COLACO, ‘“‘Concessoes...”’, cit., p.36.
(°°) MARCEL WALINE, ‘‘L’Evolution...’’, cit., p.10.
(3°) MARCEL WALINE, ‘‘L’Evolution...’’, cit., p.36.
58 Requiem pelo Contrato Administrativo
situacao de dependéncia econdédmica em relacao a prépria Administra-
cao. Preocupada em assegurar a continuidade do servico publico, a
Administracao foi forgada a ajudar cada vez mais 0 seu contraente
particular, no plano financeiro ('*'). A este respeito, tem-se dito de forma
expressiva que ‘‘o casamento da autoridade publica com 0 empresario
privado passou de um regime de separacao de bens, para um regime de
comunhao’’ (RIVERO) ('°?).
Este novo espirito de colaboracaéo Administracio/particular,
traduziu-se juridicamente numa série de medidas, de entre as quais
WALINE ('°?) destaca as seguintes:
— diminuigao dos processos automaticos para aescolha do
contraente particular (caracter paiblico e aberto dos concursos
e consideragao de outros critérios que nao 0 preco); | lesempenhava tradicionalmente um papel definido: ele era o meio por.
— modificagdes na redacgao dos contratos (assangdes passam
a ter sobretudo caracter preventivo e intimidat6rio; o mecendo-lhe os bens e servicos de que ela necessitava ou ajudando-
interesse na continuidade do servico leva a Administragao a
prestar-se a revisao dos precos e ao pagamento de indemni-
zacoes);
— liberalizagao da Jurisprudéncia, tendendo a alargar as van-
tagens para o particular; —
— melhoria das condicgoes de financiamento a proporcionar ao
particular, inclusivamente em momentos anteriores ao inicio
da execucao do contrato.
9.2. Actualmente, comega a colocar-se a questao de saber se esse
estatuto-de colaborador, conquistado para o contraente da Administra-
¢ao, nao estara de novo a ser ameacado ('**). O uso desmedido de
““clausulas exorbitantes’’, desfavoraveis ao particular, podera pér em
(3!) Vd. PROSPER WEIL, ‘‘Direito...’’, cit., p.49.
(8%) Cit. por PROSPER WEIL, ‘‘Direito...’’, cit., p.49.
(133) MARCEL WALINE, ‘‘L’Evolution...’’, cit., pp.15 e segs..
(**) Vd. MIGUEL DOMiNGUEZ-BERRUETA DE JUAN, ‘‘Garantias en el
Cumplimiento Contractual: Penalidades y «Estipulatio Poenae»’’, in RAP n°104,
1984, pp.43 e segs., p.75 onde refere o abuso da ‘‘stipulatio poenae’? como um dos
factores responsaveis por esse eventual retrocesso.
Administracao Autoritadria ou Contratualizada? 59
-qusa esse espirito de colaborac4o e instalar de novo o receio e a
-desconfianga, sobretudo numa €poca de crise economica em que, obvia-
mente, os particulares nao estarao interessados em que recaiam sobre si
_s riscos inerentes 4 mutabilidade do interesse publico.
10. (Cont.) Os novos papéis do contrato
administrativo francés.
10.1. Como se viu, ha ja algum tempo que em Franca nada era
-considerado ‘“mais banal’? (LAUBADERE) ('*°) do que a celebracao de
-contratos entre a Administracgao e os particulares. No entanto, o contrato
celéncia através do qual o particular colaborava com a Administragao,
a desempenhar as suas fungdes de Administracao-prestadora. Pelo
ntrario, quando se tratava de actividade administrativa propriamente
ta, o meio normal continuava aser a_ via unilateral ou autoritaria.
Era, de facto, através de regulamentos, autorizagdes, concessoes,
imposic6es ou proibicdes, que a Administracao ‘‘administrava’”’ (LAUBA-
DERE) (1°).
Assim, a Administracéo por via contratual surge, no sistema
"francés, num momento relativamente recente e 6 encarada como uma
verdadeira novidade ('°’). Foi o alargamento crescente da intervengao
_ do Estado na vida social que, colocando a questao da eficacia da actuacao
-administrativa, foi responsdvel por essa utilizagio mais alargada dos
_ métodos contratuais.
: O Direito Administrativo assentava tradicionalmente na ideia da
_ desigualdade dos sujeitos de direito e na atribuigdo ao ente adminis-
trativo de poderes de autoridade sobre o particular. A Administracao era,
no séc.XIX, encarada com desconfianca e esperava-se que ela reduzisse
(5) ANDRE DE LAUBADERE, ‘‘Administration et Contrat’’, in ANDRE DE
_ LAUBADERE/ANDRE MATHIOT/JEAN RIVERO/ GEORGES VEDEL, ‘‘Pages de Doctrine’,
Il, Paris, 1980, pp.239 e segs., p.239.
: (°°) ANDRE DE LAUBADERE, ‘‘Administration... > cit., p.239.
(37) Vd. ANDRE DE LAUBADERE, ‘‘Administration...’ ’, cit., p.239.
 60 Requiem pelo Contrato Administrativo Administracdo Autoritdria ou Contratualizada? 61

ao minimo possivel a sua intervencao na esfera individual dos adminis-
trados. O melhor sistema juridico era assim aquele que visasse limitar
aactuacao da Administracgao e sobre ela exercesse controlo apertado.
A partir do momento em que o cidadao passa a exigir a
intervencéo da Administragao e que se alarga de forma incomensuravel
o numero de tarefas que esta deve desempenhar, o Direito Adminis-
_ trativo classico torna-se num peso, num mero “‘registo de proibicdes
initeis’’ (DEBBASCH) “°*), nao permitindo assegurar uma gestao
ciente da actividade administrativa. .Um Direito Administrativo
concebido para administrados ‘‘défendeurs”’ revela-se inadequado para
proteger administrados ‘‘démandeurs’’ (DEBBASCH) ('””).
Por outro lado, se a via autoritaria era adaptada a uma sociedade
onde o nivel cultural era baixo, nos dias de hoje, a Administracao nao
pode, frequentemente, “‘agir, se nao conseguir convencer’’
BASCH) (!“°). Torna-se, de facto, mais facil administrar com a adesao do
-administrado, do que contra a sua vontade. A Administracao aprendeu
que € preferivel ter o particular como participante (quase co-autor) do
que como mero destinatario ou subordinado (141). Isto vai, alias, de
encontro as preferéncias do administrado que hoje pretende ser ouvido
e participar nas decisOes administrativas.
Finalmente, devido a enorme expansao da intervencao do Estado,
a via autoritaria nao é susceptivel de ser utilizada, a nao ser que se
transforme a Administragao numa “‘gigantesca maquina repressiva’”’
(DEBBASCH) ("“*).
A par da Administragao por via autoritaria passa, também em
Franca, a coexistir uma Administracao contratualizada, mesmo na area
tipica de exercicio de poder administrativo.
s quais a actividade administrativa tipica aparece como objecto do
ordo celebrado entre a Administragao e o particular (’*).
_ Ha, assim, contratos administrativos através dos quais os
rticulares colaboram com o sector publico, passando a desempenhar
tividades administrativas e ha contratos administrativos nos quais,
jo contrario, a Administragao Publica colaboracomo sector priva-
do('*). No primeiro caso, “‘o contrato administrativo associa o
efi- sarticular ao desempenho de atribuicdes administrativas’’ (MARCELLO
(CAETANO), no segundo, “‘o contrato administrativo associa a Adminis-
-tracao ao desempenho de actividades privadas’’ (FREITAS DO AMARAL\('*),
Julgo, no entanto, que esta segunda categoria referida j4 nao
gota os “‘contratos de administragao’’ nos dias de hoje, uma vez que
esses contratos podem abranger outras situacOes que nao as de
(DEB- laboragao da Administragao com o particular. Se é verdade que certas
ntervengoes da Administragao na vida economica, no comércio externo
yu na execucao do plano—areas propicias a celebragao de contratos de
idministracao ('*°)— podem configurar hipoteses de colaboracao da
dministragao com Os particulares, também é certo que se podem
duzir noutro tipo de situacdes. |
De uma forma genérica, pode dizer-se que os contratos de
ministracao ('*”) existem sempre que o administrado aparece no
ontrato ‘‘enquanto administrado e ja nao enquanto auxiliar da Adminis-
cao’? (LAUBADERE) ('"*).
10.3. Nos paises de tradigao administrativa francesa, podem hoje
distinguir-se trés categorias autonomas de contratos celebrados entre a

10.2. Ao lado dos tradicionais contratos de colaboracdo, apare-—

cem assim aqueles a que se pode chamar contratos de administracao, ('°) Vd. ANDRE DE LAUBADERE, ‘‘Administration...’’, cit., p.240.
- ('*) Vd. DioGO FREITAS DO AMARAL, ‘‘Direito Administrative” (Licdes
policop.), HI, Lisboa, 1985, p.421.
: ('*°) FREITAS DO AMARAL, ‘‘Direito...’’, cit., III,p.422.
(38) CHARLES DEBBASCH, “Le Droit Administratif face 4 Evolution de _ ('*°) Vd. ANDRE DE LAURADERE, ‘ Administration...”, cit., p.247.
l’Administration Frangaise’’, in ‘‘Mélanges Offerts a Marcel Waline’’, II, Paris, ('*”) Constituem exemplos desses contratos: acordos amigdveis para a
1984, pp.343 e segs., p.345. lransfer€ncia consensual de imdveis que deveriam ser sujeitos a processo de
(°°) CHARLES DEBBASCH, ‘‘Le Droit...’’, cit., p.350. xpropriagao (tendo havido a declaragao de utilidade ptiblica, evita-se
o acto
('*°) CHARLES DEBBASCH, ‘‘Le Droit...’’, cit., p.350. €xpropriatério), contratos de concessao e contratos no 4mbito urbanistico. Cfr.
('*!) Vd. ANDRE DE LAUBADERE, ‘‘Administration...’ ’ cit., p.240. -ENzo Roppo, ‘‘O Contrato’’, (trad.), Coimbra, 1988, p.345.
(1%) CHARLES DEBBASCH, ‘‘Le Droit...’’, cit., p.351. (7) ANDRE DE LAUBADERE, ‘‘Administration...’’, ‘cit., p.240.
62 Requiem pelo Contrato Administrativo Administracao Autoritdéria ou Contratualizada? 63

Administragaoe os particulares: os contratos de direito privado, os com as notas que tradicionalmente vem marcando o Direito publico”’
contratos admiunistrativos e estes novos ‘“‘contratos de administra- (ENTERRIA/FERNANDEZ) (°*). Trata-se de situagoes de verdadeira
¢ao”’ ('*°).
desigualdade das partes, em que a Administragao participa como
Nas duas primeiras categorias, a Administracao actua como «‘potentior persona’’, dotada de prerrogativas de autoridade.
‘‘cliente dos empresarios privados, isto €,num terreno de simples _. Bem vistas as coisas, e como que por ““‘ironia do Destino’’, sé
colaboragao ou intercambio patrimonia!’’ (ENTERRIA) (°°). Ja vimos agora se coloca nos paises de inspiracao francesa a questao que, ha um
no primeiro capitulo (‘5') que a distincdo entre essas duas espécies— século, preocupava a doutrina alema.
contratos privados e contratos administrativos —, resultou da interpre-
tagao que, num determinado momento historico, foi feita do principio
de reparticao da competéncia jurisdicional. 11. O fim do acto administrativo?
No caso dos contratos que se integram na terceira categoria, pelo
contrario, trata-se de situagdes essencialmente diferentes. Estes contra- : 11.1. Aos poucose um pouco por todo o lado—embora em Franca
tos nao encontram paralelo no Direito contratual privado porque ‘‘nao num momento mais recente e de forma ainda incipiente — coloca-se a
supdem nenhum exemplo de colaboracdo patrimonial entre partes, um questao das modificagdes nao apenas quantitativas, mas tambem
fendmeno econdémico de intercambio mas antes, pelo contrario, um qualitativas do contrato, enquanto forma de actuagao da Administragao
simples acordo sobre a medida de uma obrigacao, de uma vantagem, Publica.
tipicas de uma relacao de submissao juridico-piblica previamente , A variedade e a riqueza das instituigdes a que hoje se atribui o
estabelecida entre a Administragao e a pessoa que com ela epiteto de ‘‘contratual’’ ou ‘““convencional’’ nao pode “‘deixar de causar
contrata’’(ENTERRIA) ('°*). Nestes casos, a Administracao ‘‘n4o trata impressao’’ (LAUBADERE) ('°°). Civilistas ha que comegam mesmo a
de se prover de bens e servicos, mas sim directamente administra celebrar a ‘‘vit6ria’’ do contrato sobre a actividade da Administragao _
através de acordo’’ (ENTERRIA) (’°°). Publica (°°). Tradicionalmente, a relagao Administracao /contrato era
Hoje em dia, nos sistemas de inspiracao francesa, a questao sobretudo uma relacao de conformacdo, traduzida na sujeicéo da
fundamental que se coloca é a de saber se os contratos administrativos sao liberdade contratual dos particulares as limitagoes definidas pelas
ou nao, em termos substanciais, diferentes dos contratos privados e ja intervencdes administrativas. Posteriormente, (e embora essa primeira
nao ade saber se sao verdadeiros contratos. Curiosamente, essa velha faceta tenda também a aumentar significativamente), verifica-se um
polémica da aparente contradicao entre a figura do contrato e do Direito processo pelo qual o contrato passa a ser um instrumento da propria acgao
Publico renasce agora, ja nao em relacao aos contratos administrativos, administrativa. De mero ‘‘objecto da intervencao ptblica’’, .o contrato
mas aproposito desta nova categoria de ‘‘contratos de administracao’’. transforma-se num seu ‘‘meio insubstituivel’’ (ROPPO) (’°’).
Tudo gira de novo em torno ‘‘da contradigao que parece dar-se ao Ao substituir progressivamente os tradicionais meios de actuacao
pretender-se inserir no Direito publico a figura «par excellence» do unilateral da Administracéo, 0 contrato conquista ‘“‘papéis
Direito privado, o contrato, figura que parece dificilmente conciliavel qualitativamente novos’’ (ROPPO) ('*%). LAUBADERE pergunta se nao
nos encontraremos ja perante uma ‘‘orientagao nova na propria

('**) Em Espanha, aos contratos dessa terceira categoria chamam-se ‘‘concier-

tos’’. Vd. ENTERRIA/FERNANDEZ, “‘Curso...’’, cit., [,p.619. ('*4) ENTERRIA/FERNANDEZ, ‘‘Curso...’’, cit., I, p.624.
(°°) ENTERRIA/FERNANDEZ, ‘‘Curso...’’, cit., I, p.620. (5°) ANDRE DE LAUBADERE, ‘‘Administration...’’, cit., p.239.
(°°!) Vd. supra, em especial pp.20 e segs., max. p.22. ('5°) Vd. Enzo Roppo, ‘‘O Contrato’’, cit., p.342.
(°°?) ENTERRIA/FERNANDEZ, ‘‘Curso...’’, cit., I, p.620. ('°) ENzo Roppo, ‘‘O Contrato’’, cit., p.342.
(°°) ENTERRIA/FERNANDEZ, ‘‘Curso...’’, cit., I, p.621. ('88) ENzo Roppo, ‘‘O Contrato’’, cit., p.344.
 64 Requiem pelo Contrato Administrativo Administracdo Autoritaria ou Contratualizada? 65

maneira de administrar’’ e se, no fundo, a administracao por via acto administrativo enquanto conceito centrale ponto de referéncia’’
contratual nao se tera tornado um ‘‘estilo de intervencao tao corrente (‘als Zentralbegriff und Bezugspunkt’’) (ERICHSEN/MARTENS) ('’) da
como a administracao por via de regulamentagao e accao unilateral, que _dogmatica juridico-administrativa.
parecia mais classica’’ (°°). . Com o reconhecimento dos direitos subjectivos contra o Estado, a
Em ultima instancia, através dos valores que exprime, o contrato _dogméatica juridico-administrativa encaminhou-se para ‘‘o entendimento
coloca-se ““como simbolo e suporte de um novo e mais avangado modelo da ordem juridica (...) como conjunto de relagdes juridicas’’
de relacao entre autoridade e libérdade’’ (ROPPO) ('®). Para muitos, _(ACHTERBERG) (’°*).
isto significa uma ‘‘reanimagao do contrato social’’, uma manifestac4o : O direito subjectivo publico foi nessa medida considerado como
daquilo a que se chamou o ‘‘Estado concordatario’’ ou, pura ¢ _afigura juridica que “‘libertou
o particular do seu papel de puro objecto
simplesmente, um sintoma de uma renovacao geral do papel do contraio do poder soberano’’ (‘‘bloBes Objekt hoheitlichen Waltens’’) e o
no Direito ('°'). -elevou ao estatuto de sujeito juridico que pode ser titular de uma
-_pretensdo face a Administragao, podendo exigir-lhe um ‘‘fazer,
11.2. Este fenOmeno inseré-se num processo complexo, no qual o tolerar ou omitir’’ (‘‘em Tun, Dulden oder Unterlassen’’) (ERICHSEN/
Estado tem vindo a adoptar ‘‘modelos organizatérios novos e compli- _ MARTENS) (?%). A relacdo juridica passa a ser atribuida uma ‘‘posic4o
cados’’ (NIGRO) ('%), de entre os quais se podem salientar: a fuga para | central no Direito administrativo’’, de verdadeiro ‘‘novo ponto de
.© Direito Privado, a administracao através de instrumentos legais ou ~Arquimedes’’ (ERICHSEN/MARTENS) (!”), pilar de uma nova construcao
a difusao de um modelo contratual através do qual a Administragao, em istematica ('"). : :
vez de impor ‘‘uma orientacgao ou ditar um acto, «acorda» com os O acto admunistrativo tende a ser cada vez mais encarado
proprios destinatarios da accao a solucao para o problema administrativo “como o produto de uma época juridico-estadual passada’’ (SCHMIDT-
ou até politico’’ (NIGRO) ('*). Nesta evolucao, 0 acto administrativo --SALZER) ('”). Se se levasse as suas tltimas consequéncias a ideia de
tende a perder “‘a sua posicao de protagonista nas relac6es entre o que 0 reconhecimento destas novas formas de ‘‘contrato de
Estado e os cidadaos’’ (NIGRO) (*%). administragao’’ correspondia a uma verdadeira interferéncia na relacao
A dependéncia do cidadao em relagao 4 Administragao é cada Estado-cidadao, ser-se-ia forgado a encarar o acto administrativo como
vez ‘‘mais intensa, mais duradoura e mais ampla’’ (ERICHSEN/MAR- uma mera ‘‘reliquia de um tempo passado”’ (‘‘als_ Relikt einer
TENS) ('°). Janao é possivel pensar em termos de relacdes meramente vergangenen Zeit’’) (SCHMIDT-SALZER) ('”).
bilaterais Administracao-particular porque cada particular esta hoje A esta pusicao extrema de total contratualizagao da Administracao
implicado numa ‘‘rede de ligacdes pluridimensionais’’ (‘‘in einem Publica se contrapdem, nao sé os defensores de uma posi¢ao intermédia
_ mehrdimensionalen Beziehungsgefiige) (ERICHSEN/MARTENS) ('°). A
_ questao que se coloca éa de saber se nao sera ja altura de “‘desistir do
(1°) ERICHSEN/MARTENS. ‘‘ Das Verwaltungshandeln’’, cit., p. 134.
('%°) NORBERT ACHTERBERG,’’Allgemeines...’’, cit., p.381.
(1) ERICHSEN/MARTENS, ‘‘Das Verwaltungshandeln’’, cit., p.150.
(°°) ANDRE DE LAUBADERE, ‘‘Administration...’’, cit., p.239. (17°) ERICHSEN/MARTENS, ‘‘Das Verwaltungshandein’’, cit., p.134.
('°°) ENZO Roppo, ‘‘O Contrato’’, cit., p.342. ('") Sobre os antecedentes filos6ficos, sociolégicos, politicos e juridicos da
('°') Vd. ANDRE DE LAUBADERE, ‘‘Administration...’’, cit., pp.239 e 240. Teoria da_ relacdo juridica, Vd., por exemplo, NORBERT ACHTERBERG, ““Alige-
(1°) Mario NiGro, ‘‘Giustizia...’’, cit., p.34. meines...’’, cit., pp.367 a 371.
('?) MARIO Nicro, ‘‘Giustizia...’’, cit., p.34. ('”) JOACHIM SCHMIDT-SALZER, “‘Tatsachlich und ausgehandelter Ver-
('*) MARIO NIGro, ‘‘Giustizia...’’, cit., p.34. waltungsakt, zweiseitiger Verwaltungsakt und verwaitungsrechtlicher Vertrag’’, in
('®) ERICHSEN/MARTENS, ‘‘Das Verwaltungshandeln’’, cit., p.134. VerwArch, 1971, pp.135e segs., p.144.
_ (7) ERICHSEN/MARTENS, ‘‘Das Verwaltungshandeln’’, cit., p.134. (9) JOACHIM SCHMIDT-SALZER, ‘‘Tatsachlich...’’, cit., p.144.
66 Requiem pelo Contrato Administrativo
de complementaridade ou alternatividade entre 0 acto administrativo eo
contrato, mas também os partidarios da dispensabilidade da propria
celebracao de contratos. Para estes, o acto administrativo também pode
resultar de “‘relagoes de coordenacao’’ e, cada vez mais, implica a
participacao dos seus destinatarios na sua prdpria elaboracao. Assim,
os contratos juridico-piblicos admitidos pela lei, nao passariam de
meros “‘actos administrativos com participacao especialmente intensa
do destinatario’’ (‘mit héchstintensiver Beteiligung des Betroffenen’’)
(SCHMIDT-SALZER) (1) (27).
11.3. Um outro aspecto fundamental onde se reflectem estas novas
formas de conceber a actividade administrativa é o da crescente
relevancia que tem vindo a assumir a propria actividade processual da
Administragao, quer quando esta actua através de actos administrativos
quer quando celebra contratos.
A uma Administracgao Publica que se configura como um ver-
dadeiro “‘sub-sistema politico’’ (NIGRO) ('°) parecem apresentar-se
apenas duas soluc6es possiveis: ‘‘ou a Administrac4o se desenvolve
totalmente a margem da lei e do direito, como forca politica pura e
inconstituida’’ ou entao “‘conquista uma nova e mais adequada
legalidade ou juridicidade, a qual nao pode ser sen4o uma legalidade
processual’’ (NIGRO)(*”). —-
Tradicionalmente, a accao administrativa foi estudada sempre
na perspectiva da sua manifestacao mais tipica, o acto administrativo.
Nessa perspectiva, 0 processo de formagao da vontade da Administra-
cao foi sempre relegado para um plano secundario, na medida do seu
caractet puramente instrumental em relacao ao fim que através dele se
pretendia alcancar. O procedimento administrativo foi visto na perspec-
(7) SCHMIDT-SALZER, ‘“Tatsdchlich...”’, cit., p.152.
('”) Esta posicgéo parece reflectir uma confusdo entre 0 contrato e o acto
administrativo com consentimento. Acerca desta diferenca e da solucdo, quer no
Direito portugués quer no Direito alemao, Vd. SERVULO CoRREIA, ‘‘Legalidade...’’,
cit., pp.344 e segs.
('°) Mario Nicro, ‘‘Procedimento Amministrativo e Tutela Jurisdizionale
contro la Pubblica Amministrazione (il Problema di una Legge Generale sul
Procedimento Amministrativo)’’, in ‘‘Rivista di Diritto Processuale’’, 1986, pp.252
e segs., p.261.
('””) Mario Niro, ‘‘Procedimento...’’, cit., p.261.
Administracdo Autoritdria ou Contratualizada? 67
tiva da “‘pré-ordenagao de um certo numero de accdes voluntarias do
homem com vista ao fim para o qual o procedimento é querido’’
(BORTOLOTTY (*’*).
Hoje, a actividade admunistrativa tende a ser encarada numa
perspectiva global, na qual assumem _relevancia comportamentos
que podem, ou nao, ser pré-determinados legalmente e que podem
expressar-se através de actos materiais, técnicos, organizatorios,
operativos, cognoscitivos, inspectivos, decisOrios ou mesmo extra
procedimentais ('”’). A ideia principal € a de que perde cada vez mais
relevancia a tradicional distingao em termos rigidos entre 0 “‘acto’’ ea
‘“‘actividade’’ uma vez que ‘‘o todo € a accao administrativa’’
(BORTOLOTTI) (°°).
A conclusao a retirar é a de que a accao administrativa, enquanto
consequéncia de actos, actividades, operagdes e comportamentos, traduz
a realizacdo de uma funcao que tem relevancia, nado apenas como
procedimento, mas como atitude que visa o desenvolvimento dessa
funcao ('®'). Essa ‘‘atitude’’ traduz-se hoje, nao em assegurar a
conformidade da actividade administrativa a uma ordem normativa pré-
-existente (‘‘legalidade-legitimidade’’), mas sim em ‘‘dar vida, através
da participagao e do confronto de todos os interessados co-envolvidos,
a uma justae original composicao de interesses’’ (‘‘legalidade-justica’’)
-(NIGRO) ('°7).
(18) DARIO BORTOLOTTI, ‘‘Attivita Preparatoria e Funzione Amministrativa’’,
Milo, 1984, p.92.
(') Vd. DARIO BORTOLOTTI, “‘Attivita...’’, cit., p.97.
('8°) DaRIO BorTOLOTTI, ‘‘Attivita...’’, cit., p.108.
('8') Vd. DARIO BORTOLOTTI, ‘‘Attivita...’’, cit., p.210.
(182) MARIO Nicro, ‘‘Procedimento...’’, cit., pp.261 e 262.
 BIBLIOGRAFIA

ACHTERBERG, Norbert — ‘‘Allgemeines Verwaltungsrecht’’, 2? ed., Heidelberg, 1986.

AMARAL, Diogo Freitas do — ‘‘O Caso do Tamariz’’, in ‘‘O Direito’’, 1964, pp.178
€ segs..
_— “Direito Administrativo’’, (Ligdes policopiadas), Lisboa, III, 1985; IV,
1988.
— ‘‘Curso de Direito Administrativo’’, I, Coimbra, 1986.
AMSELEK, Paul — ‘‘La Qualification des Contrats de l’Administration par la
Jurisprudence’’, in AJDA, 1983, pp.3 e segs..
ASCENSAO, José de Oliveira / Ant6nio Menezes Cordeiro — ‘‘Parecer sobre as
concessdes de Zonas de Jogo’’, in ‘‘Revista de Direito Publico’’, n°3, 1988,
pp.52 € segs..
ATHAYDE, Augusto de — ‘‘Poderes Unilaterais da Administragao sobre o Contrato
Administrativo’’, Rio de Janeiro, 1981.
— ‘‘Limites e Efeitos do Exercicio do Poder de Modificagao Unilateral pela
Administragao’’, in ‘“‘Estudos de Direito Publico em Honra do Professor
Marcello Caetano’, Lisboa, 1973, pp.70 e segs..
AuBY, Jean-Marie / Roland Drago — ‘‘Traité de Contencieux Admuinistratif?’, |,
3*ed.,Paris, 1984.
BACHOF, Otto — ‘‘Der Rechtsschutz im 6ffentlichen Recht: geléste und ungeldste
Probleme (Versuch einer Bilanz)’’ in DOV n®°14, 1953, pp.417 ¢ segs..
BACHOF, Otto/Hans Wolff — ‘‘Verwaltungsrecht’’, I, 9°ed., Munique, 1974.
BaRbDusco, Aldo — ‘‘La Struttura dei Contratti della Pubbliche Amministrazione’’,
Milao, 1974.
BASSI, Franco — ‘‘Lezioni di Diritto Amministrativo’’, Milao, 1984.
BLECKMANN, Albert — ‘‘Subordinationsrechtlicher | Verwaltungsvertrag und
GesetzmaBigkeit der Verwaltungs’’, in VerwArch, 1972, pp.404 e segs..
BORTOLOTTI, Dario — ‘‘Attivita Preparatoria e Funzione Amministrativa’’, Milio,
1984.
BRAIBANT, Guy— ‘‘Réflexions sur les Perspectives d’Evolution de 1’ Administration’’,
in ‘‘Revue Francaise d’Administration Publique’, n°9, 1979, pp.179 e€ segs..
— ‘‘Le Droit Administratif Francais’, Paris, 1984. | _
CAETANO, Marcello — ‘‘Competéncia Contenciosa em Matéria de Contratos Admi-
nistrativos’’, in ‘‘O Direito’’, 1931, pp.194 e segs..
— “‘Conceito de Contrato Administrativo’’, 1938, in ‘‘Estudos de Direito
Administrativo’’, Lisboa, 1974, pp.39 e segs..
 186 Requiem pelo Contrato Administrativo Bibliografia 187
ree,

1984.
= ‘‘Subsidios para o Estudo da Teoria da Concessao de Servicos Publicos”’ FALCON, Giandomenico — *‘Le Convenzioni Pubblicistiche’’, Milao,
1940, in ‘ ‘Estudos de Direito Administrativo’’, Lisboa, 1974, pp.89 e segs Fernando Garrido — ‘“Tratado de Derecho Administr ativo’’, HI, 5%ed.
FALLA,
— Natureza Juridica das Tarifas dos Servicos Piblicos Concedidos’’, 1942
(3*reimp.), Madrid, 1980.
Espanol’,
in ‘Estudos de Direito Administrativo’’, Lisboa, 1974, pp.105 e segs — ‘‘Sustancia y Forma del Contrato Administrativo en el Derecho
— Empreitada de Obras Publicas’’, 1965-1966, in ‘‘Estudos de Direito Ad- in “‘Studiin Memoria di Guido Zanobini’’, I, Milao, 1965, pp.525 € segs..
razione”’,
ministrativo’’, Lisboa, 1974, pp.393 e segs.. Fazio, Giuseppe — ‘‘L’Attivita Contratualle della Pubblica Amminist
— ‘Tendéncias do Direito Administrativo Europeu’’, in ‘‘Estudos de Direito 1984, Milao. |
, Eduardo
Administrativo’’, Lisboa, 1974, pp.429 ¢ segs.. | FERNANDEZ, Tom4s-Ram6n/Eduardo Garcia de Enterria — Vd. ENTERRIA
— “‘Manual de Direito Administrativo’’, ; Coimbra, I,I, 10%ed . (reimp. Garcia de/fomas-Ramon Fernandez. |
II, 9%ed. (reimp.), 1980. come ‘ oe FLAMME, Maurice-André — ‘‘Traité Théorique et Pratique des Marchés Publics’, |
CHAPUS, René — “‘Le Service Public et la Puissance Publique’’, in RDP, 1968, pp.235 tomo 1, Bruxelas, 1969.
1958.
€ segs.. . — FORSTHOFF, Ernst — ‘‘Tratado de Derecho. Administrativo’’, (trad.), Madrid,
nell’ Or-
CHRIST, Egon —' ‘Die Verwaltung zwischen 6ffentlichem und privatem Recht’’, 1984. FRANCHINI, Claudio - ‘‘Il Giudice di Fronte alla Pubblica Amministrazione
COLLACO, Joao Maria Tello de Magalhaes — ‘‘Concessdes de Servicos Ptiblicos — dinamento Inglese’’, in RTDP n°4, 1985, pp.1113 ¢ segs..
, in ‘“‘Novissimo
sua Natureza Juridica’’, Coimbra, 1914. GALLO, Mario — ‘‘Contratto di Diritto Privato degh Enti Pubblici’’
CORDEIRO, Anténio Menezes / José de Oliveira Ascensao — Vd. ASCENSAO, José de Digesto Italiano’’ , IV, 1957, pp.632 € segs..
Oliveira / Ant6nio Menezes Cordeiro. _ “Contratto di Diritto Pubblico’’, in ‘‘Novissimo Digesto Italiano”, IV,
CORRE oss Manuel Sérvulo — ‘‘Nocées de Direito Administrativo’’, L, Lisboa 1957, pp. 644 e segs.. .
GarciA, José Eugénio Soriano — ‘‘Evoluci on del Concepto «Relacion Juridica» en su
= "Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos”’ Aplicacion al Derecho Publico’’, in RAP n°? 90, 1979, pp. 33 e segs..
Coimbra, 1987. | Gern, Alfons —‘‘Neue Aspekte der Abgrenzung des Offentlich-rechtlichen
vom
— on jhutonomia Contratual da Administracao no Direito Inglés”’, Coimbra privatrechtlichen Vertrag’’, in VerwArch , 1979, pp. 219 € segs..
racion Pubblica —
GIL, José Luis Meilan — ‘‘La Actuacion Contractual de la Administ
CosTA, Mario Julio de Almeida — ‘‘Direito das Obrigacées’’, 3*ed., Coimbra, 1979. Espanola. Una Perspectiva Hist6rica’’, in RAP n° 99, 1982, pp. 7 © segs..
in Jus,
CroseTTi, Alessandro — ‘‘L’Attivitaé Contratuale della Pubblica Amministrazione’’ Gotz, Volkmar — ‘‘Hauptprobleme des verwaltungsrechtlichen Vertrages’’,
Turim, 1984. 1970, pp.1 e segs.. |
Deppascu, Charles —‘‘Le Droit Administratif face a l’Evolution del’ Administra- Greco, Guido — ‘‘I Contratti dell’ Amministrazione tra Diritto Pubblico e
Privato. I
tion Frangaise’’, in ‘‘Mélanges Offerts a Marcel Waline’’, II, Paris, 1984 Contratti ad Evidenza Pubblica’ ’, Milao, 1986. |
pp.343 e segs.. GuEDES, Armando Marques — ‘‘A Concessao’’, Coimbra, 1954.
DEVOLVE, Pierre/ André de Laubadére/Frank Moderne — ‘‘Traité des Contrats Ad- — *Q Processo Burocratico’’, Lisboa, 1962.
ativo’’,
ministratifs’’, I, 2%ed., Paris, 1983. — «“Q Contrato Administrativo’’, in ‘‘Estudos de Direito Administr
DRAGO, Roland/Jean-Marie Auby — Vd. AUBY, Jean-Marie/ Roland Drago. Cadernos de Ciéncia e Técnica Fiscal, Lisboa, 1963, pp. 65 € segs..
EISENMANN, Charles — “Droit Public, Droit Privé (En Marge d’un Livre sur HERBERLEIN, Ingo — ‘“ Wider den 6ffentlich-rechtlichen Vertrag?’’,
in DVBL, 1982,
l’Evolution du Droit Civil Frangais du XIX* au XX* Siécle)’’, in RDP, 1952 pp. 763 e segs..
pp.903, e€ segs.. ) HENKE, Wilhelm — ‘‘Praktische Fragen des 6ffentlichen Vertragsrecht — Koopera-
— ‘“‘Cours de Droit Administratif’’, Paris, 1982. tionsvertrage’’, in DOV, 1985, pp.41 e segs..
g’’, in
ENTERRIA, Eduardo Garcia de — ‘‘Verso un Concetto di Diritto Amministrativo _ Hertacu, Rudolf — ‘‘Das Legalitatsprinzip in der Leistungsverwaltun
come Dhritto Statutario’’, in RTDP, 1960, pp.317 e segs.. ‘““Fiircher Studien zum 6ffentlichen Recht’’, 49, Zurique, 1984.
— “La Figura del Contrato Administrativo’’; in ‘‘Studi in Memoria di Guido Harrigs, Heinrich — ‘‘Verwaltungsentscheidung und Rechtsverhaltnis’’, in NJW,
Zanobini’’, II, Milao, 1965, pp.637 e segs.. (Publicado também in RAP 1984, pp. 2190 e segs.. . :
_ n°41, 1963, pp.99 ¢ segs.). | Knapp, Blaise — ‘‘Précis de Droit Administratif’’, 2? ed., Bale, 1982.
ENTERRIA, Eduardo Garcia de/Tomas-Ramo6n Fernandez 1958.
— ‘‘Curso de Derecho IMBODEN, Max — Der verwaltungsrechtliche Vertrag’’, Basileia,
des Contrats de
Administrativo’’, I, 4%ed., Madrid, 1984. Jez, Gaston — ‘‘Cours de Droit Public — Théorie Générale
ERICHSEN, Fans Uwel Wolfgang Martens — ‘‘Das Verwaltungshandeln’’, in ‘‘Allge- L’Administration’’, Paris, 1933.
Contractual:
meines Verwaltungsrecht’’, Hans-Uwe Erichsen
e Wolfgan Ma t : JUAN, Miguel Dominguez-Berrueta de _.**Garantias en el Cumplimiento
104, 1984, pp. 43 e segs..
Berlim, 1986, pp.131 e segs.. sang Momienss TEE Penalidades y «Estipulatio Poenae»’’ in RAP n°
 188 Requiem pelo Contrato Administrativo Bibliografia 189

LAMARQUE, Jean — ‘‘Le Déclin du Critére de la Clause Exorbitante’’, in ‘“Mélanges Muncu, Ingo von — ‘‘Verwaltung und Verwaltungsrecht im demokratischen und
Offerts a Marcel Waline’’, II, Paris, 1974, pp. 497 ¢ segs.. sozialen Rechtsstaat’’, in “‘Allgemeines Verwaltungsrecht’’, Hans-Uwe Erichsen
LANGE, Klaus — “‘Die Abgrenzung von Offentlichrechtlichen und privatrechtli- e Wolfgang Martens, 7* ed., Berlin, 1986, pp. 1 ¢€ segs..
chen Vertrag’’, in JuS, 1982, pp. 500 e segs.. Muti, Santa — “‘Introduzione allo Studio delle Convenzione Amministrative’’
LAUBADERE, André de — ‘‘Administration et Contrat’’, in André de Laubadére/André Napoles, 1984.
Mathiot/Jean Rivero/Georges Vedel, ‘‘Pages de Doctrine’, II, Paris, 1980, pp. Nicro, Mario — L’ Amministrazione tra Diritto Fubblico e Diritto Privato: a Proposito
239 © segs.. di Condizioni Legali’’, in ‘‘Il Foro Italiano’’, vol. 84, 1961, pp. 457 ¢ segs..
‘‘Révalorisations Récentes de la Notion de Service ‘“Deliberazione Amministrativa’’, in “‘Enciclopedia del Diritto’’, 1962, XI,
Public en Droit
Administratif Frangais’’, in André de Laubadére/André Mathiot/Jean Riv- pp.998 e segs..
ero/Georges Vedel, ‘‘Pages de Doctrine’, II, Paris, 1980, pp.239 e segs.. ‘*Giustizia Amministrativa’’, 3°ed., Bolonha, 1983.
_— “‘Nota ao Acordao do Tribunal de Conflitos de 7 de Julho de 1980, Société — ‘*Procedimento Amministrativo e Tutela Jurisdizionale contro la Pubblica
d’Exploitation Touristique de la Haute-Maurienne’’, in AJDA, 1981, pp.48 Amministrazione (il Problema di una Legge Generale sul Procedimento
e Segs.. Amministrativo)’’, in ‘‘Rivista di Diritto Processuale’’ n° 2, 1986, pp. 252
— ‘*Traité de Droit Administratif’’, I, 9%ed., Paris, 1984. € segs..
— “Du Pouvoir de l’Administration d’Imposer Unilatéralement des Change- OLIVEIRA, Mario Esteves de — ‘‘Direito Administrativo’’, I, Coimbra, 1984.
ments aux Dispositions des Contrats Administratifs’’, in André de OLIVER, José Maria Boquera — “‘Poder Administrativo y Contrato’’, Col. Conferen-
Laubadére/André Mathiot/Jean Rivero/Georges Vedel, ‘‘Pages de Doctrine’, cias y Documentos, n®° 27, 1970.
II, pp. 253 e segs.. ‘*Derecho Administrativo’’, I, Madrid, 1983.
PARINI, Philippe — ‘‘Institutions et Droit Administratifs’’, Paris, 1984.
LAUBADERE, André de/Frank Moderne/Pierre Devolvé — Vd. DEVOLVE, Pierre/André PERICU, Giuseppe — ‘‘Note in Tema di Attivité di Diritto Privato della Pubblica
de Laubadére/ Frank Moderne. Ammiunistrazione’’, in “‘Annali delia Facolta di Giurisprudenza’’, Milao, 1966,
LEBRETON, Jean-Pierre ‘‘Le Contrat Administratif’’, La Documentation Francaise,
pp. 108 e segs..
n°2.11, Paris, 1987. PREVOST, Jean-Francois — “‘A la Recherche du Critére du Contrat Administratif’’, in
LIMA, Pires de/Antunes Varela — ‘‘Cédigo Civil Anotado’’, Coimbra, I, 4? ed., 1987;
RDP, 1971, pp.817 ¢ segs..
IT, 3? ed., 1986. ‘La Notion de Collaborateur Occasionel et Bénévole du Service Public’’
LLORENS, Francois — ‘‘Contrat d’Entreprise et Marché de Travaux Publics. in RDP n° 4, 1980, pp.1071 e segs..
(Contribution ala Comparaison entre Contrat de Droit Privé et Contrat Admi- PUGLIESE, Francesco Paolo — “‘Il Procedimento Ammiunistrativo tra Autorita e
nistratif)’’, Paris, 1981. Contrattazione’”’ in RTDP, Milao, 1971, pp.1469 e segs..
MACHADO, Joao de Melo — ‘‘Teoria Juridica do Contrato Administrativo’ ’, Coimbra,
PUTTNER, Giinter —‘‘Wider den 6ffentlich-rechtlichen Vertrag zwischen Staat und
1936. Burger’’, in DVBL, 1982, pp. 122 e segs..
MARTENS, Wolfgang / Hans- Uwe Erichsen — Vd. ERICHSEN, Hans-Uwe/Wolfgang QUADROS, Fausto de — ‘‘O Concurso Publico na Formacao do Contrato Administra-
Martens.
tivo’’, Separata da ROA, Lisboa, 1987.
MARTIN-RETORTILLO, Sebastian — ‘‘La Institution Contractual en el Derecho Adminis-
RAINAUD, Jean-Marie - ‘‘Le Contrat Administratif: Volonté des Parties ou Loi de
trativo: en Torno al Problema de la Igualdad de las Partes’’, in ‘‘Studi in Service Public’’, in RDP n° 5, Paris, 1985, pp. 1183 e segs..
Memoria di Guido Zanobini’’, II, Milao, 1965, pp. 219 e segs.. RHINOW, Rene -’’ Verwaltungsrechtlicher oder privatrechtlicher Vertrag’’, in ‘‘Recht’’,
MARZUOLI, Carlo ~ Principio di Legalité e Attivitd di Diritto Privato della Pubblica 1985, pp.57 e segs.. :
Amministrazione’’, Milao, 1982. ‘“Verfigung, Verwaltungsvertrag und privatrechtlicher Vertrag-Zur Proble-
MAURER, Hartmut — ‘‘Allgemeines Verwaltungsrecht’’, 4? ed. , Munique, 1985. matik der administrativen Handlungsformen’’, in ‘‘Festgabe zum Basle
MESTRE, Jean-Louis — ‘‘Introduction Historique au Droit Administratif Francals’’,
Juristentag’’, 1985, pp. 295 e segs..
Paris, 1985. RIVERO, Jean — “‘Existe-t-il un Cnitére du Droit Administratif?’’, in RDP, 1953, pp.
MIRANDA, Jorge — ‘‘Manual de Direito Constitucional-Direitos Fundamentais’’, [V,
280 e segs..
Coimbra, 1988. — ‘‘Direito Administrativo’’, trad., Coimbra, 1981.
MODERNE, Frank/André de Laubadére/Pierre Devolvé — Vd. DEVOLVE, Pierre/André
Ropro, Enzo — ‘*O Contrato’’, trad., Commbra, 1988.
de Laubadére/Frank Moderne. SANDULLI, Aldo — ‘‘Spunti sul Regime dei Contratti di Dinitto Privato della Pubblica
MONTESQUIEU, Charles de Secondat — ‘“‘Oeuvres Complétes’’, II, Bibliothéque de la
Amministrazione’’ (anotagao a sentenca n° 2390 de 18 de Julho de 1953 da
Pléiade, Paris, 1951.
““Corte de Cassazione’’), in ‘“‘Il Foro Italiano’’, 1953, pp.1584 e segs..
190 Requiem pelo Contrato Administrativo

‘‘Deliberazione di Negociare e Negozio di Diritto Privato della Ammi

nistrazione’’, in RTDPC, ano XIX (1965), pp.1 e segs..
— ‘‘Manuale di Diritto Amministrativo’’, 12%ed., Napoles, 1978.
SCHMIDT, Walter — ‘‘Einftihrung in die Probleme des Verwaltungsrechts’’, Munique
1982. ,
SCHMIDT-SALZER, Joachim — ‘‘Tatsachlich ausgehandelter verwaltungsakt, zweiseitige|
Verwaltungsakt und verwaltungsrechtlicher Vertrag’’, in VerwArch, 1971, Pp.
135 e€ segs..
SEPE, Onorato — ‘‘Contratti della Pubblica Amministrazione’’, in Enciclopedia de
Diritto,vol.
[X, pp.986 e segs..
SILVA, Vasco Pereira da — ‘‘A Vinculagao das Entidades Privadas pelos Direitos
Liberdades_ e Garantias’’, separata da RDES n° 2, 1987.
SOARES, Rogério Ehrhardt — ‘“‘Interesse Publico, Legalidade e Mérito’’, Coimbra
1955.
— ‘“‘Principio da Legalidade e Administracao Constitutiva’’,in BFDC, 198} |
pp.169 ¢ segs.. a
— ‘*Direito Administrativo’’, Ligdes policopiadas para o Curso de Direito do
Porto, da Faculdade de Ciéncias Humanas da Universidade Catélica, sem
data.
— “‘A Propésito dum Projecto Legislativo: o Chamado Cédigo do Processo
Administrativo Gracioso’’, in RLJ, n°* 3694, pp. 14 e segs.; 3695, pp. 40 e
segs.; 3699, pp. 173 e segs.; 3702, pp. 261 e segs..
TesAuRO, Alfonso — ‘‘T] Contratto del Diritto Pubblico e del Diritto Amministrativo in-
Particolare’’, in ‘‘Studi in Memoria di Guido Zanobini’’, H, Milao, 1965, pp. |
557 € Ssegs.. :
Timsit, Gérard — “‘Modéles, Structures et Stratégies de l’ Administration-Elements.
pour une Prospective Administrative’, in RDP n° 4, 1980, pp.937 ¢ segs..
VARELA, Joao de Matos Antunes — ‘‘Das Obrigacdes em Geral’’, I, 5? ed., Coimbra,
1986.
VARELA, Antunes/Pires de Lima — Vd. LIMA, Pires de/Antunes Varela. -
VIRGA, Pietro — “‘Teoria Generale del Contratto di Diritto Pubblico’’, in
‘Enciclopedia del Diritto’’, vol. IX, pp. 979 e segs..
WALINE, Jean - ‘‘L’Evolution du Contréle de l’Administration depuis un Siécle’’,
_ in RDP n®5, 1984, pp.1327 e segs..
WALINE, Marcel — ‘‘L’Evolution Récente des Rapports de |’Etat avec ses Co-.
-contractants’’, in RDP, 1951, pp.5 e segs.. |
WEBER, Yves — ‘‘Vers un Nouveau Droit des Marchés Publics’’,in RDP n° 5, 1982,
pp. 1185 e segs.. |
WEIL, Prosper — ‘‘Le Critére du Contrat Administratif en Crise’’ in ‘‘Mélanges —
Offerts a Marcel Waline’’, II, Paris, 1974, pp. 830 e segs.. )
‘“ OQ Direito Administrativo’’, trad., Coimbra, 1977.
WOLFF, Hans J. / Otto Bachof - Vd. BACHOF, Otto / Hans J. Wolff.
WoLFF, Wilfried — ‘‘Allgemeines Verwaltungsrecht’’, Baden-Baden, 1986.
ZEZSCHWITZ, Friedrich — ‘‘Rechtsstaatliche und Prozessuale Probleme des
Verwaltungsprivatrechts’’ in NJW, 1983, pp. 1873 e¢ segs..