e Poderes do Estado rgo pblico Vrias teorias tentam explicar a natureza do rgo pblico e identifcar suas atribuies ao Estado. Os rgos pblicos so meros centros de com- petncia que executam as funes das pessoas jurdicas que representam o Estado. A difculdade maior saber qual teoria se assenta realidade do rgo pblico. Temos vrias teorias que tentam explicar o que so os rgos pblicos. A primeira teoria, chamada teoria do mandato, pega por base um institu- to tpico do Direito Privado e teria por primazia o contrato de mandato, onde o mandante outorgava poderes a outra pessoa, o mandatrio, para que esse pudesse exercer atos em nome do mandante sob a responsabilidade deste. Dessa forma, o agente seria mandatrio da pessoa jurdica que outorgaria poderes ao agente para agir em seu nome. Essa teoria no utilizada em nosso ordenamento jurdico e em provas de concursos deve ser dada como errada. A segunda teoria a teoria da representao, em que o agente pblico seria como um representante de pessoas incapazes. O agente trabalharia como um tutor do Estado. Essa teoria tambm no foi acolhida e deve ser rechaada. Teoria do rgo Essa a terceira teoria e a que deve ser utilizada nas provas de concur- sos pblicos, pois ela adotada por nossa doutrina e jurisprudncia. Por essa teoria presume-se que a pessoa jurdica da Administrao Pblica manifesta sua vontade atravs dos rgos que so partes integrantes da sua estrutura. Os rgos pblicos, por essa teoria, possuem algumas caractersticas mar- cantes, descritas a seguir. Este material parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informaes www.iesde.com.br 38 Teoria do rgo, classifcao e Poderes do Estado os rgos pblicos no possuem patrimnio prprio; os rgos pblicos no possuem personalidade jurdica; os rgos pblicos no possuem autonomia; os agentes que trabalham nos rgos esto em imputao pessoa jurdica que esto ligados. Os rgos pblicos no possuem patrimnio prprio Para que essa teoria seja entendida, temos que pensar em uma metfora. Pense em um corpo humano em que a cabea a pessoa jurdica (como exemplo a Unio) e que os rgos so os braos e as pernas. Pois bem, quem comanda as aes a cabea, ou seja, a pessoa jurdica. Os braos e pernas s se movimentam porque a cabea determina. Da mesma forma que um relgio no pertence ao brao esquerdo, os rgos tambm no possuem patrimnio prprio. Podemos trocar o relgio do brao esquerdo para o direito e ainda assim o relgio continuar pertencendo pessoa. No caso da Administrao Pblica, por exemplo, podemos tirar uma viatura da Polcia Rodoviria Federal (PRF) e transport-la para a Polcia Federal e ainda assim o patrimnio continuar pertencendo Administrao Pblica. Dessa forma, errado dizer que uma viatura pertence, por exemplo, Receita Federal, ou um avio Polcia Federal, pois esses rgos so como os braos e pernas, somente executam o que a cabea manda. Os rgos pblicos no possuem personalidade jurdica Os rgos no so pessoas, so meros centros de competncia ou de exe- cuo, somente executam as decises da pessoa jurdica a que esto ligados. No podemos confundir rgo com pessoas polticas ou pessoas adminis- trativas, pois rgos so partes integrantes das pessoas da Administrao Pblica, como se braos e pernas fossem. Se um rgo for extinto, a pessoa ainda ter personalidade jurdica e continuar existindo. Da mesma forma Este material parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informaes www.iesde.com.br Teoria do rgo, classifcao e Poderes do Estado 39 que, se uma pessoa perder um brao, a pessoa continuar a existir e ter direitos e obrigaes. Os rgos pblicos no possuem autonomia Alguns rgos possuem uma pequena autonomia, que caracteriza a ex- ceo regra. A capacidade processual do rgo se confrma na perspectiva da possibilidade de impetrao de mandado de segurana, na defesa de sua competncia, quando violada por outro rgo. Contudo, devemos nos atentar, pois essa capacidade processual somente alcana os rgos independentes e autnomos. Os agentes que trabalham nos rgos esto em imputao pessoa jurdica que esto ligados Aqui a teoria diz que todas as aes do agente so imputadas civilmente pessoa jurdica a que os agentes esto ligados. Para facilitar a explicao vamos criar uma metfora e o entendimento fcar simplifcado. Imagine que uma me saia e leve seu flho a uma exposio de arte moder- na. Imagine agora que ela descuide de seu flho de trs aninhos e que o garoto empurre uma esttua muito cara, que cai ao cho. Nesse caso, a me no pode alegar que o flho o responsvel, tampouco esperar que o flho cresa para pagar o prejuzo. Na prtica, para a responsabilidade civil, quem efetivamente empurrou a esttua foi a me, pois o flho estava em imputao me, ou seja, o flho funcionou como uma extenso do corpo da me. Assim, quem na verdade empurrou a esttua e gerou o prejuzo foi a me, portanto, resta a ela pagar e esperar o flho crescer para cobrar regressivamente. Trazendo para a Administrao Pblica a ideia a mesma. Quando um policial federal est trabalhando e causa um prejuzo como, por exemplo, enquanto dirige uma viatura colide com veculo de terceiro, o terceiro cobra no do agente, mas diretamente do Estado e depois o Estado tenta cobrar do agente em uma ao regressiva. Estar em imputao signifca que tudo que o agente fzer dentro do rgo, a responsabilidade civil ser imputada ao Estado. Este material parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informaes www.iesde.com.br 40 Teoria do rgo, classifcao e Poderes do Estado Esquema didtico da teoria do rgo pblico: Teoria criada pelo professor Hely Lopes Meirelles Pessoa jurdica rgo pblico Agentes trabalhando no rgo em imputao pessoa jurdica a que esto ligados Classifcao dos rgos segundo a posio estatal Independentes So aqueles que esto descritos no texto constitucional e no possuem qualquer subordinao com outros rgos. Esto no pice da cadeia dos rgos pblicos e seus agentes so considerados agentes polticos. Autnomos Caracterizam-se por possurem ampla autonomia administrativa, fnan- ceira e tcnica. Recebem a denominao de rgos diretivos. Superiores Sua caracterstica marcante receber a denominao de rgos de dire- o, controle e deciso, dessa forma esto sujeitos ao controle hierrquico. No possuem autonomia administrativa nem fnanceira. Este material parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informaes www.iesde.com.br Teoria do rgo, classifcao e Poderes do Estado 41 Subalternos Esses rgos possuem reduzidssimo poder decisrio e so considerados rgos de mera execuo. Exemplo esquematizado da classifcao dos rgos segundo a posio estatal. Presidncia da Repblica Ministrio da Justia Departamento de Polcia Federal Delegacia da Polcia Federal Colocamos como exemplo da teoria do rgo a estrutura do Poder Execu- tivo da Unio. Dessa forma, os rgos so simples e meros centros de com- petncia que agem sob os comandos da pessoa jurdica Unio. Aqui a regra a hierarquia e subordinao, assim, os rgos de maior escalo comandam as aes dos de menor escalo. A presidncia da Repblica na Unio, dentro do Poder Executivo, um exemplo de rgo independente, seus agentes so inseridos atravs de elei- o, so considerados agentes polticos e possuem suas competncias hau- ridas diretamente do texto constitucional. Podemos dar vrios outros exem- plos: STF e STJ, dentro da estrutura do Poder Judicirio da Unio; Cmara e Senado dentro da estrutura do Poder Legislativo da Unio. Nos Estados po- demos colocar como base as Governadorias e nos Municpios as Prefeituras. Este material parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informaes www.iesde.com.br 42 Teoria do rgo, classifcao e Poderes do Estado Os rgos autnomos so subordinados chefa dos rgos indepen- dentes, no entanto, possuem autonomia administrativa, fnanceira e tcnica. Como exemplo de rgo autnomo colocamos o Ministrio da Justia. Os rgos superiores recebem a classificao de rgo de deciso, controle e direo, ou seja, so rgos de comando e execuo. Esses so inmeros na esfera federal e so eles que coordenam as aes cen- tralizadas da Unio. Esto sujeitos aos comandos dos rgos autnomos e independentes e no possuem autonomia administrativa e financeira. So exemplos as superintendncias da Polcia Federal ou da Receita Fe- deral na Unio. Por fm, pegamos como exemplo de rgos subalternos uma delegacia da Polcia Federal. Esse tipo de rgo somente executa as funes deter- minadas pelos rgos superiores, est na base da cadeia hierrquica e no possui nenhuma autonomia. So considerados rgos de mero expediente, no podem no governo federal sequer determinar a remoo de um servi- dor, que competncia dos rgos superiores. A classifcao dos rgos, segundo a posio estatal, consequncia da tcnica administrativa de desconcentrao, ou seja, mera diviso de rgos para melhor executar a funo administrativa. Poderes do Estado: funes tpicas e funes atpicas A Constituio Federal de 1988 adotou a teoria da tripartio dos Poderes no seu artigo 2., que reza o seguinte: Art. 2. So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio. Dessa forma, os Poderes so independentes e harmnicos entre si, no valendo aqui a regra da hierarquia e subordinao, pois em suas funes Constitucionais, os Poderes no podem sofrer qualquer tipo de interferncia externa. Este material parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informaes www.iesde.com.br Teoria do rgo, classifcao e Poderes do Estado 43 O Poder Executivo exerce o controle da Administrao Pblica e tem a funo principal de executar as leis. Na estrutura descentralizada do Estado, os Municpios so representados pelos prefeitos, os Estados pelos governa- dores e a Unio pelo Presidente da Repblica. Ao Poder Legislativo atribuda a funo legislativa e, segundo a deter- minao da teoria da separao dos Poderes, atribuda a funo constitu- cional de elaborao das leis. O Poder Judicirio tem a funo, segundo a Constituio, de ser o guar- dio da lei e julgar as lides em sociedade. Assim, os trs Poderes integram a organizao poltica do Estado e so considerados como uma diviso interna, tendo como funo principal im- pedir o poder do Estado nas mos de uma nica pessoa ou rgo. Em 1748, Charles de Montesquieu desenvolveu a clssica teoria da tripartio do poder do Estado, ou seja, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio. Na estrutura das Constituies anteriores, a ideia original era de uma rgida separao entre os Poderes, contudo essa estrutura foi sendo substituda pela ideia de uma maior integrao para melhor administrao do Estado. Dessa forma, os Poderes passaram no s a desenvolver suas funes tpicas de- terminadas pela Constituio, como tambm funes que a princpio seriam determinadas pela Constituio a outros Poderes. A separao rgida foi aos poucos sendo transformada em fexvel, ou seja, a separao no mais era ab- soluta, tomando o cunho de uma separao relativa. Diante desse contexto, criamos a ideia das funes tpicas aquelas fun- es originais determinadas pela Constituio, em que o Judicirio julga, o Executivo executa e o Legislativo cria leis , e tambm das funes atpicas em que os Poderes desempenham outras funes fora as que esto deter- minadas na Constituio. Vejamos alguns exemplos. O Poder Executivo, quando profere decises nos processos administra- tivos, est desempenhando a funo de julgar; o Poder Legislativo, quando est compondo as mesas do Senado ou da Cmara, est administrando; o Poder Judicirio, quando est administrando um frum, est tambm na funo de administrar; assim, podemos notar que os Poderes desempenham funes que no so originariamente suas, ou seja, funes atpicas. Este material parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informaes www.iesde.com.br 44 Teoria do rgo, classifcao e Poderes do Estado Quadro exemplifcativo Poderes Funes tpicas Funes atpicas (exemplos) Executivo Administrar Legislar quando edita medidas pro- visrias com fora de lei. Legislativo Legislar Administrar quando compe as me- sas da Cmara e do Senado. Judicirio Julgar as lides Administrar quando controla admi- nistrativamente um frum. Resoluo de questes 1. (Cespe) Acerca dos rgos pblicos, julgue o item abaixo. Alguns rgos possuem capacidade processual, que independe da personalidade jurdica, j que possuem interesses e prerrogativas pr- prias a serem defendidas, como, por exemplo, as agncias executivas, que operam contratos de gesto. Soluo: Errado. Vrios erros esto presentes na questo. O primeiro que, em regra, o rgo pblico no possui capacidade processual, a exceo se d quando o rgo defende prerrogativas de direitos subjetivos contra outros rgos e, mesmo assim, somente os rgos autnomos e independentes possuem essa prerrogativa. As agncias executivas representam uma espcie de ttulo para quem assina os contratos de gesto e podem ser os rgos, pessoas jurdicas da Ad- ministrao direta e tambm as autarquias. Na regra geral, para ter ca- pacidade processual, necessrio ter personalidade jurdica. Questo em que o concursando resolveria sob vrios aspectos. 2. (Cespe) Lanando mo do conceito de Administrao Pblica em seu sentido orgnico, isto , no sentido de conjunto de rgos e pesso- as destinado ao exerccio da totalidade da ao executiva do Estado, a Constituio Federal positivou os princpios gerais norteadores da totalidade de funes, considerando todos os entes que integram a Federao brasileira (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios). Assim, os princpios inerentes Administrao Pblica so aqueles ex- Este material parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informaes www.iesde.com.br Teoria do rgo, classifcao e Poderes do Estado 45 postos no art. 37 da Constituio Federal. Alguns foram positivados de forma expressa, e outros, de forma implcita ou tcita. Acerca do assunto abordado no texto acima, julgue o item subsequente. O princpio ou regra de moralidade da Administrao Pblica pode ser defnido como aquele que determina que os atos realizados pela Administrao Pblica, ou por ela delegados, so imputveis no ao funcionrio que os pratica, mas ao rgo ou entidade administrativa em nome do qual age o funcionrio. Soluo: Errado. Essa teoria no diz respeito ao princpio da moralidade administrativa, mas sim teoria do rgo, em que os rgos no pos- suem personalidade jurdica, tampouco vontade prpria, e seus agen- tes esto em imputao pessoa jurdica a que esto ligados, ou seja, todas as aes do agente pblico nessa qualidade so imputveis ao Estado, nesse sentido temos o artigo 37, 6., da Constituio Federal: Art. 37 [...] 6. As pessoas jurdicas de Direito Pblico e as de Direito Privado prestadoras de servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa. 3. (Cespe) Considerando que cabe ao Poder Pblico e os seus rgos assegurar, s pessoas portadoras de necessidades especiais, o pleno exerccio de seus direitos bsicos, julgue o item. Os rgos da Administrao direta devem dispensar, no mbito de sua competncia e fnalidade, tratamento prioritrio e adequado, tenden- te a viabilizar, na rea de educao, a matrcula compulsria em cursos regulares de estabelecimentos pblicos e particulares de pessoas por- tadoras de necessidades especiais capazes de se integrar no sistema regular de ensino. Soluo: Certo. Obrigatoriedade legal determinada pelo princpio da efcincia, ltimo a ser inserido no bojo do texto Constitucional. As de- terminaes da efcincia inseridas pela Emenda Constitucional 19/98 esto determinadas no artigo 37 ao 41 da Constituio Federal. Essa Emenda foi chamada de Reforma Administrativa. Este material parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informaes www.iesde.com.br 46 Teoria do rgo, classifcao e Poderes do Estado Atividades 1. (Cespe) Acerca da organizao administrativa da Unio, julgue o item seguinte. Em regra, os rgos, por no terem personalidade jurdica, no tm capacidade processual, salvo nas hipteses em que os rgos so titulares de direitos subjetivos, o que lhes confere capacidade pro- cessual para a defesa de suas prerrogativas e competncias. 2. (Cespe) A respeito da Administrao Pblica brasileira, julgue o item subsequente. Como regra, a criao e a extino de rgos pblicos no podem acon- tecer por decreto do chefe do Poder Executivo, mas apenas por lei. 3. (Cespe) Acerca do Direito Administrativo e do abuso de autoridade, julgue o item a seguir. O Direito Administrativo, por ser um dos ramos do Direito Pblico, dis- ciplina no somente a atividade administrativa do Poder Executivo, mas tambm a do Poder Legislativo e do Judicirio. 4. (Cespe) A respeito do Direito Administrativo, julgue o item seguinte. facultado ao Poder Judicirio, ao exercer o controle de mrito de um ato administrativo, revogar ato praticado pelo Poder Executivo. 5. (Cespe) O estado X editou uma lei que determina nica e exclusiva- mente s distribuidoras de combustvel a responsabilidade pela ins- talao de lacres em tanques de combustveis dos postos de revenda, fcando elas sujeitas multa, em caso de descumprimento da deter- minao legal. O governador do estado, por meio de decreto estadual, responsabilizou tambm os postos revendedores pela no instalao dos lacres nos respectivos tanques de combustvel, sob pena de apli- cao de multa. Em relao situao hipottica acima, julgue o item que se segue. Na hiptese em questo, o decreto um ato primrio do Poder Execu- tivo e tem carter interno. Este material parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informaes www.iesde.com.br Teoria do rgo, classifcao e Poderes do Estado 47 6. (Cespe) Acerca dos rgos pblicos, julgue o item seguinte. Quanto composio, os rgos pblicos se classifcam em singulares e coletivos. Os singulares so aqueles integrados por um s agente, como os chefes do Poder Executivo, e os coletivos, aqueles compostos por vrios agentes. 7. (Cespe) Julgue o prximo item a respeito da Administrao Pblica, segundo a Constituio da Repblica Federativa do Brasil (CF). Os vencimentos dos cargos do Poder Legislativo e do Poder Judicirio podem ser superiores aos pagos pelo Poder Executivo. 8. (Cespe) Acerca do conceito de ato administrativo, julgue o item abaixo. Atos administrativos so aqueles praticados exclusivamente pelos ser- vidores do Poder Executivo, como, por exemplo, um decreto editado por ministro de estado ou uma portaria de secretrio de justia de es- tado da Federao. 9. (Cespe) Quanto aos Poderes Pblicos, julgue o prximo item. O ato normativo do Poder Executivo que contenha uma parte que exorbite o exerccio de poder regulamentar poder ser anulado na sua integralidade pelo Congresso Nacional. 10. (Cespe) Considerando que o Departamento de Polcia Federal (DPF) um rgo do Ministrio da Justia, julgue o item a seguir. Por pertencer o DPF ao Poder Executivo, os atos praticados por agen- tes pblicos lotados nesse rgo no so sujeitos a controle legislati- vo, mas apenas a controles administrativo e judicial. 11. (Cespe) No que concerne aos agentes pblicos, julgue o item subse- quente. constitucional o decreto editado por chefe do Poder Executivo de unidade da Federao que determine a exonerao imediata de ser- vidor pblico em estgio probatrio, caso fque comprovada a partici- pao deste na paralisao do servio, a ttulo de greve. Este material parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informaes www.iesde.com.br 48 Teoria do rgo, classifcao e Poderes do Estado Dicas de estudo O primeiro passo para chegar a to sonhada aprovao ter organi- zao na hora de estudar. Diante disso, o mais importante deixar um horrio determinado para assistir s videoaulas na web e sempre ter em mente que o fato de estudar em casa s vezes se torna um desafo, mas com perseverana, a vitria chegar. O material dialgico, ou seja, assista s aulas e acompanhe todo o material escrito. Assim, o que se fala nas aulas consta tambm no ma- terial escrito. Contudo, fazer anotaes de suma importncia. Objetividade a palavra de ordem. Diante disso, no adianta fcar se debruando em livros gigantescos, pois as bancas examinadoras co- bram questes objetivas e de grau mediano. Os contedo program- ticos so gigantescos e, caso o concursando perca tempo tentando se aprofundar demais, perder o foco no estudo. Para fns de concursos pblicos temos que achar livros que retratem os vrios posicionamentos das bancas examinadoras e tratem dos assun- tos de forma simples. Diante disso, e focando sempre na necessidade do concursando, eu indico as obras dos professores Marcelo Alexan- drino e Vicente Paulo (Direito Administrativo e Direito Constitucional Descomplicado, da editora Mtodo). Tenacidade deve ser um predicativo fundamental para o concursan- do chegar aprovao. Lembrem-se, os concursos pblicos no Brasil esto profssionalizados, dessa forma, o importante ter em mente que a preparao mnima dura em torno de oito meses a dois anos de muito estudo. Boa sorte concursando e at a aprovao! Referncias MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 37. ed. Malheiros, 2011. MELLO, Celso Antonio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 28. ed. Ma- lheiros, 2011. PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito Administrativo. 24. ed. Atlas, 2011. Este material parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informaes www.iesde.com.br Teoria do rgo, classifcao e Poderes do Estado 49 Gabarito 1. Certo 2. Certo 3. Certo 4. Errado 5. Errado 6. Certo 7. Errado 8. Errado 9. Errado 10. Errado 11. Errado Este material parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informaes www.iesde.com.br Este material parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informaes www.iesde.com.br