Gabaritando 2017 Aula 02 Administracao Publica PDF

Gabaritando as provas de Direito Administrativo – 2017!
Aula 02 – Organização da Administração Pública

Prof. Fabiano Pereira
AULA 02
Direito Administrativo
Administração Pública Direta e Indireta
Professor Fabiano Pereira
www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Fabiano Pereira 1

Qualquer Dúvida entra em contato com concursosfisca@gmail.com
Olá!
Hoje iremos conhecer a organização e estruturação da Administração

Pública brasileira, tema muito frequente em provas de concursos.
Tentei ser o mais sucinto possível, mas o tópico é muito abrangente, o que
fez com que a aula ficasse um “pouquinho” grande. Sei que você não está
preocupado com isso, pois é melhor sobrar do que faltar conhecimento, mas, por
via das dúvidas, prometo que as outras aulas serão um pouco menos extensas.
No mais, se você possui alguma sugestão ou crítica que possam aumentar
a qualidade do curso, não deixe de enviá-las para o e-mail
fabianopereira@pontodosconcursos.com.br ou diretamente para o fórum.
Lembre-se sempre de que o curso está sendo desenvolvido para que você
possa ter um excelente desempenho na prova de Direito Administrativo.
O meu grande desejo é que você também possa sentir a gratificante
sensação de ser um servidor público, assim como sinto, todos os dias, ao exercer
as minhas funções no Tribunal Regional Eleitoral do Estado de Minas Gerais.
Conte comigo nesta bela jornada!
Bons estudos!
Fabiano Pereira.
FACEBOOK: (www.facebook.com.br/professorfabianopereira)

SUMÁRIO
1. Conceito de Administração Pública ........................................... 04

2. Órgãos Públicos
2.1. Teorias que buscam justificar a natureza jurídica da relação
entre Estado e agentes públicos
2.1.1. Teoria do mandato ...................................................... 05
2.1.2. Teoria da representação .............................................. 05
2.1.3. Teoria do órgão ........................................................... 06
2.2. Conceito de órgão público .............................................. 06
2.3. Criação e extinção dos órgãos públicos .......................... 14
2.4. Capacidade processual ................................................... 15
2.5. Principais características dos órgãos públicos ................ 17
2.6. Classificação .................................................................. 18
3. Centralização e descentralização
3.1. Centralização e descentralização política ....................... 20
3.2. Centralização e descentralização administrativas ......... 20
3.2.1. Descentralização Administrativa Territorial ................ 22
3.2.2. Descentralização administrativa por serviços ou outorga 23
3.2.3. Descentralização por delegação ou colaboração ........... 23
4. Administração Pública Direta e Indireta
4.1. Administração Pública Direta ........................................... 25
4.2. Administração Pública Indireta ........................................ 26
4.3. Criação das entidades da Administração Indireta ............ 27
5. Revisão de Véspera de Prova – RVP ............................................ 31
6. Entidades Administrativas em espécie ........................................ 35
7. Agências Reguladoras, Executivas e Entidades Paraestatais ...... 82
8. Questões comentadas ................................................................. 121

Órgãos Públicos – Informações gerais
1. Conceito de Administração Pública

A expressão “Administração Pública” não apresenta um sentido único, pois
pode ser estudada e analisada sob vários enfoques diferentes. Dentre os vários
sentidos que podem ser atribuídos à referida expressão, encontram-se o sentido
objetivo, material ou funcional e, ainda, o sentido subjetivo, formal ou
orgânico.
Em sentido subjetivo, a Administração Pública pode ser entendida como
o conjunto de órgãos, pessoas jurídicas (entidades políticas e entidades
administrativas) e agentes públicos encarregados do exercício da função
administrativa. Esse é um sentido que as bancas examinadoras gostam muito de
exigir em suas provas, portanto, é necessário ficar atento.
Ao utilizar a expressão “Administração Pública” em sentido subjetivo, a
banca estará se referindo à composição e organização das entidades e órgãos
que integram a sua estrutura, a exemplo das autarquias, empresas públicas,
entidades políticas (União, Estados, Municípios e Distrito Federal) etc.
No concurso público para o plano de cargos e salários do Ministério da

Fazenda – PECFAZ, realizado em 2013, a ESAF considerou correto o
seguinte enunciado: “De acordo com o critério funcional, o conceito de
Administração Pública é um complexo de atividades concretas e imediatas
desempenhadas sob os termos e condições da lei, visando o atendimento das
necessidades coletivas”.
De outro lado, em sentido objetivo, material ou funcional, a expressão

administração pública (que deve ser grafada com as iniciais minúsculas), consiste
na própria função administrativa exercida pelos órgãos, entidades e agentes
que integram a Administração Pública em sentido subjetivo. Nesse caso,
estudaremos as atividades finalísticas exercidas pela administração, a
exemplo do fomento, serviço público, polícia administrativa e intervenção
administrativa, e não a sua composição e estruturação. Em outras palavras,
analisaremos o que a administração pública faz no dia a dia.

A partir de agora, utilizarei a expressão Administração Pública somente em

seu sentido subjetivo, pois iremos restringir o nosso estudo, neste momento,
aos órgãos e entidades que a integram. E os agentes públicos, serão
esquecidos? É claro que não, iremos estudá-los posteriormente, em uma aula
específica, já que também integram a Administração Pública em sentido
subjetivo.
2. Órgãos públicos
Todos aqueles capazes de contrair direitos e obrigações são conhecidos
como pessoas ou sujeitos de direito, podendo estabelecer relações jurídicas
com outras pessoas ou sujeitos de direito, pois é a existência de uma
personalidade que possibilita o estabelecimento de relações jurídicas.
O Estado é considerado um ente personalizado, ou seja, é dotado de
personalidade jurídica. Entretanto, não possui vontade própria, não consegue
se expressar diretamente para estabelecer relações jurídicas com outras pessoas
ou sujeitos de direito.
Sendo assim, é obrigado a manifestar a sua vontade através da atuação de
seus agentes públicos, cujos atos praticados lhe são diretamente imputados
(quando o agente público pratica um ato no exercício da função pública é como
se o próprio Estado o tivesse praticado e, portanto, é o ente estatal que
inicialmente deverá ser responsabilizado pelos prejuízos que eventualmente
forem causados a terceiros).
Diversas teorias foram criadas para tentar justificar a possibilidade de se
atribuir a uma pessoa jurídica (Estado) atos praticados por pessoas físicas
(agentes públicos). E, como não poderia ser diferente, são frequentes as
questões em provas sobre o tema.
2.1. Teorias que buscam justificar a natureza jurídica da relação

entre Estado e agentes públicos
2.1.1. Teoria do mandato
Essa teoria considerava o agente, pessoa física, como mandatário da
pessoa jurídica. Tem origem no Direito Civil, sendo a mais antiga das teorias
criadas para explicar a ligação do Estado (que é uma pessoa jurídica) a uma
pessoa natural (agente público).
Alegavam os seus defensores que os agentes públicos atuavam em nome
do Estado em virtude de uma “suposta” procuração fictícia que lhes havia sido
outorgada.

Várias críticas surgiram em oposição à teoria do mandato. A principal delas

afirma que, como o Estado não tem vontade própria, não poderia outorgar uma
procuração a alguém. Assim, a teoria restou superada e você precisa saber de
sua existência apenas para fins de concursos públicos.
2.1.2. Teoria da representação

Se comparada com a teoria anterior, possui critérios mais sensatos e
razoáveis, pois afirma que a atuação dos agentes públicos expressaria a vontade
do Estado em decorrência de lei. O agente público seria equiparado a um tutor
ou curador e o Estado seria um “incapaz”.
Essa teoria também foi muito criticada, tendo sido descartada
doutrinariamente, pois apresentava a ideia de que o Estado estaria escolhendo
os seus próprios representantes, o que não acontece na tutela ou curatela.
Ademais, se o representante ultrapassasse os poderes de representação e
causasse prejuízo a terceiros, o Estado não poderia ser responsabilizado, o que
é inadmissível.
2.1.3. Teoria do órgão

Criada pelo jurista alemão Otto Gierke, a teoria do órgão declara que o
Estado manifesta a sua vontade através de seus órgãos públicos, que são
titularizados por agentes públicos. Os atos praticados pelos órgãos são
imputados à pessoa jurídica a cuja estrutura estão integrados, o que se
convencionou denominar de imputação volitiva.
A teoria do órgão distingue a entidade, que possui personalidade jurídica,
do órgão público, que é desprovido de personalidade jurídica.
A TEORIA DO ÓRGÃO TEVE GRANDE ACEITAÇÃO DOUTRINÁRIA E JURISPRUDENCIAL

NO BRASIL, PORTANTO, É IMPORTANTE QUE VOCÊ SE LEMBRE DE QUE O ESTADO
MANIFESTA A SUA VONTADE ATRAVÉS DE SEUS ÓRGÃOS PÚBLICOS, QUE SÃO
“OCUPADOS” POR AGENTES PÚBLICOS E NÃO POSSUEM PERSONALIDADE JURÍDICA.
ESSE É O ENTENDIMENTO QUE DEVE SER GUARDADO PARA FINS DE CONCURSOS
PÚBLICOS!

No processo seletivo simplificado para órgãos da União, realizado

em 2008, a ESAF considerou correta a seguinte assertiva: “os órgãos
públicos constituem partições internas da pessoa jurídica que integram
e, se investidos de poder jurídico, ainda que só aparente, possuem o
poder de manifestação da vontade do próprio Estado, assim o defende a
teoria do órgão”.
Para responder às questões do CESPE: As ações dos entes políticos – como

União, estados, municípios e DF – concretizam-se por intermédio de pessoas
físicas, e, segundo a teoria do órgão, os atos praticados por meio desses agentes
públicos devem ser imputados à pessoa jurídica de direito público a que pertencem
(Procurador Federal/AGU 2007/CESPE). Assertiva correta.
2.2. Conceito de órgão público

A conceituação de órgão público mais explorada pelas bancas é a do
professor Hely Lopes Meirelles, que os conceitua como “centros de
competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de
seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem”.
Uma das principais características do órgão público, que nada mais é do
que uma unidade organizacional (divisão administrativa) dentro de
determinada entidade, é o fato de não possuir personalidade jurídica própria,
já que os seus atos são atribuídos (imputados) à pessoa jurídica a qual
pertencem.
Para responder às questões da Fundação Carlos Chagas: Os órgãos públicos

são centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais,
através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que
pertencem (FCC/Analista Judiciário TRE AL/2010). Assertiva considerada
correta pela banca.
É importante conhecer o conceito de órgão público, pois, no

concurso público para o cargo de Auditor-Fiscal da Receita Federal,
realizado no ano de 2005, a ESAF cobrou uma questão que exigia dos
candidatos as suas características, nos seguintes moldes:

(ESAF/Auditor Fiscal – Receita Federal/2005) Assinale, entre as

seguintes definições, aquela que pode ser considerada correta como a de
órgão público.
a) Unidade personalizada, composta de agentes públicos, com competências
específicas.
b) Centro funcional, integrante da estrutura de uma entidade, com personalidade
jurídica de direito público.
c) Conjunto de agentes públicos hierarquicamente organizados.
d) Centro de competências, com patrimônio, responsabilidades e agentes
próprios, criado para uma determinada atividade.
e) Unidade organizacional, composta de agentes e competências, sem
personalidade jurídica.
Gabarito: Letra “e”.
Antes de analisarmos as suas principais características, é necessário que

você saiba que os órgãos públicos são consequência da desconcentração
administrativa.
Pergunta: Professor, o que significa desconcentração administrativa?
A desconcentração nada mais é que a distribuição interna de
competências dentro de uma mesma pessoa jurídica. Trata-se da criação de
órgãos públicos que fazem parte de uma mesma estrutura, hierarquizada,
criada com o objetivo de tornar mais ágil e eficiente a execução das finalidades
administrativas previstas em lei.
A desconcentração pode ser efetuada tanto pelos entes que compõem a
Administração Direta (União, Estados, Municípios ou Distrito Federal), quanto
pelos entes que integram a Administração Indireta (autarquias, fundações
públicas, sociedades de economia mista e empresas públicas).
Em provas de concurso público é mais comum você encontrar questões
afirmando que a desconcentração ocorre no âmbito de uma entidade
pertencente à Administração Direta, o que não está errado. Contudo, lembre-
se de que também poderá ocorrer a criação de órgãos dentro das entidades
administrativas, ou seja, aquelas que integram a Administração Indireta. É o
que ocorre, por exemplo, quando o INSS cria as suas Gerências Executivas,
abrangendo regiões previamente determinadas.
Essa é a informação prevista expressamente no § 2o, artigo 1º, da Lei
9.784/1099 (Lei de processo administrativo federal):
§ 2o Para os fins desta Lei, consideram-se:

I - órgão - a unidade de atuação integrante da estrutura da

Administração direta e da estrutura da Administração indireta;
A UNIÃO é pessoa jurídica regida pelo Direito Público, portanto, possui
personalidade jurídica própria, podendo contrair direitos e obrigações. E, para
facilitar a persecução de seus objetivos, tanto o texto constitucional quanto
a lei criaram vários órgãos dentro de sua estrutura (desconcentração),
encarregando cada um deles de funções específicas.
Todavia, os atos praticados pelos órgãos públicos federais (da União) serão
imputados à própria União, pois eles não detêm personalidade jurídica e,
portanto, não podem contrair direitos e obrigações.
Dificilmente você encontrará uma questão em prova afirmando que a União
criou uma lei “X”, a União julgou o processo “W” ou a União criou o Programa de
Aceleração do Crescimento (PAC). Mas, por quê? É simples. Porque a União possui
em sua estrutura vários órgãos especializados e cada um deles é responsável por
uma função específica.
Exemplo: No âmbito da União, a Constituição Federal criou alguns órgãos
públicos, denominados independentes, que assumiram a responsabilidade de
criar leis (Congresso Nacional, Câmara dos Deputados e Senado Federal), de
julgar (Tribunais Regionais Federais, Superior Tribunal de Justiça, Juízes
Federais, etc.) e de administrar a máquina estatal (Presidência da República).
Assim, deve ficar bem claro que a União resolveu criar centros
especializados de competências (órgãos públicos) para facilitar o alcance de
seus objetivos, estabelecidos expressamente no artigo 2º da CF/1988.
Todos esses órgãos a que me referi e que estão previstos diretamente no

texto constitucional não possuem personalidade jurídica. Assim, os atos que
praticam são imputados diretamente à União, que possui personalidade
jurídica e pode contrair direitos e obrigações. Caso um servidor do Senado
Federal no exercício de suas funções públicas, por exemplo, pratique ato que
cause prejuízos a um particular, este deverá acionar judicialmente a União,
caso queira pleitear uma indenização por danos materiais e/ou morais, e não
o Senado Federal.

Mas, por quê? Porque o Senado Federal é um órgão e, portanto, não

possui personalidade jurídica, fato que impede a sua responsabilização pelos
supostos danos materiais e/ou morais.
A desconcentração não ocorre somente no âmbito da Administração Direta
da União, mas também nas esferas estadual, municipal e distrital. Ademais,
também pode ocorrer no âmbito das entidades da Administração Pública
Indireta.
Exemplos: Uma Secretaria Estadual de Fazenda, assim como todas as
demais secretarias de governo de um Estado, são órgãos públicos estaduais. O
mesmo ocorre na esfera municipal, em relação às secretarias municipais de
governo, que também são órgãos.
Nos mesmos moldes, como consequência da necessidade de especialização
técnica e respeito ao princípio constitucional da eficiência, os órgãos também
podem ser criados na estrutura de entidades integrantes da Administração
Pública Indireta.
Exemplo: O IBAMA, autarquia pertencente à Administração Pública
Federal Indireta e detentora de personalidade jurídica de Direito Público, possui
em sua estrutura diversos órgãos, cada um deles com atribuições e competências
próprias. Como não possuem personalidade jurídica, esses órgãos não atuam
em nome próprio, mas sim em nome do IBAMA. Portanto, todas as atividades
administrativas executadas pelos órgãos que integram a estrutura do IBAMA
consideram-se praticados pela própria autarquia, o que é muito lógico.

Para ficar ainda mais fácil o entendimento, vamos analisar rapidamente a

organização da Presidência da República e dos Ministérios, que está prevista na
Lei Federal 10.683/03.
A Presidência da República é o órgão mais importante dentro da
organização administrativa do Poder Executivo Federal. Nos termos da Lei
10.683/03, a Presidência da República possui, dentro de sua própria
estrutura, diversos outros órgãos, que lhe são subordinados.
Pergunta: Professor, dentro da estrutura de um órgão independente
(Presidência da República, por exemplo), seria possível a criação de outros
órgãos, subordinados ao primeiro?
Com certeza! Em conformidade com o artigo 1º da citada lei (que é alterada
constantemente, diga-se de passagem), a Presidência da República é constituída,
essencialmente, pela Casa Civil; pela Secretaria de Governo da Presidência da
República; pela Secretaria de Comunicação Social; pelo Gabinete Pessoal; pela
Casa Militar da Presidência da República; pela Secretaria de Portos e pela
Secretaria de Aviação Civil, além de vários outros órgãos de assessoramento.
Ademais, é importante destacar que os Ministérios também são órgãos
diretamente subordinados a outro órgão: a Presidência da República (o
Ministério da Previdência, por exemplo, é subordinado à Presidência da
República).
É bom que você conheça os nomes dos Ministérios que atualmente
integram a estrutura da União, pois, se você se deparar com a questão
abaixo (aplicada no concurso público para o cargo de Atendente
Judiciário, em 2002), é só computar os pontos da questão e comemorar!
(ESAF/Atendente Judiciário – TJ CE/2002) Constitui exemplo de órgão da

Administração Pública Federal:
a) O Ministério da Justiça
b) Uma empresa pública
c) Uma sociedade de economia mista
d) Uma fundação pública
e) Uma autarquia.
Resposta: letra “a”.
Aprofundando um pouquinho mais, é válido destacar que os Ministérios

também podem desconcentrar a sua estrutura administrativa, criando outros
órgãos internos.

Para responder às questões do CESPE: A desconcentração pressupõe a

existência de apenas uma pessoa jurídica (Analista Judiciário/TRE GO
2009/CESPE). Assertiva correta.
Exemplo: O inciso XII, artigo 29, da Lei 10.683/03, declara que o

MINISTÉRIO DA FAZENDA possui em sua estrutura vários outros órgãos, que
lhe são subordinados. Entre eles, podemos citar o Conselho Monetário Nacional,
o Conselho Nacional de Política Fazendária, o Conselho de Recursos do Sistema
Financeiro Nacional, o Conselho Nacional de Seguros Privados, o Conselho de
Recursos do Sistema Nacional de Seguros Privados, de Previdência Privada
Aberta e de Capitalização, o Conselho de Controle de Atividades Financeiras, a
Câmara Superior de Recursos Fiscais, os 1o, 2o e 3o Conselhos de Contribuintes,
o Conselho Diretor do Fundo de Garantia à Exportação - CFGE, o Comitê Brasileiro
de Nomenclatura, o Comitê de Avaliação de Créditos ao Exterior, a Secretaria da
Receita Federal do Brasil, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, a Escola de
Administração Fazendária (ESAF) e até 05 (cinco) secretarias.
Não se desespere! Você não precisa ficar decorando todos esses órgãos,
pois apenas estou explicando como é que se constitui a estruturação de um órgão
público.
Para conseguir visualizar o que estou escrevendo, observe bem o seguinte

organograma do Ministério da Fazenda, que indica perfeitamente como estão
dispostos os órgãos que integram a sua estrutura administrativa:

Atenção: No organograma do Ministério da Fazenda estão presentes todos

os órgãos e também entidades que fazem parte de sua estruturação. Todavia,
lembre-se de que entidade não é órgão público, pois possui personalidade
jurídica própria (a exemplo do BNB, SUSEP, CEF, Banco Central etc.). Apesar de
estarem inseridas em seu organograma, as entidades administrativas não estão
subordinadas ao Ministério, mas somente vinculadas, conforme estudaremos
posteriormente.
Aprofundando novamente no assunto, é válido esclarecer que todos os
órgãos que integram a estrutura do Ministério da Fazenda também podem
desconcentrar as suas atividades administrativas, como acontece com a ESAF.

Observe que, na estrutura da ESAF, iremos encontrar diversos outros

órgãos, tais como diretorias, centros regionais, gerências e chefias e, sendo
assim, todos eles são fruto da desconcentração.
E para não ficar muito cansativo, gostaria apenas de ressaltar que todos os
órgãos citados também podem se desconcentrar, dando origem a novos órgãos
em suas respectivas estruturas. Na sequência, os novos órgãos criados também
poderão se desconcentrar e assim por diante.
Bem, vai chegar um determinado momento em que a desconcentração não
mais será possível, por questão de lógica.
De qualquer forma, lembre-se de que, independentemente do nível ou do
número de órgãos que foram criados, sempre estaremos nos referindo a uma
única pessoa jurídica. Desse modo, os atos praticados por todos os órgãos que
apresentei deverão ser imputados à União, que deu origem a toda essa
desconcentração.
No concurso público para o cargo de Auditor Fiscal do Trabalho, realizado

em 2010, a ESAF considerou correto o seguinte enunciado: “A Criação de
delegacia regional do trabalho a ser instalada em municipalidade recém
emancipada e em franco desenvolvimento industrial e no setor de serviços, é
fenômeno da desconcentração”.
2.3. Criação e extinção dos órgãos públicos

Nos termos do artigo 61, § 1º, II, “e”, combinado com o artigo 48, XI, da
Constituição Federal, os órgãos públicos somente podem ser criados ou extintos
através de lei.
No momento da desconcentração, podem ser levados em conta o critério
territorial ou material. Quando os órgãos públicos são criados em função de
sua localização territorial, a exemplo da Superintendência Regional da Polícia
Federal em/ Minas Gerais, em São Paulo, na Bahia, no Amazonas e em outros
Estados, ocorre a desconcentração territorial.
Por outro lado, a desconcentração pode ocorrer em razão da natureza
das atividades a serem exercidas pelo órgão público, a exemplo do Ministério
da Saúde, Ministério da Educação, Ministério dos Transportes, Ministério da
Previdência, entre outros. Neste caso, estaremos diante da denominada
desconcentração material.

Apesar de a criação de órgãos públicos depender de instrumento legal, é

importante esclarecer que a organização e o funcionamento desses órgãos pode
ocorrer mediante a edição de decreto autônomo, quando não implicar aumento
de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos (artigo 84, VI, “a”, da
CF/88).
Sendo assim, deve ficar bem claro que o Presidente da República não pode
criar ou extinguir órgãos públicos, mas pode expedir decreto para organizar o
funcionamento desses órgãos na Administração Pública Federal, desde que não
implique aumento de despesas. Por simetria, tal prerrogativa também deve ser
estendida aos demais Chefes do Executivo em âmbito estadual, distrital e
municipal.
2.4. Capacidade processual ou judiciária

Segundo o entendimento majoritário da doutrina, é possível definir a
capacidade processual como a capacidade de estar em juízo, ou seja, a
aptidão para atuar pessoalmente na defesa de direitos e obrigações, de exercer,
por si só, os atos da vida civil.
O artigo 70 do Novo Código de Processo Civil declara expressamente que
"Toda pessoa que se encontre no exercício de seus direitos tem capacidade para
estar em juízo".
Pergunta: Professor, como os órgãos públicos não são pessoas (físicas ou

jurídicas), existe a possibilidade de figurarem no polo ativo ou passivo de uma
relação processual (uma ação judicial)?
Em regra, não. Entretanto, em caráter excepcional, existem algumas
situações nas quais os órgãos públicos, mesmo não possuindo personalidade
jurídica, poderiam integrar uma relação processual:
1ª) Para a defesa de suas prerrogativas funcionais: nesse caso, é
assegurada capacidade processual aos denominados órgãos independentes e
autônomos para ingressarem com mandado de segurança para a defesa de suas
competências, quando violada por outros órgãos.
Exemplo: Imaginemos que o Poder Executivo deixe de repassar ao
Tribunal de Contas as verbas orçamentárias que lhes são devidas, no prazo
previsto no texto constitucional, desrespeitando a sua autonomia financeira.
Nesse caso, o próprio Tribunal poderá propor um mandado de segurança com
o objetivo de defender as suas prerrogativas constitucionais (direito ao
recebimento dos repasses orçamentários, pois, sem esses recursos, o Tribunal

de Contas não consegue sequer arcar com as suas despesas básicas de

funcionamento).
2ª) Na defesa dos interesses e direitos dos consumidores: nos
termos do inciso III, artigo 82, do Código de Defesa do Consumidor, alguns
órgãos públicos (mesmo não possuindo personalidade jurídica) são legitimados a
ingressarem com ação judicial na defesa dos interesses e direitos dos
consumidores, individualmente ou a título coletivo.
Exemplo: apesar de ser um órgão público, o PROCON tem importante
atuação em favor dos consumidores. O Superior Tribunal de Justiça, no
julgamento do Recurso Especial 200827/SP, reconheceu a sua capacidade
processual para ingressar com ação judicial:
“Ação civil pública. Direitos individuais homogêneos. Cobrança de taxas
indevidas. Candidatos a inquilinos. Administradoras de imóveis.
Legitimidade ativa do PROCON - Coordenadoria de Proteção e Defesa do
Consumidor, por meio da Procuradoria Geral do Estado para ajuizar ação
coletiva para proteção de direitos individuais homogêneos. Prescrição.
Multa do art. 84, § 4º, do Código de Defesa do Consumidor. Repetição em
dobro. Multa do art. 538, parágrafo único, do Código de Processo Civil.
Súmula n° 07 da Corte.
1. O PROCON - Coordenadoria de Proteção e Defesa do Consumidor, por
meio da Procuradoria Geral do Estado, tem legitimidade ativa para ajuizar
ação coletiva em defesa de interesses individuais homogêneos, assim
considerados aqueles direitos com origem comum, divisíveis na sua
extensão, variáveis individualmente, com relação ao dano ou à
responsabilidade. São direitos ou interesses individuais que se identificam
em função da origem comum, a recomendar a defesa coletiva, isto é, a
defesa de todos os que estão presos pela mesma origem. No caso, o liame
está evidenciado, alcançando os candidatos a inquilinos que são cobrados
de taxas indevidas (STJ, Resp 200827/SP, relator Ministro Carlos
Alberto Menezes Direito, 3ª T., j. 26/08/2002, DJ 09/12/2002, p.
339).
No concurso público para o cargo de Advogado do Instituto de

Resseguros do Brasil – IRB, realizado em 2004, a ESAF elaborou questão
sobre o tema “capacidade judiciária” dos órgãos públicos, nos seguintes
termos:

(ESAF/Advogado IRB/2004) Órgãos e entidades compõem a

Administração Pública brasileira. Assinale no rol abaixo a prerrogativa
que todas as entidades possuem, mas que se faz presente somente em
alguns órgãos, de natureza constitucional, para a defesa de suas
atribuições institucionais:
a) autonomia funcional
b) orçamento próprio
c) patrimônio próprio
d) capacidade judiciária
e) titularidade de serviços públicos
Gabarito: Letra “d”.
Em 27/04/2015 foi publicada no DJe a Súmula nº 525 do Superior Tribunal

de Justiça, que é clara ao afirmar que “a Câmara de Vereadores não possui
personalidade jurídica, apenas personalidade judiciária, somente podendo
demandar em juízo para defender os seus direitos institucionais”.
É importante destacar que mesmo antes da publicação da Súmula

525, do Superior Tribunal de Justiça, o tema era frequentemente cobrado
em concursos públicos:
No concurso público para o cargo de Defensor Público do Estado de

Roraima, realizado em 2013, o CESPE considerou incorreto o seguinte
enunciado: “a Assembleia Legislativa Estadual, por se caracterizar como órgão
público desprovido de personalidade jurídica, não pode ingressar em juízo em
defesa de prerrogativas institucionais concernentes à sua organização e ao seu
funcionamento”.

2.5. Principais características dos órgãos públicos

Os professores Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo sintetizaram muito bem
as principais características dos órgãos públicos, que estão presentes na maioria
deles (não em todos):
1ª) Integram a estrutura de uma pessoa jurídica;
2ª) Não possuem personalidade jurídica;
3ª) São resultado da desconcentração;
4ª) Alguns possuem autonomia gerencial, orçamentária e financeira;
5ª) Podem firmar, por meio de seus administradores, contratos de gestão
com outros órgãos ou com pessoas jurídicas (CF, art. 37, § 8º.);
6ª) Não têm capacidade para representar em juízo a pessoa jurídica que
integram;
7ª) Alguns têm capacidade processual para a defesa em juízo de suas
prerrogativas funcionais;
8ª) Não possuem patrimônio próprio.
2.6. Classificação
São várias as classificações de órgãos públicos elaboradas pelos
doutrinadores brasileiros, contudo, nas provas de concursos, a do professor Hely
Lopes Meirelles ainda é a mais utilizada.
1º) Quanto à posição ocupada na escala governamental ou
administrativa (quanto à posição estatal): órgãos independentes,
autônomos, superiores e subalternos.
Independentes são os órgãos previstos diretamente no texto
constitucional, representativos dos Poderes Legislativo (Congresso Nacional,
Senado, Câmara dos Deputados, Assembleias Legislativas e Câmara de
Vereadores), Executivo (Presidência da República, Governadoria dos Estados,
DF e Prefeituras) e Judiciário (com todos os seus órgãos). É possível incluir
nessa classificação também o Ministério Público e os Tribunais de Contas.
Destaca-se que esses órgãos não estão subordinados a quaisquer outros e
são ocupados por agentes políticos.
Autônomos são os órgãos que se encontram diretamente subordinados
aos órgãos independentes, apesar de figurarem no topo da hierarquia
administrativa. Detêm autonomia técnica, administrativa e financeira. Dentre
eles, podemos citar os Ministérios, os órgãos integrantes da estrutura

administrativa da Presidência da República (Casa Civil, Secretaria-Geral,

Secretaria de Relações Institucionais, etc), entre outros.
Os órgãos superiores são aqueles que detêm poder de direção, controle,
decisão e comando dos assuntos de sua competência específica, mas sempre
sujeitos à subordinação e ao controle hierárquico de uma chefia mais alta. Nessa
categoria, podemos incluir os órgãos que estão diretamente subordinados aos
órgãos autônomos e, em alguns casos, até mesmo aos órgãos independentes,
tais como as gerências, as coordenadorias, as procuradorias, os departamentos,
as secretarias-gerais etc.
Os órgãos subalternos são aqueles que têm reduzido poder decisório,
responsáveis por atribuições meramente executivas. Segundo o professor Hely
Lopes Meirelles, esses órgãos “destinam-se à realização de serviços de rotina,
tarefas de formalização de atos administrativos, cumprimento de decisões
superiores e primeiras decisões em casos individuais, tais como os que, nas
repartições públicas, executam as atividades-meio e atendem ao público,
prestando-lhes informações e encaminhando os requerimentos, como as
portarias e as seções de expediente”.
2º) Quanto à estrutura: simples e compostos.

Podemos entender como órgãos simples aqueles constituídos por um
único centro de competência. São órgãos que não possuem em sua estrutura
outros órgãos que lhe sejam subordinados, atuando de forma isolada. Não
possuem subdivisões internas.
O número de agentes públicos que compõem o órgão não é relevante para
essa definição, o que interessa é a inexistência de outros órgãos em sua
estrutura, sendo possível citar como exemplo uma portaria ou uma seção de
cópias de documentos.
Os órgãos compostos são fruto da desconcentração administrativa e
reúnem, em sua estrutura, diversos outros órgãos, que lhes são subordinados.
Podemos citar como exemplo o Ministério da Fazenda, que possui em sua
estrutura diversos outros órgãos, como a Receita Federal do Brasil, Secretaria do
Tesouro Nacional, ESAF, entre outros.
3º) Quanto à atuação funcional: órgãos singulares ou unipessoais

e colegiados ou pluripessoais.

Órgãos singulares ou unipessoais são aqueles cujas atuações e

decisões mais importantes estão centralizadas em um único agente, que é o
seu titular. Isso não quer dizer que o órgão tenha que ser formado por um único
agente (na maioria das vezes, o órgão é formado por diversos agentes), mas sim
que as decisões sejam tomadas pelo seu representante máximo. Como exemplo,
podemos citar as chefias do Poder Executivo (Presidência da República,
Governadoria dos Estados e do DF e Prefeituras), pois, nesses casos, as decisões
são centralizadas na autoridade máxima (Chefe do Executivo),
independentemente da quantidade de agentes públicos que trabalhem no órgão.
Colegiados ou pluripessoais são aqueles que atuam mediante a
manifestação obrigatória e conjunta de seus principais membros, mediante
votação, sendo necessária a observância das regras previstas nos respectivos
regimentos internos. Podemos citar como exemplo as casas legislativas, os
tribunais integrantes do Poder Judiciário (o plenário do STF é um caso típico) e
os órgãos que têm a denominação de comissão, conselho, turma, etc.
4º) Quanto às funções exercidas: ativos, consultivos e de controle.

Órgãos ativos são aqueles que editam atos administrativos com o objetivo
de materializar as atividades administrativas, como acontece com os Ministérios,
por exemplo.
Órgãos consultivos são aqueles que elaboram pareceres com o objetivo
de subsidiar as decisões de outros órgãos públicos, a exemplo do Conselho de
Defesa Nacional.
Órgãos de controle são aqueles que exercem atribuições de fiscalização
e controle em relação a outros órgãos, a exemplo dos Tribunais de Contas.
3. Centralização e descentralização
3.1. Centralização e descentralização política
As expressões “centralização” e “descentralização” podem ser estudadas
tanto no âmbito do Direito Constitucional quanto no âmbito do Direito
Administrativo.
Analisando-as sob o âmbito constitucional, a expressão “centralização”
refere-se à manutenção do poder político (poder de legislar) em um único
núcleo. Nesse caso, a função legislativa não é repartida entre vários entes,
mas centralizada em um ente central, que é o único responsável pela edição de
leis, que são de âmbito nacional. É o que ocorre nos denominados Estados
Unitários, sendo possível citar como exemplos o Uruguai, a França e a Itália.

Na “descentralização” ocorre justamente o contrário, pois o poder de

legislar (poder político) é repartido entre várias pessoas jurídicas, como
acontece no Brasil. Nesse caso, além da União (através do Congresso Nacional),
também podem criar leis os Estados, Distrito Federal e os Municípios, através de
suas respectivas casas legislativas.
A descentralização política é característica marcante nos países que adotam
a Federação como forma de Estado, como ocorre no Brasil e nos Estados Unidos.
3.2. Centralização e descentralização administrativas

Sob o enfoque do Direito Administrativo, a “centralização” ocorre quando
a União, Estados, Distrito Federal e Municípios exercem diretamente, em face
dos beneficiários, as atividades administrativas que estão em suas respectivas
competências, sem interferência de outras pessoas físicas ou jurídicas.
Nesse caso, além de o ente estatal ser o titular da função administrativa,
ainda será o responsável pela execução de tal atividade, que ocorrerá através
de seus respectivos órgãos e agentes públicos.
Exemplo: Na esfera municipal, o serviço de ensino fundamental é exercido
diretamente pelo Município, através das escolas públicas, que são órgãos
públicos.
Pergunta: Diante do que acabei de afirmar, suponhamos que um
estudante sofra graves lesões corporais no interior da escola, causadas por um
professor. Caso o pai decida ajuizar uma ação de reparação pelos respectivos
danos morais e materiais sofridos pelo filho, quem responderá judicialmente? O
Município, a Secretaria Municipal de Educação ou a própria escola? Pense bem...
Tem certeza?
É claro que será o Município, pois, dentre as alternativas apresentadas, é o
único que possui personalidade jurídica. A Secretaria Municipal de Educação é
apenas um órgão inserido na estrutura administrativa do Município, assim como
a escola pública também é um órgão, nesse caso, inserido na estrutura da
Secretaria Municipal.
Por outro lado, ocorre a “descentralização administrativa” quando um
ente estatal (União, Estados, DF e Municípios) transfere a outra pessoa, pública
ou privada, o exercício de uma determinada atividade administrativa. Nesse caso,
a função administrativa não será executada por órgãos públicos, mas por outra
pessoa jurídica, com personalidade jurídica distinta do ente estatal que
transferiu a execução da função administrativa.

Conforme afirma Celso Antônio Bandeira de Mello, na “descentralização, o

Estado atua indiretamente, pois o faz através de outras pessoas, seres
juridicamente distintos dele, ainda quando sejam criaturas suas e por isso mesmo
se constituam, como ao diante se verá, em parcelas personalizadas da totalidade
do aparelho administrativo estatal”.
Na descentralização administrativa, existirá uma pessoa interposta entre
o Estado e o beneficiário da atuação estatal, que será denominada entidade
descentralizada. Esta será responsável por desempenhar a atividade
administrativa, ou seja, prestar o serviço público, exercer o poder de polícia
administrativa ou praticar atividades de fomento público.
(Técnico Administrativo/MPU 2010/CESPE) Considere que o órgão responsável

pela infraestrutura de transporte de determinada região repassou para outra
pessoa jurídica a atribuição de executar obras nas estradas sob sua jurisdição.
Nessa situação, caracteriza-se a ocorrência de desconcentração.
A desconcentração ocorre sempre no âmbito de uma mesma pessoa jurídica, dando origem
a órgãos públicos. Dessa forma, como o texto da assertiva afirmou que a execução de
obras foi repassada para “outra pessoa jurídica”, ficou caracterizada a descentralização da
atividade.
A doutrina majoritária apresenta três espécies de descentralização

administrativa: a descentralização territorial (ou geográfica); a
descentralização por serviços ou outorga (descentralização funcional ou
técnica); descentralização por colaboração ou delegação.
3.2.1. Descentralização Administrativa Territorial

Antes de a Constituição Federal de 1988 determinar a extinção dos
territórios, existia, no Brasil, a denominada descentralização territorial ou
geográfica. Nessa espécie de descentralização, cria-se um território (que terá
personalidade jurídica de Direito Público interno) e a ele é concedida capacidade
administrativa genérica.
A descentralização territorial ocorre tipicamente nos Estados Unitários,
como é o exemplo da França. No Brasil, atualmente, não temos esse tipo de
descentralização, pois a Constituição Federal de 1988 determinou a
transformação dos antigos territórios de Roraima e do Amapá em Estados da
Federação (artigo 14 do ADCT da CF/88). Da mesma forma, o antigo território de

Fernando de Noronha foi incorporado ao Estado de Pernambuco, nos moldes do

artigo 15 do ADCT da CF/88.
Apesar de não existirem territórios no Brasil, lembre-se de que o artigo 18
da CF/88 afirma que “os Territórios Federais integram a União, e sua criação,
transformação em Estado ou reintegração ao Estado de origem serão reguladas
em lei complementar”.
Sendo assim, caso posteriormente o Congresso Nacional decida pela
criação de um novo território, este será fruto de uma descentralização
administrativa da União, integrando a sua estrutura.
3.2.2. Descentralização administrativa por serviços ou outorga

Na descentralização por outorga, uma entidade política (União, Estados,
DF e Municípios) cria ou autoriza a criação, em ambos os casos por meio de lei
específica, de entidades administrativas (autarquias, fundações públicas,
empresas públicas e sociedades de economia mista) que receberão a
titularidade e a responsabilidade pela execução de uma determinada atividade
administrativa.
Exemplo: O inciso VI, artigo 23, da CF/1988, declara expressamente que
“é competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios protegerem o meio ambiente e combaterem a poluição em qualquer
de suas formas”. Sendo assim, na esfera federal, a União poderia exercer
diretamente essa atribuição administrativa de proteger o meio ambiente,
criando um órgão público específico para tal.
Entretanto, com o objetivo de diminuir o excesso de atividades
administrativas que estão sob a sua responsabilidade e, ainda, em respeito ao
princípio constitucional da eficiência, a União decidiu descentralizar essa
atividade, criando o IBAMA.
O IBAMA foi criado sob a forma de autarquia e recebeu, por meio de lei
específica, a titularidade e a execução, em todo o território nacional, do poder
de polícia administrativa na área ambiental, por prazo indeterminado.
É válido destacar que, por ser uma autarquia, o IBAMA será uma pessoa
jurídica de Direito Público, ou seja, terá personalidade jurídica própria e,
portanto, estará apto a contrair direitos e obrigações em seu próprio nome.
3.2.3. Descentralização por delegação ou colaboração

Na descentralização por delegação, uma entidade política (União,

Estados, DF e Municípios) ou administrativa, através de contrato
administrativo ou ato unilateral, transfere o exercício de determinada
atividade administrativa a uma pessoa física ou jurídica, que já atuava
anteriormente no mercado.
Algumas diferenças existentes na descentralização por outorga e
delegação são muito cobradas em concursos e, portanto, vejamos as principais:
1ª) Na outorga ocorre a transferência da titularidade e da execução do
serviço, enquanto na delegação ocorre apenas a transferência da execução, ou
seja, a titularidade do serviço permanece com o ente estatal.
Exemplo: Em âmbito municipal, é muito comum a contratação de
empresas privadas para a prestação do serviço público de transporte coletivo
urbano, apesar de esta atividade ser prevista no inciso V do artigo 30 da CF/88
como de competência do Município.
Isso ocorre em virtude da descentralização por delegação, que
possibilita ao ente estatal firmar um contrato administrativo de concessão de
serviço público, através do qual será transferida ao particular apenas a
execução do serviço e não a titularidade.
Apesar da delegação do serviço, compete ao Município exercer uma ampla
fiscalização dos serviços que estão sendo prestados pela concessionária,
garantindo-se, assim, a qualidade, a eficiência e a satisfação dos usuários.
2º) Na outorga, a transferência da titularidade e da execução dos serviços
ocorre através de lei, enquanto, na delegação, ocorre através de contrato
administrativo ou ato unilateral (nos casos das autorizações de serviços
públicos, por exemplo).
3º) Em regra, a outorga ocorre por prazo indeterminado, enquanto a
delegação tem prazo determinado em contrato.
Para responder às questões do CESPE: Considere que um estado crie, por meio de
lei, uma nova entidade que receba a titularidade e o poder de execução de ações de
saneamento público. Nessa situação, configura-se a descentralização administrativa
efetivada por meio de outorga (Técnico Administrativo/MPU 2010/CESPE).
Assertiva correta.

DESCONCENTRAÇÃO DESCENTRALIZAÇÃO
Ocorre no âmbito de uma MESMA pessoa Ocorre quando a Administração Pública Direta
jurídica e dá origem à criação de órgãos públicos, transfere a particulares ou às entidades da
desprovidos de personalidade jurídica própria. Administração Pública Indireta a titularidade e/ou
execução de atividades administrativas. Envolve
duas pessoas jurídicas distintas.
Sempre que você se deparar com a expressão Sempre que você se deparar com a expressão
“desconcentração”, lembre-se de “órgãos “descentralização”, lembre-se de entidades da
públicos”. Administração Indireta ou de particulares que
prestam serviços públicos.
Os órgãos públicos devem ser criados por lei. As entidades da Administração Indireta, fruto da
descentralização, poder ser CRIADAS ou
AUTORIZADAS por lei específica.
A desconcentração pode ocorrer no âmbito da A descentralização sempre irá envolver outra

Administração Pública Direta (criação de pessoa jurídica, seja integrante da Administração
ministérios pela União, por exemplo) ou Pública Indireta ou particulares (concessionários ou
Administração Pública Indireta (criação de agências permissionários de serviços públicos). Não existe
executivas pelo INSS, por exemplo). descentralização no âmbito de uma mesma pessoa
jurídica.
4. Administração Pública Direta e Indireta
São muito comuns as questões em provas diferenciando Administração

Pública Direta e Indireta. Entretanto, tenho certeza de que você jamais errará
esse tipo de questão em prova, pois iremos estudar profundamente o tema,
analisando todas as espécies de entidades que integram a Administração Pública,
principalmente a indireta.
4.1. Administração Pública Direta

O Decreto-Lei nº. 200/67, em seu artigo 4º, inciso I, declara
expressamente que a Administração Pública Federal compreende a
“Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura
administrativa da Presidência da República e dos ministérios” e ainda a
Administração Indireta.
Como é possível perceber, o conceito de Administração Pública Direta está
previsto diretamente no texto legal, não comportando maiores dúvidas ou
discussões. Na esfera federal, é composta pela União (que detém personalidade

jurídica de direito público) e de todos os órgãos que integram a estrutura da

Presidência da República, previstos na Lei 10.683/03: Ministérios, Casa Civil,
Secretaria de Governo da Presidência da República, Secretaria de Comunicação
Social, Gabinete Pessoal, entre outros.
Da mesma forma que ocorre na esfera federal, os Estados, Distrito Federal
e Municípios possuem autonomia política para se auto-organizarem. Entretanto,
o que se observa na prática é que todos os entes políticos estaduais e municipais
têm seguido a estrutura administrativa estabelecida no âmbito da União.
4.2. Administração Pública Indireta

Além de apresentar expressamente o conceito de Administração Direta, o
Decreto-Lei 200/67, em seu artigo 4º, II, “a”, declara ainda que a Administração
Pública Federal Indireta compreende as autarquias, empresas públicas,
sociedades de economia mista e fundações públicas, todas dotadas de
personalidade jurídica própria.
Todavia, é importante destacar que a Lei 11.107/05, que dispõe sobre os
consórcios públicos, estabelece expressamente em seu artigo 6º, § 1º, que “o
consórcio público com personalidade jurídica de Direito Público integra a
administração indireta de todos os entes da Federação consorciados”.
A ESAF já abordou essa informação em suas provas, mais
precisamente no concurso público para o cargo de Analista Técnico da
SUSEP, realizado em 2010:
(ESAF/Analista Técnico – SUSEP/2010) Em nossos dias, embora sequer sejam

citadas (os) pelo Decreto-Lei n. 200/1967, também integram a administração
indireta as(os):
a) Organizações Sociais de Interesse Público.

b) Organizações Não-Governamentais sem fins lucrativos.
c) Organizações Sociais.
d) Consórcios Públicos com personalidade jurídica de direito público.
e) Parceiros Público-Privados sem fins lucrativos.
Gabarito: letra “d”.
Atenção: No conceito de Administração descentralizada,

anteriormente estudado, estão incluídas todas as entidades que integram a
Administração Indireta, ou seja, as autarquias, empresas públicas, sociedades de
economia mista e fundações públicas, que recebem a incumbência de executarem
uma determinada função administrativa mediante outorga.

Além disso, é válido lembrar que também se incluem nesse conceito as

pessoas físicas ou jurídicas privadas que executam atividades administrativas
mediante delegação, a exemplo dos concessionários, permissionários e
autorizatários de serviços públicos.
As expressões “Administração Descentralizada” e “Administração Indireta” não são

sinônimas. Nesta última, não se incluem os concessionários, permissionários e
autorizatários de serviços públicos.
4.3. Criação das entidades integrantes da Administração Indireta

As regras constitucionais para a criação das entidades integrantes da
Administração Pública Indireta estão previstas no inciso XIX, artigo 37, da
Constituição Federal de 1988:
“XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada
a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de
fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas
de sua atuação”.
Como é possível observar, algumas entidades serão criadas diretamente
por lei específica (autarquias e fundações públicas de direito público) e outras
terão a sua criação autorizada por lei específica (fundações públicas de Direito
Privado, empresas públicas e sociedades de economia mista). Fique atento, pois
essas peculiaridades são muito cobradas em provas de concursos.
(FCC/Analista Judiciário TRE AL/2010) Somente por Lei Específica poderá ser
criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de
economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso,
definir as áreas de sua atuação. Assertiva considerada correta pela banca
examinadora.
Caso a entidade seja criada diretamente por lei específica, será instituída
com personalidade jurídica de direito público. Entretanto, se a criação for
apenas autorizada por lei específica, será regida pelo direito privado.

Uma questão que anteriormente gerou bastante polêmica, mas que parece
ter sido pacificada pelo Supremo Tribunal Federal, refere-se à existência de duas
espécies de fundações públicas: de Direito Público e de Direito Privado.
A polêmica foi criada porque até a promulgação da emenda constitucional
19, que alterou o artigo 37, XIX, da CF/1988, as fundações públicas não podiam
ter a criação autorizada por lei específica, somente podiam ser criadas por lei
específica. O texto anterior era o seguinte:
“XIX - somente por lei específica poderão ser criadas empresas
públicas, sociedades de economia mista, autarquias ou fundações
públicas”.
O Supremo Tribunal Federal já se manifestou por várias vezes no sentido

de que existem duas espécies de fundações públicas: as de Direito Público e
as de Direito Privado. As primeiras são criadas por lei específica, nos mesmos
moldes das autarquias e, portanto, são regidas pelo Direito Público. A segunda
espécie terá a criação autorizada por lei específica e, portanto, será regida pelo
Direito Privado.
Além disso, independentemente do regime adotado (público ou privado),
as fundações públicas somente poderão atuar em áreas definidas em lei
complementar, que, até o momento, ainda não foi criada.
No processo seletivo para o plano de cargos e salários do Ministério da

Fazenda, realizado em 2013, a ESAF considerou incorreto o seguinte
enunciado: “A definição das áreas de atuação de uma fundação instituída pelo
Poder Público deve ser feita por meio de lei ordinária de iniciativa privativa do
Presidente da República”.
No processo de criação de autarquias e fundações públicas de Direito

Público, a própria lei específica será responsável por conceder personalidade
jurídica a essas entidades, independentemente de registro posterior de seus atos
constitutivos nos órgãos competentes (Cartório de Registro de Pessoas Jurídicas
ou Junta Comercial, por exemplo).

Em relação às entidades que têm a criação apenas autorizada em lei

específica (fundações públicas de Direito Privado, empresas públicas e sociedades
de economia mista), a personalidade jurídica somente será assegurada com a
edição de decreto pelo chefe do Poder Executivo (que será responsável pela
organização e estruturação da entidade) e o respectivo registro de seus atos
constitutivos na Junta Comercial ou no Cartório de Registro Civil das Pessoas
Jurídicas.
Nas pessoas jurídicas de Direito Público, a própria lei criadora concede
“existência jurídica” à entidade, ou seja, personalidade jurídica que culmina na
possibilidade de contrair direitos e obrigações em nome próprio.
Em relação às entidades regidas pelo Direito Privado, essa possibilidade de
contrair direitos e obrigações somente ocorrerá com a publicação da lei específica
autorizando a criação e, na sequência, com a elaboração e registro do ato
constitutivo (decreto do Chefe do Executivo) nos órgãos competentes.
Outro dispositivo que merece destaque é o inciso XX, do artigo 37, da
Constituição Federal de 1988, que apresenta as regras gerais sobre a criação de
subsidiárias de empresas públicas e sociedades de economia mista:
“XX – depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação
de subsidiárias das entidades mencionadas no inciso anterior,
assim como a participação de qualquer delas em empresa privada”.
Inicialmente, é válido esclarecer que, para a criação de subsidiárias, não
existe a necessidade de lei específica, mas somente autorização legislativa
(qualquer espécie legislativa). Além disso, nos termos constitucionais, a
autorização legislativa tem que ser concedida em cada caso, ou seja, a cada
criação de uma nova subsidiária.
Contudo, apesar de o texto constitucional ser expresso ao afirmar a
necessidade de autorização legislativa para cada caso, o Supremo Tribunal
Federal, no julgamento da ADI 1649, decidiu que a autorização legislativa
específica para a criação de empresas subsidiárias é dispensável nos casos em
que a lei autorizativa de criação da sociedade de economia mista ou empresa
pública matriz também previu a eventual formação das subsidiárias.
"ADI 1649 / DF. EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 9478/97.
AUTORIZAÇÃO À PETROBRÁS PARA CONSTITUIR SUBSIDIÁRIAS. OFENSA AOS ARTIGOS
2º E 37, XIX E XX, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INEXISTÊNCIA. ALEGAÇÃO
IMPROCEDENTE. 1. A Lei 9478/97 não autorizou a instituição de empresa de economia
mista, mas sim a criação de subsidiárias distintas da sociedade-matriz, em consonância
com o inciso XX, e não com o XIX do artigo 37 da Constituição Federal. 2. É dispensável a
autorização legislativa para a criação de empresas subsidiárias, desde que haja previsão
para esse fim na própria lei que instituiu a empresa de economia mista matriz, tendo em
vista que a lei criadora é a própria medida autorizadora. Ação direta de
inconstitucionalidade julgada improcedente."

Assim, o entendimento que deve prevalecer para concursos públicos é o de

que a autorização para a criação de subsidiárias pode ser genérica (conforme o
entendimento do STF), ou, ainda, que deve ser concedida autorização legislativa
em cada caso (quando a questão cobrar o texto literal do inciso XX, do artigo
37, da CF/1988).
Fique atento ao modelo de questão, pois podem ser cobrados os dois
entendimentos. Todavia, você saberá identificar a resposta facilmente, pois a
banca não apresentará as duas possibilidades na mesma questão (pelo menos eu
ainda não vi!).
No concurso para o cargo de Analista do Ministério da Integração
Nacional, realizado em 2012, a ESAF abordou uma questão sobre a
necessidade de “lei específica” para a criação de entidades
administrativas.
No caso específico, a banca examinadora fez um “paralelo” entre a
necessidade de “lei específica” e “autorização legislativa”, nos termos
do art. 37, incisos XIX e XX da Constituição Federal de 1988, o que
acabou confundindo alguns candidatos.
(ESAF/Analista – Ministério da Integração Nacional/2012) Nos termos de nossa

Constituição Federal e de acordo com a jurisprudência do Supremo Tribunal
Federal, depende de autorização em lei específica:
a) a instituição das empresas públicas, das sociedades de economia mista e de fundações,
apenas.
b) a instituição das empresas públicas e das sociedades de economia mista, apenas.
c) a instituição das autarquias, das empresas públicas, das sociedades de economia mista
e de fundações, apenas.
d) a participação de entidades da Administração indireta em empresa privada, bem assim
a instituição das autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações
e subsidiárias das estatais.
e) a participação de entidades da Administração indireta em empresa privada, bem assim
a instituição das empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações e
subsidiárias das estatais.
Gabarito: Letra “a”.
Ultrapassada esta parte “introdutória” sobre a Administração Pública,

começaremos a estudar, a partir de agora, cada uma das entidades que integram
a Administração Pública Indireta, com as suas respectivas peculiaridades. Por
serem várias as entidades (autarquias, fundações públicas, empresas públicas,
sociedades de economia mista e consórcios públicos de Direito Público),
procurarei ser bastante objetivo, restringindo-me às informações que são
realmente importantes para as provas.

RESUMO DE VÉSPERA DE PROVA - RVP
1. A expressão “Administração Pública” não apresenta um sentido único, pois

pode ser estudada e analisada sob vários enfoques diferentes. Dentre os vários
sentidos que podem ser atribuídos à referida expressão, encontram-se o sentido
objetivo, material ou funcional e, ainda, o sentido subjetivo, formal ou
orgânico.
2. Criada pelo jurista alemão Otto Gierke, a teoria do órgão declara que a o
Estado manifesta a sua vontade através de seus órgãos, que são compostos de
agentes públicos. Sendo assim, a vontade do órgão é imputada à pessoa jurídica
a cuja estrutura está integrado, o que se convencionou denominar de imputação
volitiva.
3. Não confunda desconcentração e descentralização. A primeira nada mais
é que a distribuição interna de competências dentro de uma mesma pessoa
jurídica, ou seja, a criação de órgãos públicos que fazem parte de uma estrutura
hierarquizada, criada com o objetivo de tornar mais eficiente a execução das
finalidades administrativas previstas em lei. A segunda ocorre quando a União,
DF, Estados ou Municípios desempenham algumas de suas funções por meio de
outras pessoas jurídicas. A descentralização pressupõe a existência de duas
pessoas jurídicas distintas: o Estado e a entidade que executará o serviço, por
ter recebido do Estado essa atribuição;
4. As principais características dos órgãos públicos, que estão presentes na
maioria deles (não em todos), são: integram a estrutura de uma pessoa jurídica;
não possuem personalidade jurídica; são resultado da desconcentração; alguns
possuem autonomia gerencial, orçamentária e financeira; podem firmar, por
meio de seus administradores, contratos de gestão com outros órgãos ou com
pessoas jurídicas (CF, art. 37, § 8º.); não tem capacidade para representar em
juízo a pessoa jurídica que integram; alguns tem capacidade processual para a
defesa em juízo de suas prerrogativas funcionais e não possuem patrimônio
próprio.
Nos termos do artigo 61, § 1º, II, “e”, combinado com o artigo 48, XI, da
Constituição Federal, os órgãos públicos somente podem ser criados ou extintos
através de lei.

5. Independentes são os órgãos previstos diretamente no texto constitucional,

representativos dos Poderes Legislativo (Congresso Nacional, Senado, Câmara
dos Deputados, AssembléiasLegilativas e Câmara de Vereadores) Executivo
(Presidência da República, Governadoria dos Estados, DF e Prefeituras) e
Judiciário (com todos os seus órgãos). É possível incluir nesta classificação
também o Ministério Público e os Tribunais de Contas;
6. Em 27/04/2015 foi publicada no DJe a Súmula nº 525 do Superior Tribunal
de Justiça, que é clara ao afirmar que “a Câmara de Vereadores não possui
personalidade jurídica, apenas personalidade judiciária, somente podendo
demandar em juízo para defender os seus direitos institucionais”.
7. Fique atento para não confundir descentralização por outorga e
descentralização por delegação. Na outorga ocorre a transferência da titularidade
e da execução do serviço, enquanto na delegação ocorre apenas a transferência
da execução, ou seja, a titularidade do serviço permanece com o ente estatal;
8. Algumas entidades administrativas serão criadas diretamente por lei específica
(autarquias e fundações públicas de direito público) e outras terão a sua criação
autorizada por lei específica (fundações públicas de direito privado, empresas
públicas e sociedades de economia mista). Fique atento, pois essas
peculiaridades são muito cobradas em provas;
9. Algumas diferenças existentes na descentralização por outorga e delegação
são muito cobradas em concursos e, portanto, vejamos as principais:
1ª) Na outorga ocorre a transferência da titularidade e da execução do serviço,
enquanto na delegação ocorre apenas a transferência da execução, ou seja, a
titularidade do serviço permanece com o ente estatal.
Exemplo: Em âmbito municipal, é muito comum a contratação de empresas
privadas para a prestação do serviço público de transporte coletivo urbano,
apesar de esta atividade ser prevista no inciso V do artigo 30 da CF/88 como de
competência do Município.
Isso ocorre em virtude da descentralização por delegação, que possibilita ao
ente estatal firmar um contrato administrativo de concessão de serviço público,
através do qual será transferida ao particular apenas a execução do serviço e
não a titularidade.
Apesar da delegação do serviço, compete ao Município exercer uma ampla
fiscalização dos serviços que estão sendo prestados pela concessionária,
garantindo-se, assim, a qualidade, a eficiência e a satisfação dos usuários.

2º) Na outorga, a transferência da titularidade e da execução dos serviços ocorre

através de lei, enquanto, na delegação, ocorre através de contrato
administrativo ou ato unilateral (nos casos das autorizações de serviços
públicos, por exemplo).
3º) Em regra, a outorga ocorre por prazo indeterminado, enquanto a
delegação tem prazo determinado em contrato.
10. Além de apresentar expressamente o conceito de Administração Direta, o
Decreto-Lei 200/67, em seu artigo 4º, II, “a”, declara ainda que a Administração
Pública Federal Indireta compreende as autarquias, empresas públicas,
sociedades de economia mista e fundações públicas, todas dotadas de
Todavia, é importante destacar que a Lei 11.107/05, que dispõe sobre os
consórcios públicos, estabelece expressamente em seu artigo 6º, § 1º, que “o
consórcio público com personalidade jurídica de Direito Público integra a
administração indireta de todos os entes da Federação consorciados”.
11. Algumas entidades da Administração Indireta serão criadas diretamente por
lei específica (autarquias e fundações públicas de direito público) e outras terão
a sua criação autorizada por lei específica (fundações públicas de Direito
Privado, empresas públicas e sociedades de economia mista). Fique atento, pois
essas peculiaridades são muito cobradas em provas de concursos.
12. O Supremo Tribunal Federal pacificou o entendimento de que existem duas
espécies de fundações públicas, as de direito público e as de direito privado. As
primeiras são criadas por lei, nos mesmos moldes das autarquias e, portanto,
serão regidas pelo direito público. As segundas terão a criação autorizada por lei
e, sendo assim, serão regidas pelo direito privado.
13. É válido esclarecer que para a criação de subsidiárias não existe a
necessidade de lei específica, mas somente autorização legislativa (qualquer
espécie legislativa). Além disso, a autorização legislativa tem que ser concedida
em cada caso, ou seja, a cada criação de uma nova subsidiária. Contudo, apesar
do texto constitucional ser expresso ao afirmar a necessidade de autorização
legislativa para cada caso, em 2004 o Supremo Tribunal Federal, no julgamento
da ADI 1649, decidiu que a autorização legislativa específica para a criação de
empresas subsidiárias é dispensável nos casos em que a lei autorizativa de
criação da empresa de economia mista ou empresa pública matriz também previu
a eventual formação das subsidiárias.

oria Geral do Direito Administrativo

Entidades da Administração Pública Indireta
1. Considerações iniciais ............................................................. 35
2. Espécies de entidades integrantes da administração pública indireta

2.1. Autarquias ..................................................................... 36
2.1.2. Autarquias em regime especial ................................... 49
2.1.3. Autarquias profissionais ............................................. 49
2.2. Fundações públicas ........................................................ 51
2.3. Empresas públicas e sociedades de economia mista ..... 57
2.4. Consórcios públicos ........................................................ 71
3. Revisão de véspera de prova – “RVP”......................................... 76

Administração Pública Indireta
1. Considerações iniciais
De início, é importante que você saiba diferenciar algumas expressões que
são muito comuns em provas: “entidades, entes ou pessoas políticas”, “entidades
ou entes estatais” e “entidades ou entes administrativos”.
As expressões “entidades, entes ou pessoas políticas”, bem como
“entidades ou entes estatais”, são expressões sinônimas, utilizadas para se
referir à União, Estados, Municípios e Distrito Federal. De outro lado, as
expressões “entidades ou entes administrativos” são utilizadas para designar
as autarquias, fundações públicas, empresas públicas, sociedades de economia
mista e consórcios públicos de Direito Público.
Os entes políticos ou estatais sempre serão pessoas jurídicas de Direito
Público interno. Por outro lado, as entidades administrativas podem ser
instituídas sob a forma de pessoas jurídicas de Direito Público (autarquias,
fundações de direito público e consórcios públicos) ou de Direito Privado
(fundações públicas de direito privado, empresas públicas e sociedades de
economia mista).
E não pense que, em razão de sua simplicidade, esse tema não é
cobrado em provas. No concurso público para o cargo de Auditor da
Prefeitura do Recife, realizado em 2003, por exemplo, a ESAF elaborou a
seguinte questão sobre o assunto:
(ESAF/Auditor – Prefeitura do Recife/2003) No sistema brasileiro, a

noção de pessoa política engloba as seguintes entidades:
a) Estados-Federados, autarquias e fundações públicas
b) União Federal e Municípios
c) Distrito Federal e empresas públicas
d) Municípios, Distrito Federal e autarquias
e) Autarquias e fundações públicas
Gabarito: letra “b”.
O mesmo ocorreu na prova para o cargo de Analista Judiciário do

TRE/GO, realizada pelo CESPE em 2009:
Para responder às questões do CESPE: A União, os estados, os municípios e o

Distrito Federal são entidades políticas que compõem a administração pública
direta (Analista Judiciário/TRE GO 2009/CESPE). Assertiva correta.

2. Espécies de entidades integrantes da Administração Pública indireta

2.1. Autarquias
Conforme nos informa o saudoso professor Diógenes Gasparini, o vocábulo
autarquia, de origem helênica, significa comando próprio, autogoverno.
Entretanto, conforme veremos mais adiante, não é conveniente que se faça uma
estrita ligação entre o vocábulo “autarquia” e “governo próprio”, pois outras
entidades administrativas também possuem essas características e, nem por
isso, são denominadas autarquias.
Cuidado! Não é correto afirmar que as autarquias possuem autonomia
política (autonomia de governo), pois essa é uma característica inerente às
entidades estatais (União, Estados, Municípios e Distrito Federal). As autarquias
possuem capacidades exclusivamente administrativas e, para exercê-las
com maior eficiência, possuem autoadministração.
A principal característica das autarquias está relacionada à natureza das
atividades que desenvolvem: atividades típicas de Estado, em regra. Estão
incluídas no âmbito das atividades típicas de Estado segurança pública,
diplomacia, arrecadação e fiscalização de tributos e contribuições previdenciárias,
vigilância sanitária, fiscalização e proteção ao meio ambiente, entre outras.
Apesar do que acabei de afirmar, é importante esclarecer que nem sempre
as autarquias exercerão atividades típicas de Estado, a exemplo da UFMG
(autarquia federal), que desempenha atividades de pesquisa, ensino e
extensão universitários, que não são típicas de Estado, já que também são
realizadas por particulares.
2.1.1. Conceito
As autarquias possuem personalidade jurídica de Direito Público e
integram a Administração Indireta e Descentralizada, sendo criadas por lei
específica para o exercício de funções administrativas típicas de Estado, tais
como previdência e assistência social (INSS), polícia administrativa (IBAMA),
regulação de determinados setores da economia (Banco Central e Comissão de
Valores Mobiliários - CVM), assistência social (INCRA) e até mesmo atuação na
área de saúde, em situações excepcionais.
O Decreto-Lei 200/67, em seu artigo 5º, I, conceitua autarquia como “o
serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita
próprios, para executar atividades típicas da administração pública, que
requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira
descentralizada”.

Doutrinariamente, é interessante o conceito formulado pela professora

Maria Sylvia Zanella Di Pietro, para quem autarquia é uma “pessoa jurídica de
Direito Público, criada por lei, com capacidade de autoadministração, para o
desempenho de serviço público descentralizado, mediante controle
administrativo exercido nos limites da lei”.
As autarquias se caracterizam como um “braço” do próprio Estado, sendo
as primeiras entidades administrativas a quem foram transferidas a titularidade
e a execução de atividades administrativas específicas.
Caso você encontre as expressões “função ou atividade típica de Estado” ou

“função ou atividade típica do Poder Público” em uma questão de prova sobre
Administração Indireta, provavelmente a resposta estará relacionada com a
autarquia. Moleza!
No concurso público para o cargo de Analista Técnico da SUSEP, por

exemplo, realizado pela ESAF no ano de 2010, a banca considerou correta
a seguinte assertiva: “A SUSEP é uma autarquia, atua na regulação da
atividade de seguros (entre outras), e está sob supervisão do Ministério
da Fazenda, logo, é correto dizer que ela executa atividade típica da
Administração Pública”.
2.1.2. Natureza jurídica

As autarquias possuem personalidade jurídica de Direito Público, podendo
contrair direitos e obrigações em nome próprio, pois são entidades distintas
daquelas responsáveis pela sua criação.
Exemplo: o IBAMA, que é uma autarquia federal, foi criado pela União,
mediante lei específica, para o exercício do poder de polícia administrativa na
área ambiental. Entretanto, o IBAMA possui personalidade jurídica própria,
distinta da União e, portanto, deve atuar de maneira autônoma no exercício de
suas funções administrativas. O mesmo ocorre com o BANCO CENTRAL, que
também é uma autarquia federal e, portanto, possui personalidade jurídica
distinta da União.
A personalidade jurídica de Direito Público, atribuída às autarquias, é
consequência direta dos fins e atividades administrativas que ficam sob a sua
responsabilidade. Em regra, como exercem funções típicas de Estado, nada mais

coerente do que atribuir às autarquias todas as “prerrogativas” provenientes do

regime jurídico-administrativo, assim como acontece com as entidades estatais
(que também são regidas pelo Direito Público).
No mesmo sentido, como consequência da autonomia e independência
autárquica, é perfeitamente possível que a União, por exemplo, ajuíze uma ação
judicial em face do IBAMA, ou vice e versa, pois ambas as entidades têm
No concurso público para o cargo de Analista Técnico da SUSEP, realizado

em 2010, a ESAF considerou correta a seguinte assertiva: “A SUSEP é uma
autarquia, atua na regulação da atividade de seguros (entre outras), e está sob
supervisão do Ministério da Fazenda. Logo, é correto dizer que ela é integrante da
chamada Administração Indireta e tem personalidade jurídica própria, de direito
público”.
2.1.3. Criação e extinção

Nos termos do inciso XIX, artigo 37, da Constituição Federal de 1988,
somente por lei específica, poderá ser criada uma autarquia, seja ela federal,
estadual, municipal ou distrital.
A personalidade jurídica de uma autarquia tem início com a vigência da
lei responsável pela sua criação, contrariamente ao que ocorre em relação às
pessoas jurídicas de Direito Privado, que são regidas pelas regras constantes no
artigo 42 do Código Civil Brasileiro, que assim dispõe:
Art. 45. Começa a existência legal das pessoas jurídicas de Direito
Privado com a inscrição do ato constitutivo no respectivo registro,
precedida, quando necessário, de autorização ou aprovação do Poder
Executivo, averbando-se no registro todas as alterações por que passar o
ato constitutivo.
A capacidade da autarquia para contrair direitos e obrigações em nome
próprio independe do registro de seus atos constitutivos perante os órgãos
competentes. A sua existência legal terá início com a publicação do texto da
lei criadora no Diário Oficial, que assegurará o início de sua vigência e, ainda,
da personalidade jurídica da autarquia.
Em regra, a iniciativa legislativa para a criação de autarquias é privativa
do Chefe do Executivo (artigo 61, § 1º, II, “e”, da CF/88), em todos os níveis
federativos (União, Estados, Municípios e Distrito Federal).

Depois de criada por lei, está autorizado o Chefe do Poder Executivo a

editar decretos que tenham por objetivo organizar e estruturar o funcionamento
da autarquia. O Presidente da República, por exemplo, poderá editar um decreto
com a finalidade de aprovar o regimento interno ou o estatuto de uma autarquia
recém-criada.
Analisando-se o texto do artigo 37, caput, da CF/88, conclui-se ser possível
a criação de autarquias vinculadas ao Poder Judiciário e, ainda, ao Poder
Legislativo. Nesses casos, a apresentação do projeto de lei de criação dependeria
de cada Poder específico, e não do Chefe do Executivo.
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência [...]
Como exemplo de autarquia vinculada ao Poder Judiciário podemos citar
o Instituto Pedro Ribeiro de Administração Judiciária – IPRAJ, criada junto ao
Tribunal de Justiça do Estado da Bahia (por meio da Lei Estadual nº 4.348/84),
com o objetivo de “planejar, coordenar, dirigir, executar e controlar as atividades
de apoio administrativo em matéria financeira, de pessoal, de suprimento, de
desenvolvimento de recursos humanos e organizacionais, assistência e
previdência social do Tribunal”.
Assim, apesar de o Conselho Nacional de Justiça - CNJ, em decisão
proferida no processo administrativo nº 337.015, ter sido contrário à existência
de autarquia vinculada ao Poder Judiciário, constata-se que, em tese, é possível
a criação de tais entidades vinculadas ao Poder Judiciário e Legislativo (análise
extraída do artigo 37 da CF/88).
Em respeito ao princípio do paralelismo das formas, como se exige lei
específica para criação de autarquia, da mesma forma, exige-se lei específica
para a sua extinção. Desse modo, uma autarquia jamais poderá ser extinta por
Decreto editado pelo Chefe do Executivo, pois não foi criada por Decreto, mas
sim por lei específica.
Para que você consiga visualizar o processo de criação de uma autarquia,
basta efetuar uma leitura do artigo 2º da Lei 7.735/89, alterado pela lei
11.516/07, que criou o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renováveis – IBAMA:
“Art. 2º É criado o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renováveis – IBAMA, autarquia federal dotada de personalidade jurídica de Direito
Público, autonomia administrativa e financeira, vinculada ao Ministério do Meio
Ambiente, com a finalidade de:

I - exercer o poder de polícia ambiental;

II - executar ações das políticas nacionais de meio ambiente, referentes às
atribuições federais, relativas ao licenciamento ambiental, ao controle da
qualidade ambiental, à autorização de uso dos recursos naturais e à fiscalização,
ao monitoramento e ao controle ambiental, observadas as diretrizes emanadas do
Ministério do Meio Ambiente; e (Incluído pela Lei nº. 11.516, 2007).
III - executar as ações supletivas de competência da União, de conformidade com
a legislação ambiental vigente”.
Para responder às questões do CESPE: As autarquias possuem personalidade

jurídica de direito público, e sua criação deve se dar por lei específica (Auditor
Interno/AUGE-MG 2009/CESPE).
2.1.4. Responsabilidade civil perante terceiros

As autarquias responderão objetivamente pelos danos que seus agentes,
nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra
o responsável nos casos de dolo ou culpa, nos termos do § 6º, artigo 37, da
Constituição Federal de 1988.
Como as autarquias possuem personalidade jurídica própria, respondem
civilmente pelos danos que seus agentes, no exercício de função pública,
causarem a terceiros. O ente estatal responsável pela criação da autarquia
somente será acionado para cumprir a obrigação quando a autarquia tornar-
se inadimplente.
Entende a doutrina majoritária que os entes estatais respondem
subsidiariamente pelos danos a terceiros causados em virtude de ações ou
omissões de agentes das autarquias. O ente criador (União, Estados, Municípios
e DF) somente pode ser acionado após a exaustão dos recursos financeiros da
autarquia e, portanto, não é correto falar-se em responsabilidade solidária, mas
sim subsidiária, já que as autarquias possuem personalidade jurídica e
patrimônio próprios,
Somente se a autarquia não possuir recursos financeiros suficientes
para cobrir os prejuízos causados a terceiros é que o ente estatal poderá ser
acionado, subsidiariamente.
2.1.5. Patrimônio

O patrimônio da autarquia é constituído por bens móveis e imóveis, que

são considerados integralmente bens públicos, não existindo participação da
iniciativa privada em sua constituição.
Nos termos do artigo 98 do Código Civil, “são públicos os bens do domínio
nacional pertencentes às pessoas jurídicas de Direito Público interno; todos os
outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencem”.
Pergunta: Professor, como esses bens móveis e imóveis passam a integrar
o patrimônio de uma autarquia?
Esses bens podem ser transferidos através da própria lei responsável pela
criação da autarquia ou, ainda, através de lei posterior, que irá agregar novos
bens ao patrimônio original.
Exemplo: No momento da criação do IBAMA, a própria Lei 7.735/89, em
seu artigo 4º, declarou expressamente que os bens que iriam integrar o
patrimônio inicial da entidade seriam provenientes de outras entidades extintas.
“Art. 4º O patrimônio, os recursos orçamentários, extra-orçamentários e
financeiros, a competência, as atribuições, o pessoal, inclusive inativos e
pensionistas, os cargos, funções e empregos da Superintendência da Borracha -
SUDHEVEA e do Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal - IBDF, extintos
pela Lei nº. 7.732, de 14 de fevereiro de 1989, bem assim os da Superintendência
do Desenvolvimento da Pesca - SUDEPE e da Secretaria Especial do Meio Ambiente
- SEMA são transferidos para o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renováveis, que os sucederá, ainda, nos direitos, créditos
e obrigações, decorrentes de lei, ato administrativo ou contrato, inclusive nas
respectivas receitas”.
Como os bens integrantes do patrimônio das autarquias são considerados

públicos, gozam das mesmas prerrogativas asseguradas aos bens
pertencentes às entidades da Administração Direta: a imprescritibilidade (não
podem ser objeto de ações de usucapião apresentadas por terceiros), a
alienabilidade condicionada (apenas os bens dominicais podem ser alienados
e desde que cumpridas todas as exigências legais) e a impenhorabilidade (não
podem ser penhorados para garantir o pagamento de créditos de terceiros).
2.1.6. Regime de pessoal

Ao analisarmos o regime de pessoal das autarquias, é necessário e
imprescindível diferenciarmos duas espécies de agentes: os servidores
públicos e os seus dirigentes.

a) Servidores Públicos
O texto original do artigo 39 da Constituição Federal de 1988 estabelecia
que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deveriam criar, no
âmbito de sua competência, regime jurídico único (apenas estatutário,
celetista ou outro regime legal) para os servidores da administração pública
direta, das autarquias e das fundações públicas.
Na esfera federal, decidiu-se adotar o regime estatutário (Lei 8.112/90)
para todos os servidores públicos federais vinculados à União, seus respectivos
órgãos, autarquias e fundações públicas de Direito Público.
Entretanto, em 04 de junho de 1998, foi promulgada a emenda
constitucional nº. 19, que acabou com a obrigatoriedade de um regime jurídico
único para todos os servidores públicos.
A partir de então, o regime jurídico das referidas entidades e órgãos
públicos poderia ser estatutário ou celetista (nos termos da CLT), ou, ainda,
qualquer outro previsto em lei. Em tese, seria possível então que uma autarquia
federal, por exemplo, tivesse em seu quadro uma parte de servidores regidos por
estatuto (Lei 8.112/90) e outra parte regida pela CLT.
Todavia, no dia 02 de agosto de 2007, o Plenário do Supremo Tribunal
Federal deferiu medida cautelar na ADIn nº. 2.135, para declarar inconstitucional
a nova redação dada pela EC nº. 19/98 ao caput do artigo 39 da CF, sob a
alegação de que a alteração do referido artigo não teria sido aprovada pelo
processo legislativo previsto no texto constitucional (quórum favorável de, no
mínimo, 3/5 dos membros das duas Casas do Congresso Nacional, em dois
turnos de votação, como exige o art. 60, §2º, da CF/88).
Segundo os partidos que apresentaram a ADIn 2.135 (PT, PDT, PCdoB e
PSB), a alteração do texto do artigo 39 da CF somente teria sido aprovada no
Senado, sem a manifestação obrigatória da Câmara dos Deputados.
Sendo assim, com a suspensão, pelo STF, da alteração que havia sido
efetuada pela emenda constitucional nº 19, voltou a vigorar no Brasil o famoso
regime jurídico único.
A alteração efetuada pela EC nº. 19/98 (fim do regime jurídico único) no
artigo 39 da CF/88 foi suspensa liminarmente pelo Supremo Tribunal Federal e,
portanto, as autarquias federais atualmente só podem contratar servidores
públicos pelo regime estatutário (Lei 8.112/90), pelo menos até a decisão
final de mérito na ADIn 2.135.

Atenção: As sociedades de economia mista e as empresas públicas

não foram afetadas pelas modificações citadas neste tópico, pois os seus
empregados sempre foram regidos exclusivamente pelo regime celetista,
conforme veremos adiante.
b) Dirigentes
Além dos servidores públicos, ainda fazem parte do quadro de pessoal das
autarquias os seus respectivos dirigentes, que serão escolhidos na forma da lei
instituidora ou dos respectivos estatutos.
Em regra, os dirigentes das autarquias ocupam cargos em comissão
(também denominados cargos de confiança), nos termos do inciso II, artigo
37, da CF/1988, e a competência para efetuar tanto a nomeação quanto a
exoneração é do Presidente da República (artigo 84, XXV, da CF/1988).
Da mesma forma e em respeito ao princípio da simetria (que determina
que as entidades federativas estaduais, municipais e distrital, ao organizarem
suas constituições estaduais e leis orgânicas, devem obediência às normas de
organização previstas na Constituição Federal), tal competência também será
assegurada aos Governadores dos Estados, do DF e aos Prefeitos, em suas
respectivas esferas de atuação.
Existem casos específicos em que a própria Constituição Federal afastou a
discricionariedade do Presidente da República para a nomeação dos dirigentes de
autarquias, como acontece, por exemplo, no inciso XIV, do artigo 84, que
condiciona a nomeação dos diretores e presidente do Banco Central (autarquia
federal) à aprovação prévia do Senado Federal.
O Supremo Tribunal Federal já declarou ser constitucional a exigência
legal que condiciona a nomeação de dirigentes de autarquias e demais entidades
administrativas regidas pelo Direito Público, pelo Chefe do Executivo, à prévia
aprovação do Poder Legislativo respectivo.
Todavia, é inconstitucional a lei que estabeleça a necessidade de
aprovação prévia pelo Legislativo das nomeações de dirigentes para as
empresas públicas e sociedades de economia mista efetuadas pelo Chefe
do Poder Executivo (ADI 1.642/MG).

Apesar de ser possível a exigência legal de aprovação prévia do Legislativo para a

nomeação de dirigentes das autarquias e fundações públicas, o Supremo Tribunal
Federal considera inconstitucional qualquer tipo de lei que condicione a exoneração
dos dirigentes das autarquias, pelo chefe de Poder Executivo, à prévia aprovação do
poder Legislativo, pois caracterizaria uma violação ao princípio da separação dos
Poderes.
2.1.7. Prerrogativas (ou privilégios) processuais

Em função de serem regidas pelo direito público, as autarquias gozarão
dos mesmos “privilégios” processuais outorgados à Fazenda Pública (entidades
da Administração Direta). Dentre eles podemos citar:
1) Prazo em dobro para todas as manifestações processuais, nos termos
do art. 183 do Novo Código de Processo Civil.
É importante destacar que, no texto do antigo CPC, o revogado art. 188
assegurava o prazo em quádruplo para contestar uma ação e em dobro
para recorrer. Todavia, o prazo em quádruplo para contestar foi extinto.
Além disso, deve ficar claro que o § 2º, art. 183, do Novo CPC, dispõe que
não se aplica o benefício da contagem em dobro quando a lei estabelecer,
de forma expressa, prazo próprio para o ente público. É o que ocorre, por
exemplo, no âmbito dos Juizados Especiais.
2) Dispensa de apresentação, por seus procuradores, do instrumento de

mandato (procuração) para atuar em juízo, nos termos da Súmula 644 do
Supremo Tribunal Federal:
Súmula 644 – Ao procurador autárquico não é exigível a
apresentação de instrumento de mandato para representá-lo em
juízo.
3) Remessa necessária: trata-se de mecanismo que dispõe que a
sentença proferida em desfavor da Fazenda Pública (União, Estados,
Municípios, Distrito Federal, autarquias e fundações públicas de direito
público) somente produzirá os seus efeitos depois de confirmada pelo
respectivo tribunal (duplo grau de jurisdição obrigatório). A mesma
regra se aplica à sentença que julgar procedentes, no todo ou em parte, os
embargos à execução fiscal, nos termos do art. 496 do Novo Código de
Processo Civil.

Nas hipóteses citadas, transcorrido o prazo de 15 (quinze) dias para a

interposição de recurso de apelação, o juiz ordenará o envio dos autos ao
tribunal respectivo. Se não o fizer, o presidente do aludido tribunal poderá
avocar a demanda.
Nos termos do art. 496, § 3º, do Novo CPC, não se aplica a remessa
necessária quando a condenação ou o proveito econômico obtido na causa
for de valor certo e líquido inferior a:
I - 1.000 (mil) salários-mínimos para a União e as respectivas autarquias e
fundações de direito público;
II - 500 (quinhentos) salários-mínimos para os Estados, o Distrito Federal,
as respectivas autarquias e fundações de direito público e os Municípios que
constituam capitais dos Estados;
III - 100 (cem) salários-mínimos para todos os demais Municípios e
respectivas autarquias e fundações de direito público.
No mesmo sentido, dispõe o § 4º que também não se aplica a remessa
necessária para o Tribunal quando a sentença estiver fundada em:
I - súmula de tribunal superior;
II - acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Federal ou pelo Superior
Tribunal de Justiça em julgamento de recursos repetitivos;
III - entendimento firmado em incidente de resolução de demandas
repetitivas ou de assunção de competência;
IV - entendimento coincidente com orientação vinculante firmada no âmbito
administrativo do próprio ente público, consolidada em manifestação,
parecer ou súmula administrativa.
4) Pagamento de custas judiciais apenas ao término da ação judicial,

quando vencidas, nos termos do artigo 91 do Novo CPC.
2.1.8. Imunidade tributária

Nos termos do artigo 150, VI, “a”, da Constituição Federal de 1988, “é
vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios instituir
impostos sobre o patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros” e, por força do
§ 2º do mesmo artigo 150, a vedação se estende “às autarquias e às fundações
instituídas e mantidas pelo poder público, no que se refere ao patrimônio, à renda
e aos serviços vinculados às suas finalidades essenciais ou às delas
decorrentes”.

É importante esclarecer que a imunidade tributária, prevista no artigo

150, VI, “a”, da CF/88, não se aplica de forma plena às autarquias. A imunidade
tributária somente irá incidir sobre o patrimônio, a renda e os serviços das
autarquias que estejam vinculados às suas finalidades essenciais ou às que
delas decorram.
Exemplo: o IBAMA, que é autarquia federal, não está obrigado a pagar
IPTU relativo a imóvel integrante de seu patrimônio e que é utilizado como sede
de suas atividades administrativas (finalidade essencial). No mesmo sentido,
se o IBAMA possui imóvel que esteja desocupado e decide alugá-lo, não será
exigido o pagamento do IPTU, desde que o valor do aluguel seja utilizado para a
satisfação de suas finalidades essenciais.
Esse entendimento foi ratificado pela Súmula Vinculante nº 52 do Supremo
Tribunal Federal, que assim dispõe: "Ainda quando alugado a terceiros,
permanece imune ao IPTU o imóvel pertencente a qualquer das entidades
referidas pelo artigo 150, inciso VI, alínea ‘c’, da Constituição Federal, desde que
o valor dos aluguéis seja aplicado nas atividades para as quais tais entidades
foram constituídas”.
Para que você não seja surpreendido nas provas, lembre-se sempre de que
a imunidade tributária não alcança todas as espécies de tributo, como as taxas
e as contribuições de melhoria, mas apenas os impostos, que são espécies do
gênero tributo.
2.1.9. Prescrição quinquenal

Todos aqueles que possuem créditos a receber de autarquias deverão
promover a cobrança no prazo máximo de 05 (cinco) anos, sob pena de
prescrição (não poder mais exigi-lo). O referido prazo consta expressamente no
Decreto Federal 20.910/32, que foi estendido às autarquias pelo Decreto-Lei
4.597/42.
2.1.10. Foro judicial

Nos termos do inc. I, artigo 109, da Constituição Federal de 1988, as causas
em que entidade autárquica federal for interessada na condição de autora, ré,
assistente ou oponente, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as
sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho, tramitarão na justiça federal.
Entretanto, nos casos de autarquias estaduais ou municipais, as causas deverão
tramitar na justiça estadual.

Da mesma forma, nos termos do inciso VIII, artigo 109, da CF/1988, os

mandados de segurança e os habeas data contra ato de autoridade federal
(dirigentes de autarquias, por exemplo), excetuados os casos de competência
dos tribunais federais, também serão propostos na justiça federal de 1ª instância.
No momento, os servidores das autarquias somente podem vincular-se à
entidade pelo regime jurídico estatutário, pois o Supremo Tribunal Federal
restabeleceu a obrigatoriedade do regime jurídico único. Contudo, entre 04 de
junho de 1998 (promulgação da EC 19) e 02 de agosto de 2007 (data na qual
o STF concedeu medida cautelar para restituir o regime jurídico único), as
autarquias puderam contratar agentes públicos tanto pelo regime estatutário
quanto celetista.
Assim, caso os servidores estatutários de uma autarquia federal
necessitem recorrer ao judiciário para exigir o pagamento de alguma verba
remuneratória (horas extraordinárias, por exemplo), deverão acionar a justiça
federal. Por outro lado, caso os agentes autárquicos sejam regidos pela
CLT(contratados no período em que havia sido extinto o regime jurídico único) e
desejam exigir o pagamento de horas extraordinárias não recebidas, deverão
acionar a justiça trabalhista.
Deve ficar bem claro que a competência judicial para processamento e
julgamento das ações propostas pelos servidores públicos, em face da
Administração, está intimamente relacionada com o regime jurídico adotado.
Caso o regime jurídico adotado seja o celetista (empregados públicos), a ação
judicial pleiteando adicional de insalubridade, por exemplo, deverá ser proposta
na justiça trabalhista. Do contrário, caso o regime seja estatutário (Lei 8.112/90,
por exemplo), a ação deverá ser proposta na justiça federal comum de 1ª
instância.
2.1.11. Controle finalístico
As entidades autárquicas não estão subordinadas às entidades políticas

responsáveis pela respectiva criação, mas apenas vinculadas. As entidades
criadoras, da Administração Direta, exercem sobre as autarquias apenas o
denominado “controle finalístico” ou “supervisão ministerial” (essa última
denominação é utilizada apenas no âmbito federal, já que não temos Ministérios
no âmbito estadual e municipal, mas apenas Secretarias).
Pergunta: Professor, o que seria essa tal de supervisão ministerial?

Primeiramente, é necessário esclarecer que as autarquias possuem

autonomia administrativa, ou seja, capacidade de autoadministração segundo as
regras constantes da lei responsável pela sua criação.
Em virtude dessa autonomia administrativa, as autarquias não estão
subordinadas às entidades da Administração Direta, mas somente vinculadas a
um Ministério (na esfera federal) responsável pela sua área de atuação.
Nos termos do artigo 26 do Decreto-Lei 200/67, os Ministérios ficarão
responsáveis por exercer uma supervisão, um controle finalístico sobre as
autarquias, visando assegurar, essencialmente, a realização dos objetivos
fixados nos atos de constituição da entidade. Trata-se de uma supervisão
(fiscalização) geral com o objetivo de verificar se as autarquias realmente estão
cumprindo as suas respectivas finalidades legais.
Exemplo: O INSS está vinculado, mas não subordinado ao Ministério da
Previdência Social; o IBAMA está vinculado ao Ministério do Meio Ambiente; o
Banco Central e a CVM estão vinculados ao Ministério da Fazenda; o INCRA está
vinculado ao Ministério do Desenvolvimento Agrário, etc.
No concurso público para o cargo de Analista Técnico da SUSEP,
realizado em 2010, a ESAF elaborou uma questão tratando
especificamente sobre a relação de vinculação existente entre a
Administração Pública Direta e as autarquias:
(ESAF/Analista Técnico – SUSEP/2010) A SUSEP é uma autarquia, atua

na regulação da atividade de seguros (entre outras), e está sob
supervisão do Ministério da Fazenda. Logo, é incorreto dizer que ela:
a) é integrante da chamada Administração Indireta.
b) tem personalidade jurídica própria, de direito público.
c) está hierarquicamente subordinada a tal Ministério.
d) executa atividade típica da Administração Pública.
e) tem patrimônio próprio.
Gabarito: Letra “c”.
2.1.12. Licitação e concurso público

Apenas para que não reste qualquer dúvida, as autarquias estão obrigadas
a licitar previamente a contratação de obras, serviços, compras e alienações,
nos termos do inciso XXI, do artigo 37, da CF/1988. Nos mesmos moldes, as
autarquias também estão obrigadas a realizar concurso público para a seleção
de novos servidores para o seu quadro de pessoal, nos termos do inciso II, artigo
37, da CF/1988.

PIT STOP
AUTARQUIAS
São pessoas jurídicas de direito público CRIADAS por lei específica.
A responsabilidade civil é OBJETIVA pelos danos que seus agentes públicos, nessa
qualidade, causarem a terceiros.
Seus bens são considerados PÚBLICOS, portanto, estão “protegidos” pela

impenhorabilidade, imprescritibilidade e inalienabilidade (ou alienação condicionada).
Atualmente só podem contratar agentes públicos, após concurso público, pelo regime
estatutário (Lei 8.112/1990, na esfera federal).
Gozam de diversas prerrogativas processuais, a exemplo do prazo em dobro no que

se refere às manifestações judiciais (contestações e recursos, por exemplo), nos
termos do art. 183 do Novo CPC.
Possuem imunidade tributária (não pagam impostos) sobre o patrimônio, a renda e os

serviços que estejam vinculados às suas finalidades essenciais ou às que delas
decorram.
2.1.13. Autarquias em regime especial

Em nosso ordenamento jurídico, algumas autarquias passaram a receber
um tratamento especial do legislador em virtude de possuírem prerrogativas
peculiares e, portanto, passaram a ser denominadas “autarquias especiais”.
Como exemplos dessas autarquias em regime especial, podemos citar as
Universidades Públicas Federais que, em razão de o artigo 207 da CF/88
assegurar-lhes autonomia didática, científica, administrativa e de gestão
financeira e patrimonial, acabaram recebendo o título de “especiais”.
As agências reguladoras também são exemplos de autarquias em regime
especial e, por sinal, as bancas adoram cobrar questões sobre o tema. Todavia,
somente no próximo módulo iremos conhecer as características básicas das
agências reguladoras e outras espécies de autarquias, como as agências
executivas.
2.1.14. Autarquias profissionais

Apesar de não serem comuns questões em provas sobre o tema, é
importante que você saiba que os conselhos profissionais (Conselho Federal
de Farmácia, Conselho Regional de Enfermagem, Conselho Federal de
Contabilidade, entre outros) possuem a natureza jurídica de autarquias e,
portanto, são regidos pelo Direito Público.

Esse foi o entendimento do Supremo Tribunal Federal no julgamento da

ADI 1.717-DF, em 22/09/1999, ao reconhecer que o serviço de fiscalização de
profissões constitui atividade típica de Estado, fundamentando o exercício do
poder de polícia e a aplicação de penalidades aos profissionais que
desrespeitarem os preceitos legais normatizadores de cada profissão.
Outro ponto importante e que merece destaque é a natureza jurídica sui
generis da Ordem dos Advogados do Brasil, que não pode ser confundida com
os demais conselhos profissionais (assim se manifestou o Superior Tribunal de
Justiça no julgamento do EREsp nº 503.252/SC, em 25/08/2004).
No julgamento da ADI nº 3.026-4/DF, o Supremo Tribunal Federal
declarou, entre outros, que:
1º) a OAB não se sujeita aos ditames impostos pela Administração Pública
Direta e Indireta;
2º) a OAB não integra a Administração Indireta da União;
3º) a OAB é um serviço público independente;
4º) a OAB não é uma autarquia em regime especial;
5º) a OAB não está sujeita ao controle da Administração Pública;
6º) a OAB não precisa realizar concurso público para a contratação de seus
empregados;
7º) a OAB é uma categoria ímpar no elenco das personalidades jurídicas do
Direito brasileiro.
Questão do CESPE para análise: De forma geral, as autarquias corporativas, como a

OAB e os demais conselhos de profissões regulamentadas, devem prestar contas ao
Tribunal de Contas da União (TCU), fazer licitações e realizar concursos públicos para
suas contratações (Analista Judiciário/TRE GO 2009/CESPE).
Resposta: Os conselhos profissionais (Conselho Federal de Farmácia, Conselho Regional
de Enfermagem, Conselho Federal de Contabilidade, entre outros) possuem a natureza
jurídica de autarquias e, portanto, são regidos pelo Direito Público.
Esse foi o entendimento do Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI 1.717-DF,
em 22.09.1999, ao reconhecer que o serviço de fiscalização de profissões constitui
atividade típica de Estado, fundamentando o exercício do poder de polícia e a aplicação
de penalidades aos profissionais que desrespeitarem os preceitos legais normatizadores
de cada profissão.

Como são considerados autarquias, os conselhos profissionais estão submetidos às

regras constitucionais da licitação e da obrigatoriedade de concurso público para
contratação de pessoal, além de se sujeitarem, ainda, à prestação de contas ao Tribunal
de Contas da União.
Entretanto, é importante esclarecer que a Ordem dos Advogados do Brasil – OAB
possui natureza jurídica sui generis, não se confundindo com os demais conselhos. No
julgamento da ADI 3.026-4/DF, o Supremo Tribunal Federal declarou, entre outros, que
a OAB não se sujeita aos ditames impostos pela Administração Pública Direta e Indireta.
Assim, não está obrigada a licitar ou a realizar concursos públicos para a contratação de
pessoal, bem como não está sujeita ao controle da Administração Pública.
Portanto, o texto da assertiva está incorreto.
2.2. Fundações Públicas
2.2.1. Aspectos gerais

Para fins de concursos públicos, é possível citar três espécies básicas de
fundações: fundações privadas; fundações públicas de Direito Privado e
fundações públicas de Direito Público.
As fundações são figuras jurídicas originárias do Direito Privado,
constituídas pela atribuição de personalidade jurídica a um patrimônio
preordenado a um fim social. É tão grande a importância do patrimônio em
uma fundação que, frequentemente, você encontra questões de concursos
“apelidando-as” de patrimônio personificado.
No concurso público para o cargo de Auditor Fiscal do Tesouro
Estadual do Rio Grande do Norte, por exemplo, realizado pela ESAF em
2005, a banca elaborou a seguinte questão:
(ESAF/Auditor Fiscal do Tesouro Estadual – SET-RN/2005) O patrimônio

personificado, destinado a um fim específico, que constitui uma entidade
da Administração Pública, com personalidade jurídica de direito público,
cuja criação depende de prévia autorização expressa por lei, se conceitua
como sendo
a) um órgão autônomo.
b) um serviço social autônomo.
c) uma autarquia.
d) uma empresa pública.
e) uma fundação pública
Gabarito: Letra “e”.

Nos termos do Código Civil, para criar uma fundação privada o seu
instituidor fará, por escritura pública ou testamento, dotação especial de bens
livres, especificando o fim a que se destina, e declarando, se quiser, a maneira
de administrá-la. A fundação privada somente poderá constituir-se para fins de
assistência social; cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e
artístico; educação; saúde; segurança alimentar e nutricional; defesa,
preservação e conservação do meio ambiente e promoção do desenvolvimento
sustentável; pesquisa científica, desenvolvimento de tecnologias alternativas,
modernização de sistemas de gestão, produção e divulgação de informações e
conhecimentos técnicos e científicos; promoção da ética, da cidadania, da
democracia e dos direitos humanos; e atividades religiosas.
Tornando-se ilícita, impossível ou inútil à finalidade a que visa a fundação
ou, vencido o prazo de sua existência, o órgão do Ministério Público (que é o
responsável por zelar pelas fundações privadas) ou qualquer interessado lhe
promoverá a extinção, incorporando-se o seu patrimônio, salvo disposição em
contrário no ato constitutivo, ou no estatuto, a outra fundação, designada pelo
juiz, que se proponha a fim igual ou semelhante.
Como exemplos de fundações privadas, podemos citar a Fundação
Bradesco, Fundação Ayrton Senna, Fundação Abrinq, entre outras. Entretanto,
para concursos públicos, o nosso foco serão as fundações públicas.

Fundações Públicas são entidades dotadas de personalidade jurídica de
Direito Público ou Privado, sem fins lucrativos, criadas por lei (Direito
Público) ou em virtude de autorização legislativa (Direito Privado) para o
desenvolvimento de atividades de interesse público, como educação, cultura,
saúde e pesquisa, sendo regulamentadas por decreto do Chefe do Executivo.
Para responder às questões elaboradas pelas bancas, é necessário que você saiba que as
fundações públicas podem ser regidas pelo Direito Público ou pelo Direito Privado, bem como as
consequências da adoção de cada regime.
Apesar de o tema ser constante em provas de concursos públicos e de o próprio Supremo Tribunal
Federal já ter se manifestado pela existência das duas espécies de fundações públicas
(julgamento do recurso extraordinário nº. 101.126/RJ), ainda é grande a divergência na doutrina.
Entretanto, como o nosso objetivo é ingressar no serviço público, vamos adotar o posicionamento
do STF.

Até a promulgação da emenda constitucional nº. 19, que alterou o artigo

37, XIX, da CF/1988, as fundações públicas não podiam ter a criação autorizada
por lei específica, somente podiam ser criadas por lei específica. O texto anterior
era o seguinte:
“XIX - somente por lei específica poderão ser criadas empresas públicas,
sociedades de economia mista, autarquias ou fundações públicas”.
Entretanto, com a promulgação da EC nº.19/98, o inciso XIX do artigo 37
passou a vigorar com seguinte teor:
XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizadaa
instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de
fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas
de sua atuação.
Nesse contexto, é possível concluir que as fundações públicas de Direito
Público são criadas por lei específica e, segundo o entendimento do Supremo
Tribunal Federal, seriam uma espécie de autarquia, gozando de todas as
prerrogativas atribuídas a essa entidade administrativa. Quando regidas pelo
Direito Público, as fundações públicas são usualmente denominadas de
“autarquia fundacional” ou “fundação autárquica”.
Por outro lado, as fundações públicas de Direito Privado têm a criação
autorizada por lei e, portanto, não podem ser consideradas espécies de
autarquias (pelo menos esse é o entendimento da doutrina majoritária). As
fundações públicas de Direito Privado são criadas nos moldes do art. 37, XIX, da
CF, por decreto do Chefe do Poder Executivo após autorização concedida por
lei específica, que deverá ser registrada nos órgãos competentes para que se
tenha início a personalidade jurídica.
Para responder às questões da Fundação Carlos Chagas: As fundações

instituídas ou mantidas pelo poder público têm natureza de autarquia
(FCC/Executivo Público Casa Civil/2010).
Na questão acima, aplicada pela Fundação Carlos Chagas no ano de

2010, a banca não deixou claro se a fundação pública foi instituída com
personalidade jurídica de direito público ou direito privado, o que acabou
complicando a interpretação por parte dos candidatos. Como a assertiva foi
considerada correta, aconselho que você assimile o respectivo conteúdo e a
considere novamente correta caso venha a encontrá-la em provas futuras.

Como exemplos de fundações públicas de Direito Público, podemos citar

a Fundação Nacional de Saúde (FUNASA), a Fundação Nacional do Índio (FUNAI),
o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), a Fundação Universidade
de Brasília (UNB), a Fundação Oswaldo Cruz, entre outras.
Em relação às fundações públicas de Direito Privado, podemos citar o
Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), a
Fundação Joaquim Nabuco (FUNDAJ) e a Fundação Cultural Palmares.
2.2.3 Características das fundações públicas de Direito Privado

O regime de Direito Privado é a regra para as fundações públicas de Direito
Privado, sejam elas federais, estaduais, municipais ou distritais. Entretanto,
também é correto afirmar que são regidas por um regime jurídico híbrido, pois
a elas se aplicam também alguns preceitos do Direito Público, como passaremos
a elencar:
1ª) Controle Finalístico: estão sujeitas ao controle, fiscalização e gestão
financeira pelos Tribunais de Contas (artigo 71, II e III, da CF/88) e ainda, nos
termos do inciso X, artigo 49, da CF/1988, à fiscalização do Congresso Nacional.
Ademais, é válido esclarecer ainda que as fundações públicas de Direito Privado
estão sujeitas ao controle finalístico, também denominado de supervisão
ministerial;
2º) Licitação: independentemente da natureza jurídica da fundação

governamental, seja de Direito Público ou de Direito Privado, existe a
obrigatoriedade de submissão às regras licitatórias previstas no inciso XXI,
artigo 37, da CF/1988;
3º) Responsabilidade civil: se estiver incumbida da prestação de

serviços públicos responderão objetivamente pelos danos que seus agentes,
nessa qualidade, causarem a terceiros;
4º) Patrimônio: é constituído por bens móveis, imóveis, valores e direitos

adquiridos em razão de doações terceiros, receitas da própria entidade ou, ainda,
em razão de cessão gratuita de bens públicos, mediante lei. O entendimento
doutrinário majoritário é no sentido de que os bens integrantes do patrimônio
das fundações públicas de Direito Privado não podem ser considerados bens
públicos e, portanto, são penhoráveis e suscetíveis de usucapião.

5º) Regime de pessoal: apesar de serem regidas pelo Direito Privado,

existe consenso entre os doutrinadores de que será necessária a realização de
concurso público para a contratação de seus agentes públicos. Entretanto, os
seus agentes serão regidos pelo regime contratual, ou seja, celetista.
6º) Foro judicial: como o inciso I, do artigo 109, da Constituição Federal,

não diferenciou as fundações públicas regidas pelo Direito Público das fundações
públicas regidas pelo Direito Privado, predomina o entendimento de que ambas
possuem prerrogativa de foro na Justiça Federal, quando forem instituídas pela
União. Esse pelo menos é o posicionamento do Superior Tribunal de Justiça, que
já se pronunciou nesses termos no julgamento do Conflito de Competência
37681/SC e 39431/PE.
7º) Imunidade tributária recíproca: aplicam-se às fundações públicas

regidas pelo Direito Privado as regras estabelecidas no § 2º, artigo 150, da
CF/1988, gozando de imunidade em relação ao pagamento de impostos sobre
os seus bens, serviços e rendas, quando vinculados às atividades fins.
Assim, para responder às questões de concursos públicos, tenha sempre

em mente que as fundações públicas de Direito Público são espécies de
autarquias, e, portanto, gozam das mesmas prerrogativas destas. Por outro
lado, as fundações públicas de Direito Privadonão gozam de todas as
prerrogativas das autarquias, mas somente aquelas que foram elencadas acima.
No concurso público para o cargo de Analista Tributário da Receita

Federal do Brasil, realizado em 2009, a ESAF considerou correta a
seguinte assertiva: “A Administração Pública, ao criar fundação de
direito privado, submete-a ao direito comum em tudo aquilo que não for
expressamente derrogado por normas de direito público”.
No julgamento do recurso extraordinário nº 215.741/SE, de relatoria do Ministro Maurício

Corrêa, o Supremo Tribunal Federal decidiu que “a Fundação Nacional de Saúde,
que é mantida por recursos orçamentários oficiais da União e por ela instituída, é
entidade de direito público. Nesses termos, compete à Justiça Federal processar e julgar
ação em que figura como parte fundação pública, tendo em vista sua situação jurídica
conceitual assemelhar- se, em sua origem, às autarquias. Ainda que o artigo 109, I da
Constituição Federal, não se refira expressamente às fundações, o entendimento desta
Corte é o de que a finalidade, a origem dos recursos e o regime administrativo de tutela
absoluta a que, por lei, estão sujeitas, fazem delas espécie do gênero autarquia”.

(Promotor de Justiça Substituto / MPE ES 2010 / CESPE) As fundações de

direito público e as de direito privado detêm alguns privilégios que são próprios
das autarquias, como o processo especial de execução, a impenhorabilidade dos
seus bens, o juízo privativo, prazos dilatados em juízo e duplo grau de jurisdição.
Assertiva incorreta.
2.2.4. Controle do Ministério Público

Ainda existe divergência doutrinária em relação à possibilidade de o
Ministério Público fiscalizar as atividades finalísticas das fundações públicas.
Alguns autores afirmam que o Ministério Público deve exercer esse controle,
assim como ocorre em relação às fundações privadas instituídas por particulares.
Outros afirmam que não existe a necessidade de qualquer tipo de controle por
parte do Ministério Público, pois a “supervisão ministerial” (também
denominada de controle finalístico) exercida pela Administração Direta seria
suficiente para controlar a realização dos objetivos fixados nos atos de
constituição da entidade.
A professora Maria Sylvia Zanella di Pietro, por exemplo, afirma que “a
fiscalização pelo Ministério Público, com relação às fundações governamentais,
mesmo a de direito privado, é totalmente desnecessária, pois somente serve
para sobrecarregar a entidade com duplicidade de controles que têm o mesmo
objetivo”.
No concurso público para o cargo de Analista de Finanças e Controle da

Secretaria do Tesouro Nacional, realizado em 2008, a ESAF considerou correta
a seguinte assertiva: “As fundações públicas de direito público, de natureza
autárquica, não se submetem aos órgãos de controle fundacional do Ministério Público”.
Nesse caso, não temos mais dúvidas em relação às fundações públicas de
direito público (pelo menos para as provas da ESAF), pois a banca já se
posicionou em relação à desnecessidade de controle do Ministério Público.
Entretanto, permanece a dúvida em relação às fundações públicas de direito
privado, pois a ESAF e demais bancas ainda não elaboraram questões sobre
esse tópico.

De qualquer forma, para responder às questões de prova, penso que é mais

prudente adotar o entendimento da professora Maria Sylvia Zanella di Pietro,
que é no sentido da desnecessidade de fiscalização do Ministério Público em
relação às fundações públicas, inclusive as de direito privado.
PIT STOP
FUNDAÇÕES PÚBLICAS
Podem ser instituídas com personalidade jurídica de direito público ou de direito
privado. No primeiro caso, são CRIADAS por lei específica. No segundo caso, lei
específica apenas AUTORIZA a criação.
As fundações públicas de direito público são consideradas espécies de autarquias. Esse

é o entendimento do Supremo Tribunal Federal.
As fundações públicas de direito público possuem vínculo ESTATUTÁRIO com seus

agentes (na esfera federal, Lei 8.112/1990). Por sua vez, o vínculo com as fundações
públicas de direito privado é de natureza CELETISTA. Ambas estão obrigadas a
realizar concurso público.
2.3. Empresas públicas e sociedades de economia mista

2.3.1. Noções gerais
Apesar de as empresas públicas e sociedades de economia mista possuírem
algumas características distintas, estudaremos as duas conjuntamente, o que
facilitará bastante a assimilação das informações. De início, analisaremos as
características comuns e, posteriormente, os tópicos que as distinguem.
Primeiramente, é válido esclarecer que são várias as expressões utilizadas
pelas bancas examinadoras ao se referirem às empresas públicas e sociedades
de economia mista, a exemplo de “empresas governamentais”, “empresas
estatais”, entre outras.
No concurso público para o cargo de Oficial de Chancelaria, por
exemplo, realizado em 2002, a ESAF utilizou a expressão “empresas
estatais”, conforme se constata na questão abaixo:
“(ESAF/Oficial de Chancelaria – MRE/2002) Quanto às empresas
estatais, assinale a afirmativa falsa”.
Diante disso, fique atento para não confundir as expressões “empresas
governamentais” e “empresas estatais” com a expressão “entidade paraestatal”,
pois esta última é utilizada para se referir às pessoas jurídicas de direito privado,
sem fins lucrativos, que colaboram com o Estado na execução de atividades de
interesse coletivo, a exemplo das Organizações Sociais, OSCIP´s e Serviços
Sociais Autônomos.

No concurso público para o cargo de Auditor Fiscal da Receita

Federal, realizado em 2009, a ESAF fez referência às “entidades
paraestatais”, considerando incorreta a assertiva que afirmava que tais
pessoas jurídicas integravam a Administração Pública Federal:
(ESAF/Auditor Fiscal – Receita Federal/2009) Quanto à organização

administrativa brasileira, analise as assertivas abaixo e assinale a opção
correta.
I. A administração pública federal brasileira indireta é composta por autarquias,
fundações, sociedades de economia mista, empresas públicas e entidades
paraestatais.
Resposta: assertiva considerada incorreta.
2.3.2. Classificação
As empresas públicas e sociedades de economia mista são pessoas jurídicas
de Direito Privado, instituídas pelo Estado para a exploração de atividade
econômica ou prestação de serviços públicos, sendo possível classificá-las
sob dois critérios:
1º)Dependência financeira: a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei
Complementar 101/00) utiliza-se do critério da dependência financeira para
diferenciar as entidades integrantes da Administração Indireta. Nos termos do
inciso III do artigo 2º, empresa estatal dependente é aquela que recebe do
ente controlador (União, Estados, Municípios e Distrito Federal) recursos
financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou
de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de
participação acionária.
Por outro lado, empresa estatal independente é aquela que consegue
se manter com recursos próprios e, portanto, não se sujeita integralmente à Lei
de Responsabilidade Fiscal, ao contrário das empresas estatais dependentes.
Esse critério também é utilizado para submeter ou não os empregados das
empresas estatais ao teto geral remuneratório previsto no inciso XI, artigo 37,
da CF/1988, que dispõe que o teto aplica-se somente “às empresas públicas e às
sociedades de economia mista e suas subsidiárias, que receberem recursos da
União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios para pagamento de
despesas de pessoal ou de custeio em geral”.

2º) Objeto de atuação (prestação de serviços públicos ou

exploração de atividade econômica): apesar de o texto constitucional referir-
se apenas às empresas estatais exploradoras de atividades econômicas (§ 1º do
artigo 173), é pacífico na doutrina o entendimento de que também podem prestar
serviços públicos.
a) Empresas estatais exploradoras de atividades econômicas: nos
termos do artigo 173 da CF/1988, o Estado somente está autorizado a explorar
atividades econômicas em duas situações excepcionais: quando necessária aos
imperativos de segurança nacional ou existir relevante interesse coletivo.
Em regra, a exploração de atividades econômicas deve ficar sob a
responsabilidade das empresas particulares e o Estado somente irá intervir nessa
seara supletivamente.
Como exemplos de entidades estatais exploradoras de atividades
econômicas, podemos citar o Banco do Brasil (sociedade de economia mista
federal), o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social –
BNDES (empresa pública federal), a Caixa Econômica Federal (empresa
pública federal), o Banco do Nordeste do Brasil (sociedade de economia mista
federal) e a Petrobrás (sociedade de economia mista federal).
Ainda sobre o tema, outro ponto que merece destaque é a distinção entre
atividade econômica de “produção ou comercialização de bens” ou de “prestação
de serviços”.
O § 1º, art. 173, da Constituição Federal de 1988, afirma claramente que
a exploração de atividade econômica poderá ocorrer através da “produção ou
comercialização de bens” ou ainda através da “prestação de serviços”. Em relação
à primeira hipótese, podemos citar como exemplo o caso da Petrobrás (sociedade
de economia mista federal), que realiza a produção e a comercialização de
produtos derivados do petróleo. Em relação à segunda hipótese, podemos citar
como exemplo a Caixa Econômica Federal (empresa pública federal) e o Banco
do Brasil (sociedade de economia mista federal), que realizam a prestação de
serviços bancários.
Atenção: O § 1º, art. 173, da Constituição Federal, refere-se aos serviços
que não são públicos, ou seja, àqueles que são explorados pelas empresas
privadas e que, somente quando estiver em risco asegurança nacional ou
existir relevante interesse coletivo, serão explorados pelo Estado. O serviço
bancário não é considerado um serviço público, muito pelo contrário, caracteriza-
se como atividade econômica.

b) Empresas estatais prestadoras de serviços públicos: além de

explorarem atividades econômicas, as empresas estatais também exercem
funções típicas de Estado, ou seja, prestam determinados serviços públicos
que são da competência das entidades integrantes da Administração direta.
Como exemplo de empresas estatais prestadoras de serviços públicos,
podemos citar a INFRAERO (empresa pública federal), os CORREIOS (empresa
pública federal), a Companhia Brasileira de Trens Urbanos – CBTU
(sociedade de economia mista federal), a Cia Energética de Minas Gerais –
CEMIG (sociedade de economia mista estadual), a Companhia de
Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba - CODEVASF
(empresa pública federal), entre outras.
No concurso público para o cargo de Oficial de Chancelaria,
realizado em 2002, a ESAF considerou incorreta a seguinte assertiva: “As
empresas estatais somente podem ter por objeto social a exploração de
atividades econômicas”.
Analisando-se as informações apresentadas nos parágrafos
anteriores, não restam dúvidas de que as empresas estatais podem
explorar atividades econômicas ou prestar serviços públicos.
2.3.3. Regime jurídico
Independentemente da atividade que exercerem (exploração de atividade
econômica ou prestação de serviços públicos) as empresas estatais serão
predominantemente regidas pelo Direito Privado. Entretanto, não é correto
afirmar que essas entidades são regidas exclusivamente pelo direito privado,
pois a elas também se aplicam regras do Direito Público, tais como a
obrigatoriedade de licitação para a contração de obras, bens e serviços e ainda
a necessidade de realização de concurso público para a contratação de seus
empregados.
No concurso público para o cargo de Técnico da Receita Federal, realizado em 2006, a

ESAF considerou incorreta a seguinte assertiva: “As sociedades de economia mista,
constituídas com capitais predominantes do Estado, são pessoas jurídicas de direito privado,
integrantes da Administração Pública Indireta, regidas pelas normas comuns aplicáveis às
empresas particulares, estando fora do âmbito de incidência do Direito Administrativo”.
Na oportunidade, a banca considerou incorreta a assertiva porque as sociedades de

economia mista são de regime híbrido, isto é, sujeitam-se ao direito privado e, em
muitos aspectos, ao direito público (Direito Administrativo).

O inc. II, § 1º, do artigo 173, da Constituição Federal, estabelece que

quando as empresas estatais explorarem atividades econômicas estarão
sujeitas ao regime próprio das empresas privadas, submetendo-se às mesmas
obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributárias.
Determina ainda § 2º do mesmo artigo que as referidas entidades não
poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos às empresas privadas de sua
área de atuação, evitando-se, assim, uma possível concorrência desleal entre as
empresas governamentais e privadas.
Você consegue imaginar o tamanho do prejuízo que poderia ser causado
aos bancos privados caso a imunidade tributária recíproca também se estendesse
ao Banco do Brasil e à Caixa Econômica Federal? Esses bancos simplesmente
engoliriam o restante do mercado.
2.3.4. Criação e extinção

As empresas estatais são criadas após autorização concedida em lei
específica, nos termos do inciso XIX, artigo 37, da Constituição Federal, que
assim dispõe:
Art. 37. [...] XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e
autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia
mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir
as áreas de sua atuação.
Além de autorização legal, para que a empresa estatal adquira

personalidade jurídica, será necessária ainda a edição de decreto pelo Chefe
do Executivo e o respectivo registro perante a Junta Comercial ou Cartório de
Registro de Pessoas Jurídicas, dependendo da forma jurídica adotada.
Não é a lei que confere existência jurídica às empresas estatais. Nos
termos do artigo 45 do Código Civil brasileiro, “a existência legal das pessoas
jurídicas de Direito Privado começa com a inscrição do ato constitutivo no
respectivo registro, precedida, quando necessário, de autorização ou aprovação
do Poder Executivo, averbando-se no registro todas as alterações por que passar
o ato constitutivo”.
Em respeito ao princípio da simetria, se foi exigida autorização legal para a
criação das empresas estatais, também será exigida autorização legal para a
respectiva extinção.

a) Criação de subsidiárias
Nos termos do inciso XX, artigo 37, da Constituição Federal, depende de
autorização legislativa, em cada caso, a criação de subsidiárias das empresas
estatais, assim como a participação de qualquer delas em empresa privada.
Para a criação de subsidiárias, não existe a necessidade de lei específica,
mas somente autorização legislativa (qualquer espécie legislativa). Além
disso, nos termos constitucionais, a autorização legislativa tem que ser concedida
em cada caso, ou seja, a cada criação de uma nova subsidiária.
Contudo, apesar de o texto constitucional ser expresso ao afirmar a
necessidade de autorização legislativa para cada caso, o Supremo Tribunal
Federal, no julgamento da ADI 1649, decidiu que a autorização legislativa
específica para a criação de empresas subsidiárias é dispensável nos casos em
que a lei autorizativa de criação da sociedade de economia mista ou empresa
pública matriz também previu a eventual formação das subsidiárias.
"ADI 1649 / DF. EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI
9478/97. AUTORIZAÇÃO À PETROBRÁS PARA CONSTITUIR SUBSIDIÁRIAS.
OFENSA AOS ARTIGOS 2º E 37, XIX E XX, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.
INEXISTÊNCIA. ALEGAÇÃO IMPROCEDENTE. 1. A Lei 9478/97 não autorizou a
instituição de empresa de economia mista, mas sim a criação de subsidiárias distintas da
sociedade-matriz, em consonância com o inciso XX, e não com o XIX do artigo 37 da
Constituição Federal. 2. É dispensável a autorização legislativa para a criação de empresas
subsidiárias, desde que haja previsão para esse fim na própria lei que instituiu a empresa
de economia mista matriz, tendo em vista que a lei criadora é a própria medida
autorizadora. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente."
O ENTENDIMENTO QUE DEVE PREVALECER É O DE QUE A AUTORIZAÇÃO PARA

A CRIAÇÃO DE SUBSIDIÁRIAS PODE SER GENÉRICA (CONFORME O
ENTENDIMENTO DO STF) OU, AINDA, QUE DEVE SER CONCEDIDA
AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA EM CADA CASO (QUANDO A QUESTÃO COBRAR O
TEXTO LITERAL DO INCISO XX, ARTIGO 37, DA CF/1988).
2.3.5. Regime de pessoal

O quadro de pessoal encarregado de executar as atividades desenvolvidas
pelas empresas públicas e sociedades de economia mista será regido pela CLT
(regime celetista). O inciso II, § 1º, do artigo 173, da Constituição Federal,

estabelece que as empresas estatais que explorarem atividades econômicas

estarão sujeitas ao regime próprio das empresas privadas, inclusive na esfera
trabalhista.
O quadro de pessoal da Petrobrás (sociedade de economia mista), por
exemplo, será regido pela CLT, assim como acontece com os empregados das
demais empresas privadas que atuam no mesmo setor econômico (Ipiranga,
Texaco etc.).
Como os empregados das empresas estatais são regidos pela CLT, é da
competência da justiça trabalhista decidir os conflitos relativos à relação de
emprego. Caso um empregado público do Banco do Brasil, por exemplo, queira
exigir judicialmente o pagamento de horas extraordinárias realizadas e não
recebidas, deverá acionar a Justiça do Trabalho, nos termos do artigo 114 da
Apesar de ser adotado o regime celetista nas relações entre as empresas
estatais e os seus empregados, também incidem sobre essa relação diversas
normas provenientes do Direito Público, por isso as bancas costumam afirmar
que sobre essas entidades incide um regime híbrido:
1º) A obrigatoriedade de realização de concurso público para a
contratação de empregados pelas empresas estatais;
2º) A proibição da acumulação de cargos e empregos públicos, nos
termos do inciso XVI, artigo 37, da CF/88;
3º) A submissão dos salários dos empregados públicos ao teto geral
remuneratório previsto no inciso XI, artigo 37, da CF/88, desde que as
empresas estatais recebam da entidade política criadora (União, Estados,
Municípios e Distrito Federal) recursos para pagamento de despesas de
pessoal ou de custeio em geral (§ 9º, artigo 37, da CF/88).
Apesar da exigência de aprovação em concurso público para ingresso nas
empresas estatais, é válido esclarecer que os empregados públicos não
possuem estabilidade, que é privativa dos servidores titulares de cargos
efetivos, nos termos do artigo 41 da Constituição Federal de 1988.
NO JULGAMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO Nº 589.998, QUE OCORREU EM

21/03/2013, O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL DECLAROU QUE “É OBRIGATÓRIA A
MOTIVAÇÃO DA DISPENSA UNILATERAL DE EMPREGADO POR EMPRESA ESTATAL E
SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA TANTO DA UNIÃO, QUANTO DOS ESTADOS, DO
DISTRITO FEDERAL E DOS MUNICÍPIOS”.

NESSES TERMOS, DEVE FICAR CLARO QUE APESAR DE OS EMPREGADOS DE EMPRESAS

ESTATAIS NÃO POSSUÍREM ESTABILIDADE NO EMPREGO PÚBLICO, SOMENTE PODEM
SER DEMITIDOS MEDIANTE ATO MOTIVADO, ISTO É, QUE APRESENTE OS
FUNDAMENTOS DE FATO E DE DIREITO QUE JUSTIFICARAM A RESPECTIVA DISPENSA.
2.3.6. Licitação
O inciso III, § 1º, artigo 173, da CF/88, afirma expressamente que a lei
estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia
mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou
comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre licitação e
contratação de obras, serviços, compras e alienações, observados os princípios
da administração pública.
Analisando-se o referido dispositivo, conclui-se que o próprio texto
constitucional estabelece a necessidade de criação de um regime licitatório
específico para as empresas estatais exploradoras de atividade econômica,
que se dará nos termos da lei.
É importante destacar que o citado dispositivo constitucional não se refere
às empresas estatais prestadoras de serviços públicos, mas somente àquelas
que exploram atividades econômicas. Diante desse contexto, surge a
seguinte dúvida: as empresas estatais prestadoras de serviços públicos estão
obrigadas a realizar licitação para a contratação de obras, bens e serviços?
Certamente. Apesar de o texto constitucional não mencioná-las, é válido
esclarecer que as empresas estatais prestadoras de serviços públicos exercem
atividades típicas de Estado, assim como os órgãos da Administração Direta
federal, estadual, municipal e distrital, bem como as autarquias e fundações
públicas. Assim, também se submetem às regras do inciso XXI, artigo 37, da
CF/1988, que apresenta como obrigatória a realização de licitação.
Até o dia 31/05/2016 não tinha sido criada a lei a que se refere o §1º,
artigo 173, da CF/1988. Desse modo, as empresas públicas e sociedades de
economia mista também deveriam submeter-se exclusivamente às normas da Lei
Geral de Licitações (Lei 8.666/93). Todavia, em 01/06/2016 foi publicada a Lei
13.303/2016, criando regras licitatórias específicas para as empresas
governamentais.
Nesses termos, pode-se afirmar atualmente que as empresas públicas e
sociedades de economia mista somente estarão obrigadas a observar as regras
previstas na Lei 8.666/93 em caráter subsidiário ou supletivo, isto é, quando a
Lei 13.303/2016 não dispor especificamente sobre o tema.

Para responder às questões de prova: Todas as entidades da Administração Direta (União,

Estados, Municípios e Distrito Federal), seus respectivos órgãos (Ministérios, Secretarias
Estaduais, Secretarias Municipais etc.) e entidades integrantes da Administração Indireta
(autarquias, fundações públicas, sociedades de economia mista e empresas públicas) estão
obrigados a respeitar o texto da Lei 8.666/1993. Todavia, com a publicação da Lei 13.303/16
as empresas públicas e sociedades de economia mista passaram a ser submetidas a
regras licitatórias específicas. Assim, a Lei 8.666/93 somente será imposta em caráter
subsidiário ou supletivo.
A princípio, penso que as bancas não irão cobrar as regras específicas

previstas na Lei 13.303/16, salvo quando o edital for taxativo nesse sentido.
Assim, não vale a pena, neste momento, debruçar-se sobre a leitura da
legislação. Futuramente, se for o caso, você faz uma análise mais detalhada do
texto legal.
2.3.7. Imunidade tributária
Empresa estatal que explora atividade econômica atua no mercado

competindo diretamente com empresas privadas e, portanto, não pode gozar de
privilégios tributários que não sejam assegurados também aos particulares, sob
pena de caracterização de concorrência desleal.
O § 2º, artigo 150, da CF/1988, estende a imunidade de pagamento de

impostos sobre os seus bens, rendas e serviços somente às autarquias e
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, além, é claro, das entidades
políticas criadoras (União, Estados, Municípios e Distrito Federal).
Em relação às empresas estatais prestadoras de serviços públicos o

entendimento é um pouco diferente. Para fins de concursos públicos, é
conveniente que adotemos o entendimento do professor José dos Santos
Carvalho Filho, segundo o qual as empresas públicas e as sociedades de economia
mista, que executam “serviço público monopolizado”, poderão gozar de
privilégios fiscais não extensivos às empresas do setor privado.
Esse entendimento encontra amparo em decisão proferida pelo Supremo

Tribunal Federal, mais precisamente no recurso extraordinário nº 407.099/RS,
através do qual se considerou inconstitucional a cobrança de IPVA (imposto
estadual) dos veículos integrantes do patrimônio da Empresa Brasileira de
Correios e Telégrafos.

No julgamento ficou assentado que a Empresa Brasileira de Correios e

Telégrafos é executora de, no mínimo, dois serviços de manutenção obrigatória
para a União (serviços postais e correio aéreo nacional, conforme o artigo 21, X,
da CF/1988). Assim, nos mesmos moldes que a União, também goza de
privilégios fiscais.
O Supremo Tribunal Federal reconheceu às empresas estatais que prestam

serviços públicos em regime de exclusividade, como é o caso dos Correios, a
imunidade em relação ao pagamento de impostos. Além disso, assegurou ainda
as demais prerrogativas inerentes às entidades regidas pelo Direito Público
(entes estatais, autarquias e fundações públicas de Direito Público), a exemplo
da impenhorabilidade e imprescritibilidade dos bens, pagamento de seus
débitos judiciais através do regime de precatórios, entre outros.
2.3.8. Falência
Consta expressamente no inciso I, artigo 2º, da Lei 11.101/2005 (que
regula a recuperação judicial, a extrajudicial e a falência do empresário e da
sociedade empresária), que não se aplicam às empresas públicas e às
sociedades de economia mista as regras gerais sobre a falência,
independentemente de explorarem atividade econômica ou prestarem serviços
públicos.
2.3.9. Responsabilidade civil

O regime de responsabilização civil da empresa estatal dependerá da
atividade exercida. Se a empresa pública ou sociedade de economia mista
prestar serviços públicos, é incontestável que se submeterão às regras do §
6º, artigo 37, da CF/1988, ou seja, responderão objetivamente pelos danos que
seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros.
Entretanto, caso a empresa pública ou sociedade de economia mista
explorem atividades econômicas, a responsabilidade será subjetiva,
regulada pela legislação civil.
2.3.10. Patrimônio

O patrimônio da empresa pública e da sociedade de economia mista é

constituído, inicialmente, mediante transferência efetuada pelo ente político
criador (União, Estados, Municípios e Distrito Federal).
Enquanto integravam o patrimônio das citadas entidades políticas, os bens
eram considerados públicos. Todavia, a partir do momento que são transferidos
para o patrimônio das empresas estatais assumem a característica de bens
privados e, portanto, não gozam dos atributos da imprescritibilidade,
impenhorabilidade e alienabilidade condicionada.
Todavia, é necessário ficar atento ao entendimento do Supremo
Tribunal Federal quanto às empresas públicas e sociedades de economia
mista que prestam serviços públicos em regime de exclusividade. Nesse
caso, os respectivos bens das entidades serão considerados públicos,
conforme se constata na decisão proferida pelo STF em 2003:
No julgamento do recurso extraordinário nº 230051/SP, de relatoria do Ministro Maurício

Corrêa, o Supremo Tribunal Federal decidiu que à empresa Brasileira de Correios e
Telégrafos, pessoa jurídica equiparada à Fazenda Pública, é aplicável o privilégio da
impenhorabilidade de seus bens, rendas e serviços. Na oportunidade, o tribunal
assegurou a observância ao regime de precatório, sob pena de vulneração do disposto
no artigo 100 da Constituição Federal.
2.3.11. Fiscalização pelo Tribunal de Contas

Não restam dúvidas de que as empresas públicas e sociedades de economia
mistas se submetem à fiscalização realizada pelo Tribunal de Contas da União,
nos termos do art. 71, II, da Constituição Federal:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido

com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
[...] II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por
dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta,
incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder
Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio
ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

No julgamento do Mandado de Segurança nº 25.092/DF, de relatoria do Ministro Carlos

Velloso, o Supremo Tribunal Federal ratificou esse entendimento ao afirmar que “ao
Tribunal de Contas da União compete julgar as contas dos administradores e demais
responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da Administração Direta e indireta,
incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público federal, e
as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que
resulte prejuízo ao erário (CF, art. 71, II; Lei 8.443, de 1992, art. 1º, I). As empresas
públicas e as sociedades de economia mista, integrantes da administração indireta,
estão sujeitas à fiscalização do Tribunal de Contas, não obstante os seus servidores
estarem sujeitos ao regime celetista”.
2.3.12. Diferenças entre as empresas públicas e sociedades de

economia mista
Nos itens anteriores foram apresentadas as características comuns entre
as empresas públicas e as sociedades de economia mista. Entretanto, para
responder às questões de prova, é imprescindível conhecer as principais
diferenças entre as duas entidades, a saber:
a) Foro judicial
Nos termos do inciso I, artigo 109, da Constituição Federal de 1988, as
causas em que a empresa pública federal for interessada na condição de
autora, ré, assistente ou oponente, exceto as de falência, as de acidentes de
trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho, tramitarão na
justiça federal comum. Entretanto, nos casos de empresas públicas estaduais
ou municipais, as causas deverão tramitar na justiça estadual.
As sociedades de economia mista não gozam dessa prerrogativa e,
portanto, todas as ações judiciais em que for autora, ré, assistente ou oponente,
exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral
e à Justiça do Trabalho, tramitarão na justiça estadual, independentemente de
serem entidades federais, estaduais ou municipais.
Nos termos da Súmula n° 517 do Supremo Tribunal Federal “as
sociedades de economia mista só têm foro na Justiça Federal quando a
União intervém, como assistente ou opoente”.

(FCC/Analista Judiciário TRT 9ª Região/2010) As sociedades de economia

mista apenas têm foro na Justiça Federal quando a União intervém como
assistente ou opoente ou quando a União for sucessora da referida sociedade.
Assertiva considerada correta pela banca.
b) Forma jurídica
As sociedades de economia mista somente podem ser constituídas sob a
forma de sociedade anônima (S.A.), sejam elas federais, estaduais, municipais
ou distritais. Por outro lado, as empresas públicas podem ser constituídas sob
qualquer forma jurídica prevista em lei (sociedade anônima, sociedade
limitada ou sociedade em comandita por ações).
Na esfera federal, as empresas públicas ainda podem ser constituídas sob
uma forma jurídica inédita, que ainda não existia e foi criada apenas para
aquela determinada empresa pública. Isso se deve ao fato de que compete à
União legislar sobre direito comercial, nos termos do inciso I, artigo 22, da
As empresas estatais estaduais e municipais somente podem ser instituídas
sob uma forma jurídica já existente, já que os Estados e Municípios não podem
legislar sobre Direito Comercial.
No concurso público para o cargo de Auditor Fiscal da Receita
Federal, realizado em 2005, a ESAF considerou correta a seguinte
assertiva: “É possível, na esfera federal, uma empresa pública ser
organizada sob a forma de sociedade anônima, sendo a União Federal a
sua única acionista”.
(FCC/Analista Judiciário TRT 9ª Região/2010) As empresas públicas podem

adotar qualquer forma societária, inclusive a forma de sociedade "unipessoal".
Assertiva considerada correta pela banca.
c) Capital
As empresas públicas são constituídas por capital exclusivamente estatal
(público). O capital deve pertencer integralmente a entidades da Administração
Direta (União, Estados, Municípios e Distrito Federal) ou Indireta (outras

empresas públicas, autarquias, fundações públicas e sociedades de economia

mista), sendo vedada a participação de particulares na integralização do capital.
Para que uma empresa pública seja considerada federal, é necessário que
a maioria do capital votante esteja sob o domínio da União. Nesses termos,
podemos considerar como federal uma empresa pública em que 60% do capital
votante pertença à União (mais da metade), 20% a um Estado, 10% a uma
sociedade de economia mista e 10% a um Município.
Por outro lado, as sociedades de economia mista são instituídas mediante
a integralização de capital proveniente do Poder Público e iniciativa privada
(particulares). É o denominado “capital misto”.
(Auditor Interno/AUGE-MG 2009/CESPE) As empresas públicas e as

sociedades de economia mista são constituídas por capital público e privado, com
participação majoritária do poder público. Assertiva incorreta.
O inciso III, artigo 5º, do Decreto-Lei 200/67, estabelece que, para ser
configurada como federal, a maioria das ações com direito a voto da sociedade
de economia mista deve pertencer à União.
Nos termos do conceito previsto no Decreto 200/1967, uma empresa com maioria do
capital votante pertencente à União, e o restante do capital atribuído a outras pessoas
jurídicas de direito público interno, bem como a entidades da Administração Indireta da
União, dos Estados, Distrito Federal e Municípios, é dita empresa pública.
PIT STOP
EMPRESA PÚBLICA SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA
As ações judiciais contra as empresas públicas As ações judiciais propostas contra as sociedades
federais devem ser propostas na JUSTIÇA de economia mista FEDERAIS, ESTADUAIS ou
FEDERAL. Quando se tratar de empresa pública MUNICIPAIS devem ser propostas na JUSTIÇA
estadual ou municipal, as ações judiciais devem ser ESTADUAL. Não há distinção de foro judicial.
propostas na JUSTIÇA ESTADUAL.

As empresas públicas podem ser constituídas sob

As sociedades de economia mista somente podem
qualquer forma jurídica prevista em lei
ser constituídas sob a forma de sociedade
(sociedade anônima, sociedade limitada ou
anônima (S.A.), sejam elas federais, estaduais,
sociedade em comandita por ações).
municipais ou distritais.
As sociedades de economia mista são instituídas

As empresas públicas são constituídas por capital
mediante a integralização de capital proveniente do
exclusivamente estatal (público).
Poder Público e iniciativa privada (particulares). É o
denominado “capital misto”.
.
2.4. Consórcios públicos
2.4.1. Noções gerais

O tópico “consórcios públicos” não tem sido muito cobrado em provas de
concursos públicos, mas, em respeito ao princípio da precaução, é bom ficar
atento às principais informações sobre essa “nova” entidade integrante da
Administração Pública Indireta.
O art. 241 da Constituição Federal de 1988 estabelece expressamente que
“a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de
lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes
federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a
transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à
continuidade dos serviços transferidos”.
Nesses termos, em 06 de abril de 2005, foi criada a Lei 11.107/2005, que
teve por objetivo regulamentar o citado dispositivo constitucional e dispor sobre
normas gerais de contratação de consórcios públicos.
Os consórcios públicos nada mais são que parcerias estabelecidas entre
Municípios, Municípios e Estados, ou, ainda, Municípios, Estados e União para a
realização de objetivos comuns a todos os entes que o integram, a exemplo do
gerenciamento do tratamento de água e esgoto, da demanda por leitos nos
hospitais, do recolhimento e destinação de lixo, entre outros.
Os consórcios públicos poderão ter um ou mais objetivos e os entes
consorciados poderão se consorciar em relação a todos ou apenas a parcela
deles.

(Analista de Atividades do Meio Ambiente/IBRAM 2009/CESPE) Para a

realização de objetivos de interesse comum, a União, o Distrito Federal (DF), os
estados e os municípios podem contratar consócio público Para a realização de
objetivos de interesse comum, a União, o Distrito Federal (DF), os estados e os
municípios podem contratar consórcio público. Assertiva correta.
2.4.2. Conceito
O artigo 2º do Decreto Federal 6.017/07 define o consórcio público como
“a pessoa jurídica formada exclusivamente por entes da Federação, na forma da
Lei no 11.107, de 2005, para estabelecer relações de cooperação federativa,
inclusive a realização de objetivos de interesse comum, constituída como
associação pública, com personalidade jurídica de direito público e natureza
autárquica, ou como pessoa jurídica de direito privado sem fins econômicos”.
Os consórcios públicos podem ser instituídos com personalidade jurídica de

Direito Público ou de Direito Privado. Na primeira hipótese serão
denominados também de “associação pública”, “autarquia interfederativa" ou,
ainda, “autarquia multifederada”, integrando a Administração Pública
Indireta de todos os entes consorciados.
Caso seja instituído com personalidade jurídica de Direito Público, o

consórcio público gozará de todas as prerrogativas asseguradas às autarquias.
Por outro lado, caso seja instituído com personalidade jurídica de Direito Privado,
não integrará a Administração Pública, mas deverá submeter-se às regras
administrativas de licitação, prestação de contas e admissão de pessoal, este
regido pela CLT.
No concurso público para o cargo de Analista Técnico da SUSEP,

realizado em 2010, a ESAF reafirmou o entendimento legal de que os
consórcios públicos de direito público integram a Administração Pública
Indireta, ao elaborar a seguinte questão:

(ESAF/Analista Técnico – SUSEP/2010) Em nossos dias, embora

sequer sejam citadas (os) pelo Decreto-Lei n. 200/1967, também
integram a administração indireta as(os):
a) Organizações Sociais de Interesse Público.
b) Organizações Não-Governamentais sem fins lucrativos.
c) Organizações Sociais.
d) Consórcios Públicos com personalidade jurídica de direito público.
e) Parceiros Público-Privados sem fins lucrativos.
Resposta: Letra “d”.
A regulamentação dessa nova figura administrativa consta expressamente

na Lei 11.107/05, que, dentre outras providências, estabeleceu que a “União
somente participará de consórcios públicos em que também façam parte todos
os Estados em cujos territórios estejam situados os Municípios consorciados”.
Assim, não é possível que exista um consórcio público constituído
exclusivamente pela União e um ou vários Municípios, sem a participação do
respectivo Estado em que o (s) Município (s) esteja (m) localizado (s). Da mesma
forma, não é possível que seja instituído um consórcio público formado por um
Estado (Minas Gerais, por exemplo) e um ou vários Municípios integrantes de
outro Estado (São Paulo, por exemplo).
2.4.4. Protocolo de intenções

A constituição de consórcio público dependerá da prévia celebração de
protocolo de intenções subscrito pelos representantes legais dos entes da
Federação interessados. O protocolo de intenções pode ser definido como um
contrato preliminar que, ratificado pelos entes da Federação interessados,
converte-se em contrato de consórcio público.
A ratificação deverá ocorrer mediante lei aprovada nas casas legislativas de
cada um dos respectivos entes consorciados, com a devida publicação no órgão
oficial de imprensa.
O protocolo de intenções deverá estabelecer também o prazo de duração
do mandato e a forma de eleição do representante do consórcio público, que
deverá ser escolhido entre os Chefes do Poder Executivo dos entes federativos
que o integram.

Salvo previsão em contrário dos estatutos, o representante legal do

consórcio público, nos seus impedimentos ou na vacância, será substituído ou
sucedido por aquele que, nas mesmas hipóteses, o substituir ou o suceder na
Chefia do Poder Executivo.
É nula a cláusula do protocolo de intenções que preveja determinadas
contribuições financeiras ou econômicas de ente da Federação ao consórcio
público, salvo a doação, destinação ou cessão do uso de bens móveis ou imóveis
e as transferências ou cessões de direitos operadas por força de gestão associada
de serviços públicos.
Nas hipóteses de criação, fusão, incorporação ou desmembramento que
atinjam entes consorciados ou subscritores de protocolo de intenções, os novos
entes da Federação, salvo disposição em contrário do protocolo de intenções,
serão automaticamente tidos como consorciados ou subscritores.
2.4.5. Princípio da publicidade

Para permitir o acesso de todos os interessados ao seu conteúdo, o
protocolo de intenções deverá ser publicado na imprensa oficial.
Ademais, os consórcios públicos deverão tornar públicas as decisões que
digam respeito a terceiros e as de natureza orçamentária, financeira ou
contratual, inclusive as que digam respeito à admissão de pessoal, permitindo
que qualquer do povo tenha acesso a suas reuniões e aos documentos que
produzir, salvo, nos termos da lei, os considerados sigilosos por prévia e motivada
decisão.
2.4.6. Responsabilidade subsidiária dos entes consorciados

Os entes da Federação consorciados respondem subsidiariamente pelas
obrigações do consórcio público. Além disso, os dirigentes do consórcio público
responderão pessoalmente pelas obrigações por ele contraídas caso pratiquem
atos em desconformidade com a lei, os estatutos ou decisão da assembléia geral.
2.4.7. Contrato de rateio

O contrato de rateio pode ser definido como o contrato por meio do qual os
entes consorciados comprometem-se a fornecer recursos financeiros para a
realização das despesas do consórcio público. Trata-se do único instrumento
apto a fundamentar a entrega de recursos do ente consorciado ao consórcio
público.

O contrato de rateio será formalizado em cada exercício financeiro, com

observância da legislação orçamentária e financeira do ente consorciado
contratante e depende da previsão de recursos orçamentários que suportem o
pagamento das obrigações contratadas.
Havendo restrição na realização de despesas, de empenhos ou de
movimentação financeira, ou qualquer outra derivada das normas de direito
financeiro, o ente consorciado, mediante notificação escrita, deverá informá-la
ao consórcio público, apontando as medidas que tomou para regularizar a
situação, de modo a garantir a contribuição prevista no contrato de rateio.
A eventual impossibilidade de o ente consorciado cumprir obrigação
orçamentária e financeira estabelecida em contrato de rateio obriga o consórcio
público a adotar medidas para adaptar a execução orçamentária e financeira aos
novos limites.
O prazo de vigência do contrato de rateio não será superior ao de vigência

das dotações que o suportam, com exceção dos que tenham por objeto
exclusivamente projetos consistentes em programas e ações contemplados em
plano plurianual.
2.4.8. Contrato de programa

O artigo 2º do Decreto Federal 6.017/07 define o contrato de programa
como o “instrumento pelo qual devem ser constituídas e reguladas as obrigações
que um ente da Federação, inclusive sua administração indireta, tenha para com
outro ente da Federação, ou para com consórcio público, no âmbito da prestação
de serviços públicos por meio de cooperação federativa”.
Deverão ser constituídas e reguladas por contrato de programa, como
condição de sua validade, as obrigações contraídas por ente da Federação,
inclusive entidades de sua administração indireta, que tenham por objeto a
prestação de serviços por meio de gestão associada ou a transferência total ou
parcial de encargos, serviços, pessoal ou de bens necessários à continuidade dos
serviços transferidos.
Considera-se prestação de serviço público por meio de gestão associada
aquela em que um ente da Federação, ou entidade de sua administração indireta,
coopere com outro ente da Federação ou com consórcio público,
independentemente da denominação que venha a adotar, exceto quando a
prestação se der por meio de contrato de concessão de serviços públicos
celebrado após regular licitação.

O contrato de programa continuará vigente mesmo quando extinto o

contrato de consórcio público ou o convênio de cooperação que autorizou a gestão
associada de serviços públicos. Além disso, a extinção do contrato de programa
não prejudicará as obrigações já constituídas e dependerá do prévio pagamento
das indenizações eventualmente devidas.
2.4.9. Das disposições gerais

O artigo 10 da Lei 11.107/05 declara expressamente que, para o
cumprimento de suas finalidades, o consórcio público poderá:
a) firmar convênios, contratos, acordos de qualquer natureza, receber
auxílios, contribuições e subvenções sociais ou econômicas;
b) ser contratado pela administração direta ou indireta dos entes da
Federação consorciados, dispensada a licitação; e
c) caso constituído sob a forma de associação pública, ou mediante previsão
em contrato de programa, promover desapropriações ou instituir servidões
nos termos de declaração de utilidade ou necessidade pública, ou de
interesse social.
Por outro lado, a contratação de operação de crédito por parte do consórcio

público se sujeita aos limites e condições próprios estabelecidos pelo Senado
Federal, de acordo com o disposto no art. 52, inciso VII, da Constituição.

RESUMO DE VÉSPERA DE PROVA - RVP
1. Os entes políticos ou estatais (União, Estados, Municípios e DF) sempre

serão pessoas jurídicas de Direito Público interno. Por outro lado, as entidades
administrativas podem ser instituídas sob a forma de pessoas jurídicas de Direito
Público (autarquias, fundações de direito público e consórcios públicos) ou de
Direito Privado (fundações públicas de direito privado, empresas públicas e
sociedades de economia mista).
2. As autarquias exercem funções típicas de Estado e são apelidadas de
“serviços públicos personificados”.
3. Somente por lei específica poderá ser criada uma autarquia, seja ela federal,
estadual, municipal ou distrital.
4. Em regra, a iniciativa legislativa para a criação de autarquias é privativa do
Chefe do Executivo.
5. O Decreto-Lei 200/67, em seu artigo 5º, I, conceitua autarquia como “o serviço
autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita
próprios, para executar atividades típicas da administração pública, que
requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira
descentralizada”.
6. As autarquias responderão objetivamente pelos danos que seus agentes,
nessa qualidade, causarem a terceiros.
7. O patrimônio de uma autarquia é constituído por bens públicos e, portanto,
imprescritíveis e impenhoráveis.
8. As autarquias possuem prazo em dobro no que se refere às manifestações
judiciais (contestações e recursos, por exemplo), nos termos do art. 183 do Novo
CPC.
9. As autarquias são abrangidas pela imunidade tributária recíproca, que se
restringe apenas ao pagamento de impostos.
10. As autarquias federais possuem prerrogativa de foro na justiça federal.
11. As entidades da Administração não estão subordinadas à Administração
Direta, mas somente vinculadas.

12. Todos aqueles que possuem créditos a receber de autarquias deverão

promover a cobrança no prazo máximo de 05 (cinco) anos, sob pena de
prescrição (não poder mais exigi-lo). O referido prazo consta expressamente no
Decreto Federal 20.910/32, que foi estendido às autarquias pelo Decreto-Lei
4.597/42.
13. Nos termos do inc. I, artigo 109, da Constituição Federal de 1988, as causas
em que entidade autárquica federal for interessada na condição de autora, ré,
sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho, tramitarão na justiça federal.
Entretanto, nos casos de autarquias estaduais ou municipais, as causas deverão
tramitar na justiça estadual.
14. Apesar de não serem comuns questões em provas sobre o tema, é importante
que você saiba que os conselhos profissionais (Conselho Federal de Farmácia,
Conselho Regional de Enfermagem, Conselho Federal de Contabilidade, entre
outros) possuem a natureza jurídica de autarquias e, portanto, são regidos pelo
Direito Público.
15. As fundações públicas de Direito Público são criadas por lei (possuindo em
seus quadros servidores estatutários) e as fundações públicas de Direito Privado
tem a sua criação autorizada por lei (possuindo em seus quadros empregados
celetistas, apesar da exigência de concurso público).
16. As empresas públicas e sociedades de economia mista podem explorar
atividade econômica ou prestar serviços públicos, mas, em ambos os casos, serão
regidas pelo Direito Privado.
17. As empresas estatais (E.P. e S.E.M.) têm a sua criação autorizada por lei.
18. O entendimento que deve prevalecer para concursos públicos é o de que a
autorização para a criação de subsidiárias pode ser genérica (conforme o
entendimento do STF) ou ainda que deve ser concedida autorização legislativa
em cada caso (quando a questão cobrar o texto literal do inciso XX do artigo 37
da CF/88).
19. Os empregados das empresas públicas e sociedades de economia mista são
regidos pela CLT, portanto, não possuem estabilidade.
20. O próprio texto constitucional estabelece a necessidade de criação de um
regime licitatório específico para as empresas estatais exploradoras de atividade
econômica, que se dará nos termos da Lei 13.303/16.
21. Todas as entidades da Administração Direta (União, Estados, Municípios e
Distrito Federal), seus respectivos órgãos (Ministérios, Secretarias Estaduais,
Secretarias Municipais etc.) e entidades integrantes da Administração Indireta

(autarquias, fundações públicas, sociedades de economia mista e empresas

públicas) estão obrigados a respeitar o texto da Lei 8.666/1993. Todavia, com
a publicação da Lei 13.303/16 as empresas públicas e sociedades de
economia mista passaram a ser submetidas a regras licitatórias
específicas. Assim, a Lei 8.666/93 somente será imposta em caráter
subsidiário ou supletivo.
22. Empresa estatal que explora atividade econômica atua no mercado
competindo diretamente com empresas privadas e, portanto, não pode gozar de
privilégios tributários que não sejam assegurados também aos particulares, sob
pena de caracterização de concorrência desleal.
23. As empresas públicas e sociedades de economia mista não estão sujeitas à
lei de falência.
24. Se a empresa pública ou sociedade de economia mista prestarem serviços
públicos, é incontestável que se submeterão às regras do § 6º do artigo 37 da
CF/88, ou seja, responderão objetivamente pelos danos que seus agentes, nessa
qualidade, causarem a terceiros. Entretanto, caso a empresa pública ou
sociedade de economia mista explorarem atividades econômicas, a
responsabilidade será subjetiva, regulada pela legislação civil.
25. As sociedades de economia mista somente podem ser constituídas sob a
forma de sociedade anônima (S.A.), enquanto as empresas públicas podem ser
constituídas sob qualquer forma existente no Direito.
26. O capital das sociedades de economia mista é formado pela conjugação de
recursos públicos e de recursos privados. As empresas públicas, por sua vez,
possuem capital integralmente público, ou seja, proveniente de entidades da
Administração Pública Direta ou Indireta.
27. Nos termos do inciso I, artigo 109, da Constituição Federal de 1988, as causas
em que a empresa pública federal for interessada na condição de autora, ré,
sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho, tramitarão na justiça federal
comum. Entretanto, nos casos de empresas públicas estaduais ou municipais,
as causas deverão tramitar na justiça estadual.
28. As sociedades de economia mista não gozam dessa prerrogativa e, portanto,
todas as ações judiciais em que for autora, ré, assistente ou oponente, exceto
as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à
Justiça do Trabalho, tramitarão na justiça estadual, independentemente de
serem entidades federais, estaduais ou municipais.

29. Não restam dúvidas de que as empresas públicas e sociedades de economia

mistas se submetem à fiscalização realizada pelo Tribunal de Contas da União,
nos termos do art. 71, II, da Constituição Federal.
30. O art. 241 da Constituição Federal de 1988 estabelece expressamente que “a
União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei
os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados,
autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência
total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade
dos serviços transferidos”.
31. Os consórcios públicos nada mais são que parcerias estabelecidas entre
Municípios, Municípios e Estados, ou, ainda, Municípios, Estados e União para a
realização de objetivos comuns a todos os entes que o integram, a exemplo do
gerenciamento do tratamento de água e esgoto, da demanda por leitos nos
hospitais, do recolhimento e destinação de lixo, entre outros.
32. Os consórcios públicos podem ser instituídos com personalidade jurídica de

Direito Público ou de Direito Privado. Na primeira hipótese serão
denominados também de “associação pública”, “autarquia interfederativa" ou,
ainda, “autarquia multifederada”, integrando a Administração Pública
Indireta de todos os entes consorciados.

A reforma do Estado Brasileiro e suas inovações
1. Considerações iniciais ............................................................. 82
2. Contrato de gestão .................................................................... 82

2.1. Agências Executivas ....................................................... 87
3. Agências reguladoras
3.1. Noções gerais ................................................................ 91
3.2. O surgimento das agências reguladoras “propriamente ditas”
no Direito brasileiro ............................................................... 92
3.3. Conceito e natureza jurídica ........................................... 93
3.4. Características ................................................................ 94
3.5. Regime de pessoal .......................................................... 98
3.6. Controle .......................................................................... 101
4. Entidades paraestatais e terceiro setor

4.1. Serviços Sociais Autônomos ........................................... 104
4.2. Organizações Sociais ...................................................... 106
4.3. Organizações da sociedade civil de interesse público .... 113
5. Revisão de véspera de prova – “RVP”......................................... 118
6. Questões comentadas ............................................................... 121

1. Considerações iniciais
No módulo anterior, estudamos detalhadamente cada uma das entidades

administrativas que integram a Administração Pública Indireta (autarquias,
fundações públicas de direito público e de direito privado, empresas públicas,
sociedades de economia mista e os consórcios públicos), oportunidade em que
conhecemos as suas principais peculiaridades para fins de concursos públicos.
Entretanto, é importante esclarecer que existem outras entidades
administrativas, também integrantes da Administração Indireta, que somente
iremos estudar agora, a exemplo das agências executivas e das agências
reguladoras.
Professor, mas por que não estudamos essas entidades anteriormente?
É simples a resposta. Não estudamos anteriormente porque são
entidades que possuem características especiais, apesar de serem autarquias
(nos casos das agências reguladoras), ou autarquias ou fundações públicas
(no caso das agências executivas).
Optei por apresentá-las separadamente para que você possa assimilar com
mais facilidade o conteúdo, pois as agências reguladoras e as agências
executivas são figuras recentes, provenientes das reformas administrativas
instituídas no âmbito da Administração Pública nas últimas duas décadas.
Para responder às questões de prova, lembre-se sempre de que as agências
executivas e as agências reguladoras não representam uma nova categoria de
entidades integrantes da Administração Indireta.
As agências reguladoras nada mais são que autarquias em regime
especial. Por outro lado, as agências executivas são autarquias ou fundações
públicas que, após receberem uma qualificação proveniente de decreto
expedido pelo Presidente da República, passam a receber essa denominação.
2. Contrato de gestão
O contrato de gestão tem origem na França e foi muito utilizado por
diversos países europeus, após a Segunda Guerra Mundial, com o objetivo de
introduzir na Administração Pública uma atuação visando à busca por
resultados.
O contrato de gestão, também denominado acordo-programa, está
intimamente relacionado com o princípio da eficiência, que deve servir de
parâmetro para toda a Administração Pública.

Segundo Peter Drucker, o contrato de gestãoé um método de

planejamento e avaliação baseado em fatores quantitativos, pelo qual superiores
e subordinados elegem áreas prioritárias, estabelecem resultados a serem
alcançados, dimensionam as respectivas contribuições (metas) e procedem ao
acompanhamento sistemático do desempenho.
Restringindo-nos ao contrato de gestão no âmbito da Administração
Pública, mais precisamente a brasileira, é possível defini-lo, nas palavras de
Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino como
[...] um ajuste firmado entre a Administração Direta Centralizada e entidades da
Administração Indireta, ou entre órgãos da própria Administração Direta, em
decorrência do qual estes órgãos ou entidades assumem o compromisso de
cumprir determinadas metas e, em contrapartida, ganham maior liberdade em
sua atuação administrativa, passando a sujeitar-se, basicamente, ao controle
relativo ao atingimento dos resultados pactuados.
Sendo assim, deve ficar bem claro que o principal objetivo do contrato
de gestão é aumentar a autonomia gerencial, orçamentária e financeira de
órgãos e entidades públicos, facilitando assim o alcance de suas finalidades
previstas em lei.
Pergunta: Professor, até agora não consegui entender como a assinatura
de um contrato de gestão pode ampliar a autonomia de uma entidade ou órgão
público, seria possível explicar melhor?
Claro! Irei citar dois exemplos apresentados pelos professores Vicente
Paulo e Marcelo Alexandrino que destacam a ampliação da autonomia dos órgãos
e entidades que firmam um contrato de gestão:
1º) A ampliação dos limites de valor de contratações até os quais a licitação
é dispensável. Para a Administração em geral, é dispensável a licitação
quando o valor de contrato é de até 10% do valor máximo admitido para a
utilização da modalidade convite. Para as agências executivas, esse limite
até o qual a licitação é dispensável é o dobro, ou seja, 20% do valor máximo
admitido para a utilização da modalidade convite (Lei 8.666/93, artigo 24,
parágrafo único). Registramos que esse limite de 20% também é aplicável
aos consórcios públicos e a todas as empresas públicas e sociedades de
economia mista, por estarem incluídos na regra do mesmo parágrafo único
do art. 24 da Lei Geral de Licitações e Contratos; nesse caso, porém, não
há nenhuma relação com celebração de contratos de gestão.
2º) A Lei nº. 9.962/2000, que regula a contratação de empregados públicos
celetistas pela Administração Direta, autarquias e fundações públicas
federais, enumera, em seu art. 3º as hipóteses em que poderá a
Administração Pública rescindir, unilateralmente, o contrato de trabalho de

seus empregados públicos. Dentre as hipóteses taxativamente

enumeradas, encontra-se a “insuficiência de desempenho, apurada em
procedimento no qual se assegurem pelo menos um recurso hierárquico
dotado de efeito suspensivo, que será apreciado em trinta dias, e o prévio
conhecimento dos padrões mínimos exigidos para a continuidade da relação
de emprego, obrigatoriamente estabelecidos de acordo com as
peculiaridades das atividades exercidas” (art. 3º, inciso IV). O parágrafo
único desse mesmo art. 3º, cuja interpretação mostra-se algo nebulosa,
afirma que os procedimentos previstos não são obrigatórios na hipótese
das “contratações de pessoal decorrentes da autonomia de gestão de que
trata o § 8º do art. 37 da Constituição Federal”.
Para facilitar ainda mais o entendimento, é possível concluir que o contrato
de gestão se resume a dois pontos principais:
1º) A fixação de metas a serem atingidas por um órgão ou entidade
integrantes da Administração, tais como o aumento de arrecadação, o aumento
na qualidade dos serviços prestados ou, ainda, a diminuição de gastos e despesas
correntes, por exemplo.
2º) A ampliação da autonomia gerencial, financeira e orçamentária
do órgão ou entidade administrativa para que sejam atingidas as metas fixadas.
O professor Paulo Modesto nos informa que as metas devem ser previstas
no contrato de gestão de modo claro e quantificado, com prazos certos,
correspondendo proporcionalmente aos benefícios que serão deferidos à parte
que firma o vínculo com o ente federativo.
Se for expressiva a majoração na transferência de recursos orçamentários,
ou se for cedido maior número de servidores e bens públicos, deverá o Poder
Público exigir ampliação significativa do atendimento das demandas sociais, com
aperfeiçoamento concreto da ação desenvolvida pela entidade contratada. Em
contrapartida, não é admissível que o Poder Público exija da entidade metas
desproporcionais ao incentivo outorgado e disponível.
A Constituição Federal de 88, em seu § 8º, artigo 37, declara
expressamente que “a autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos
órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada
mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público,
que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou
entidade, cabendo à lei dispor sobre:
1º - o prazo de duração do contrato;
2º - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos,
obrigações e responsabilidade dos dirigentes;

3º - a remuneração do pessoal.”
Os contratos de gestão podem ser assinados entre a Administração Direta e

Administração Indireta; entre órgãos da própria Administração Direta; ou,
ainda, entre a Administração Direta e pessoas jurídicas de Direito Privado
não integrantes da Administração (dando origem às Organizações Sociais).
Para ilustrar e facilitar a assimilação do conteúdo, apresento abaixo alguns

exemplos hipotéticos, que demonstram o objetivo básico de um contrato de
gestão.
1º Exemplo: O Ministério do Meio Ambiente (órgão da Administração
Direta Federal) poderia formalizar um contrato de gestão com o Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente – IBAMA (autarquia), nos seguintes termos:
METAS DO IBAMA CONTRAPARTIDA DO MINISTÉRIO
Redução de 10% (dez por cento) no Repasse de R$ 100.000.000,00 (cem

número de desmatamentos ilegais milhões) de reais para investimento em
ocorridos na Amazônia, nos próximos treinamento e aquisição de
24 (vinte e quatro) meses, levando-se equipamentos necessários para o
em conta o índice do ano anterior. alcance das metas estabelecidas.
Aumento de 20% (vinte por cento) no Cessão de 200 (duzentos) servidores

número de fiscalizações efetuadas em públicos com o objetivo exclusivo de
madeireiras legais e/ou ilegais em auxiliar as operações de fiscalização na
funcionamento da região da Amazônia região da Amazônia legal.
legal.
2º Exemplo: Da mesma forma, nos termos do § 8º, artigo 37, da CF/1988,

é possível que o Ministério do Meio Ambiente (órgão da Administração Direta
Federal) firme um contrato de gestão com a Secretaria de Extrativismo e
Desenvolvimento Rural Sustentável (que também é um órgão integrante da
própria estrutura do Ministério) com o objetivo de aumentar em 15% (quinze por
cento), nos próximos 30 (trinta) meses, o número de propostas de estudos e
estratégias para a recuperação de áreas degradadas no meio rural.

Em contrapartida, o Ministério do Meio Ambiente, que é órgão

hierarquicamente superior à Secretaria de Extrativismo e Desenvolvimento Rural
Sustentável, poderia suspender alguns dos controles hierárquicos exercidos em
face da Secretaria, além de aumentar o repasse de recursos financeiros em 10%
(dez por cento), em comparação ao ano anterior.
Pergunta: Professor, pelo que entendi, no exemplo acima teríamosum
órgão (Ministério do Meio Ambiente) celebrando um contrato de gestão com
outro órgão (Secretaria de Extrativismo e Desenvolvimento Rural Sustentável).
Isso é possível, já que os órgãos não possuem personalidade jurídica?
Eis um tema bastante divergente na doutrina. Você certamente se recorda
de que anteriormente afirmei que os órgãos não possuem personalidade jurídica,
e que, portanto, os atos praticados pelos órgãos devem ser imputados à pessoa
jurídica criadora. Seguindo-se esse raciocínio, teríamos a União (a quem devem
ser imputados os atos praticados pelos agentes do Ministério do Meio Ambiente)
assinando um contrato com ela mesma (que também é responsável
juridicamente pelos atos praticados pela Secretaria de Extrativismo e
Desenvolvimento Rural Sustentável).
A possibilidade de um órgão firmar contrato de gestão com outro órgão é
muito criticada pelos principais doutrinadores brasileiros. A ausência de
personalidade jurídica exclui a possibilidade dos órgãos exercerem direitos e
assumirem obrigações, afastando, consequentemente, a viabilidade concreta de
celebrar contrato de gestão com ente de que é parte integrante.
A professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro esclarece que
Como os órgãos da Administração Direta não são dotados de personalidade
jurídica própria, mas atuam em nome da pessoa jurídica em que estão
integrados, os dois signatários do ajuste estarão representando
exatamente a mesma pessoa jurídica. E não se pode admitir que essa
mesma pessoa tenha interesses contrapostos defendidos por órgãos
diversos. Por isso mesmo, esses contratos correspondem, na realidade,
quando muito, a termo de compromissos assumidos por dirigentes de
órgãos, para lograrem maior autonomia e se obrigarem a cumprir metas.
Além disso, correspondem àquelas que estão obrigadas a cumprir por força
da própria lei que definem as atribuições do órgão público; a outorga de
maior autonomia é um incentivo ou um instrumento que facilita a
consecução das metas legais.
Pergunta: Entendi a explicação professor, mas o que devo responder se a
banca exigir esse tópico em uma questão de concurso?

Olha só a questão elaborada pela FUNDAÇÃO CARLOS CHAGAS: No que se

refere aos órgãos públicos, é CORRETO afirmar ser característica destes (algumas
não presentes em todos), dentre outras, o fato de que podem firmar, por meio de
seus administradores, contratos de gestão com outros órgãos (FCC/Analista
Judiciário TRF 4ª Região/2010). Assertiva considerada correta.
Como não poderia ser diferente, a ESAF tem o hábito de cobrar em

suas provas questões sobre o tema, a exemplo do que ocorreu no
concurso para o cargo de Analista da Secretaria da Fazenda do Ceará,
realizado em 2007:
(ESAF/Analista – SEFAZ CE/2007) A autonomia gerencial, financeira e

orçamentária dos órgãos e entidades da Administração direta e indireta
poderá ser ampliada mediante
a) termo de parceria.
b) protocolo de intenções.
c) contrato de gestão.
d) convênio.
e) consórcio.
Resposta: Letra “c”.
2.1. Agências Executivas

A Lei Federal 9.649/98 introduziu no Brasil a possibilidade de autarquias
e fundações públicas celebrarem contratos de gestão e serem submetidas a
um regime jurídico especial, que tenha por objetivo aumentar a produtividade
e a eficiência na execução de suas atividades.
No concurso público para o cargo de Especialista em Políticas

Públicas do Ministério do Planejamento, realizado em 2008, a ESAF
elaborou uma questão abordando o contrato de gestão e o princípio da
Administração Pública que fundamenta a sua formalização:

(ESAF/Especialista em Políticas Públicas - MPOG/2008) A Agência

executiva é a qualificação dada à autarquia ou fundação que celebre
contrato de gestão com o órgão da Administração Direta a que se acha
vinculada, introduzida no direito brasileiro em decorrência do movimento
da globalização. Destarte, assinale qual princípio da administração
pública, especificamente, que as autarquias ou fundações
governamentais qualificadas como agências executivas visam observar
nos termos do Decreto n. 2.487/98:
a) eficiência
b) moralidade
c) legalidade
d) razoabilidade
e) publicidade
Resposta: Letra “a”.
As autarquias e fundações públicas são as únicas entidades da

Administração Indireta que podem ser qualificadas como agências executivas
e, mesmo assim, desde que cumpram os seguintes requisitos:
1º) ter um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento
institucional em andamento;
2º) ter celebrado com o respectivo Ministério supervisor um Contrato
de Gestão, que terá periodicidade mínima de um ano e estabelecerá os
objetivos, metas e respectivos indicadores de desempenho da entidade,
bem como os recursos necessários e os critérios e instrumentos para a
avaliação do seu cumprimento.
No concurso público para o cargo de Procurador da Fazenda
Nacional, realizado em 2003, a ESAF considerou correta a seguinte
assertiva: “A qualificação como agência executiva pode recair tanto
sobre entidade autárquica quanto fundacional, integrante da
Administração Pública”.
Para responder às questões do CESPE: À agência executiva é vedada a

celebração de contrato de gestão com órgão da administração direta (Analista
Administrativo/MPU 2010/CESPE). Assertiva

A qualificação da autarquia ou fundação pública como Agência Executiva

será feita por Decreto expedido pelo Presidente da República, que também
editará medidas específicas visando assegurar a sua autonomia de gestão, bem
como a disponibilidade de recursos orçamentários e financeiros para o
cumprimento dos objetivos e metas definidos no contrato de gestão, conforme
estabelecido no artigo 51 da Lei 9.649/98.
Os planos estratégicos de reestruturação e de desenvolvimento
institucional definirão diretrizes, políticas e medidas voltadas para a
racionalização de estruturas e do quadro de servidores, a revisão dos processos
de trabalho, o desenvolvimento dos recursos humanos e o fortalecimento da
identidade institucional da Agência Executiva.
A EXPRESSÃO “AGÊNCIA EXECUTIVA” NÃO DESIGNA UMA NOVA ENTIDADE

INTEGRANTE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. TRATA-SE SOMENTE DE UMA
QUALIFICAÇÃO QUE É CONCEDIDA PELO PODER PÚBLICO ÀS FUNDAÇÕES PÚBLICAS
OU AUTARQUIAS QUE TENHAM CELEBRADO UM CONTRATO DE GESTÃO COM A
ADMINISTRAÇÃO DIRETA E ATENDAM AOS DEMAIS REQUISITOS PREVISTOS NOS
ARTIGOS 51 E 52 DA LEI 9.649/98.
Será assegurada às autarquias e fundações públicas a manutenção da

qualificação como Agência Executiva desde que o contrato de gestão seja
sucessivamente renovado e que o plano estratégico de reestruturação e de
desenvolvimento institucional tenha prosseguimento ininterrupto, até a sua
conclusão.
Por outro lado, nos casos de extinção do contrato de gestão ou de
interrupção ou suspensão da execução do plano estratégico de reestruturação,
será efetuada a desqualificação da autarquia ou fundação pública por iniciativa
do Ministério supervisor, mediante Decreto expedido pelo Presidente da
República.
São raros os exemplos de fundações públicas ou autarquias que se
qualificaram como agências executivas. Um desses exemplos é o INMETRO
(autarquia federal) que, em julho de 1998, com sucessivas prorrogações, firmou
contrato de gestão com o Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio
Exterior - MDIC, objetivando aumentar sua credibilidade, reconhecimento e
confiabilidade perante a população brasileira, além de aumentar a qualificação de
seus servidores.

Em contrapartida, o Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio

Exterior ampliou a autonomia do INMETRO através das seguintes medidas (é
claro que as bancas examinadoras não cobrarão essas informações em prova,
exceto em um concurso para o próprio INMETRO, se for o caso):
“I - Fica delegado ao Presidente do INMETRO competência para:
a) aprovação ou readequação de sua estrutura regimental ou seu estatuto, sem
aumento de despesas, observadas as disposições específicas previstas em lei e o
quantitativo de cargos destinados à entidade;
b) autorização de afastamento do País dos servidores civis da instituição, tratada
no art. 2º do Decreto n° 1.387, de 7 de fevereiro de 1995;
c) regulamentação do registro de freqüência de seus funcionários;
d) fixação de limites específicos, aplicáveis ao INMETRO, para a concessão de
suprimento de fundos para atender a despesas de pequeno vulto, previstas no
inciso III do art. 45 do Decreto nº 93.872, de 23 de dezembro de 1986, observadas
as demais disposições do referido Decreto;
e) edição de regulamento próprio dispondo sobre valores de diárias no País e
condições especiais para sua concessão, observado o disposto no art. 2º do
Decreto nº 343, de 19 de novembro de 1991, nos §§ 1º e 3º do art. 58 da Lei nº
8.112, de 11 de dezembro de 1990, e os valores máximos unitários estabelecidos
em tabela editada pelo Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado.
III - Fica o INMETRO dispensado da celebração de termos aditivos a contratos e a
convênios de vigência plurianual, quando objetivarem unicamente a identificação
dos créditos à conta dos quais devam correr as despesas relativas ao respectivo
exercício financeiro”.
Outra medida que também é garantida às agências executivas, conforme

destacado pelos professores Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino, é a ampliação
dos limites de valor de contratações até os quais a licitação é dispensável. Para
a Administração em geral, é dispensável a licitação quando o valor de contrato é
de até 10% do valor máximo admitido para a utilização da modalidade convite.
Para as agências executivas esse limite até o qual a licitação é dispensável é o
dobro, ou seja, 20% do valor máximo admitido para a utilização da modalidade
convite (Lei 8.666/93, artigo 24, parágrafo único). Registramos que esse limite
de 20% também é aplicável aos consórcios públicos e a toda as empresas
públicas e sociedades de economia mista, por estarem incluídos na regra do
mesmo parágrafo único do art. 24 da Lei Geral de Licitações e Contratos; nesse
caso, porém, não há nenhuma relação com celebração de contratos de gestão.

É correto afirmar que a qualificação da entidade como agência executiva permite que
ela usufrua de determinadas vantagens previstas em lei, como, por exemplo, o
aumento dos percentuais de dispensa de licitação, previsto na Lei nº 8.666/93.
3. Agências reguladoras
3.1. Noções gerais

No Brasil, sempre existiram órgãos e entidades encarregados do
acompanhamento e fiscalização das atividades de caráter público executadas
por entes públicos ou particulares, mediante outorga ou delegação, e, dentre
eles, podemos citar:
1º)Banco Central do Brasil: criado em 1964, o BCB tem por finalidade a
formulação, a execução, o acompanhamento e o controle das políticas monetária,
cambial, de crédito e de relações financeiras com o exterior; a organização,
disciplina e fiscalização do Sistema Financeiro Nacional; a gestão do Sistema de
Pagamentos Brasileiro e dos serviços do meio circulante.
2º)Comissão de Valores Mobiliários (criada em 1976): dentre outros,
tem por objetivo assegurar o funcionamento eficiente e regular dos mercados de
bolsa e de balcão; proteger os titulares de valores mobiliários contra emissões
irregulares e atos ilegais de administradores e acionistas controladores de
companhias ou de administradores de carteira de valores mobiliários; evitar ou
coibir modalidades de fraude ou manipulação destinadas a criar condições
artificiais de demanda, oferta ou preço de valores mobiliários negociados no
mercado.
3º)Conselho Administrativo de Defesa Econômica - CADE (criado
em 1962): tem a finalidade de orientar, fiscalizar, prevenir e apurar abusos de
poder econômico, exercendo papel tutelador da prevenção e da repressão a tais
abusos.
Entretanto, muitos desses órgãos e entidades não conseguiram realmente
exercer a função de regulação e fiscalização que lhes havia sido outorgada por
lei, pois o próprio Poder Central exercia um excesso de controle sobre as
atividades fiscalizatórias desses órgãos e entidades, o que lhes restringia a
atuação.

Sendo assim, não é “totalmente” correto afirmar que as agências

reguladoras são um instituto novo, surgido apenas a partir da década de 90,
pois, mesmo antes desse período, já existiam entes com as mesmas funções
executadas atualmente pelas agências reguladoras.
3.2. O surgimento das agências reguladoras “propriamente ditas”

no Direito brasileiro
Como afirmei anteriormente, antes da criação das agências reguladoras no
Brasil nós já tínhamos em funcionamento vários entes que também exerciam
funções regulatórias.
Entretanto, somente no ano de 1996 foi criado, com a denominação
“agência reguladora”, o primeiro ente de regulação no Brasil: a Agência Nacional
de Energia Elétrica - ANEEL, instituída pela Lei nº 9.427/96.
Na sequência, diversas outras agências foram criadas, a exemplo da
Agência Nacional de Telecomunicações – ANATEL (Lei nº 9.472/97), a Agência
Nacional do Petróleo - ANP (Lei 9.478/97), a Agência Nacional de Vigilância
Sanitária – ANVISA (Lei 9.782/99), a Agência Nacional de Saúde Suplementar –
ANS (Lei 9.961/00), a Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT (Lei
10.223/01) e várias outras.
Os Estados, Municípios e Distrito Federal, nos mesmos moldes da União,
também estão autorizados a criar agências reguladoras. O que se observa é que
os demais entes federativos fizeram opção por criar agências reguladoras
atuando simultaneamente em diversas áreas, objetivando, principalmente, a
redução de custos.
Como exemplos de agências reguladoras criadas fora da estrutura da União
podemos citar a Agência Reguladora de Serviços Públicos – ASEP (Criada
pela Lei fluminense nº 2.686/97) e a Agência Estadual de Regulação de
Serviços Públicos de Energia, Transportes e Comunicações da Bahia –
AGERBA (criada pela Lei estadual 7.314/98), dentre outras.
(Analista Administrativo/ANATEL 2009/CESPE) As agências reguladoras

têm caráter nacional, sendo vedado aos estados e ao Distrito Federal criar suas
próprias agências estaduais quando se tratar de serviço público, por ausência de
previsão constitucional. Assertiva incorreta.

Informação interessante e que você tem que saber para responder às

questões de concursos é que de todas as agências reguladoras existentes,
somente a ANATEL (artigo 21, XI) e a ANP (artigo 177, § 2º, III) possuem
previsão constitucional, todas as demais estão amparadas somente em lei.
Para exemplificar, destaca-se que o artigo 21, XI, da CF/88 estabelece
expressamente que compete à União “explorar, diretamente ou mediante
autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações, nos
termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um
órgão regulador e outros aspectos institucionais”. O citado dispositivo
constitucional foi alterado pela emenda constitucional 08/95.
3.3. Conceito e natureza jurídica

Todas as agências reguladoras criadas no direito brasileiro nada mais são
que “autarquias em regime especial” e, portanto, integrantes da Administração
Pública indireta.
Segundo o professor Hely Lopes Meirelles, autarquia especial é "aquela a
que a lei instituidora conferir privilégios específicos e aumentar sua
autonomia comparativamente com as autarquias comuns, sem infringir
preceitos constitucionais pertinentes a essas entidades de personalidade pública".
Como as agências reguladoras geralmente são autarquias em regime
especial, obedecem às mesmas normas constitucionais e legais no que se refere
ao processo de criação e extinção, seleção de servidores (obrigatoriedade de
concurso público), licitação, controle externo dos Tribunais de Contas,
prerrogativas e sujeições inerentes ao Direito Público.
Entretanto, é importante destacar que não existe qualquer determinação
constitucional ou legal para que as agências reguladoras sejam instituídas sob a
forma de autarquias em regime especial. Assim, existe a possibilidade de que
sejam criadas sob outras formas jurídicas, inclusive com a natureza jurídica de
órgãos públicos.
No concurso público para o cargo de Analista Administrativo da
Agência Nacional de Águas, realizado em 2009, a ESAF elaborou questão
sobre a desnecessidade de criação de agências reguladoras sob a forma
de autarquias, vejamos:

(ESAF/Analista Administrativo – ANA/2009) Sobre as Agências

Reguladoras, é correto afirmar que integram a:
a) Administração Direta e são obrigadas a adotar a forma de autarquia.
b) Administração Direta e são obrigadas a adotar a forma de autarquia em regime
especial.
c) Administração Indireta e são obrigadas a adotar a forma de autarquia.
d) Administração Indireta e são obrigadas a adotar a forma de autarquia em
regime especial.
e) Administração Indireta e, embora esse tenha sido o lugar-comum até hoje, não
são obrigadas a adotar a forma de autarquia, muito menos em regime especial.
Resposta: Letra “e”.
De uma forma geral, comparando-se as autarquias genéricas com as

autarquias denominadas “especiais”, é possível constatar como principais
características distintivas entre ambas o mandato fixo aos seus dirigentes e a
ausência de ingerência hierárquica da Administração Central sobre os atos
decisórios relativos à respectiva área de atuação.
3.4. Características
Analisando-se as questões de concursos públicos aplicadas pelas bancas
examinadoras nos últimos anos, bem como o entendimento dos principais
doutrinadores do país, é possível apontar as seguintes características inerentes
às agências reguladoras:
1ª) Autonomia administrativa
Grande parte dos doutrinadores nacionais aponta a autonomia
administrativa das agências reguladoras como a sua principal característica.
A escolha por um sistema independente de administração em relação à
Administração Direta é uma espécie de “medida cautelar contra a concentração
de poderes nas mãos do Estado”, nos dizeres do professor Carlos Ari Sunfeld.
Os professores Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino, citando Floriano
Marques Neto, apresentam os principais elementos caracterizadores da ampla
autonomia outorgada às agências reguladoras, e que constantemente são
cobrados em provas:
a) A estabilidade dos dirigentes (somente devem ser afastados no caso de
cometimento de ilícitos, ou de outros desvios de conduta, ou se a
agência não estiver cumprindo a política pública definida nos termos da
lei para o setor);

b) A autonomia de gestão;
c) O estabelecimento de fontes próprias de recursos, se possível geradas
pelo próprio exercício da atividade regulatória (taxas pelo exercício do
poder de polícia e preços públicos específicos);
d) A não-subordinação hierárquica a qualquer instância de governo;
e) A inexistência de instância revisora hierárquica de seus atos, ressalvada
a revisão judicial;
f) A indicação dos dirigentes pautada por critérios técnicos, sendo
preferível que sua nomeação não seja ato exclusivo do Poder Executivo,
devendo envolver o Legislativo, mediante sabatina e aprovação, pela
instância parlamentar, dos nomes indicados.
No concurso público para o cargo de Analista Administrativo da ANA,

realizado em 2009, a ESAF considerou correto o seguinte enunciado:
“Entre as garantias asseguradas a fim de conceder às agências reguladoras maior
autonomia e independência, estão, em regra, a formação de quadro próprio de
servidores, receitas próprias e dirigentes escolhidos pelo chefe do Poder
Executivo, aprovados pelo Senado Federal e com mandato fixo”.
2ª) Exercício de atividade regulatória (normativa)

As agências reguladoras podem expedir normas jurídicas que conduzam
o setor regulado aos fins públicos, cuja preservação cabe ao Estado em prol da
sociedade, mas esses atos não podem ser editados em substituição às leis.
As agências reguladoras somente podem editar atos normativos
secundários, ou seja, atos normativos delegados ou autorizados pela lei. Nesses
termos, a lei será responsável pelo estabelecimento de diretrizes relativas ao
setor que deverá ser regulado e, com o objetivo de implementar a vontade da
lei, as agências reguladoras expedirão tais atos secundários (infralegais)
respaldadas em critérios técnicos, já que estão mais próximas do contexto
regulado e conhecem com mais profundidade o setor.
É importante que você entenda que os atos normativos editados pelas
agências reguladoras não podem regular matéria reservada à lei, muito menos
contrariar o seu teor. Em síntese, devem ser editados nos termos da lei e estão
sujeitos ao controle judicial.

Nesses termos, é correto concluir que as agências reguladoras não gozam

de capacidade legislativa, pois essa prerrogativa é assegurada com exclusividade
aos entes estatais (União, Estados, Municípios e Distrito Federal).
No concurso público para o cargo de Analista de Finanças e Controle
da Controladoria Geral da União, realizado em 2006, a ESAF considerou
correta a seguinte assertiva: “Pelo sistema constitucional brasileiro, a
categoria das agências reguladoras apresentam competência de
natureza exclusivamente administrativa”.
3ª) Poder sancionatório

É assegurada às agências reguladoras a prerrogativa de aplicar sanções
consistentes na aplicação de advertências, multas ou mesmo cassações de
licenças. Da mesma forma, também gozam da prerrogativa de obrigar o
particular a reparar um consumidor ou a corrigir os efeitos de uma conduta lesiva
a algum valor ou interesse tutelado pelo regulador.
4ª) Definitividade administrativa de suas decisões

O ordenamento jurídico brasileiro confere às agências reguladoras o poder
de arbitrar os conflitos entre o Estado, o prestador do serviço e os cidadãos que
surgirem no respectivo setor regulado. As decisões proferidas pelas agências
reguladoras possuem caráter de definitividade na esfera administrativa, ou
seja, não são passíveis de recursos para instâncias administrativas superiores.
Entretanto, o inciso XXXV, artigo 5º, da Constituição Federal de 1988,
dispõe expressamente que “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário
lesão ou ameaça a direito”. Nesses termos, as decisões proferidas pelas agências
reguladoras estão sujeitas a posterior análise do Poder Judiciário, caso seja
provocado pelo interessado.
Caso o particular não esteja satisfeito com a decisão administrativa
proferida pela agência reguladora, poderá recorrer ao Poder Judiciário
requerendo uma nova decisão sobre o mesmo caso anteriormente decidido.
Para ser mais claro, entenda que as decisões administrativas proferidas
pelas agências reguladoras podem ser anuladas pelo Judiciário sempre que
aquele que sentiu prejudicado com a decisão acioná-lo e comprovar a ilegalidade
da decisão.
Pergunta: Professor, você acabou de afirmar que as decisões das agências
reguladoras possuem caráter de definitividade na esfera administrativa.
Entretanto, encontrei uma questão afirmando que para as decisões proferidas

pelas agências reguladoras seria cabível “recurso hierárquico impróprio”, desde

que previsto em lei. O que significa “recurso hierárquico impróprio”?
Bem, para fins de concursos públicos, é necessário que você entenda que
a lei pode estabelecer a possibilidade de o interessado apresentar recurso
hierárquico impróprio em face das decisões proferidas pelas agências
reguladoras.
O professor Sérgio Guerra nos ensina que recurso hierárquico impróprio,
em síntese, “é aquele endereçado à autoridade administrativa que não é
hierarquicamente superior àquela de que exarou o ato recorrido”. Nas palavras
de Celso Antônio Bandeira de Mello: ‘Os recursos administrativos são propostos
na intimidade de uma mesma pessoa jurídica; por isso são chamados de recursos
hierárquicos. Se, todavia, a lei previr que da decisão de uma pessoa jurídica cabe
recurso para a autoridade encartada em outra pessoa jurídica, o recurso será,
em tal caso, denominado de recurso hierárquico impróprio’.
O recurso hierárquico impróprio somente poderá ser proposto face às decisões

proferidas pelas agências reguladoras ou demais entidades da Administração Pública
Indireta, se existir a expressão previsão legal ou constitucional.
Nesse caso, o recurso hierárquico impróprio seria analisado pelo Ministério

Supervisor da área de atuação da agência reguladora ou demais entidades da
Administração Indireta.
Além de todas as características apresentadas acima, é necessário que
você conheça ainda alguns poderes enumerados pelo Professor Floriano Azevedo
Marques Neto e que são imprescindíveis para o eficiente exercício da atividade
regulatória.
1º) Poder de outorga, consistente na prerrogativa de emissão, em
consonância com as políticas públicas aplicáveis ao setor, de atos concretos
de licenças, autorizações, injunções, com vistas a franquear ou interditar o
exercício de uma atividade regulada a um particular;
2º) Poder de fiscalização do setor, a qual se revela tanto pelo
monitoramento das atividades reguladas (de modo a manter-se
permanentemente informada sobre as condições econômicas, técnicas e de

mercado do setor), quanto na aferição das condutas dos regulados de modo

a impedir o descumprimento de regras ou objetivos regulatórios;
3º) Poderes de conciliação, que se traduzem na capacidade de, dentro
do setor, conciliar ou mediar interesses de operadores regulados,
consumidores isolados ou em grupos de interesses homogêneos, ou ainda
interesses de agentes econômicos que se relacionam com o setor regulado
(malgrado não explorarem diretamente a atividade sujeita à regulação
setorial) no âmbito da cadeia econômica; e
4º) Poderes de recomendação, consistentes na prerrogativa, muitas
vezes prevista na lei que cria a Agência, do regulador subsidiar, orientar ou
informar o poder político, recomendando medidas ou decisões a serem
editadas no âmbito das políticas públicas.
3.5. Regime de pessoal

A Lei 9.986, publicada em 18 de julho de 2000, estabeleceu que o quadro
de pessoal das agências reguladoras seria regido pela Consolidação das Leis
do Trabalho, pois a emenda constitucional nº 19/98 havia acabado com a
obrigatoriedade da adoção de regime jurídico único na Administração Pública
(no caso, a lei 8.112/90) para os seus servidores.
Entretanto, ainda durante a tramitação do projeto que culminou na Lei
9986/00, vários juristas apontaram a inconstitucionalidade da escolha pelo
regime contratual (celetista), pois as agências reguladoras exercem atividades
típicas de Estado, que caracterizam necessidade pública contínua e não
transitória. Sendo assim, seus servidores deveriam ser regidos por estatuto legal
(no âmbito federal, Lei 8.112/90) e não pela CLT.
Em 19 de dezembro de 2000, ao analisar o pedido de liminar requerido
na ADI nº 2.310/DF, o Ministro Marco Aurélio (Supremo Tribunal Federal) decidiu
suspender os efeitos do artigo 1º da Lei 9986/200, que estabelecia o regime
celetista para os servidores das agências reguladoras.
Em sua decisão, o Ministro Marco Aurélio afirmou que os servidores das
agências reguladoras exercem funções de fiscalização, que são típicas de
Estado e que, portanto, deveriam titularizarcargos públicos de provimento
efetivo.
A partir da decisão liminar proferida pelo Supremo Tribunal Federal, as
agências reguladoras ficaram impedidas de realizar novos concursos públicos.
Por um lado, não podiam mais selecionar candidatos para o regime celetista em
virtude da concessão da medida cautelar (liminar) pelo STF. Por outro, como

não possuíam cargos públicos efetivos em sua estrutura (que era a exigência do
STF), não poderiam fazer concurso público para a contratação de novos
servidores.
Diante disso, tiveram que aguardar a solução do problema pelo Congresso
Nacional, que somente ocorreu em 2004, com a publicação da Lei 10.871/04,
responsável pela criação de diversos cargos de provimento efetivo no âmbito das
agências reguladoras.
Atualmente os servidores das agências reguladoras federais são regidos pela Lei
8.112/1990 (regime estatutário), portanto, titularizam cargos públicos.
3.5.1. Dirigentes
Um dos elementos configuradores da autonomia administrativa das
agências reguladoras é o “mandato a prazo certo” exercido pelos seus
dirigentes, que, segundo o entendimento da doutrina majoritária, trata-se de
essencial e necessário instrumento de garantia contra ingerências externas,
principalmente político-eleitorais.
Nos termos da Lei 9986/00, as agências reguladoras serão dirigidas em
regime de colegiado, por um Conselho Diretor ou Diretoria composta por
Conselheiros ou Diretores, sendo um deles o seu Presidente ou o Diretor-Geral
ou o Diretor-Presidente.
O Presidente ou o Diretor-Geral ou o Diretor-Presidente e os demais
membros do Conselho Diretor ou da Diretoria serão brasileiros, de reputação
ilibada, formação universitária e elevado conceito no campo de especialidade dos
cargos para os quais serão nomeados, devendo ser escolhidos pelo Presidente
da República e por ele nomeados, após aprovação pelo Senado Federal, nos
termos da alínea “f”, inciso III, art. 52, da Constituição Federal.
Após terem sido indicados e nomeados pelo Presidente da República,
com referendo do Senado Federal, os dirigentes das agências reguladoras
exercerão mandato a prazo certo, cuja duração será definida na lei de criação
de cada agência.

Depois de nomeados, os dirigentes somente perderão o mandato em caso

de renúncia, de condenação judicial transitada em julgado ou de processo
administrativo disciplinar, desde que a lei de criação da agência não tenha
estabelecido outras hipóteses de perda do mandato.
(Analista Administrativo/ANATEL 2009/CESPE) Os conselheiros e os

diretores das agências reguladoras somente perdem o mandato em caso de
renúncia, de condenação judicial transitada em julgado ou de processo
administrativo disciplinar, não podendo a lei de criação da agência prever outras
condições para a perda do mandato. Assertiva incorreta.
Além disso, o artigo 8º da Lei 9986/00 ainda estabelece um período de

“quarentena” que deve ser cumprido pelos ex-dirigentes das agências
reguladoras federais após deixarem as respectivas entidades. Segundo o texto
da lei, o ex-dirigente fica impedido para o exercício de atividades ou de prestar
qualquer serviço no setor regulado pela respectiva agência, por um período
de quatro meses, contados da exoneração ou do término do seu mandato.
Durante o impedimento, o ex-dirigente ficará vinculado à agência, fazendo
jus à remuneração compensatória equivalente à do cargo de direção que
exerceu e aos benefícios a ele inerentes. A “quarentena” é aplicável também
ao ex-dirigente exonerado a pedido, se este já tiver cumprido pelo menos seis
meses do seu mandato.
Pergunta: Professor Fabiano, por que os ex-dirigentes estão submetidos
às regras da “quarentena”?
São várias as explicações, mas, resumidamente falando, a obrigatoriedade
de respeito à quarentena está relacionada à grande quantidade de informações
privilegiadas (conhecimento de mercado, planejamento estratégico do setor de
atuação, entre outras) que o ex-dirigente possui e que, logicamente, são de
interesse das empre

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