Organização da Administração Pública

Livro Eletrônico
Aula 02
Administração Pública p/ SEFAZ-DF (Auditor Fiscal) Com Videoaulas -

Pós-Edital
Rodrigo Rennó
09791084971 - MAURICIO PEREIRA TAVARES

Rodrigo Rennó
Aula 02
Aula 2: Organização da Administração Pública.
Olá pessoal, tudo bem?

Nessa aula, iremos cobrir o seguinte tópico:
➢ Organização do Estado e da Administração Pública;
Espero que gostem da aula!
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Administração Pública p/ SEFAZ-DF (Auditor Fiscal) Com Videoaulas - Pós-Edital 1

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Sumário
Organização da Administração Pública .............................................................................. 3
Entidades Políticas e Administrativas ............................................................................................... 4
Descentralização e Desconcentração................................................................................................ 5
Administração Direta ........................................................................................................................ 9
Administração Indireta .................................................................................................................... 10
Autarquias ...................................................................................................................................................................... 11
Fundação ........................................................................................................................................................................ 15
Empresa Pública ............................................................................................................................................................. 16
Sociedade de Economia Mista ........................................................................................................................................ 18
Consórcios Públicos ........................................................................................................................................................ 21
Mudanças Institucionais Recentes .................................................................................................. 23

Terceiro Setor - Paraestatais ........................................................................................................... 24
Serviços Sociais Autônomos ........................................................................................................................................... 25
Organizações Sociais....................................................................................................................................................... 27
Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) ........................................................................................ 30
Instituições Comunitárias de Educação Superior (ICES) ................................................................................................. 33
Entidades de Apoio ......................................................................................................................................................... 35
Conselhos ......................................................................................................................................... 38
Agência Reguladora ........................................................................................................................ 39
Agência Executiva............................................................................................................................ 43
Resumo ........................................................................................................................... 48
Questões Comentadas ..................................................................................................... 55
Lista de Questões Trabalhadas na Aula ............................................................................ 76
Gabarito .......................................................................................................................... 84
Bibliografia ...................................................................................................................... 85

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ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A Administração Pública pode ser definida de várias formas. De acordo com a ciência da
Administração, refere-se ao ramo da Administração aplicado à gestão dos diversos entes públicos e
da administração direta e indireta.
De acordo com a ciência jurídica, trata-se do conjunto de funções e órgãos instituídos para a
consecução dos objetivos do governo. De acordo com Meirelles, a Administração Pública:
“Em sentido formal é o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do Governo. Em sentido material, é o
conjunto das funções necessárias para os serviços públicos em geral...pratica atos de execução, vinculada à lei ou à norma
técnica, com maior ou menor autonomia funcional, de acordo com a competência do órgão ou agente. ”
Assim, no sentido amplo, abrange os órgãos do governo, que exercem a função política, mas
também os órgãos e agentes que exercem funções administrativas1.
A Administração Pública é um conjunto de órgãos e agentes públicos que devem executar as políticas
públicas e as funções estatais. Poderíamos definir as funções políticas como as principais diretrizes
de um governo, suas principais políticas de atuação na sociedade.
Já ao corpo técnico – a burocracia – cabe a função de executar estas políticas definidas pelos agentes
políticos. Assim sendo, estes agentes têm a responsabilidade técnica – mas não política – de executar
as funções estatais.
Imagine que um governador decide ampliar o horário escolar em todas as instituições de ensino de
seu estado. Assim, ele acredita que esta decisão ampliará os conhecimentos dos alunos e
proporcionará um melhor futuro a estes jovens.
Esta é, portanto, uma decisão política. Entretanto, para que se torne realidade, dependerá de uma
série de atos administrativos e de um trabalho de gestão para que esta decisão possa ser executada
de acordo com os objetivos do governo.
De acordo com Alexandrino e Paulo:
“O “como fazer”, o estabelecimento das prioridades na execução, o detalhamento dos programas de ação, tudo isso é
atividade administrativa em sentido amplo, vale dizer, atividade política, para o exercício da qual o Poder Público, embora
subordinado à lei e ao direito, dispõe de ampla discricionariedade. ”
Portanto, a atuação da Administração Pública acontece por meio de entidades (pessoas jurídicas),
de órgãos (centros de competências) e de seus agentes (pessoas físicas).
1
(Alexandrino & Paulo, Direito administrativo descomplicado, 2009)

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Entidades
Atuação da
Órgãos
Administração Pública
Agentes Públicos
ENTIDADES POLÍTICAS E ADMINISTRATIVAS
Vamos começar o nosso estudo pelas entidades, que podem ser definidas como unidades de atuação
dotadas de personalidade jurídica2. Ao possuir personalidade jurídica, as entidades podem, em
nome próprio, adquirir direitos e contrair obrigações.
Podemos dividir as entidades em entidades políticas e entidades administrativas. As entidades
políticas são definidas diretamente pela Constituição Federal e integram a estrutura do Estado. São
elas: a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios.
As entidades políticas possuem capacidade de auto-organização, autogoverno e
autoadministração.
• Capacidade de legislar - capacidade do

Auto-organização ente para se organizar na forma de sua
(autolegislação) constituição ou lei orgânica e de suas leis
• Competência para organizar seus Poderes

Autogoverno Executivo, Legislativo e Judiciário locais
• Capacidade de prestarem seus serviços

Autoadministração públicos dentro das competências
elencadas pela CF/88 (saúde, educação, etc.)
2
Fonte: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9784.htm

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Já as entidades administrativas são pessoas jurídicas (sejam de direito público ou privado) criadas
pelos entes políticos para exercer parcela de sua capacidade de autoadministração.
Quando um ente político cria uma outra entidade para prestar algum serviço público, está criando
uma entidade administrativa. Como exemplos destas entidades administrativas, temos: autarquias,
fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista.
A principal diferença entre as entidades políticas e as entidades administrativas está no fato de que
as entidades políticas possuem autonomia política, ou seja, possuem capacidade de legislar (auto-
organização). Elas podem editar atos normativos e inovar na ordem jurídica, criando direitos e
obrigações.
Autonomia plena (política) – capacidade de

legislar
Políticas
Entidades União, Estados, DF e Municípios
(personalidade jurídica) Capacidade de autoadministração

Administrativas
Autarquias, Fundações Públicas, Empresas
Públicas e SEMs
DESCENTRALIZAÇÃO E DESCONCENTRAÇÃO
Antes de tudo, uma explicação: estes conceitos são derivados da doutrina do Direito Administrativo
e não do que chamamos de ciência da Administração.
De acordo com os teóricos da Administração, não existe o conceito de desconcentração, apenas o
conceito de descentralização. Para este ramo do conhecimento, qualquer transferência ou
delegação de poder da cúpula da organização para algum departamento ou para alguma empresa
coligada seria um caso de descentralização.
Já de acordo com os conceitos derivados do Direito, a desconcentração ocorre quando a
Administração Pública decide criar órgãos internos, de modo a melhor utilizar os recursos e atender
aos cidadãos. Deste modo, o “produto” de uma desconcentração é um órgão sem personalidade
jurídica. A delegação de competências ocorre de maneira interna.
Desta maneira, se o órgão está inserido no que chamamos de Administração Direta, é produto de
uma desconcentração. Di Pietro afirma que a desconcentração ocorre quando há a distribuição de
competências dentro de uma mesma pessoa jurídica.

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Nestes casos, dado o poder hierárquico do Estado, os órgãos e agentes públicos decorrentes da
subdivisão não perdem o vínculo hierárquico com a pessoa jurídica de origem.
Já a descentralização ocorre quando o Estado transfere suas atividades para outras entidades ou
cria novas entidades.
Esta descentralização pode ocorrer por delegação, outorga ou territorial (geográfica). A
descentralização por outorga ocorre quando o Estado cria outra entidade para executar as
atividades que lhe cabem. Essas organizações, integrantes da Administração Indireta, possuem
personalidade jurídica.
Já a descentralização por delegação acontece quando o poder público atribui os serviços a entidades
ou pessoas que não fazem parte da Administração. Este processo demanda uma licitação prévia e é
feita mediante um contrato de concessão ou permissão.
Quando a descentralização é feita para uma entidade privada, ocorre a descentralização da atividade
administrativa. Essa entidade não seria, portanto, subordinada ao órgão que delegou a competência
e nem teria uma relação de hierarquia com o órgão público, ficando o Estado apenas com o controle
e a fiscalização da atividade transferida.
Resumindo, a transferência da execução de um serviço público pode ser feita por Outorga ou por
Delegação. A outorga só pode ser realizada por lei, enquanto a delegação pode ser por lei, por
contrato ou por ato administrativo.
A delegação territorial ou geográfica está prevista na CF/88, que dispõe da possibilidade de criação
dos territórios federais. Essa seria uma modalidade de descentralização por meio do qual a União
criaria uma pessoa jurídica com limites territoriais determinados e competências administrativas
genéricas. Entretanto, atualmente não temos territórios federais no Brasil.
Vamos ver melhor aqui os conceitos:
Ocorre na mesma PJ
Existe hierarquia
Desconcentração
Cria órgãos públicos
Técnica administrativa
de distribuição de
competências

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Entidade
administrativa -
transfere a titularidade
do serviço
dá origem à Adm
Indireta
Descentralização Por Outorga,
PJs diferentes por serviços, técnica ou
Sem Hierarquia funcional
Envolve tutela ou
controle finalístico
Exige-se lei para criar

ou autorizar criação da
entidade
Entidade privada -
concessão, permissão
ou autorização
Por Delegação ou contrato ou ato

colaboração administrativo
transfere somente a
Descentralização execução do serviço
por prazo
PJs diferentes determinado (regra)
Sem Hierarquia
Territórios federais
Territorial ou
Geográfica
Capacidade
administrativa
genérica

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(CESPE - ANAC – TÉCNICO) A desconcentração administrativa consiste na distribuição interna

de competências, no âmbito de uma mesma pessoa jurídica; a descentralização administrativa
pressupõe a distribuição de competência para outra pessoa, física ou jurídica.
Comentários
Questão bem tranquila, pessoal. Ela está claramente dando as definições de desconcentração
e descentralização administrativa. Vale ressaltar apenas que na desconcentração, o Estado
distribui algumas funções dentro da mesma pessoa jurídica, ou seja, continua existindo apenas
a Administração Direta.
Já na descentralização administrativa, o Estado transfere suas atividades para outra pessoa
jurídica, criando uma entidade da Administração Indireta.
Gabarito: correta
(CESPE – INSS – ANALISTA) Os institutos da desconcentração e da descentralização, essenciais

à organização e repartição de competências da administração pública, podem ser
exemplificados, respectivamente, pela relação entre o MPS e a União e pela vinculação entre
o INSS e o MPS.
Comentários
O MPS era um ministério (hoje extinto), portanto fazia parte da Administração direta. Era um
órgão do governo federal e temos sim nele o efeito de uma desconcentração. Já o INSS é uma
autarquia federal, criada por meio da descentralização.
Gabarito: certa
(CESPE - TRF-1 – TÉCNICO) Administração direta remete à ideia de administração centralizada,

ao passo que administração indireta se relaciona à noção de administração descentralizada.
Comentários
A frase está correta. A descentralização por outorga ocorre quando o Estado cria outra
entidade para executar as atividades que lhe cabem. Essas organizações, integrantes da
Administração Indireta, possuem personalidade jurídica.
Do contrário, quando a Administração executa diretamente o serviço, está centralizando sua
administração. Portanto, poderíamos sim fazer esse tipo de afirmação.
Gabarito: correta

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ADMINISTRAÇÃO DIRETA
Dentro do Estado, podemos classificar os órgãos e entidades entre a Administração Direta e a

Indireta. A Administração Direta concentra os órgãos e setores sem personalidade jurídica própria
dos três Poderes pelos quais o Estado atua diretamente.
Dentre estes órgãos, podemos citar (no caso da União): a Presidência da República e seus
ministérios, os órgãos do poder Judiciário (STF, STJ, TST, TSE etc.) e do Legislativo (Senado e Câmara),
o Tribunal de Contas da União, a Advocacia Geral da União, o Ministério Público da União, os
conselhos etc.
De acordo com o entendimento da doutrina, os órgãos apenas possuem competências (são centros
de competências) sem possuir capacidade jurídica e constituir pessoa jurídica3.
Quando um grupo de pessoas políticas possuir competências para realizar trabalhos
administrativos, centralizadamente, estaremos diante da Administração Pública Direta.
Nesse tipo de Administração, observa-se a desconcentração administrativa. Aqui, o conjunto de
pessoas trabalha naquilo que chamamos de órgãos públicos que não possuem personalidade
jurídica própria, isto é, compõem a estrutura da pessoa jurídica da qual se formou.
Diferentemente, na Administração Pública Indireta, esse grupo de pessoas realizará os trabalhos
administrativos de forma descentralizada e, nessa descentralização administrativa, o conjunto de
pessoas jurídicas denomina-se de entidades.
O Decreto-Lei 200, de 1967, tido como referencial na organização administrativa do setor público
federal do Poder Executivo, no Brasil, em seu artigo 4 o, dispõe sobre a divisão da Administração
Direta e Indireta, senão vejamos:
“Art. 4° A Administração Federal compreende:
I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura
administrativa da Presidência da República e dos Ministérios.
II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades,
dotadas de personalidade jurídica própria:
a) Autarquias;
b) Empresas Públicas;
c) Sociedades de Economia Mista.
d) Fundações públicas. (Incluído pela Lei nº 7.596, de 1987)
Parágrafo único. As entidades compreendidas na Administração Indireta vinculam-se ao
Ministério em cuja área de competência estiver enquadrada sua principal atividade. ”
3
(Paludo A. V., 2010)

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Mais tarde, a Constituição Federal, de 1988, no caput do artigo 37, dispõe sobre a existência da
Administração Direta e Indireta em todos os Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) de qualquer
esfera política (União, estados, DF e municípios), conforme nota-se abaixo:
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência(...)”
Para finalizar esse tópico, quero apenas resumir o conceito de Administração Pública Direta que
nada mais é do que pessoas jurídicas de direito público com autonomia político-administrativa os
quais sofreram desconcentração das atividades administrativas. Como exemplo, temos: os
Ministérios e as Secretarias.
Administração
centralizada
Órgãos ligados
Administração Direta diretamente às entidades
políticas
Exemplos: PR, Ministérios,

CD e Senado, Tribunais em
geral, TCU, etc.
ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
A Administração Indireta é composta por entidades que têm personalidade jurídica, podendo ser
de Direito Público ou Direito Privado, que operam por delegação ou outorga do poder público ao
qual estão ligadas.
Dentre as entidades da Administração Indireta, podemos citar: as fundações, as autarquias, as
empresas públicas, as sociedades de economia mista e os consórcios públicos (instituídos como
associação pública ou pessoa jurídica de direito privado)4.
Estas entidades normalmente são vinculadas aos ministérios (ou secretarias) da área em que atuam.
Assim, uma empresa pública federal voltada para pesquisas na área de educação estará vinculada
ao ministério da educação. Entretanto, esta empresa terá autonomia em relação ao ministério,
sendo controlada apenas em relação à finalidade.
4

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Resumindo, a Administração Indireta nada mais é do que entidades com personalidade jurídica
própria, criadas por meio de lei específica pelo Poder Público, por descentralização administrativa,
para desempenharem atividades da Administração.
São entidades da Administração Indireta:
➢ Autarquia;
➢ Fundação;
➢ Empresa Pública;
➢ Sociedade de Economia Mista.
As autarquias e fundações públicas serão criadas de forma direta por meio de lei específica. Já as
demais entidades terão suas criações autorizadas por lei específica, mas a criação em si acontecerá
quando o poder público vier a inscrever os atos constitutivos delas em um registro público com
competência para tal.
Entidade
Criação Natureza Jurídica Atividade
Administrativa
Autarquias Criadas por Lei Direito Público Típicas de Estado
Fundações Públicas
Criadas por Lei Direito Público Atividades de
(Dir. Público)
Interesse Social
(educação, pesquisa,
Autorizadas por Lei Direito Privado desporto, previdência)
(Dir. Privado)
Empresas Públicas Autorizadas por Lei Direito Privado Prestação de serviços

públicos e exploração
Sociedades de de atividade
Autorizadas por Lei Direito Privado
Economia Mista econômica
Autarquias
Pessoal, agora vamos falar um pouco sobre cada entidade da Administração Indireta. As autarquias
são pessoas jurídicas de direito público, criadas e extintas por meio de lei específica para
desempenhar funções típicas de Estado.

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A criação, no âmbito da União, será de competência privativa do Presidente da República. O

professor Marçal Justen Filho5 define autarquia da seguinte forma:
“Autarquia é uma pessoa jurídica de direito público, instituída para desempenhar atividades administrativas sob regime de
direito público, criada por lei que determina o grau de autonomia em face da Administração direta. ”
Quando o autor, em sua definição, dispõe que a autarquia se trata de uma pessoa jurídica de direito
público, ele está associando às competências privativas de Estado, em desigualdade com o
particular. Já quando ele fala que o regime é de direito público, ele afirma que a autarquia não
atuará em atividades econômicas propriamente ditas, e realizará atividade típica da Administração
Pública.
Essa entidade administrativa possui autonomia gerencial, orçamentária e patrimonial. Além disso,
ela detém capacidade conferida pelo ente que a criou para uma área específica de atuação.
Dessa maneira, as autarquias detêm autonomia administrativa e financeira. De acordo com Paludo 6,
“as autarquias encontram-se vinculadas a determinado Ministério (e não subordinadas); incide sobre
elas controle finalístico/supervisão ministerial (e não controle hierárquico)”.
Vale ressaltar que se observa, nas autarquias, a especialização dos fins ou das atividades, que as
obrigam a exercer suas competências dentro dos limites estabelecidos legalmente. Com base nisso,
há proibição de exercer atividades diferentes daquelas para as quais foram criadas.
Como pertencem à administração indireta, de modo a serem vinculadas apenas
administrativamente ao ente que o criou, não existe controle hierárquico entre o ente e as
autarquias, apenas um controle finalístico.
Como as autarquias possuem personalidade de direito público, seus agentes praticam atos
considerados atos administrativos, com observância de todos os requisitos obrigatórios de um ato
dessa natureza, como o sujeito, a forma, o motivo, o objeto e a finalidade.
Da mesma forma, as autarquias devem obediência aos atributos dos atos administrativos, que são:
supremacia do interesse público, presunção de legitimidade, autoexecutoriedade, imperatividade.
Vale salientar que as contratações de bens e serviços feitos pelas autarquias seguem os
procedimentos públicos para tais, isto é, observam a Lei das Licitações, a de no 8.666, de 1993,
assim como a Lei 10.520, de 2002, que rege a modalidade pregão de licitação para a aquisição de
bens e serviços comuns.
Observem uma coisa: assim como as autarquias devem seguir ao rito da Lei 8.666/93 para suas
contratações, elas também recebem privilégios fornecidos por essa Lei à Administração Pública.
Dentre eles, temos a prerrogativa de poder modificar ou rescindir um contrato de forma unilateral,
devidamente motivado e atendendo ao interesse público. Outra prerrogativa seria o Poder Público
ter que fiscalizar o contrato, impondo, no que couberem, as penalidades devidas.
5
(Justen Filho, 2012)
6
(Paludo A. , 2013)

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Segundo o artigo 36, §6° da CF/88, as pessoas jurídicas de direito público (e as autarquias se
enquadram aí), possuem responsabilidades pelos danos causados a terceiros por seus agentes.
A nossa Carta Magna, inclusive, assegurou que tal responsabilidade também pode recair sobre
aquele que tiver dado causa quando houver dolo ou culpa.
Vale saber que os bens das autarquias, assim como de qualquer pessoa jurídica de direito público,
são inalienáveis, impenhoráveis, não podem ser objeto de direitos reais de garantia (penhor,
hipoteca, por exemplo), nem tão pouco, sujeitos a usucapião.
Por fim, tem-se a Justiça Federal como foro responsável pelo julgamento de causas de interesse das
autarquias, conforme artigo 109, inciso I e VIII da CF/88, transcrito abaixo.:
“Art. 109. Aos juízes federais compete processar e julgar:
I - as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas
na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto as de falência, as de acidentes de
trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho;
(...)
VIII - os mandados de segurança e os "habeas-data" contra ato de autoridade federal, excetuados
os casos de competência dos tribunais federais.”
Como exemplos de autarquias, vale citar o que a professora Fernanda Marinela 7 dispõe sobre o
enquadramento dessas entidades conforme os objetivos delas:
“Autarquias Assistenciais: INCRA – Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária;
➢ Autarquias Previdenciárias: INSS – Instituto Nacional de Seguro Social;
➢ Autarquias Culturais: UFLA – Universidade Federal de Alagoas; UFBA – Universidade
Federal da Bahia, além de outras universidades federais;
➢ Autarquias Profissionais: incumbidas da inscrição de certos profissionais e fiscalização
de suas atividades, como, por exemplo, o Conselho de Medicina, o Conselho de Odontologia,
o Conselho de Administração e outros;
➢ Autarquias Administrativas: categoria residual, isto é, entidades que se destinam às
diversas atividades administrativas, como: INMETRO – Instituto Nacional de Metrologia,
Normalização e Qualidade Industrial; BACEN – Banco Central; IBAMA – Instituto Brasileiro
do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis;
➢ Autarquias de Controle: são as agências reguladoras(...).”
Pessoal, há um entendimento da doutrina de que existem autarquias de regime especial, que seriam
tipos de autarquias que gozariam de maior autonomia administrativa. Dentre estes casos, têm-se as
agências reguladoras, que estudaremos um pouco mais a frente, ok?
7
(Martins, 1997)

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(FCC - TRT - 7ª REGIÃO – ANALISTA JUDICIÁRIO – ADAPTADA) As autarquias agem por

delegação do Poder que a instituiu.
Comentários:
Já sabemos que não existe subordinação entre uma autarquia e a entidade a qual se criou; o
que há é uma vinculação com um controle finalístico.
Gabarito: errada
(CESPE – CÂMARA DOS DEPUTADOS – ANALISTA LEGISLATIVO) O início da personalidade

jurídica de uma autarquia coincide com o registro de seu estatuto no cartório competente.
Comentários
De acordo com o inciso XIX, do artigo 37, da CF/88, uma autarquia é criada por lei específica,
sem a necessidade de registro de seu estatuto para sua criação vigorar. Senão vejamos:
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
(...)
XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de
empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar,
neste último caso, definir as áreas de sua atuação.”
Dessa maneira, ao se publicar a lei que instituiu a autarquia, ela torna-se criada.
Gabarito: errada
(CESPE - SUFRAMA – AGENTE ADMINISTRATIVO) Considerando que a SUFRAMA, autarquia

vinculada ao Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, pretenda contratar
serviços de consultoria para auxiliar na elaboração do Plano Diretor Plurienal da ZFM, julgue o
item a seguir:
Sendo uma autarquia, a SUFRAMA não é obrigada a realizar prévio procedimento de licitação
para contratar o serviço.
Comentários
Subordinam-se à Lei 8.666/93, Lei das Licitações, além dos órgãos da administração direta, os
fundos especiais, as autarquias, as fundações públicas as empresas públicas, as sociedades de
economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados,
Distrito Federal e Municípios.
Gabarito: errada

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Fundação
As fundações foram instituídas pelo Decreto Lei n° 200/67, e gozavam de grande autonomia
administrativa. Entretanto, com a Constituição Federal de 1988 estas prerrogativas foram retiradas.
Segundo os professores Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo 8, a definição para Fundações Públicas
é a seguinte:
“Entidade da Administração Indireta instituída pelo poder público mediante a personificação de um patrimônio que,
dependendo da forma da criação, adquire personalidade jurídica de direito público ou personalidade jurídica de direito
privado, à qual a lei atribui competências administrativas específicas, regra geral, em atividades de interesse social (a serem
definidas em lei complementar).”
As fundações públicas são pessoas jurídicas de Direito Público, criadas por lei específica e/ou
registro de ato constitutivo, mediante a transferência de um determinado acervo patrimonial pelo
ente instituidor.
Pessoal, aqui cabe um parêntese. Vocês devem estar se perguntando: professor, as fundações são
de direito público ou privado? E, ainda mais: elas são criadas por lei específica ou só autorizadas a
sua criação mediante lei?
Acontece que há muita divergência doutrinária. Vejamos que a doutrina majoritária e o STF
consideram. Para eles, o Poder Público poderá instituir fundações com personalidade jurídica de
direito público e de direito privado.
Caso o Poder Público edite uma lei específica criando uma fundação, para a maioria dos autores, ele
estará criando uma fundação pública, igualmente a uma autarquia, com personalidade jurídica de
direito público. Estaria, portanto, criando entidades com as mesmas prerrogativas de uma autarquia,
sendo denominadas, também, de “autarquias fundacionais” ou “fundações autárquicas”.
Entretanto, se for seguir o dispositivo constitucional, previsto no inciso XIX do artigo 37 da CF/88,
estará autorizando a criação de uma fundação com personalidade de direito privado, como as
empresas públicas e as sociedades de economia mista.
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
(...)
XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de
empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar,
neste último caso, definir as áreas de sua atuação”.
Dessa forma, vocês devem levar para a prova esse detalhe sobre as fundações, pois as bancas
adoram fazer pegadinhas sobre esse assunto, ok?
Vejam, abaixo, um quadro com as principais diferenças entre fundações de direito público e de
direito privado:
8

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Fundações com personalidade jurídica de direito público

• Criação por meio de Lei específica;
• Possuem a titularidade de poderes públicos, assim com as autarquias.
• Origem dos recursos provenientes do orçamento público;
• Possuem natureza jurídica de direito público;
• Regime estatutário de pessoal
Fundações com personalidade jurídica de direito privado

• Criação autorizada por lei e após a inscrição de seus atos constitutivos no Registro Civil das
Pessoas Jurídicas;
• Não detém a titularidade de poderes público, apenas o exercício deles;
• A origem de recursos se dá como de uma fundação privada: renda de doações e de serviços
prestados;
• Possuem natureza jurídica de direito privado.
• Regime celetista de pessoal
Figura 1. Principais diferenças entre fundações de direito público e de direito privado.
Pessoal, vamos detalhar só mais um pouco as fundações públicas, ok? A área de atuação delas cabe
a uma lei complementar. Esta lei definirá o campo de atividades da entidade. Dentre as áreas de
atuação de uma fundação, têm-se: educação e ensino, assistência social, médica e hospitalar,
pesquisa e atividades culturais.
Assim como as autarquias, as fundações públicas possuem foro na Justiça Federal, e também são
detentoras de prerrogativas como: os atos administrativos apresentam requisitos, atributos, e
outras características como uma autarquia. Seus bens não estão penhoráveis, nem alienáveis, nem
sujeitos a usucapião.
Vale salientar, inclusive, que os recursos repassados para as fundações estão previstos no orçamento
do ente federal. E, ainda mais, as fundações públicas, ao prestarem serviços públicos, responderão
pelos danos causados a terceiros pelos seus agentes. No entanto, é plenamente cabível, em caso de
dolo ou culpa, o regresso da ação contra os responsáveis.
Empresa Pública
As empresas públicas são entidades de Direito Privado, criadas após autorização legislativa,
mediante lei específica. Depois dessa autorização, o Poder Executivo registra os atos constitutivos
em um estabelecimento público responsável para tal. Aí sim, que se cria a entidade, isto é, concluído
o registro dos atos constitutivos.

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O que caracteriza esse tipo de empresa ser uma entidade pública, dentre outras coisas, é o fato de
a totalidade de seu capital estar em nome do poder público (não necessariamente do mesmo ente,
pois podem ser sócios a União e algum estado, por exemplo). Logo, todo o capital da empresa deve
ser de recurso público.
Além disso, elas podem escolher o regime organizacional, ou seja, podem ser constituídas por
qualquer forma jurídica como sociedades limitadas, sociedades anônimas (S.A.), entre outras. Estas
empresas têm a finalidade de explorar atividades econômicas (como atividades industriais e
comerciais) e prestar serviços públicos.
Apesar de formalmente serem entidades de Direito Privado, obedecem também a certas regras e
princípios do Direito Público. Isto é observável de acordo com a finalidade dessa entidade da
Administração Indireta.
Se explorar atividade econômica for o seu fim, o regime jurídico será o de direito privado. No
entanto, se for prestar serviço público, o regime jurídico adotado será o de direito público.
Desta forma, muitos doutrinadores consideram seu regime jurídico como híbrido, ou seja,
majoritariamente privado, mas com alguns aspectos derivados do Direito Público.
Elas submetem-se a um controle administrativo, mesmo que não tenham que se subordinar a uma
hierarquia. Isto significa que essas empresas públicas devem se sujeitar a um controle finalístico do
ente que as criou. Desse modo, não cabe, nessa relação, uma subordinação, e sim, uma vinculação.
Vale lembrar que as empresas públicas possuem autonomia gerencial, orçamentária e financeira
para realizar suas atividades. O que se ressalta é que, com a autorização legislativa para sua criação,
o ente público estará transferindo a titularidade do serviço público por meio de descentralização, o
que se denomina de outorga legal.
Quanto à responsabilidade civil por danos causados a terceiros, vale lembrar que as entidades que
exploram atividades econômicas não seguem as mesmas regras das que prestam serviços públicos.
Isto é, as primeiras não se submetem às regras de responsabilidade civil objetiva, logo não
respondem diretamente pelos danos que seus agentes venham causar a terceiros.
Elas, portanto, seguem as regras previstas pelos códigos: civil e criminal. Já aquelas que prestam
serviços públicos respondem pelos prejuízos que suas agentes causarem a terceiros quando agirem
dentro de suas funções.
O regime de pessoal tanto para as empresas públicas quanto para as sociedades de economia mista
será o de emprego público. Nesse regime, o agente ingressa no emprego por meio de seleção de
provas ou provas e títulos, isto é, por concurso público e devem observância ao teto remuneratório
do servidor público.
No entanto, eles são disciplinados, após ingressarem, pelo regime da Consolidação das Leis do
Trabalho – CLT. Isto significa que não possuem estabilidade no serviço público, seus entraves
trabalhistas são analisados pela Justiça do Trabalho e se submetem ao regime geral de previdência
social.
Por fim, deve-se frisar que a Constituição Federal, de 1988, no parágrafo segundo do artigo 173
dispõe o seguinte:

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“Art. 173. § 2º As empresas públicas e as sociedades de economia mista não poderão gozar de
privilégios fiscais não extensivos às do setor privado.”
O constituinte quis informar, com esse parágrafo, que fica proibido que as empresas públicas e as
sociedades de economia mista, que explorem atividades econômicas, recebam privilégios fiscais
que também não sejam concedidos às empresas privadas. Isso não inclui àquelas prestadoras de
serviços públicos. Lembrem-se disso na hora da prova, ok?
Dentre algumas empresas públicas conhecidas temos: Caixa Econômica Federal, Empresa de
Correios e Telégrafos e a Infraero, Serviço Federal de Processamento de Dados.
Sociedade de Economia Mista
Como as empresas públicas, as sociedades de economia mista são entidades de Direito Privado. Elas
também não são criadas por lei. A lei deve apenas autorizar sua criação, na forma de um Decreto
de iniciativa do chefe do Poder Executivo. Após autorização legislativa, sua criação também se dará
pelo registro dos atos constitutivos.
Ao contrário das empresas públicas, as sociedades de economia mista devem ser constituídas
exclusivamente na forma de sociedades anônimas.
Entretanto, estas não têm a proibição de contar com capital privado (como acontece com as
empresas públicas). A única exigência é que o Estado tenha 51% das ações com direito a voto.
Desta forma, muitas vezes o Estado pode ter menos de 50% do capital total de uma sociedade de
economia mista, mas manter seu controle sobre a mesma. Isto ocorre porque a nossa legislação das
S.A. permite que existam até 50% das ações de uma empresa de capital aberto sem direito a voto
(chamadas ações preferenciais).
Ou seja, o Estado deve ter a maioria do capital relativo às ações com direito a voto (ações ordinárias),
não a maioria do capital (ações ordinárias mais as ações preferenciais) conforme inciso III, artigo 5º
do Decreto Lei nº 200, de 1967:
"Art. 5.
(...)
III - Sociedade de Economia Mista - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado,
criada por lei para a exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas
ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União ou à entidade da
Administração Indireta".
Estas empresas são criadas com o propósito de explorar a atividade econômica, apesar de,
eventualmente, poderem prestar serviços públicos. Dentre os exemplos de sociedade de economia
mista, temos: Banco do Brasil, Petrobrás, etc.
Pessoal, a maioria das características de uma sociedade de economia mista se iguala às de uma
empresa pública, conforme vimos no tópico em que falamos sobre esta última.
Veremos agora um gráfico que relacionará as principais diferenças entre essas duas entidades.

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Empresas Públicas
• Instituída sob qualquer forma: Sociedade Anônima, LTDA, etc;
• Inscrição no registro de empresas mercantis ou registro civil de pessoas
jurídicas;
• Capital exclusivamente público;
• Foro processual: Justiça Federal.

• Instituída sob forma de Sociedade Anônima (S/A);
• Inscrição no registro público de empresas mercantis;
• Capital público mais o privado, com maioria das ações com direito a voto
pertencente à União ou entidade da Administração Indireta;
• Foro processual: Justiça Estadual.
Figura 2. Diferenças entre EP e SEM
Agora vejamos as principais características em comum entre elas:
EP e SEM
• Pessoas Jurídicas de Direito Privado;
• Criação por meio de autorização de lei específica e registro dos atos constitutivos em
seguida;
• Objeto : exploração de atividades econômicas e prestação de serviços públicos;
• Ingresso por concurso público;
• Empregados públicos regidos pela CLT;
Figura 3. Características em comum de EP e SEM

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(CESPE - MEC – TODOS OS CARGOS) A empresa pública somente pode ser criada por lei
específica, com personalidade jurídica de direito público e adotando quaisquer formas
societárias admitidas pelo Direito.
Comentários:
O primeiro erro da questão está em afirmar que a empresa pública é criada mediante lei
específica. Vimos que lei específica apenas autoriza a sua criação, não é verdade?
O segundo erro encontra-se na afirmação do tipo de personalidade jurídica da empresa
pública. Ora, já estamos cansados de saber que a personalidade jurídica da empresa pública é
de direito privado.
Gabarito: errada
(CESPE - TJ-SE – TÉCNICO) As empresas públicas se diferenciam das sociedades de economia

mista, entre outros fatores, pela forma jurídica e de constituição de seu capital social.
Comentários
As EP e SEC se diferenciam pela: Forma jurídica; Constituição de seu capital social e foro
Processual.
Gabarito: correta
(CESPE - TC-DF – TÉCNICO) Ao contrário das empresas públicas, em que o regime de pessoal é
híbrido, sendo permitida a vinculação de agentes tanto sob o regime celetista quanto sob o
estatutário, nas sociedades de economia mista, o vínculo jurídico que se firma é
exclusivamente contratual, sob a égide da Consolidação das Leis do Trabalho.
Comentários
O regime de pessoal das empresas públicas não é híbrido, pois não se admite haver dois
regimes ao mesmo tempo, como o estatutário e o celetista.
As empresas públicas, assim como as sociedades de economia mista possuem regime celetista,
o que torna o gabarito ser questão errada.
Gabarito: errada

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Consórcios Públicos
A Lei 11.107/2005 dispõe sobre normas gerais para a União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios contratarem consórcios públicos para a realização de objetivos de interesse comum.
O consórcio público adquirirá personalidade jurídica:
I – de direito público, no caso de constituir associação pública, mediante a vigência das leis de
ratificação do protocolo de intenções;
II – de direito privado, mediante o atendimento dos requisitos da legislação civil.
No entanto, o consórcio público com personalidade jurídica de direito público integra a
administração indireta de todos os entes da Federação consorciados.
Para a União participar de um consórcio público, todos os todos os Estados em cujos territórios
estejam situados os Municípios consorciados também deverão fazer parte.
Conforme a Lei, os consórcios públicos, na área de saúde deverão obedecer aos princípios, diretrizes
e normas que regulam o Sistema Único de Saúde – SUS.
Pessoal, os objetivos dos consórcios públicos serão determinados pelos entes da Federação que se
consorciarem, observados os limites constitucionais e para alcançar tal fim, o consórcio público
poderá:
I – firmar convênios, contratos, acordos de qualquer natureza, receber auxílios, contribuições e
subvenções sociais ou econômicas de outras entidades e órgãos do governo;
II – nos termos do contrato de consórcio de direito público, promover desapropriações e instituir
servidões nos termos de declaração de utilidade ou necessidade pública, ou interesse social,
realizada pelo Poder Público; e
III – ser contratado pela administração direta ou indireta dos entes da Federação consorciados,
dispensada a licitação.
O consórcio público será constituído por contrato cuja celebração dependerá da prévia subscrição
de protocolo de intenções (publicado na imprensa oficial), o qual deverá definir o número de votos
que cada ente da Federação consorciado possui na assembleia geral, sendo assegurado 1 (um) voto
a cada ente consorciado.
É também no protocolo de intenções que são definidas as condições para que o consórcio público
celebre contrato de gestão ou termo de parceria. Logo, percebe-se que há dois tipos de contratos
passíveis de serem firmados pelo consórcio público: contrato de gestão ou termo de parceria.
Pessoal, os entes consorciados somente entregarão recursos ao consórcio público mediante
contrato de rateio que será formalizado em cada exercício financeiro, e seu prazo de vigência não
será superior ao das dotações que o suportam.

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Há uma exceção para esse prazo não ser superior: quando tiverem como objeto os projetos
consistentes em programas e ações contemplados em plano plurianual ou a gestão associada de
serviços públicos custeados por tarifas ou outros preços públicos.
Cabe apena mais uma consideração quanto ao contrato de rateio: é proibido aplicar os recursos
entregues ao consórcio público por meio de contrato de rateio para o atendimento de despesas
genéricas, inclusive transferências ou operações de crédito.
O consórcio público está sujeito à fiscalização contábil, operacional e patrimonial pelo Tribunal de
Contas competente para apreciar as contas do Chefe do Poder Executivo representante legal do
consórcio, inclusive quanto à legalidade, legitimidade e economicidade das despesas, atos, contratos
e renúncia de receitas, sem prejuízo do controle externo a ser exercido em razão de cada um dos
contratos de rateio.
Dessa forma, os agentes públicos incumbidos da gestão de consórcio não responderão
pessoalmente pelas obrigações contraídas pelo consórcio público.
E caso um ente da Federação queira se retirar do consórcio? Como deverá proceder? Bom, a retirada
dependerá de ato formal de seu representante na assembleia geral. No entanto, a retirada ou a
extinção do consórcio público não prejudicará as obrigações já constituídas, inclusive os contratos
de programa, cuja extinção dependerá do prévio pagamento das indenizações eventualmente
devidas.
Conforme a Lei, até que haja decisão que indique os responsáveis por cada obrigação, os entes
consorciados responderão solidariamente pelas obrigações remanescentes, garantindo o direito de
regresso em face dos entes beneficiados ou dos que deram causa à obrigação.
E como ficam os bens que o ente consorciado destinou ao consócio público, mas agora quer se
retirar? Simples: apenas se houver previsão expressa no contrato de consórcio público ou no
instrumento de transferência ou de alienação, é que o consorciado terá os bens revertidos ou
retrocedidos.
Falamos há pouco sobre o contrato de programa. Este contrato serve para constituir e regular,
como condição de sua validade, as obrigações que um ente da Federação vier a constituir para com
outro ente da Federação ou para com consórcio público no âmbito de gestão associada em que haja
a prestação de serviços públicos ou a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal ou
de bens necessários à continuidade dos serviços transferidos.
O contrato de programa, portanto, poderá ser celebrado por entidades de direito público ou privado
que integrem a administração indireta de qualquer dos entes da Federação consorciados ou
conveniados desde que haja previsão no contrato de consórcio público, ou de convênio de
cooperação.
Conforme a Lei, o contrato de programa deverá:
I – atender à legislação de concessões e permissões de serviços públicos; e
II – prever procedimentos que garantam a transparência da gestão econômica e financeira de cada
serviço em relação a cada um de seus titulares.

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Caso o contratado não mais integrar a administração indireta do ente da Federação que autorizou a
gestão associada de serviços públicos por meio de consórcio público ou de convênio de cooperação,
o contrato de programa celebrado será automaticamente extinto.
Atenção para um detalhe: o contrato de programa continuará vigente mesmo quando extinto o
consórcio público ou o convênio de cooperação que autorizou a gestão associada de serviços
públicos. Ele só deixa de existir se o contratado deixar de integras a administração indireta, ok?
(CESPE - MEC – TODOS OS CARGOS) A empresa pública somente pode ser criada por lei
específica, com personalidade jurídica de direito público e adotando quaisquer formas
societárias admitidas pelo Direito.
Comentários:
O primeiro erro da questão está em afirmar que a empresa pública é criada mediante lei
específica. Vimos que lei específica apenas autoriza a sua criação, não é verdade?
O segundo erro encontra-se na afirmação do tipo de personalidade jurídica da empresa
pública. Ora, já estamos cansados de saber que a personalidade jurídica da empresa pública é
de direito privado.
Gabarito: errada
MUDANÇAS INSTITUCIONAIS RECENTES
Dentro de um contexto de esgotamento do modelo burocrático de tipo weberiano e de uma crise

fiscal que inviabilizou, na década de 90, o Estado interventor e desenvolvimentista, diversas
inovações foram buscadas que possibilitassem ao Estado melhor atuar em conjunto com a sociedade
e o mercado.
No Brasil, este movimento se acentuou com a introdução de práticas e instrumentos ligados ao
movimento da Nova Gestão Pública – NGP – como o controle por resultados, uma maior
preocupação com a accountability, a busca pela avaliação de desempenho, a gestão por
competências, a publicização e a contratualização de resultados.
Na Reforma de 1995, movida por Bresser Pereira no comando do MARE, existia um diagnóstico de
que o Estado tinha sido “engessado” por uma decisão política contida na Constituição Federal de

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1988 que, na opinião destes atores, tinha trazido um “retrocesso burocrático”. De acordo com o
PDRAE9,
“A conjunção desses dois fatores leva, na Constituição de 1988, a um retrocesso burocrático sem
precedentes. Sem que houvesse maior debate público, o Congresso Constituinte promoveu um
surpreendente engessamento do aparelho estatal ao estender para os serviços do Estado e para as
próprias empresas estatais praticamente as mesmas regras burocráticas rígidas adotadas no núcleo
estratégico do Estado. A nova constituição determinou a perda da autonomia do Poder Executivo
para tratar da estruturação dos órgãos públicos, instituiu a obrigatoriedade de regime jurídico único
para os servidores civis da União, dos Estados-membros e dos Municípios, e retirou da
administração indireta a sua flexibilidade operacional ao atribuir às fundações e autarquias públicas
normas de funcionamento idênticas às que regem a administração direta.”
Bresser buscou inserir o Estado brasileiro dentro de uma visão mais gerencial, com uma preocupação
em redirecionar os esforços do Estado e fornecer ferramentas de gestão mais adequadas aos novos
desafios.
Assim, foram pensados diversos novos modelos de interação do Estado com novos atores na
prestação de serviços, o chamado terceiro setor e novas relações do Estado com o mercado, com a
criação das agências reguladoras, por exemplo.
Com a contratualização de resultados, o Estado poderia passar a controlar a oferta de serviços
públicos sem ter de necessariamente prover o serviço. A publicização foi, portanto, este movimento
de descentralizar a execução destes serviços para organizações privadas sem fins lucrativos.
TERCEIRO SETOR - PARAESTATAIS
As entidades paraestatais pertencem ao Terceiro Setor, e realizam atividades de interesse social por
meio de pessoas privadas, sem fins lucrativos e que não integram a administração pública.
Por meio dessas entidades, o Estado poderá participar das atividades através do financiamento e da
cobrança para se atingir as metas definidas.
Apesar de existir uma confusão tremenda na definição do que abrangeria exatamente o termo
paraestatal, as bancas de concurso têm aceitado que as paraestatais “são exclusivamente pessoas
privadas, sem fins lucrativos, que exercem atividades de interesse público, mas não exclusivas de
Estado, recebendo fomento do poder público, e que não integram a administração pública em
sentido forma10”.
Participam, portanto, das Entidades Paraestatais:
➢ Serviços Sociais Autônomos;
9
(Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, 1995)
10
(Alexandrino & Paulo, Direito Administrativo Descomplicado, 2014)

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➢ Organizações Sociais;
➢ Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP)
➢ Instituições Comunitárias de Educação Superior (ICES)
➢ "Entidades de Apoio"
Vejamos um gráfico que aponta os três setores existentes:
Primeiro
• Estado
Setor
Segundo
• Mercado
Setor
• Entidades Paraestatais
• Serviços Sociais Autônomos
• Organizações Sociais (OS)
Terceiro • Organizações da Sociedade Civil de
Setor Interesse Público (OSCIP)
• Instituições Comunitárias de Educação
Superior (ICES)
• "Entidades de Apoio"
Figura 4. Primeiro x Segundo x Terceiro Setores
Serviços Sociais Autônomos
Atenção: a maioria das questões das principais bancas quando tratam do assunto paraestatais,
questionam sobre o Sistema S, mas isso não significa que, nas Paraestatais, só existem as entidades
do Sistema S, ok?
Estas organizações são entidades privadas, que são criadas através de autorização legislativa e
após terem seus atos constitutivos registrados no registro civil das pessoas jurídicas. Como alguns
exemplos destas entidades, podemos citar:
➢ Serviço Social da Indústria – SESI;
➢ Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial – SENAC;
➢ Serviço Social do Comércio – SESC;
➢ Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial – SENAI;
➢ Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas – SEBRAE;
➢ Serviço Social do Transporte;
➢ Serviço Nacional de Aprendizagem do Transporte – SENAT.
Atenção para um detalhe que pode ser pegadinha de prova. O SESC foi criado por meio do Decreto-
Lei nº 9.853, em 1946, quando se atribuiu à Confederação Nacional do Comércio o encargo de criar

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e organizar o SESC. Logo, a banca Cespe considerou como correta que o SESC foi criado por lei. No
entanto, fora essa paraestatal, a doutrina afirma que a criação do 3º Setor é autorizada por lei, como
exposto anteriormente, ok?
Estas paraestatais são financiadas através de contribuições compulsórias pagas por trabalhadores
sindicalizados, o que é um exemplo de parafiscalidade tributária. Como cada entidade foca em um
setor específico (transporte, por exemplo), consegue-se alcançar benefícios para estes grupos ou
categorias profissionais. Vale lembrar de que o governo também direciona recursos públicos para
garantir a continuidade das atividades dessas entidades, sujeitando-se ao controle do Tribunal de
Contas da União.
Diante disso, o STF pronunciou-se a respeito. Segundo a Suprema Corte, “os serviços sociais
autônomos integrantes do denominado Sistema “S”, vinculados a entidades patronais de grau
superior e patrocinados basicamente por recursos recolhidos do próprio setor produtivo
beneficiado, ostentam natureza de pessoa jurídica de direito privado e não integram a
Administração Pública, embora colaborem com ela na execução de atividades de relevante
significado social. Tanto a Constituição Federal de 1988, como a correspondente legislação de
regência (como a Lei 8.706/93, que criou o Serviço Social do Trabalho – SEST) asseguram autonomia
administrativa a essas entidades, sujeitas, formalmente, apenas ao controle finalístico, pelo
Tribunal de Contas, da aplicação dos recursos recebidos”.
Dessa forma, as atividades de cunho social, sem fins lucrativos, ou até assistenciais, caracterizam os
serviços sociais autônomos. Normalmente, essas atividades visam atingir alguns conjuntos
profissionais ou sociais, realizando atividades de utilidade pública.
Resumindo, vamos frisar que as entidades paraestatais executam serviços de interesse e utilidade
pública, mas não são estritamente serviços públicos. Obviamente, são entidades sem fins lucrativos.
Assim sendo, os recursos que “sobrarem” (superávit) devem ser reinvestidos nas atividades
finalísticas das entidades.
De acordo com decisões do TCU, as entidades do sistema S podem definir ritos simplificados próprios
de licitação, desde que não contrariem as regras gerais estabelecidas na Lei 8666/93. Desta forma,
necessitam sim ter um regulamento estabelecendo as regras formais e procedimentos necessários
para as compras de produtos e serviços.
Além disso, não são obrigadas por lei a realizar concurso público para contratar pessoal 11.
11
(Mazza, 2011)

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Características do Sistema S
• Pessoas Jurídicas de Direito Privado;
• Criados mediante autorização legislativa;
• Sem fins lucrativos;
• Executam serviços de utilidade pública, mas não serviços públicos.
• Não pertencem ao Estado;
• Produzem benefícios para grupos ou categorias profissionais;
• Parafiscalidade tributária – custeados por contribuições compulsórias pagas pelos
sindicalizados;
• Sujeitos ao controle estatal – inclusive Tribunal de Contas;
• Não precisam contratar por concurso;
• Precisam de instrumento licitatório, mesmo que ritos simplificados próprios;
• Imunes a impostos sobre patrimônio, renda e serviços
Organizações Sociais
As Organizações Sociais foram pensadas dentro desta lógica da Administração Gerencial que
buscava a descentralização da atuação do Estado. Dentro do PDRAE, existia um objetivo de
fortalecer o Núcleo Estratégico do Estado e transferir atividades ou serviços não exclusivos do
Estado para organizações privadas sem fins lucrativos, ou seja, uma transferência do setor estatal
para o não estatal.
Dessa forma, as OS foram idealizadas para absorver atividades não exclusivas de Estado realizadas
por entidades estatais a serem extintas12.
Desta maneira, estes serviços poderiam ser executados com maior eficiência devido à maior
capilaridade destas organizações e uma maior flexibilidade. Para controlar o desempenho destas
entidades e assegurar o bom uso dos recursos públicos empregados, seriam utilizados os contratos
de gestão entre a Administração Pública e as Organizações Sociais – OS.
Através deste contrato de gestão, o Estado definiria os objetivos e indicadores de desempenho a
serem seguidos e garantiria os recursos necessários para a execução dos serviços13.
De certo modo, o contrato de gestão foi utilizado antes mesmo do PDRAE. Este modelo foi
introduzido no Brasil pelo governo Collor, com a experiência da Rede Sarah de Hospitais 14. Este
12
13
(Violin, 2006)
14
(Torres, 2007)

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instituto foi criado pela Lei n° 8.246/91, que instituiu o Serviço Social Autônomo Associação das
Pioneiras Sociais, que assinou contrato com o Ministério da Saúde naquele mesmo ano.
Portanto, a primeira experiência do contrato de gestão precedeu a chamada reforma do Estado. Esta
experiência da contratualização buscava, assim, um maior desempenho através da utilização de
instrumentos e modelos mais flexíveis de gestão.
De acordo com o PDRAE, as Organizações Sociais eram definidas como:
“O Projeto das Organizações Sociais tem como objetivo permitir a descentralização de atividades no setor de prestação de
serviços não-exclusivos, nos quais não existe o exercício do poder de Estado, a partir do pressuposto que esses serviços serão
mais eficientemente realizados se, mantendo o financiamento do Estado, forem realizados pelo setor público não-estatal.
Entende-se por “organizações sociais” as entidades de direito privado que, por iniciativa do Poder Executivo, obtêm
autorização legislativa para celebrar contrato de gestão com esse poder, e assim ter direito à dotação orçamentária.
As organizações sociais terão autonomia financeira e administrativa, respeitadas condições descritas em lei específica
como, por exemplo, a forma de composição de seus conselhos de administração, prevenindo-se, deste modo, a privatização
ou a feudalização dessas entidades. Elas \receberão recursos orçamentários, podendo obter outros ingressos através da
prestação de serviços, doações, legados, financiamentos, etc.”
Dentre as atividades que seriam englobadas por estas organizações, temos: o ensino, a pesquisa
científica, o desenvolvimento tecnológico, a proteção e preservação do meio ambiente, a cultura
e a saúde15.
Estes serviços são típicos de Estado, mas não são consideradas atividades exclusivas de Estado.
Assim, como são atividades de interesse público que estarão sendo executadas pelas OSs, não
podemos considera-las como concessionárias ou permissionárias16.
As OSs são, portanto, entidades privadas sem fins lucrativos que celebram contrato de gestão com
a administração pública para práticas de atividades de interesse social ou de utilidade pública.
O termo Organização Social, na verdade, é uma qualificação a uma pessoa jurídica já existente,
podendo assumir forma de associação ou de fundação. Após a criação formal de uma determinada
instituição, ela pode solicitar ao Ministério a qualificação como entidade não estatal, a absorção de
atividades com o contrato de gestão e a denominação como entidade: Organização Social.
Entretanto, cabe lembrar que esta qualificação pelo Ministério é um ato discricionário, ou seja,
depende da avaliação de conveniência e oportunidade. Assim, este órgão não é obrigado a aceitar
o pedido de qualificação pela organização.
A Lei que introduziu este novo modelo de instituição foi a n° 9.637/98. Nesta lei, está prevista a
transferência de recursos orçamentários às OSs. Também prevê a transferência de bens públicos
necessários ao funcionamento da OS por meio da permissão de uso, dispensando a licitação.
Além disso, o setor público pode até ceder servidores para a OS (com ônus para a origem, ou seja,
para o Estado). Assim, ocorreria uma situação “polêmica” de um servidor custeado pelo Estado
prestar serviços para uma organização privada.
15
16
(Mazza, 2011)

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Estas organizações não precisariam seguir precisamente a Lei 8.666/93 – Lei de Licitações e
Contratos – mas deveriam estabelecer algum regulamento próprio para a compra de serviços,
produtos e contratação de obras com a utilização de recursos públicos.
Na verdade, há obrigatoriedade em licitar quando as OS’s contratarem bens e serviços utilizando
recursos repassados pela União, desde que estes bens e serviços NÃO estiverem previstos no
contrato de gestão. Agora, se houver previsão do objeto no contrato de gestão, a licitação é
dispensável.
Quando foi dito "regulamento" anteriormente, a ideia é de que a OS não poderá, a bel prazer, sair
gastando os recursos repassados pela União. Ela deverá estabelecer algumas regras a serem
seguidas.
Resumindo: as OS devem seguir a Lei de Licitações e Contratos quando, por meio de recursos
repassados pela União, adquirirem bens e serviços que não estiverem previstos no contrato de
gestão. Se houver essa previsão, a licitação é dispensada e a OS se valerá de regras estabelecidas
para efetivar a compra de produtos, serviços e a contratação de obras, ok?
Um ponto muitas vezes cobrado em concursos é exatamente a flexibilidade das Organizações Sociais
frente à Administração Direta. Evidentemente, as OSs são mais flexíveis do que a Administração
Pública.
Entretanto, estas organizações “perdem” flexibilidade ao se tornarem Organizações Sociais, pois
devem se enquadrar em determinadas condições (como os regulamentos de compras acima citados)
e prestar contas dos recursos públicos aos órgãos de controle. Assim, estas organizações reduzem
sua autonomia e flexibilidade ao se tornarem OSs.
No entanto, a OS não conseguiu escapar do “contingenciamento” dos recursos orçamentários –
como “sofrem” os órgãos da Administração Direta – pois na lei está estabelecido:
“São assegurados às OSs os créditos previstos no orçamento e as respectivas liberações financeiras, de acordo com o
cronograma de desembolso previsto no contrato de gestão.”
Desta forma, este fato, somado ao questionamento do modelo pela oposição no STF, acabou
dificultando a abertura de muitas Organizações Sociais no plano federal. As OSCIPs, que veremos a
seguir, acabaram tomando o lugar anteriormente imaginado para as OSs.
Só mais um detalhe: contingenciar não significa "cortar" gastos literalmente. Contingenciar significa
submeter a OS aos limites orçamentários para o empenho de despesas, assim como aos limites
financeiros. Dessa forma, esses limites são uma forma de programação orçamentária e financeira
que visa ampliar o controle de uso do erário público frente às receitas
Resumindo, a Lei n° 9.637/98 dispõe que o contrato de gestão firmado servirá para gerar uma
parceria entre o Estado e a entidade qualificada com o intuito de fomentar e executar atividades de
ensino, pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico, proteção e preservação do meio
ambiente, cultura e saúde.
Esse fomento se dá por meio de envio de recursos orçamentários, assim como a cessão de
servidores, com ônus para o órgão de origem, e a permissão gratuita de uso de bens públicos
garantida por cláusula expressa no contrato de gestão, sendo a licitação dispensada.

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Por fim, cabe lembrar de que haverá fiscalização da execução do contrato de gestão por uma
comissão de avaliação dentro do órgão ou da entidade do poder público responsável pela
supervisão. Caso haja qualquer ilegalidade ou irregularidade quanto ao uso do erário público, o
Tribunal de Contas da União deverá ser notificado para tomar as providencias cabíveis.
Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP)
As OSCIPs – Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público – não estavam previstas no PDRAE.
Estas foram depois introduzidas pela Lei n° 9.790/99 dentro de um contexto de busca de uma
atuação do Estado em rede e em parcerias com a sociedade.
Estas devem desempenhar atividades de interesse público com auxílio do Estado dentro de áreas
como:
✓ Assistência social;
✓ Promoção da Cultura, do Patrimônio Histórico e Artístico;
✓ Educação gratuita;
✓ Promoção gratuita da saúde;
✓ Segurança alimentar;
✓ Meio ambiente;
✓ Trabalho voluntário;
✓ Combate à pobreza etc.
A Lei também relaciona atividades que não podem ser utilizadas para que uma pessoa jurídica sem
fins lucrativos possa se qualificar como OSCIP, senão vejamos:
“Art. 2o Não são passíveis de qualificação como Organizações da Sociedade Civil de Interesse
Público, ainda que se dediquem de qualquer forma às atividades descritas no art. 3o desta Lei:
I - as sociedades comerciais;
II - os sindicatos, as associações de classe ou de representação de categoria profissional;
III - as instituições religiosas ou voltadas para a disseminação de credos, cultos, práticas e visões
devocionais e confessionais;
IV - as organizações partidárias e assemelhadas, inclusive suas fundações;
V - as entidades de benefício mútuo destinadas a proporcionar bens ou serviços a um círculo restrito
de associados ou sócios;
VI - as entidades e empresas que comercializam planos de saúde e assemelhados;
VII - as instituições hospitalares privadas não gratuitas e suas mantenedoras;
VIII - as escolas privadas dedicadas ao ensino formal não gratuito e suas mantenedoras;
IX - as organizações sociais;
X - as cooperativas;

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XI - as fundações públicas;
XII - as fundações, sociedades civis ou associações de direito
XIII - as organizações creditícias que tenham quaisquer tipo de vinculação com o sistema financeiro
nacional a que se refere o art. 192 da Constituição Federal”.
De acordo com Di Pietro17, a diferença principal entre as OSs e as OSCIPs é que as primeiras recebem
“delegação” para prestar serviços públicos enquanto as OSCIPs exercem atividade privada com a
ajuda do Estado. De acordo com a autora18:
“Trata-se, no caso, de real atividade de fomento, ou seja, de incentivo à iniciativa privada de interesse público. O Estado
não está abrindo mão do serviço público (tal como ocorre na organização social) para transferi-lo à iniciativa privada, mas
fazendo parceria, ajudando, cooperando com entidades privadas que, observados os requisitos legais, se disponham a
exercer as atividades indicadas no artigo 3°, por se tratar de atividades que, mesmo sem a natureza de serviços públicos,
atendem necessidades coletivas.”
Ao contrário das Organizações Sociais, que formalizam um contrato de gestão do o Estado, as OSCIPs
firmam um termo de parceria. De acordo com a Lei 9.790/99:
“o termo de parceria é o instrumento passível de ser firmado entro o Poder Público e as entidades qualificadas como
Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, destinado à formação de vínculo de cooperação entre as partes, para
o fomento e a execução das atividades de interesse público previstas em lei.”
Este termo de parceria deve conter os objetivos a serem alcançados, as metas e prazos relativos a
estes objetivos, os critérios para a avaliação, a previsão de receitas e despesas e as obrigações das
OSCIPs19.
Para se qualificar como OSCIP, uma instituição deve ser qualificada como pessoa jurídica sem fins
lucrativos, ou seja, não pode distribuir lucros, rendas ou dividendos entre seus sócios ou associados.
A qualificação como OSCIP é concedida pelo Ministério da Justiça (e não o Ministério da área em
que a OSCIP atua, como o Ministério da Educação, por exemplo) como ato vinculado. Assim,
preenchendo os requisitos necessários a qualificação é devida, não devendo ser feita análise de
oportunidade e conveniência pela Administração.
Entretanto, ainda que a qualificação como OSCIP seja um ato vinculado, a assinatura do termo de
parceria com o Ministério da área fim é um ato discricionário.
A princípio, a assinatura deste termo de parceria deve ser precedida de uma consulta aos Conselhos
de Políticas Públicas das áreas correspondentes de atuação existentes, nos respectivos níveis de
governo.
Cabe aqui lembrar que uma ONG – Organização Não Governamental – não é o mesmo que uma
OSCIP. Uma OSCIP pode ser considerada uma ONG, pois não é parte do Estado, mas nem toda ONG
é qualificada como OSCIP. Existem muitas ONGs (como o MST, por exemplo) que nem têm uma
existência formal, ou seja, não existem oficialmente – não são registradas em cartório etc.
17
(Di Pietro, 2007) apud (Paludo A. V., 2010)
18
(Di Pietro, 2005) apud (Torres, 2007)
19

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Assim como ocorreu no caso das organizações sociais, o marco legal das OSCIPs não criou uma nova
categoria de pessoa jurídica, mas gerou uma possibilidade de organizações do setor privado se
qualifiquem como organizações da sociedade civil de interesse público, desde que certos requisitos
sejam cumpridos20.
Uma grande diferença entre as OSs e as OSCIPS se enquadra na forma de financiamento pelo Estado.
Ao contrário das OSs, que dispõem de recursos inseridos no Orçamento da União, as OSCIPs recebem
recursos de forma mais esporádica, através dos termos de parceria21.
Além disso, o modelo institucional e legal das OSCIPs não foi questionado legalmente como foi o das
Organizações Sociais. Assim, estas têm sido muito mais ativas, com milhares de casos em
funcionamento no país atualmente.
Pessoal, o Decreto 3.100, de 1999, que regulamenta a Lei instituidora do Termo de Parceria, dispôs,
em seu artigo 16, que “é possível a vigência simultânea de um ou mais Termos de Parceria, ainda
que com o mesmo órgão estatal, de acordo com a capacidade operacional da Organização da
Sociedade Civil de Interesse Público”.
O Decreto vedou que se celebre Termo de Parceria com alguma OSCIP que tenha, em suas relações
anteriores com a União, incorrido em pelo menos uma das seguintes condutas:
➢ omissão no dever de prestar contas;
➢ descumprimento injustificado do objeto de convênios, contratos de repasse ou termos de
parceria;
➢ desvio de finalidade na aplicação dos recursos transferidos;
➢ ocorrência de dano ao Erário;
➢ prática de outros atos ilícitos na execução de convênios, contratos de repasse ou termos de
parceria.
Outro aspecto importante é a possibilidade de uma OSCIP remunerar os dirigentes da entidade,
desde que esta remuneração seja realmente uma contraprestação aos serviços efetivamente
efetuados e que estejam de acordo com os valores praticados no mercado de trabalho da região.
Da mesma forma que uma OS, as OSCIPs devem constituir, em um prazo de 30 dias após a
qualificação, um regulamento próprio contendo os procedimentos para compras de obras, bens e
serviços com os recursos públicos obtidos com a parceria.
Atenção para um detalhe: a OSCIP, ao contratar obras, compras, serviços com previsão de repasse
de erário pela União no termo de parceria, deverá realizar licitação pública. Além disso, após o
Decreto n° 5.504/2005, tanto OSs como OSCIPs foram obrigadas a utilizar a modalidade do pregão
em suas compras de bens e serviços comuns.
No entanto, não há equivalência às OSs quanto à dispensa de licitação quando o poder público quiser
contratar bens ou serviços presentes no termo de parceria de uma OSCIP. Isto é, não há dispensa
de licitação para a contratação de OSCIP pelo poder público, ok?
20
21
(Torres, 2007)

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Abaixo, podemos ver algumas características das Organizações Sociais – OS – e das Organizações da
Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIP:
OS OSCIP
Foram idealizadas para substituir
Não foram idealizadas para substituir
órgãos do Estado, que seriam extintos
os órgãos existentes do Estado.
e as atividades "absorvidas" pela OS.
Firma um contrato de gestão Firma um termo de parceria
Qualificação é um ato discricionário Qualificação é um ato vinculado
Deve conter em seu conselho de Não existe uma exigência de

administração membros do Poder participação de membros do Poder
Público Público
Figura 5 - Diferenças entre OS e OSCIP
Instituições Comunitárias de Educação Superior (ICES)
Em 2013, foi publicada a Lei no 12.881, que dispõe sobre a definição, qualificação, prerrogativas e
finalidades das Instituições Comunitárias de Educação Superior – ICES, limitando-se a “estipular as
exigências para a obtenção de tal qualificação e, sobretudo, a disciplinar o instrumento (termo de
parceria) apto a viabilizar o fomento estatal a essas entidades privadas integrantes do terceiro
setor”22.
A outorga da qualificação de ICES é ato vinculado desde que os requisitos estipulados na Lei sejam
respeitados, podendo escolher ser considerada entidade de interesse social ou de utilidade pública.
Dentre os requisitos, têm-se: a previsão, no seu estatuto, de normas que disponham sobre a adoção
de práticas de gestão administrativa; a constituição de conselho fiscal ou órgão equivalente, a
participação de representantes dos docentes, estudantes e técnicos administrativos em órgãos
22

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colegiados acadêmicos deliberativos da instituição, normatização de prestação de contas, com

observância dos princípios fundamentais de contabilidade e das Normas Brasileiras de
Contabilidade, da publicidade do relatório de atividades e das demonstrações financeiras da
entidade no encerramento do exercício fiscal, da prestação de contas de todos os recursos e bens
de origem pública.
O Ministério da Educação qualifica a instituição com ICES por meio de um certificado. A emissão do
certificado é ato vinculado desde que se cumpra todos os requisitos e o interessado apresentar a
documentação exigida por completo no requerimento. O MEC tem 30 (trinta) dias para deferir ou
não o pedido formulado. Caso defira, a publicação do ato se ará em até 15 (quinze) dias. Por fim, o
prazo para que se emita o certificado também será de 15 (quinze) dias.
No entanto, se o pedido for indeferido, o MEC notificará sua decisão por meio de publicação no
Diário Oficial da União, e a instituição poderá em até 30 (trinta) dias recorrer.
As ICES fornecerão programas de extensão e ação comunitária voltados à formação e
desenvolvimento dos alunos e ao desenvolvimento da sociedade. Vale ressaltar que essas ICES
devem oferecer serviços gratuitos à população, na proporção dos recursos captados pelo poder
público.
Logo no artigo primeiro da Lei, pode-se notar que, dentre as características que uma ICES deve
apresentar, têm-se: possuir personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, além de
obedecer a exigência de ser constituída na forma de associação ou fundação.
Para possuírem o status de ser “sem fins lucrativos”, uma ICES não pode distribuir qualquer parcela
de seu patrimônio ou de suas rendas, e devem aplicar integralmente no País os seus recursos na
manutenção dos seus objetivos institucionais, além de manter escrituração de suas receitas e
despesas em livros revestidos de formalidades capazes de assegurar sua exatidão.
Caso, uma ICES venha a se extinguir, seu patrimônio deverá ser destinado à outra do mesmo gênero
ou uma instituição pública.
Vimos que o instrumento utilizado para firmar um vínculo entre uma ICES e o poder público é o
termo de parceria, não é verdade? O que vocês não podem esquecer é de que esse termo de
parceria não substitui as modalidades de ajuste, acordo e convênio previstos na legislação. Logo, no
que couber um desses institutos, não poderá haver substituição pelo termo de parceria.
O Termo de Parceria celebrado após consulta aos Conselhos de Políticas Públicas da área
educacional, nos respectivos níveis de governo, deve conter todos os direitos, as responsabilidades
e as obrigações das partes signatárias.
As cláusulas essenciais do Termo de Parceria firmado entre uma ICES e o poder público são listadas
no § 2o do artigo 7o da Lei:

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Cláusulas Essenciais do Termo de Parceria são as que se referem:
• ao objeto, que conterá a especificação do programa de trabalho;

• à estipulação das metas e dos resultados a serem atingidos e os
respectivos prazos de execução ou cronograma;
• à previsão expressa dos critérios objetivos de avaliação de
desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de resultado;
• à previsão de receitas e despesas a serem realizadas em seu
cumprimento, estipulando item por item as categorias contábeis
usadas pela organização e o detalhamento das remunerações e
benefícios de pessoal a serem pagos, com recursos oriundos ou
vinculados ao Termo de Parceria, a seus diretores, empregados e
consultores;
• às obrigações da Instituição Comunitária de Educação Superior, entre
as quais a de apresentar ao poder público, ao término de cada
exercício, relatório sobre a execução do objeto do Termo de Parceria,
contendo comparativo específico das metas propostas com os
resultados alcançados, acompanhado de prestação de contas dos
gastos e receitas efetivamente realizados;
• à publicação, na imprensa oficial do Município, do Estado ou da União
de extrato do Termo de Parceria e de demonstrativo da sua execução
física e financeira, sob pena de não liberação dos recursos previstos
no Termo de Parceria.
Figura 6. Cláusulas essenciais nos Termos de Parceira.
Por fim, a Lei não menciona nada sobre fiscalização de uma ICES pelo TCU, ou pelo controle interno
do poder público. Entretanto, cabe lembrar-se da nossa CF/88 que, por sei a Lei Maior, determina
tal controle quando envolver repasse de recursos públicos, como ocorre em casos como esses.
Entidades de Apoio
Entidades de apoio são as “pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, instituídas por
servidores públicos, porém em nome próprio, sob forma de fundação, associação ou cooperativa,
para a prestação, em caráter privado, de serviços sociais não exclusivos do Estado, mantendo vínculo
jurídico com entidades da administração direta ou indireta, em regra por meio de convênios23”.
23
(Di Pietro, 2009) apud (Alexandrino & Paulo, Direito Administrativo Descomplicado, 2014)

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Pessoal, esse é um caso de entidades paraestatais ainda não regulamentado por completo. Escrevo
dessa forma, pois não há uma lei geral que regulamente as entidades de apoio como um todo. Há
apenas a Lei no 8.958, de 1994, que dispõe sobre um tipo de entidade de apoio, isto é, trata das
relações entre as Instituições Federais de Ensino Superior (IFES) e de Pesquisa Científica e
Tecnológica (ICTs) com as fundações de apoio.
No entanto, em primeiro lugar, o que se deve ter em mente nesses casos em que não há dispositivo
legal é a noção de que eles se enquadram na obrigação de cumprimento das regras de direito público
direcionadas a qualquer um que aufere ou gerencie recursos públicos, ok?
Voltando à Lei no 8.958, de 1994, veremos que ela só trata de um tipo de entidades de apoio, que é
a fundação. As outras espécies (associação ou cooperativa), que mantém o vínculo jurídico por meio
de convênios, não foram ainda regulamentadas. Ademais, os convênios de que trata esta Lei serão
regulamentados por ato do Poder Executivo Federal. Então, vamos comentar um pouco essa Lei?
Já no artigo primeiro, observa-se que as IFES e as demais ICTs, poderão celebrar convênios e
contratos, por prazo determinado, com fundações instituídas com a finalidade de apoiar projetos
de ensino, pesquisa, extensão, desenvolvimento institucional, científico e tecnológico e estímulo
à inovação, inclusive na gestão administrativa e financeira necessária à execução desses projetos.
As fundações de apoio serão constituídas na forma de fundações de direito privado, sem fins
lucrativos, e deverão observar os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade, economicidade e eficiência.
Essas fundações estarão sujeitas à fiscalização pelo Ministério Público, nos termos do Código Civil e
do Código de Processo Civil; à legislação trabalhista; e ao prévio registro e credenciamento no
Ministério da Educação e do Desporto e no Ministério da Ciência e Tecnologia, renovável
bienalmente.
Um caso curioso autorizado pela Lei estudada é o fato de organizações sociais e entidades privadas
poderem realizar convênios e contratos, por prazo determinado, com as fundações de apoio, com
a finalidade de dar apoio às IFES e às demais ICTs, inclusive na gestão administrativa e financeira
dos projetos de ensino, pesquisa, extensão, desenvolvimento institucional, científico e tecnológico
e estímulo à inovação. Isso, claro, depois de haver anuência expressa das instituições apoiadas.
As fundações de apoio adotarão regulamento específico de aquisições e contratações de obras e
serviços, a ser editado por meio de ato do Poder Executivo federal, quando executarem convênios,
contratos, acordos e demais ajustes abrangidos por esta Lei, inclusive daqueles que envolvam
recursos provenientes do poder público.
Nesses casos, isto é, onde houver execução de convênios, contratos, acordos e demais ajustes, as
fundações de apoio deverão: prestar contas dos recursos aplicados aos entes financiadores;
submeter-se ao controle de gestão pelo órgão máximo da Instituição Federal de Ensino ou similar
da entidade contratante; submeter-se ao controle finalístico pelo órgão de controle governamental
competente.
É possível, inclusive, que as fundações de apoio captem recursos financeiros essenciais à formação
e à execução dos projetos de pesquisa, desenvolvimento e inovação, sem ingresso na Conta Única
do Tesouro Nacional. Isso, claro, desde que haja concordância expressa das instituições apoiadas.

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Vejamos, agora, o que é proibido a essas fundações de apoio:

I - contratar cônjuge, companheiro ou parente, em linha reta ou colateral, por consanguinidade ou
afinidade, até o terceiro grau, de:
a) servidor das IFES e demais ICTs que atue na direção das respectivas fundações; e
b) ocupantes de cargos de direção superior das IFES e demais ICTs por elas apoiadas;
II - contratar, sem licitação, pessoa jurídica que tenha como proprietário, sócio ou cotista:
a) seu dirigente;
b) servidor das IFES e demais ICTs; e
c) cônjuge, companheiro ou parente em linha reta ou colateral, por consanguinidade ou afinidade,
até o terceiro grau de seu dirigente ou de servidor das IFES e demais ICTs por elas apoiadas; e
III - utilizar recursos em finalidade diversa da prevista nos projetos de ensino, pesquisa e extensão e
de desenvolvimento institucional, científico e tecnológico e de estímulo à inovação.
A Lei também veda que as IFES e ICTs paguem débitos contraídos pelas instituições contratadas de
acordo com esse instrumento jurídico. Também, não caberá a IFES ou ICTs, a qualquer título, a
responsabilidade sobre o pessoal contratado pelas fundações de apoio, até mesmo quando se
utilizar o pessoal da instituição.
Por fim, a Lei garante que as fundações de apoio poderão, por meio de instrumento legal próprio,
utilizar-se de bens e serviços das IFES e demais ICTs apoiadas, pelo prazo necessário à elaboração e
execução do projeto de ensino, pesquisa e extensão e de desenvolvimento institucional, científico e
tecnológico e de estímulo à inovação, mediante ressarcimento previamente definido para cada
projeto, e desde que seja no cumprimento das finalidades citadas.
Entretanto, nos projetos que envolvam risco tecnológico, para solução de problema técnico
específico ou obtenção de produto ou processo inovador, o uso de bens e serviços das IFES ou
demais ICTs poderá ser contabilizado como contrapartida da instituição ao projeto, mediante
previsão contratual de participação da instituição nos ganhos econômicos dele derivados. Neste
caso, o ressarcimento previsto poderá ser dispensado, desde que haja justificativa circunstanciada
constante no projeto a ser aprovado pelo Conselho Superior das IFES ou órgão competente nas
demais ICTs.

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(CESPE – AGU - ADVOGADO) As entidades de apoio são pessoas jurídicas de direito privado
sem fins lucrativos, que podem ser instituídas sob a forma de fundação, associação ou
cooperativa, tendo por objeto a prestação, em caráter privado, de serviços sociais não
exclusivos do Estado. Tais entidades mantêm vínculo jurídico com a administração pública
direta ou indireta, em regra, por meio de convênio. Por sua vez, os serviços sociais autônomos
são entes paraestatais, de cooperação com o poder público, prestando serviço público
delegado pelo Estado.
Comentários:
Esta questão está errada, pois os serviços sociais autônomos (ou entes paraestatais) não
prestam serviços públicos delegados pelo Estado. Estas paraestatais executam atividades não
exclusivas de interesse público.
Gabarito: errada
CONSELHOS
Os conselhos estão inseridos neste contexto de busca por uma maior participação popular nas
decisões do Estado. De certa forma, é um esforço de se sair de uma democracia estritamente
representativa, em que só temos um “momento” de participação nos temas públicos (a eleição) para
outro modelo de uma democracia mais “direta”.
Este movimento de criação de “arenas” em que a participação da sociedade seja mais levada em
consideração também serve para aumentar a accountability, no caso do tipo societal.
Esta accountability societal refere-se ao controle exercido pela sociedade civil, muitas vezes
representada por ONGs, sindicatos e associações. Estas instituições, em busca de denunciar abusos
e desmandos dos agentes públicos, além de propor mudanças em determinadas políticas públicas,
exercem uma pressão legítima sobre a Administração Pública.
Além disso, estas instituições buscam, com este tipo de pressão e de denúncia, alertar os “canais
normais” de controle, como o Ministério Público e o Tribunal de Contas da União, por exemplo.
De acordo com Smulovitz e Peruzzotti24:
24
(Smulovitz e Peruzzotti, 2000) apud (Carneiro, 2006)

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“um mecanismo de controle não-eleitoral, que emprega ferramentas institucionais e não institucionais (ações legais,
participação em instâncias de monitoramento, denúncias na mídia, etc.) e que se baseia na ação de múltiplas associações
de cidadãos, movimentos, ou mídia, objetivando expor erros e falhas do governo, trazer novas questões para a agenda
pública ou influenciar decisões políticas a serem implementadas pelos órgãos públicos.”
Conforme Carneiro25, os Conselhos de Políticas Públicas, em que o Estado e a sociedade participam

de forma paritária, são exemplos desta accountability societal, pois possibilitam a participação
popular na condução das políticas públicas e, portanto, no funcionamento do Estado.
De acordo com a autora:
“os conselhos apontam para uma nova forma de atuação de instrumentos de accountability societal, pela capacidade de
colocar tópicos na agenda pública, de controlar seu desenvolvimento e de monitorar processos de implementação de
políticas e direitos, através de uma institucionalidade híbrida, composta de representantes do governo e da sociedade civil.”
Desta maneira, estes conselhos agem como contraponto às práticas clientelistas e patrimonialistas
arraigadas em diversas regiões de nosso país. De acordo com Raichelis 26:
“Pela sua composição paritária entre representantes da sociedade civil e do governo, pela natureza deliberativa de suas
funções e como mecanismo de controle social sobre as ações estatais, pode-se considerar que os Conselhos aparecem como
um constructo institucional que se opõe à histórica tendência clientelista, patrimonialista e autoritária do Estado brasileiro”
Estes conselhos podem atuar nas áreas de: saúde, assistência social, meio ambiente, cultura etc.
AGÊNCIA REGULADORA
A crise do petróleo (anos 70) e o baixo crescimento econômico da década de 80 trouxeram

dificuldades crescentes para que os Estado pudessem manter os gastos relativos aos serviços
públicos que a população demandava e, ao mesmo tempo, induzir o crescimento da economia
através de empresas estatais cada vez mais deficitárias.
Com esse cenário, muitos Estados iniciaram um conjunto de reformas pró-mercado. Estas reformas
buscaram transferir para o mercado diversos setores antes administrados pelo Estado, objetivando
um aumento de eficiência destes mercados e uma recuperação da situação fiscal destes governos.
No caso brasileiro, o Estado tinha criado centenas de empresas estatais e estas tinham uma
participação muito grande na economia nacional. Desde siderúrgicas até empresas têxteis, o Estado
estava presente em diversos ramos e atuava diretamente na dinâmica de crescimento.
Entretanto, o governo brasileiro não detinha mais uma capacidade de investir nestas empresas. Com
isso, estas foram se deteriorando e não “agregavam mais valor”.
25
(Carneiro, 2006)
26
(Raichelis , 2000)

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Além disso, o Estado era visto como ineficiente e a gestão pública seria, naquela época, um
empecilho a estas empresas se desenvolverem e serem competitivas com as instituições privadas,
seja no Brasil, seja no mundo.
Assim, ocorreu um processo formal de privatização destas empresas estatais. Empresas como a
Embraer, a CSN e a Vale do Rio Doce foram transferidas para o setor privado. Entretanto, muitas
empresas atuavam em áreas em que o Estado era anteriormente monopolista ou que prestavam
serviços públicos, como o caso das empresas fornecedoras de telefonia e eletricidade.
Se estas empresas ficassem “livres” para atuar da maneira que quisessem, poderiam deixar de
ofertar estes serviços em regiões pobres, cobrar valores abusivos, deixar a qualidade do serviço cair,
além de não investir o que seria necessário para a universalização dos serviços.
De acordo com Sundfeld27:
“se o Estado abdicasse totalmente do poder de interferir na prestação de serviços públicos privatizados e na correspondente
estrutura empresarial, correria o risco de assistir, passivamente, ao colapso de setores essenciais para o país, como o setor
elétrico e o de telecomunicações. O Estado necessita, ainda, impedir práticas anticoncorrenciais, o que não pode, de forma
nenhuma, ser deixado ao encargo da “mão invisível” do mercado. Existe, também, a necessidade de proteção dos interesses
dos usuários e de assegurar a universalização dos serviços públicos, possibilitando que eles sejam prestados aos milhões de
excluídos existentes no Brasil.”
Para que estes problemas não viessem a ocorrer, estes novos operadores privados deveriam ser
regulados de alguma forma. Outro aspecto importante se relaciona com a atração de investimentos
privados de longo prazo.
Muitos destes ramos econômicos (eletricidade, por exemplo) dependem de investimentos
intensivos em capital (volume grande de dinheiro em um momento inicial) e só são “pagos” no longo
prazo. Portanto, deve existir uma forte segurança jurídica e uma confiança destes empresários e
investidores na manutenção da “regra do jogo”, ou seja, no marco regulatório do setor.
Para que exista uma confiança maior na capacidade da agência reguladora de manter as regras do
jogo e atuar com imparcialidade nas disputas entre o Estado, os consumidores e os investidores,
buscou-se um modelo que desse uma maior autonomia para estas agências.
Estas buscaram equilibrar os interesses privados (respeito aos contratos, estabilidade de regras,
lucratividade etc.) com os interesses públicos (universalização do serviço, preços adequados,
aumento dos investimentos etc.), de modo que a sociedade como um todo fosse beneficiada.
Desta forma, o Estado deixou de ser o Estado provedor ou produtor para entrar em outro modelo:
o Estado regulador. Se a Administração Pública não iria mais executar o trabalho diretamente,
deveria acompanhar o trabalho destes novos operadores privados, para que a qualidade do serviço
efetivamente melhorasse e que as margens de lucro fossem mantidas em níveis razoáveis.
Para isto, foram criadas as Agências Reguladoras. Entre suas principais características, pode-se
citar28:
✓ Independência administrativa;
27
(Sundfeld, 2000) apud (Gonçalves, 2000)
28
(Torres, 2007)

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✓ Autonomia financeira;
✓ Ausência de subordinação hierárquica;
✓ Dirigentes que servem por mandatos fixos com prazo determinado;
✓ Obedecendo ao princípio da especialidade, seus atos não podem ser revistos ou alterados
pelo Poder Executivo, apenas pelo Judiciário.
Quanto a essa última característica, vale um comentário rápido: há dúvidas se cabe, ou não, recurso
do Executivo para as Agências Reguladoras, o chamado hierárquico impróprio, indo de encontro ao
princípio da especialidade citado.
Um parecer da AGU, de 2006, prevê a aceitação do recurso hierárquico impróprio. No entanto, este
só cabe quando uma autarquia de regime especial praticar um ato administrativo que invada a
competência de um Ministro de Estado. Dessa forma, só cabe o recurso em matérias de caráter
político, e não em matérias especificamente técnicas, ok?
Não se preocupem muito com o recurso hierárquico impróprio, ok? Só citei aqui por ser motivo de
algumas dúvidas de alunos.
Ainda em relação à última característica, o princípio da especialidade vincula as pessoas jurídicas
da administração com suas reais finalidades, definido os limites que essas pessoas jurídicas poderão
agir.
Pelo princípio da especialidade, as pessoas jurídicas da administração estão vinculadas às finalidades
específicas para as quais foram criadas para que respeitem os limites de atuação e não maculem os
princípios norteadores de Direito. As agências reguladoras, portanto, devem obedecer ao princípio
da especialidade ao exercerem suas funções, ok?
Continuando, ao contrário das demais autarquias e fundações, em que seus dirigentes podem ser
exonerados livremente pelo chefe do Poder Executivo, os dirigentes das autarquias estão
“blindados” contra exonerações sem motivo justificado (esta só pode ocorrer com um processo
judicial transitado em julgado).
Além disso, estes dirigentes já sabem que ficarão no cargo por um tempo determinado (que varia
de três anos no caso da ANVISA a cinco anos no caso da ANATEL) 29.
Seus dirigentes são escolhidos pelo Presidente da República e devem ser aprovados em sabatina no
Senado Federal. Quando seus mandatos são encerrados, os ex-dirigentes devem cumprir uma
quarentena antes de poder atuar no mesmo ramo em que a agência de regulação funciona.
Entretanto, essa quarentena não deverá ser observada se o ex-dirigente for exonerado a pedido e
estiver dentro do prazo de seis meses do início do seu mandato. Vejamos o que fala a Lei 9.986, de
2000, que dispõe sobre a gestão de recursos humanos das Agências Reguladoras:
“Art. 8o O ex-dirigente fica impedido para o exercício de atividades ou de prestar qualquer serviço
no setor regulado pela respectiva agência, por um período de quatro meses, contados da
exoneração ou do término do seu mandato.
§1o Inclui-se no período a que se refere o caput eventuais períodos de férias não gozadas.
29
(Mazza, 2011)

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§ 2o Durante o impedimento, o ex-dirigente ficará vinculado à agência, fazendo jus a remuneração

compensatória equivalente à do cargo de direção que exerceu e aos benefícios a ele inerentes.
§ 3o Aplica-se o disposto neste artigo ao ex-dirigente exonerado a pedido, se este já tiver cumprido
pelo menos seis meses do seu mandato.
§ 4o Incorre na prática de crime de advocacia administrativa, sujeitando-se às penas da lei, o ex-
dirigente que violar o impedimento previsto neste artigo, sem prejuízo das demais sanções cabíveis,
administrativas e civis.
§ 5o Na hipótese de o ex-dirigente ser servidor público, poderá ele optar pela aplicação do disposto
no § 2o, ou pelo retorno ao desempenho das funções de seu cargo efetivo ou emprego público,
desde que não haja conflito de interesse”.
As primeiras agências reguladoras a serem criadas foram: a ANEEL (energia elétrica) em 1996, a
ANATEL (telecomunicações) em 1997 e a ANP (setor do Petróleo) também em 1997.
Entretanto, não existe ainda uma “lei geral” das agências reguladoras, pois cada uma tem certas
peculiaridades. Apesar disso, existem certas características comuns, como uma alta capacidade
técnica de especialização, serem instituídas como autarquias sob regime especial e regularem um
setor de atividade econômica ou um serviço público específico.
Cabe aqui lembrar que, apesar das agências reguladoras serem identificadas com o processo de
privatização, a regulação não existe apenas nas áreas em que existiu a desestatização.
Há setores que não foram transferidos para a iniciativa privada (como a área de Petróleo, por
exemplo) que é regulada. Da mesma forma, existem setores que nunca foram operados pelo Estado
que sofrem regulação (como o setor de “planos de saúde”) por estarem em áreas sensíveis.
Além disso, existem setores da economia que são regulados por entidades não enquadradas neste
“modelo” de agências reguladoras, como o mercado de capitais – regulado pela Comissão de Valores
Mobiliários – CVM.
Outro exemplo é o do Banco Central, que é o órgão regulador do sistema financeiro nacional, bem
como do CADE – Conselho Administrativo de Defesa Econômica, que tem a função de orientar,
fiscalizar, prevenir e apurar abusos de poder econômico.
Quanto à forma jurídica, vale a pena transcrever o que dispôs os autores Alexandrino & Paulo30:
“As diversas leis instituidoras das agências reguladoras, pelo menos na esfera federal, até hoje
adotaram, para todas, a forma de autarquia sob regime especial. Cabe observar que não há
obrigatoriedade de que seja sempre assim. As agências reguladoras poderiam,
simplesmente, ser órgãos (despersonalizados) especializados integrantes da estrutura
da própria Administração Direta.
O único ponto que pensamos ser consensual é que uma entidade à qual se atribua competência
para o exercício da atividade regulatória deve obrigatoriamente ter personalidade jurídica de
direito público. Essa orientação já foi expedida pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da
ADI 1.717-6/DF. Nesse jugado, o Pretório Excelso deixou assente que atividades que envolvem o
exercício do poder de polícia e a aplicação de sanções não podem ser atribuídas, nem mesmo pela
lei, a pessoas jurídicas de direito privado”.
30

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Dessa forma, as Agências Reguladoras não são obrigadas a adotar a forma de autarquia, muito
menos em regime especial. Isso é pegadinha em provas, pois a doutrina diverge no tema. Então, ao
analisarem os itens de uma questão, prestem atenção no que o examinador exatamente pede, ok?
(CESPE – CÂMARA DOS DEPUTADOS – ANALISTA LEGISLATIVO) As agências reguladoras são

órgãos pertencentes à administração pública direta.
Comentários:
As agências reguladoras podem adotar a forma de são autarquias, pertencente, portanto, da
administração pública indireta, assim como podem ser órgãos (despersonalizados)
especializados integrantes da estrutura da própria administração direta.
Gabarito: errada
AGÊNCIA EXECUTIVA
As agências executivas foram uma inovação trazida também pela reforma gerencial de 1995. A ideia
seria a de, através da celebração de um contrato de gestão, fornecer maior autonomia e flexibilidade
de gestão para autarquias e fundações desde que se comprometessem com determinadas metas e
objetivos pactuados.
De acordo com a Lei 9.649/98, em seu artigo n°51:
“O Poder Executivo poderá qualificar como Agência Executiva a autarquia ou fundação que tenha
cumprido os seguintes requisitos:
I – ter um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional em andamento;
II – ter celebrado Contrato de Gestão com o respectivo Ministério supervisor.”
Portanto, uma agência executiva é apenas uma qualificação concedida a uma autarquia ou
fundação já existente, que firme um contrato de gestão possibilitando o aumento de sua autonomia
gerencial, orçamentária e financeira31. Dessa maneira, não há que se falar de uma nova forma de
pessoa jurídica pública.
Esse reconhecimento de agência executiva se dá por meio de Decreto, garantindo uma maior
autonomia de gestão àquelas entidades. A desqualificação também se dará por meio desse
31

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instrumento. Nesse caso, a entidade volta a ser uma autarquia ou fundação “normal”, com suas
competências, caso haja descumprimento dos requisitos previstos tanto no contrato de gestão
quanto em lei.
O tempo de duração de um contrato de gestão será de, no mínimo, um ano, podendo ser renovado
após aprovação de uma avaliação a qual se submeterá sobre os resultados auferidos.
Vejamos, no gráfico abaixo, quais cláusulas de um contrato de gestão devem existir para que uma
autarquia ou fundação pública se qualifique como uma agência executiva:
Cláusulas que tratem de:

• objetivos e metas da entidade, com seus respectivos planos de ação anuais,
prazos de consecução e indicadores de desempenho;
• demonstrativo de compatibilidade dos planos de ação anuais com o
orçamento e com o cronograma de desembolso, por fonte;
• responsabilidades dos signatários em relação ao atingimento dos objetivos e
metas definidos, inclusive no provimento de meios necessários à consecução
dos resultados propostos;
• medidas legais e administrativas a serem adotadas pelos signatários e partes
intervenientes com a finalidade de assegurar maior autonomia de gestão
orçamentária, financeira, operacional e administrativa e a disponibilidade de
recursos orçamentários e financeiros imprescindíveis ao cumprimento dos
objetivos e metas;
• critérios, parâmetros, fórmulas e conseqüências, sempre que possível
quantificados, a serem considerados na avaliação do seu cumprimento;
• penalidades aplicáveis à entidade e aos seus dirigentes, proporcionais ao grau
do descumprimento dos objetivos e metas contratados, bem como a
eventuais faltas cometidas;
• condições para sua revisão, renovação e rescisão;
• vigência.
Figura 7. Cláusulas indispensáveis em um contrato de gestão que qualifique autarquia ou fundação pública em agência
executiva.
Entre as vantagens concedidas a estas agências, poderiam utilizar a dispensa de licitação para
compras de até 20% do valor máximo admitido para a modalidade convite, ao invés de 10% para o
resto da Administração Pública.
Infelizmente, este modelo não evoluiu muito, pois como os benefícios aos órgãos não ficaram muito
claros e a falta de clareza dos objetivos a serem atingidos não favoreceu sua disseminação na
Administração Pública.

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Dentre os casos de agências executivas, temos o INMETRO – Instituto Nacional de Metrologia,

Normatização e Qualidade Industrial. Veja abaixo uma comparação entre as agências reguladoras e
as agências executivas:
Agências Executivas Agências Reguladoras
Visam operar atividades públicas Visam o controle e fiscalização de

através da descentralização; setores privados;
Existem somente no âmbito Existem em todas as esferas:

federal; União, estados e municípios;
São órgãos e entes públicos As existentes, são autarquias com

qualificados como agências. regime especial.
Figura 8 - Diferenças entre agências executivas e reguladoras. Fonte: (Mazza, 2011)
Cabe lembrar que o artigo n°37 da Constituição Federal abre a possibilidade de um órgão da própria
Administração Pública assinar um contrato de gestão e ser qualificado como agência executiva.
De certa forma, seria uma situação “esquisita”, pois o Poder Público estaria assinando um “contrato”
com si mesmo.
(CESPE – CÂMARA DOS DEPUTADOS – ANALISTA LEGISLATIVO) As agências reguladoras são

órgãos pertencentes à administração pública direta.
Comentários:
As agências reguladoras podem adotar a forma de são autarquias, pertencente, portanto, da
administração pública indireta, assim como podem ser órgãos (despersonalizados)
especializados integrantes da estrutura da própria administração direta.
Gabarito: errada

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(CESPE – AGU – AGU) Em consonância com o entendimento do STF, os serviços sociais

autônomos estão sujeitos ao controle finalístico do TCU no que se refere à aplicação de
recursos públicos recebidos.
Comentários
O STF manifestou-se por meio do RE 789874/DF, de 2014. De acordo com a Suprema Corte,
“os serviços sociais autônomos integrantes do denominado Sistema “S”, vinculados a entidades
patronais de grau superior e patrocinados basicamente por recursos recolhidos do próprio
setor produtivo beneficiado, ostentam natureza de pessoa jurídica de direito privado e não
integram a Administração Pública, embora colaborem com ela na execução de atividades de
relevante significado social.
Tanto a Constituição Federal de 1988, como a correspondente legislação de regência (como a
Lei 8.706/93, que criou o Serviço Social do Trabalho – SEST) asseguram autonomia
administrativa a essas entidades, sujeitas, formalmente, apenas ao controle finalístico, pelo
Tribunal de Contas, da aplicação dos recursos recebidos”.
Gabarito: correta
(CESPE - ANTAQ – CONHECIMENTOS BÁSICOS) A criação das agências reguladoras advém da

política econômica adotada no Brasil na década de 90 do século XX, quando ocorreram
privatizações decorrentes do Plano Nacional de Desestatização.
Comentários
As privatizações no Brasil, na década de 90, decorreram do Plano Nacional de Desestatização,
resultado da administração gerencial, difundida naquele período. Em 1995, aprovaram as EC
8/1995 e 9/1995, prevendo a instituição de órgãos reguladores (ANATEL e ANP).
Dessa forma, percebam que a privatização no Brasil foi o marco para fortalecer a implantação
das agências reguladoras.
No entanto, a regulação no Brasil já era imposta antes mesmo das privatizações, conforme
leitura do caput do artigo 174 da CF/88, senão vejamos:
“Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na
forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante
para o setor público e indicativo para o setor privado”.
Então, pessoal, cuidado com pegadinha de prova. As privatizações, na década de 90,
fortaleceram a criação das agências reguladoras; entretanto, a regulação da atividade
econômica pelo Estado já era prevista anteriormente.
Gabarito: correta
(FCC - TJ-RR - JUIZ) Observe as seguintes características:

I. tem como forma obrigatória a de sociedade anônima.

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II. são qualificadas como tal por ato do Presidente da República.

III. trata-se de entidade criada diretamente por lei, desnecessário o registro de seus atos
constitutivos.
Tais atributos são aplicáveis, respectivamente:
a) empresas públicas; organizações sociais; autarquias.
b) sociedades de economia mista; fundações governamentais de direito público; agências
executivas.
c) consórcios públicos; agências reguladoras; serviços sociais autônomos.
d) sociedades de economia mista; agências executivas; agências reguladoras.
e) subsidiárias estatais; organizações da sociedade civil de interesse público; empresa pública.
Comentários
As Sociedades de Economia Mista são as únicas entidades que têm como forma obrigatória a
sociedade anônima (as empresas públicas podem ser S/A, mas tem liberdade para escolher sua
forma).
Já uma agência executiva é apenas uma qualificação concedida a uma autarquia ou fundação
já existente, que firme um contrato de gestão possibilitando o aumento de sua autonomia
gerencial, orçamentária e financeira32.
Esse reconhecimento de agência executiva se dá por meio de Decreto, garantindo uma maior
autonomia de gestão àquelas entidades. A desqualificação também se dará por meio desse
instrumento. Nesse caso, a entidade volta a ser uma autarquia ou fundação “normal”, com
suas competências, caso haja descumprimento dos requisitos previstos tanto no contrato de
gestão quanto em lei.
Finalmente, as entidades criadas por lei são as autarquias e fundações públicas.
Gabarito: letra D
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RESUMO
Memorex
Organização Administrativa da União.
✓ Órgãos e setores sem personalidade jurídica própria;

Administração ✓ Grupo de pessoas políticas com competências para
Direta realizar trabalhos administrativos, centralizadamente.
✓ Desconcentração administrativa
✓ Autarquias; Empresas Públicas; Sociedades de

Economia Mista; Fundações públicas;
Administração ✓ Descentralização administrativa;
Indireta ✓ Entidades com personalidade jurídica própria;
✓ Entidades vinculadas aos ministérios (ou secretarias) da
área em que atuam.
Terceiro Setor ✓ Entidades Paraestatais
Autarquias
✓ Pessoa jurídica de direito público;

✓ Criada por lei específica;
✓ Controle finalístico/supervisão ministerial, sem controle
hierárquico;
✓ Realiza atividade típica da Administração Pública.
Principais
Características ✓ Seus agentes praticam atos considerados atos
administrativos;
✓ Observam a Lei das Licitações, a de nº 8.666, de 1993,
assim como a Lei nº 10.520, de 2002, que rege a
modalidade pregão de licitação para a aquisição de bens
e serviços comuns.
✓ Poder de modificar ou rescindir um contrato de forma

Prerrogativas unilateral;
✓ Bens das autarquias são inalienáveis, impenhoráveis,
não podem ser objeto de direitos reais de garantia

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(hipoteca, por exemplo), nem tão pouco, sujeitos a

usucapião.
✓ Pessoas jurídicas de Direito Público,

✓ Criadas por lei específica (“autarquias fundacionais” ou
“fundações autárquicas”) e/ou registro de ato
constitutivo (após autorização advinda de lei específica),
mediante a transferência de um determinado acervo
patrimonial pelo ente instituidor;
✓ Lei complementar define a área de atuação da
fundação;
✓ Foro na Justiça Federal;
Principais ✓ Os atos administrativos apresentam requisitos,
Características atributos, e outras características como uma autarquia.
✓ Seus bens não estão penhoráveis, nem alienáveis, nem
sujeitos a usucapião.
✓ Os recursos repassados para as fundações estão
previstos no orçamento do ente federal;
✓ Ao prestarem serviços públicos, responderão pelos
danos causados a terceiros pelos seus agentes, com
direito a regresso contra os responsáveis em caso de
dolo ou culpa, o regresso da ação contra os
responsáveis.
Empresas Públicas
✓ Pessoas jurídicas de Direito Privado;

✓ Criadas após autorização legislativa, mediante lei
específica e registro dos atos constitutivos em um
estabelecimento público responsável para tal.
✓ Totalidade de seu capital estar em nome do poder
Principais público.
Características ✓ Constituídas por qualquer forma jurídica como
sociedades limitadas, sociedades anônimas (S.A.), entre
outras.
✓ Finalidade de explorar atividades econômicas e prestar
serviços públicos.
✓ O regime de pessoal é o de emprego público.

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✓ Proibido para aquelas que explorem atividades

econômicas, receber privilégios fiscais que também não
sejam concedidos às empresas privadas.
✓ Caixa Econômica Federal, Empresa de Correios e
Telégrafos e a Infraero, Serviço Federal de
Processamento de Dados.
✓ Foro na Justiça Federal.
✓ Pessoas jurídicas de Direito Privado;

✓ Criadas após autorização legislativa, mediante lei
específica e registro dos atos constitutivos em um
estabelecimento responsável para tal.
Principais ✓ Capital: ações com direito a voto devem pertencer, em
Características sua maioria, à União ou à entidade da Administração
Indireta.
✓ Instituída sob forma de Sociedade Anônima (S/A);
✓ Foro na Justiça Estadual.
✓ Banco do Brasil, Petrobrás, etc.
Consórcios Públicos
✓ O consórcio público adquirirá personalidade jurídica:

I – de direito público (integra a administração indireta
de todos os entes da Federação consorciados), no caso
de constituir associação pública, mediante a vigência
das leis de ratificação do protocolo de intenções;
Principais II – de direito privado, mediante o atendimento dos
Características requisitos da legislação civil.
✓ Constituído por contrato (contrato de gestão ou termo
de parceria.) cuja celebração dependerá da prévia
subscrição de protocolo de intenções (publicado na
imprensa oficial).
✓ Contrato de rateio.
✓ Firmar convênios, contratos, acordos de qualquer

Objetivos natureza, receber auxílios, contribuições e subvenções
sociais ou econômicas de outras entidades e órgãos do
governo;

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✓ Promover desapropriações e instituir servidões nos

termos de declaração de utilidade ou necessidade
pública, ou interesse social, realizada pelo Poder
Público;
✓ Ser contratado pela administração direta ou indireta
dos entes da Federação consorciados, dispensada a
licitação.
✓ Sujeito à fiscalização contábil, operacional e patrimonial

pelo Tribunal de Contas competente para apreciar as
Prerrogativas e contas do Chefe do Poder Executivo.
Obrigações ✓ A retirada de um ente da Federação de um consórcio
dependerá de ato formal de seu representante na
assembleia geral.
Terceiro Setor - Paraestatais
✓ SESI; SENAC; SESC; SENAI; SEBRAE; SENAT.

✓ Entidades privadas, sem fins lucrativos;
✓ Criados através de autorização legislativa e após terem
seus atos constitutivos registrados no registro civil das
pessoas jurídicas;
✓ Exceção: SESC, criado por meio do Decreto-Lei nº 9.853,
em 1946. Logo, a banca Cespe já considerou como
Serviços Sociais
Autônomos correta que o SESC foi criado por lei;
✓ Financiados através de contribuições compulsórias,
exemplo de parafiscalidade tributária, mais recursos
públicos para garantir a continuidade das atividades
dessas entidades.
✓ Segundo o STF, são sujeitos, formalmente, apenas ao
controle finalístico, pelo Tribunal de Contas, da
aplicação dos recursos recebidos.
✓ Foram idealizadas para substituir órgãos do Estado, que

seriam extintos e as atividades "absorvidas" pela OS.
Organizações ✓ Firma um contrato de gestão.
Sociais ✓ Qualificação é um ato discricionário.
✓ Deve conter em seu conselho de administração
membros do Poder Público.

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✓ Serviços típicos de Estado, mas não são consideradas

atividades exclusivas de Estado: Ensino, a pesquisa
científica, o desenvolvimento tecnológico, a proteção e
preservação do meio ambiente, a cultura e a saúde.
✓ Não foram idealizadas para substituir os órgãos

existentes do Estado.
✓ Firma um termo de parceria, concedido pelo Ministério
da Justiça.
Organização da
✓ Qualificação é um ato vinculado.
Sociedade Civil de
Interesse Público ✓ Não existe uma exigência de participação de membros
(OSCIP) do Poder Público.
✓ Assistência social; Promoção da Cultura, do patrimônio
Histórico e Artístico; Educação gratuita; Promoção
gratuita da saúde; segurança alimentar; Meio ambiente;
Trabalho voluntário; Combate à pobreza etc.
✓ O Ministério da Educação qualifica a instituição com

ICES por meio de um certificado. A emissão do
certificado é ato vinculado desde que se cumpra todos
Instituições
os requisitos e o interessado apresentar a
Comunitárias de
Educação Superior documentação exigida por completo no requerimento.
(ICES) ✓ Personalidade jurídica de direito privado.
✓ Sem fins lucrativos.
✓ Constituída na forma de associação ou fundação.
✓ Instrumento utilizado: termo de parceria.
✓ Pessoas jurídicas de direito privado.

✓ Sem fins lucrativos.
✓ Sob forma de fundação, associação ou cooperativa.
✓ Prestação, em caráter privado, de serviços sociais não
exclusivos do Estado, mantendo vínculo jurídico com
Entidades de entidades da administração direta ou indireta, em regra
Apoio por meio de convênios.
✓ Finalidade: apoiar projetos de ensino, pesquisa,
extensão, desenvolvimento institucional, científico e
tecnológico e estímulo à inovação, inclusive na gestão
administrativa e financeira necessária à execução
desses projetos.

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✓ Busca por uma maior participação popular nas decisões

do Estado.
Conselhos ✓ Aumentar a accountability.
✓ Podem atuar nas áreas de: saúde, assistência social,
meio ambiente, cultura etc.
Agências Reguladoras
✓ Independência administrativa;
✓ Autonomia financeira;
✓ Ausência de subordinação hierárquica;
Principais ✓ Dirigentes que servem por mandatos fixos com prazo
Características determinado;
✓ Obedecendo ao princípio da especialidade, seus atos
não podem ser revistos ou alterados pelo Poder
Executivo, apenas pelo Judiciário.
✓ Escolhidos pelo Presidente da República;

✓ Aprovados em sabatina no Senado Federal.
✓ Os ex-dirigentes devem cumprir uma quarentena antes
de poder atuar no mesmo ramo em que a agência de
Dirigentes
regulação funciona ao fim do mandato.
✓ Exceção para a quarentena: quando o ex-dirigente for
exonerado a pedido e estiver dentro do prazo de seis
meses do início do seu mandato.
✓ Não há obrigatoriedade de que assumam a forma de

autarquia de regime especial (Administração Indireta).
✓ Pode ser, inclusive, órgãos (despersonalizados)
Forma Jurídica
especializados integrantes da estrutura da própria
Administração Direta.
✓ Personalidade jurídica de direito público.
Agência Executiva
Principais ✓ Qualificação dada a uma autarquia ou fundação já

Características existente.
✓ Qualificação dada por meio de Decreto.

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✓ Não se fala de uma nova forma de pessoa jurídica

pública.
✓ Ter um plano estratégico de reestruturação e de

desenvolvimento institucional em andamento;
✓ Ter celebrado Contrato de Gestão com o respectivo
Requisitos para Ministério supervisor.
qualificação ✓ Tempo de duração do Contrato de Gestão: no mínimo,
um ano, podendo ser renovado após aprovação de uma
avaliação a qual se submeterá sobre os resultados
auferidos.

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QUESTÕES COMENTADAS
1. (CESPE – TCE-PB – AUDITOR - 2018)

As entidades que integram a administração pública indireta incluem as autarquias, as empresas
públicas e as sociedades de economia mista.
Comentários
São entidades da Administração Indireta:
➢ Autarquia;
➢ Fundação;
➢ Empresa Pública;
➢ Sociedade de Economia Mista.
A questão só não mencionou as fundações, mas isso não torna a frase incorreta visto que a
afirmação não foi taxativa ou restritiva.
Gabarito: correta

No processo de descentralização por serviço, em que o órgão passa a deter a titularidade e a
execução do serviço, ocorre a distribuição interna de competências no âmbito de uma mesma
pessoa jurídica.
Comentários
A distribuição interna de competências ocorre quando existe a criação de órgãos internos. Ou seja,
quando ocorre uma desconcentração (e não uma descentralização). Na descentralização, existem
necessariamente duas pessoas jurídicas.
Gabarito: errado
3. (CESPE – EMAP – ANALISTA - 2018)

Os órgãos não dotados de personalidade jurídica própria que exercem funções administrativas
e integram a União por desconcentração, componentes de uma hierarquia, fazem parte da
administração direta.
Comentários
Beleza. A questão toca em vários pontos dos órgãos públicos, a ver: não tem personalidade jurídica
própria; integram a administração direta; estão sujeitos a subordinação/hierarquia; são fruto de
uma desconcentração.

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Gabarito: correta

As autarquias somente podem ser criadas mediante lei específica, enquanto empresas
públicas, sociedades de economia mista e fundações, que integram a administração indireta,
podem ter sua criação autorizada mediante decreto do presidente da República.
Comentários
A criação ou autorização das entidades administrativas (como as autarquias) sempre dependerá de
lei. O decreto do presidente não poderá suprir a ausência da lei.
Gabarito: errado
5. (CESPE – STM – TÉCNICO - 2018)

As autarquias são pessoas jurídicas criadas por lei e possuem liberdade administrativa, não
sendo subordinadas a órgãos estatais.
Comentários
O professor Marçal Justen Filho33 define autarquia da seguinte forma:
“Autarquia é uma pessoa jurídica de direito público, instituída para desempenhar atividades administrativas sob regime de
direito público, criada por lei que determina o grau de autonomia em face da Administração direta. ”
Quando o autor, em sua definição, dispõe que a autarquia se trata de uma pessoa jurídica de direito
público, ele está associando às competências privativas de Estado, em desigualdade com o
particular. Já quando ele fala que o regime é de direito público, ele afirma que a autarquia não
atuará em atividades econômicas propriamente ditas, e realizará atividade típica da Administração
Pública.
Essa entidade administrativa possui autonomia gerencial, orçamentária e patrimonial. Além disso,
ela detém capacidade conferida pelo ente que a criou para uma área específica de atuação.
Dessa maneira, as autarquias detêm autonomia administrativa e financeira. De acordo com Paludo34,
“as autarquias encontram-se vinculadas a determinado Ministério (e não subordinadas); incide sobre
elas controle finalístico/supervisão ministerial (e não controle hierárquico)”.
33
(Justen Filho, 2012)
34
(Paludo A. , 2013)

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A questão é um pouco polêmica pelo uso da palavra “liberdade administrativa”, mas o Cespe
considerou a frase como correta.
Gabarito: certo
6. (CESPE – EBSERH – ASSISTENTE - 2018)

Somente por decreto específico poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de
empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar
definir as áreas de atuação.
Comentários
Negativo. A criação ou autorização das entidades administrativas (como as autarquias) sempre
dependerá de lei. O decreto do presidente não poderá suprir a ausência da lei.
Gabarito: errado

Por ser dotada de personalidade jurídica de direito público e integrar a administração pública
indireta, a empresa pública não pode explorar atividade econômica.
Comentários
A questão tem dois erros claros. O primeiro é que as empresas públicas são entidades de direito
privado. Além disso, elas podem sim explorar atividade econômica.
Gabarito: errado
8. (CESPE – CGM-JOÃO PESSOA – AUDITOR - 2018)

A empresa pública, entidade da administração indireta, possui personalidade jurídica de direito
público.
Comentários
As empresas públicas são entidades de direito privado. Desta forma, a questão está errada.
Gabarito: errado
9. (CESPE - TRF-1 – TÉCNICO - 2017)

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Administração direta remete à ideia de administração centralizada, ao passo que

administração indireta se relaciona à noção de administração descentralizada.
Comentários
A frase está correta. A descentralização por outorga ocorre quando o Estado cria outra entidade
para executar as atividades que lhe cabem. Essas organizações, integrantes da Administração
Indireta, possuem personalidade jurídica.
Do contrário, quando a Administração executa diretamente o serviço, está centralizando sua
administração. Portanto, poderíamos sim fazer esse tipo de afirmação.
Gabarito: correta
10. (CESPE – TRT-CE – TÉCNICO - 2017)

Ao transferir, por contrato, a execução de atividade administrativa para uma pessoa jurídica
de direito privado, a União se utiliza do instituto da
a) desconcentração.
b) outorga.
c) descentralização.
d) concentração.
Comentários
Neste caso, ocorreu uma descentralização por delegação (ou colaboração), como nos casos de
concessão ou permissão dos serviços públicos (ex: telefonia, transporte público ou energia elétrica).
Gabarito: letra C
11. (CESPE – TRE-PE - ANALISTA - 2017)

As entidades autônomas integrantes da administração indireta que atuam em setores
estratégicos da atividade econômica, zelando pelo desempenho das pessoas jurídicas e por sua
consonância com os fins almejados pelo interesse público e pelo governo são denominadas
a) agências autárquicas executivas.
b) serviços sociais autônomos.
c) agências autárquicas reguladoras.
d) empresas públicas.
e) sociedades de economia mista.
Comentários
Como a questão trata das entidades da Administração Indireta, podemos eliminar os “serviços
sociais autônomos”, pois essas entidades são privadas e pertencentes ao terceiro setor.

Rodrigo Rennó
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O que nos ajuda a “matar” a questão é o trecho que menciona que as entidades atuam em setores
estratégicos e “zelando pelo desempenho das pessoas jurídicas e por sua consonância com os fins
almejados pelo interesse público”.
Apesar de não mencionar expressamente, fica claro que a banca está tratando da regulação da
atividade econômica, que fica a cargo das agências reguladoras.
Gabarito: letra C
12. (CESPE – TRE-PE - TÉCNICO - 2017)

As autarquias
a) são criadas, extintas e organizadas por atos administrativos.
b) têm sua criação e sua extinção submetidas a reserva legal, podendo ter sua organização
regulada por decreto.
c) têm sua criação submetida a reserva legal, mas podem ser extintas por decreto, podendo
ter sua organização regulada por atos administrativos.
d) são criadas e organizadas por decreto e podem ser extintas por essa mesma via
administrativa.
e) são criadas e extintas por decreto, podendo ter sua organização regulada por atos
administrativos.
Comentários
As autarquias são pessoas jurídicas de direito público, criadas e extintas por meio de lei específica
para desempenhar funções típicas de Estado.
Por esse motivo, já podemos eliminar as letras A, C, D e E. A letra B é a única alternativa correta e
menciona que a organização das autarquias pode sim ser feita por decreto, desde que não implique
em aumento de despesa ou extinção de órgãos públicos.
Gabarito: letra B

As empresas públicas
a) admitem a criação de subsidiárias, exigindo-se, para tanto, autorização legislativa.
b) dispensam, para sua extinção, autorização legislativa.
c) integram a administração direta.
d) possuem regime jurídico de direito público.
e) são criadas por lei.
Comentários

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As empresas públicas são entidades de Direito Privado, criadas após autorização legislativa,
mediante lei específica. Depois dessa autorização, o Poder Executivo registra os atos constitutivos
em um estabelecimento público responsável para tal. Aí sim, que se cria a entidade, isto é, concluído
o registro dos atos constitutivos.
São entidades da Administração Indireta (e não a direta, como aponta a letra C). As empresas
públicas demandam sim a autorização legislativa para que possam ser extintas (letra B está errada).
Gabarito: letra A
14. (CESPE – INSS – ANALISTA - 2016)

Os institutos da desconcentração e da descentralização, essenciais à organização e repartição
de competências da administração pública, podem ser exemplificados, respectivamente, pela
==12a5bc==
relação entre o MPS e a União e pela vinculação entre o INSS e o MPS.

Comentários
O MPS era um ministério (hoje extinto), portanto fazia parte da Administração direta. Era um órgão
do governo federal e temos sim nele o efeito de uma desconcentração. Já o INSS é uma autarquia
federal, criada por meio da descentralização.
Gabarito: certa
15. (CESPE – DPU – AGENTE - 2016)

A desconcentração de serviços é caracterizada pelas situações em que o poder público cria, por
meio de lei, uma pessoa jurídica e a ela atribui a execução de determinado serviço.
Comentários
Na desconcentração existe uma distribuição interna de competências, com a criação de órgãos
internos. Já na descentralização, existem necessariamente duas pessoas jurídicas. A banca inverteu
os conceitos.
Gabarito: errado

Se determinada atribuição administrativa for outorgada a órgão público por meio de uma
composição hierárquica da mesma pessoa jurídica, em uma relação de coordenação e
subordinação entre os entes, esse fato corresponderá a uma centralização.
Comentários
A questão está tratando de órgãos públicos, não de entidades administrativas. Assim, só poderíamos
estar falando de desconcentração (e não de uma centralização). A centralização ocorre quando

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certas competências que antes eram executadas pela Administração Indireta voltam a ser exercidas
pela Administração Direta.
Gabarito: errado
17. (CESPE – PC-GO – AGENTE - 2016)

A administração direta da União inclui a Casa Civil.
Comentários
A Casa Civil é um órgão da Presidência da República. Portanto, está inserida na Administração
Direta.
Gabarito: certa
18. (CESPE – STJ – CONHECIMENTOS BÁSICOS – 2015)

É defesa aos Poderes Judiciário e Legislativo a criação de entidades da administração indireta,
como autarquias e fundações públicas.
Comentários
O examinador afirma que é proibido a criação de entidades da administração indireta pelos Poderes
Judiciário e Legislativo. Ora, pessoal, vejamos o que dispõe a nossa CF/88.
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
(...)
XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa
pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último
caso, definir as áreas de sua atuação”.
Dessa forma, qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
poderá criar entidades da administração indireta.
Gabarito: errada
19. (CESPE – STJ – ANALISTA – 2015)

O simples fato de o poder público passar a deter a maioria do capital social de uma empresa
privada a transforma em sociedade de economia mista, independentemente de autorização
legal.
Comentários
Lembrem-se de que somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a
instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação. Logo, o primeiro

Rodrigo Rennó
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erro da questão está em afirmar que independe de autorização legal a “transformação” de empresa
privada em sociedade de economia mista.
O outro erro da questão consiste em afirmar que o simples fato de o poder público passar a deter a
maioria do capital social de uma empresa privada a transforma em sociedade de economia mista.
Não é tão simples assim, pois há exigência de que o Estado tenha 51% das ações com direito a voto.
Gabarito: errada
20. (CESPE – AGU – AGU – 2015)

Em consonância com o entendimento do STF, os serviços sociais autônomos estão sujeitos ao
controle finalístico do TCU no que se refere à aplicação de recursos públicos recebidos.
Comentários
O STF manifestou-se por meio do RE 789874/DF, de 2014. De acordo com a Suprema Corte, “os
serviços sociais autônomos integrantes do denominado Sistema “S”, vinculados a entidades
patronais de grau superior e patrocinados basicamente por recursos recolhidos do próprio setor
produtivo beneficiado, ostentam natureza de pessoa jurídica de direito privado e não integram a
Administração Pública, embora colaborem com ela na execução de atividades de relevante
significado social.
Tanto a Constituição Federal de 1988, como a correspondente legislação de regência (como a Lei
8.706/93, que criou o Serviço Social do Trabalho – SEST) asseguram autonomia administrativa a essas
entidades, sujeitas, formalmente, apenas ao controle finalístico, pelo Tribunal de Contas, da
aplicação dos recursos recebidos”.
Gabarito: correta
21. (CESPE - TCE-RN – AUDITOR – 2015)

Determinada organização da sociedade civil de interesse público (OSCIP), escolhida pela
prefeitura de certa cidade para a prestação de serviços em centro educacional, atrasou por
dois meses os salários de seus empregados. Desconfiados de que as demais verbas trabalhistas
não estavam sendo recolhidas, os empregados consultaram a Caixa Econômica Federal e o INSS
e certificaram-se de que a organização não realizava os depósitos havia vários meses. A OSCIP,
alegando que os repasses da prefeitura não estavam sendo realizados, deu aviso prévio aos
empregados, mas não lhes pagou nenhuma verba trabalhista. Em decorrência, a prefeitura foi
chamada a se responsabilizar pelo pagamento das verbas, visto que, segundo a defesa dos
empregados, teria negligenciado sua função de fiscalização da OSCIP.
A qualificação de OSCIP, a exemplo da entidade em questão, é destinada a pessoas jurídicas de
direito privado com fins lucrativos, habilitando-as a receberem delegação estatal para o
desempenho de serviços sociais não exclusivos do Estado mediante incentivo do poder público
e fiscalização deste.

Rodrigo Rennó
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Comentários
Essa questão só é grande, mas bem tranquila. Pessoal, nenhuma OSCIP possui fins lucrativos, como
afirmou o examinador da questão.
Gabarito: errada

O princípio da especialidade na administração indireta impõe a necessidade de que conste, na
lei de criação da entidade, a atividade a ser exercida de modo descentralizado.
Comentários
Como o princípio da especialidade vincula as pessoas jurídicas às finalidades para quais foram
criadas, ele limita e especializa as funções.
Dessa forma, princípio da especialidade impõe a necessidade de apresentar, na lei de criação da
entidade, a atividade a ser exercida.
Gabarito: correta
23. (CESPE – POLÍCIA FEDERAL – AGENTE ADMINISTRATIVO – 2014)

Considere que determinado município tenha extinguido órgão de sua estrutura administrativa
e que o serviço público correspondente tenha sido delegado a pessoa jurídica de direito
privado. Nessa situação, ocorreu descentralização da atividade administrativa, com ruptura do
liame hierárquico e exclusão da relação de subordinação com o município.
Comentários
A descentralização pode ocorrer por delegação ou outorga. A descentralização por outorga ocorre
quando o Estado cria outra entidade para executar as atividades que lhe cabem. Essas organizações,
integrantes da Administração Indireta, possuem personalidade jurídica.
Quando a descentralização é feita para uma entidade privada, ocorre a descentralização da atividade
administrativa. Essa entidade não seria, portanto, subordinada ao órgão que delegou a competência
e nem teria uma relação de hierarquia com o órgão público.
Gabarito: certa

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Dado o poder hierárquico do Estado, na ocorrência do fenômeno de desconcentração

administrativa, os órgãos e agentes públicos decorrentes da subdivisão não perdem o vínculo
hierárquico com a pessoa jurídica de origem.
Comentários
A desconcentração ocorre quando a Administração Pública decide criar órgãos internos, de modo a
melhor utilizar os recursos e atender aos cidadãos. Deste modo, o “produto” de uma
desconcentração é um órgão sem personalidade jurídica. A delegação de competências ocorre de
maneira interna.
Desta maneira, se o órgão está inserido no que chamamos de Administração Direta, é produto de
uma desconcentração. Di Pietro afirma que a desconcentração ocorre quando há a distribuição de
competências dentro de uma mesma pessoa jurídica.
Nestes casos, dado o poder hierárquico do Estado, os órgãos e agentes públicos decorrentes da
subdivisão não perdem o vínculo hierárquico com a pessoa jurídica de origem.
Gabarito: certa

A transferência, mediante ato administrativo, da execução de determinado serviço público a
uma autarquia configura descentralização administrativa por outorga.
Comentários
A descentralização ocorre quando o Estado transfere suas atividades para outras entidades ou cria
novas entidades.
Esta descentralização pode ocorrer por delegação ou outorga. A descentralização por outorga ocorre
quando o Estado cria outra entidade para executar as atividades que lhe cabem. Essas organizações,
integrantes da Administração Indireta, possuem personalidade jurídica.
A outorga só pode ser realizada por lei, enquanto a delegação pode ser por lei, por contrato ou por
ato administrativo. Como a questão disse que a outorga pode ser feita mediante ato administrativo,
a frase está errada.
Gabarito: errada
26. (CESPE - ANTAQ – CONHECIMENTOS BÁSICOS – 2014)

O poder normativo das agências reguladoras, cujo objetivo é atender à necessidade crescente
de normatividade baseada em questões técnicas com mínima influência política, deve estar
amparado em fundamento legal.

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Comentários
As agências reguladoras fixam regram com a finalidade de instruir os setores de atuação.
De acordo com Mazza35, “não se trata de competência regulamentar porque a edição de
regulamentos é privativa do Chefe do Poder Executivo. Por isso, os atos normativos expedidos pelas
agências reguladoras nunca podem conter determinações sob pena de violação da privatividade da
competência regulamentar”.
O autor ainda dispõe que é proibido que os atos normativos contrariem regras fixadas na legislação,
e tratem de temas que não foram objeto de lei anterior; além de editar atos administrativos gerais
e abstratos.
Dessa forma, está correto em afirmar que o objetivo possui relação com as questões técnicas com
mínima influência política.
Gabarito: correta

As decisões das agências reguladoras federais estão sujeitas à revisão ministerial, inclusive por
meio de recurso hierárquico impróprio.
Comentários
Todos já sabem que as decisões das agências reguladoras estão sujeitas à revisão ministerial ou
controle finalístico, não é verdade? A dúvida da questão é quanto ao recurso hierárquico impróprio.
E o que seria esse recurso? Esse recurso é aquele direcionado à autoridade administrativa diferente
da sua superior hierarquicamente.
A Advocacia-Geral da União já se manifestou, por meio de dois pareceres aprovados pelo Presidente
da República, a respeito da possibilidade ou não das agências reguladoras interporem recursos
hierárquicos impróprios. Nos dois, ela admitiu a interposição desse tipo de recurso.
Gabarito: correta

Dada a importância da ANTAQ como autoridade administrativa independente das atividades
portuárias e de transporte aquaviário, ela figura entre as três primeiras agências criadas com
assento constitucional, ao lado da Agência Nacional do Petróleo (ANP) e da Agência Nacional
de Telecomunicações (ANATEL).
Comentários
35
(Mazza, 2011)

Rodrigo Rennó
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A CF/88 previu apenas dois entes reguladores: ANP e ANATEL. No inciso XI, artigo 21 da Carta
Magna, fora previsto a criação de um órgão regulador que viesse atuar sobre os serviços de
telecomunicações. Em 1997, portanto, a Lei nº 9.472 instituiu a ANATEL.
Já no inciso III do §2º do artigo 177 da CF/88, determinou-se que lei instituísse órgão que regulasse
o monopólio do petróleo pela União. Dessa forma, em 1997, a Lei nº 9.478 instituiu a ANP.
A ANTAQ não fora prevista na Carta Política.
Gabarito: errada

A criação das agências reguladoras advém da política econômica adotada no Brasil na década
de 90 do século XX, quando ocorreram privatizações decorrentes do Plano Nacional de
Desestatização.
Comentários
As privatizações no Brasil, na década de 90, decorreram do Plano Nacional de Desestatização,
resultado da administração gerencial, difundida naquele período. Em 1995, aprovaram as EC 8/1995
e 9/1995, prevendo a instituição de órgãos reguladores (ANATEL e ANP).
Dessa forma, percebam que a privatização no Brasil foi o marco para fortalecer a implantação das
agências reguladoras.
No entanto, a regulação no Brasil já era imposta antes mesmo das privatizações, conforme leitura
do caput do artigo 174 da CF/88, senão vejamos:
forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o
setor público e indicativo para o setor privado”.
Então, pessoal, cuidado com pegadinha de prova. As privatizações, na década de 90, fortaleceram a
criação das agências reguladoras; entretanto, a regulação da atividade econômica pelo Estado já era
prevista anteriormente.
Gabarito: correta
30. (CESPE - ANTAQ – TÉCNICO EM REGULAÇÃO – 2014)

A função normativa das agências reguladoras se equipara à função regulamentar do chefe do
Poder Executivo de complementação das leis.
Comentários
Pessoal, a função normativa das agências reguladoras “não se trata tecnicamente de competência
regulamentar porque a edição de regulamentos é privativa do Chefe do Poder Executivo (art. 84, IV,
da CF/88). Por isso, os atos normativos expedidos pelas agências reguladoras nunca podem conter

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determinações, simultaneamente gerais e abstratas, sob pena de violação da privatividade da

competência regulamenta36”.
Gabarito: errada

As agências reguladoras exercem função normativa primária, observadas as normas
hierarquicamente superiores.
Comentários
Primeiramente, vamos distinguir função normativa primária de função normativa secundária. A
primeira predispõe a edição de atos normativos primários, ou seja, aqueles possuem a função de
legislar, submetendo-se aos comandos constitucionais. Exemplo: emendas à Constituição, leis
complementares, leis ordinárias, decretos legislativos, medidas provisórias, leis delegadas.
Já a função normativa secundária aponta para a função regulamentar, respeitando a lei e não
diretamente à Constituição, como por exemplo, portarias, resoluções, instruções, circulares,
regimentos, estatutos, etc.
As agências reguladoras exercem a função normativa secundária e não a primária.
Gabarito: errada

Os órgãos administrativos são pessoas jurídicas de direito público que compõem tanto a
administração pública direta quanto a indireta.
Comentários
Pessoal, a questão está errada, pois os órgãos administrativos não possuem personalidade jurídica
própria, uma vez que advêm da desconcentração administrativa.
Gabarito: errada
33. (CESPE - ANATEL – CONHECIMENTOS BÁSICOS – 2014)

No Brasil, as agências reguladoras, assim como o Banco Central, são dotadas de autonomia
operacional e independência em relação aos poderes do Estado.
Comentários
As agências reguladoras podem ser instituídas como autarquias sob regime especial; no entanto, o
Banco Central é apenas uma autarquia sob regime especial, e não uma agência reguladora.
36
(Mazza, 2011)

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E o que seria autarquia sob regime especial? Seria aquela que, além de autonomia administrativa,
financeira e ausência de subordinação hierárquica (características comuns a todas as autarquias),
seus dirigentes possuem mandato fixo.
Gabarito: questão errada

As agências reguladoras no Brasil foram criadas no governo Collor como instrumentos do Poder
Executivo para minimizarem os problemas econômicos relacionados à prestação dos serviços
públicos.
Comentários
A regulação no Brasil fora prevista antes mesmo do governo Collor, conforme artigo 174 da CF/88:
forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o
setor público e indicativo para o setor privado”.
No entanto, somente com as EC 8/1995 e 9/1995, no governo Fernando Henrique Cardoso, que se
instituíram órgãos reguladores como a ANATEL e ANP.
Vale lembrar de que a Lei nº 8.031, de 1990, previa o Programa Nacional de Desestatização (PND)
no governo Collor. Entretanto, ele não conseguiu implantar o PND, que só “saiu mesmo do papel”
no governo de FHC. Este sancionou a Lei nº 9.491, de 1997, que revogou a Lei anterior e alterou os
procedimentos relativos ao PND.
Dessa forma, o gabarito é questão errada, pois as agências reguladoras não foram criadas no
governo Collor.
Gabarito: errada

As entidades que compõem o serviço social autônomo prestam serviço público e, por isso,
integram a administração pública indireta, estando sujeitas ao controle do tribunal de contas.
Comentários
As entidades que compõem o serviço social autônomo prestam serviço público em colaboração com
o Estado, no entanto, não fazem parte nem da administração direta, nem da indireta. Mesmo
assim, sua criação deve estar prevista em lei.
Os serviços sociais autônomos realizam atividades de natureza social, sem finalidade lucrativa. E de
onde vem os recursos que mantêm essas entidades? Eles vêm de dotações orçamentárias do Estado
e de determinadas contribuições sociais compulsórias de natureza tributária.
Portanto, por receberem recursos públicos, ficam sujeitos ao controle do Tribunal de Contas da
União e do Ministério Público. Gabarito, portanto, questão errada, por afirmar que essas entidades
integram a administração pública indireta.

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Gabarito: errada
36. (CESPE - ANTAQ - TÉCNICO – 2014)

Para a criação de entidades da administração indireta, como sociedades de economia mista,
empresas públicas e organizações sociais, é necessária a edição de lei formal pelo Poder
Legislativo.
Comentários
O primeiro erro da questão está em englobar as OS no rol de entidades de administração indireta.
As OS não fazem parte nem da administração direta, nem da indireta.
Quanto à criação de entidades de administração indireta, apenas Lei específica cria as autarquias.
As demais têm sua criação autorizada por meio de lei.
Gabarito: errada
37. (CESPE – CÂMARA DOS DEPUTADOS – ANALISTA LEGISLATIVO – 2014)

Autarquias são entidades criadas para desenvolver atividades que não exijam execução por
órgãos portadores de natureza jurídica de direito público.
Comentários
Questão bem tranquila, não é mesmo? Vimos por diversas vezes que autarquia é um ente da
administração indireta que possui personalidade jurídica de direito público. Logo, executarão
atividades sob a supervisão ministerial, sem subordinação hierárquica.
Gabarito: errada
38. (CESPE - TJ-DF – JUIZ – 2014)

No que diz respeito ao terceiro setor, assinale a opção correta à luz da doutrina, da legislação
de regência e da jurisprudência do STF acerca da matéria.
a) Os serviços sociais autônomos, embora não integrem a administração pública, se sujeitam à
obrigatoriedade de realização de concurso público para a contratação de pessoal.
b) O DF pode dispensar a realização de licitação para a celebração de contrato de prestação de
serviços com organização social, assim qualificada por meio de contrato de gestão celebrado
com município de estado da Federação.
c) Os serviços sociais autônomos, tais como SESI e SENAI, ainda que de âmbito nacional,
sujeitam-se à jurisdição da justiça estadual.
d) Devido à competência exclusiva da União para legislar sobre normas gerais de contratação,
será inválida lei distrital que regulamente, no âmbito do DF, a qualificação de organização
social, dado o caráter nacional da Lei n.º 9.637/1998.

Rodrigo Rennó
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e) As instituições religiosas podem qualificar-se como OSCIPs, desde que não tenham fins
lucrativos e os respectivos objetivos sociais e normas estatutárias atendam aos requisitos
instituídos por lei.
Comentários
Os serviços sociais autônomos não se sujeitam à obrigatoriedade de realização de concurso público
para a contratação de pessoal. Dessa forma, a letra A está errada.
Pessoal, a regra é que a licitação seja dispensável caso a administração pública queira contratar a OS
para prestação de serviço, previsto no contrato de gestão, dentro da respectiva esfera de governo.
Percebam que o contrato de gestão, conforme o enunciado, fora firmado entre a OS e um município
da Federação, não é verdade? Dessa forma, mesmo que o objeto a ser contratado esteja previsto no
contrato de gestão, o DF não poderia contratar com dispensa de licitação, apenas o respectivo
município com quem fora assinado o contrato de gestão, ok? Portanto, a letra B também está errada.
De acordo com a Súmula 516 do STF, o SESI está sujeito à jurisdição da justiça estadual. A banca
considerou como correto o item C, estendendo, portanto, a jurisdição conferida pelo STF aos
Serviços Sociais Autônomos.
A letra D também está errada. Primeiramente, a Lei n.º 9.637/1998 é federal e não nacional. Dessa
fora, podem os Estados e Municípios, se quiserem, instituir a figura das organizações sociais por
meio de leis próprias.
Outro erro do item está em afirmar que é competência exclusiva da União para legislar sobre normas
gerais de contratação. Essa competência é privativa, e não exclusiva, conforme o inciso XXVII do
artigo 22 da CF/88.
A Lei nº 9.790, de 1999, que dispõe sobre a qualificação de pessoas jurídicas de direito privado, sem
fins lucrativos, como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, não adminite que
instituições religiosas se qualifique como OSCIP, senão vejamos:
“Art. 2º Não são passíveis de qualificação como Organizações da Sociedade Civil de Interesse
Público, ainda que se dediquem de qualquer forma às atividades descritas no art. 3º desta Lei:
I - as sociedades comerciais;
II - os sindicatos, as associações de classe ou de representação de categoria profissional;
III - as instituições religiosas ou voltadas para a disseminação de credos, cultos, práticas e
visões devocionais e confessionais (...)”.
Gabarito: letra C
39. (CESPE - MTE – AGENTE ADMINISTRATIVO – 2014)

As empresas públicas são entidades integrantes do quadro da administração direta dotadas de
personalidade jurídica própria.
Comentários
Questão bem tranquila, não é mesmo? As empresas públicas são entidades integrantes da
administração indireta, com personalidade jurídica de direito privado.

Rodrigo Rennó
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Gabarito: errada
40. (CESPE – CAIXA – NÍVEL SUPERIOR – 2014)

Sendo o capital social das empresas públicas integralmente público, a personalidade jurídica
dessas empresas é de direito público.
Comentários
O capital das empresas públicas realmente é 100% público, mas isso não quer dizer que possuem
personalidade jurídica de direito público.
O regime jurídico das empresas públicas é de direito privado, e não poderão usufruir de privilégios
fiscais não extensivos às do setor privado.
Gabarito: errada
41. (CESPE - SUFRAMA – AGENTE ADMINISTRATIVO – 2014)

Considerando que a SUFRAMA, autarquia vinculada ao Ministério do Desenvolvimento,
Indústria e Comércio Exterior, pretenda contratar serviços de consultoria para auxiliar na
elaboração do Plano Diretor Plurienal da ZFM, julgue o item a seguir:
Comentários
Subordinam-se à Lei 8.666/93, Lei das Licitações, além dos órgãos da administração direta, os fundos
especiais, as autarquias e as fundações públicas.
Gabarito: errada

Empresa pública e sociedade de economia mista são entidades da administração indireta com
personalidade jurídica de direito privado.
Comentários
Questão bem fácil, não é verdade? A personalidade jurídica da empresa pública e da sociedade de
economia mista é mesmo de direito privado.
Gabarito: correta
43. (CESPE - TC-DF - TÉCNICO – 2014)

Rodrigo Rennó
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O Serviço Social do Comércio, exemplo de entidade de direito privado que atua em colaboração
com o Estado, apesar de ter sido criado por lei, não integra a administração indireta.
Comentários
O Serviço Social, entidade do terceiro setor, que atua por Colaboração, não integra a Administração
Indireta, como as Autarquias, Fundações de Direito Público, Sociedade de Economia Mista e
Empresas Públicas, e muito menos, a Administração Pública Direta.
Gabarito: correta

Os municípios, assim como os estados-membros, poderão ter sua administração indireta, em
razão da autonomia a eles conferida pela CF.
Comentários
A autonomia que a nossa Carta Magna confere aos municípios encontra-se no artigo 18, senão
vejamos:
“Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a
União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta
Constituição”.
Logo, a partir dessa autonomia, os municípios poderão ter sua Administração Direta e Indireta. Esta
deverá estar vinculada àquela, exercendo suas atividades administrativas de modo descentralizado.
Gabarito: correta
45. (CESPE - TC-DF – TÉCNICO – 2014)

Ao contrário das empresas públicas, em que o regime de pessoal é híbrido, sendo permitida a
vinculação de agentes tanto sob o regime celetista quanto sob o estatutário, nas sociedades
de economia mista, o vínculo jurídico que se firma é exclusivamente contratual, sob a égide da
Consolidação das Leis do Trabalho.
Comentários
O regime de pessoal das empresas públicas não é híbrido, pois não se admite haver dois regimes ao
mesmo tempo, como o estatutário e o celetista.
As empresas públicas, assim como as sociedades de economia mista possuem regime celetista, o
que torna o gabarito ser questão errada.
Gabarito: errada

Rodrigo Rennó
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Em virtude do princípio da reserva legal, a criação dos entes integrantes da administração

indireta depende de lei específica.
Comentários
Vejamos que o inciso XIX do artigo 37 da CF/88 dispõe a respeito da reserva legal sobre a criação dos
entes integrantes da administração indireta:
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
(...)
XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa
pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último
caso, definir as áreas de sua atuação”.
O comando da questão fala que a criação “depende” de lei específica. Isto é verdade. Só não se
esqueçam de que para as Autarquias, basta a lei específica para que haja a sua criação. Enquanto as
demais, a lei específica autoriza a sua criação que se concretizará com o registro dos atos
constitutivos no Registro Civil de Pessoal Jurídica.
Só mais um detalhe: levem para a prova que a as fundações também podem ser instituídas por lei
específica, como as autarquias, denominando-se, portanto, de “autarquias fundacionais” ou
“fundações autárquicas”.
Gabarito: correta

As autarquias só podem ser criadas por lei.
Comentários
Questão correta. As autarquias só podem ser criadas por lei, e esta deverá ser específica.
Gabarito: correta
48. (CESPE - MTE - CONTADOR – 2014)

As OSCIPs podem cooperar com o poder público prestando serviços intermediários de apoio a
organizações sem fins lucrativos e a órgãos da administração pública que atuem em áreas
similares àquelas em que desenvolvem suas atividades, sendo-lhes vedado executar
diretamente projetos, programas e planos de ação.
Comentários
Questão pode ser respondida com a leitura do parágrafo único da Lei 9.790, de 1999, que dispõe
sobre a qualificação de pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, como Organizações
da Sociedade Civil de Interesse Público, senão vejamos:

Rodrigo Rennó
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“Art. 3o A qualificação instituída por esta Lei, observado em qualquer caso, o princípio da
universalização dos serviços, no respectivo âmbito de atuação das Organizações, somente será
conferida às pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujos objetivos sociais tenham
pelo menos uma das seguintes finalidades:
I - promoção da assistência social;
II - promoção da cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e artístico;
III - promoção gratuita da educação, observando-se a forma complementar de participação das
organizações de que trata esta Lei;
IV - promoção gratuita da saúde, observando-se a forma complementar de participação das
organizações de que trata esta Lei;
V - promoção da segurança alimentar e nutricional;
VI - defesa, preservação e conservação do meio ambiente e promoção do desenvolvimento
sustentável;
VII - promoção do voluntariado;
VIII - promoção do desenvolvimento econômico e social e combate à pobreza;
IX - experimentação, não lucrativa, de novos modelos sócio-produtivos e de sistemas alternativos
de produção, comércio, emprego e crédito;
X - promoção de direitos estabelecidos, construção de novos direitos e assessoria jurídica gratuita
de interesse suplementar;
XI - promoção da ética, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de outros
valores universais;
XII - estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produção e divulgação de
informações e conhecimentos técnicos e científicos que digam respeito às atividades mencionadas
neste artigo.
Parágrafo único. Para os fins deste artigo, a dedicação às atividades nele previstas configura-se
mediante a execução direta de projetos, programas, planos de ações correlatas, por meio
da doação de recursos físicos, humanos e financeiros, ou ainda pela prestação de serviços
intermediários de apoio a outras organizações sem fins lucrativos e a órgãos do setor público que
atuem em áreas afins”.
Dessa forma, as atividades previstas às OSCIPs podem ser feitas por meio de execução direta de
projetos, programa, planos de ações correlatos.
Gabarito: errada
49. (CESPE - PGE-BA - PROCURADOR – 2014)

Desde que presentes a relevância e urgência da matéria, a criação da autarquia pode ser
autorizada por medida provisória, devendo, nesse caso, ser providenciado o registro do ato
constitutivo na junta comercial competente.
Comentários
Uma autarquia SÓ pode ser criada mediante lei específica, sem necessidade de registro em junta
comercial competente. Medida provisória não pode criar autarquia, ok?
Gabarito: errada

Rodrigo Rennó
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50. (CESPE – POLÍCIA FEDERAL – AGENTE – 2014)

O cargo de dirigente de empresa pública e de sociedade de economia mista é regido pela
Consolidação das Leis do Trabalho (CLT).
Comentários
Essa questão dá o que falar. De acordo com a doutrina, os dirigentes das empresas públicas e
sociedades de economia mista, “quando não são em empregados integrantes dos respectivos
quadros de pessoal, não podem ser classificados como empregados públicos celetistas. Nessa
situação, o dirigente não está sujeito nem a regime trabalhista nem a regime estatutário37”.
Dessa forma, quando não forem empregados da entidade, os dirigentes devem um controle
finalístico ou supervisão à pessoa política que o nomeou. De acordo com a alínea “a” do parágrafo
único do artigo 26 do Decreto-Lei nº200, de 1964, a supervisão ministerial sobre a Administração
Indireta exercer-se-á mediante adoção de algumas medidas, como, por exemplo: a indicação ou
nomeação pelo Ministro ou, se for o caso, eleição dos dirigentes da entidade, conforme sua
natureza jurídica.
Por fim, caso os dirigentes sejam empregados da entidade, a relação jurídica funcional submete-se
à legislação trabalhista, regida pela CLT.
Gabarito: errada
37

Rodrigo Rennó
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LISTA DE QUESTÕES TRABALHADAS NA AULA

As entidades que integram a administração pública indireta incluem as autarquias, as empresas
públicas e as sociedades de economia mista.

No processo de descentralização por serviço, em que o órgão passa a deter a titularidade e a
execução do serviço, ocorre a distribuição interna de competências no âmbito de uma mesma
pessoa jurídica.

Os órgãos não dotados de personalidade jurídica própria que exercem funções administrativas
e integram a União por desconcentração, componentes de uma hierarquia, fazem parte da
administração direta.

As autarquias somente podem ser criadas mediante lei específica, enquanto empresas
públicas, sociedades de economia mista e fundações, que integram a administração indireta,
podem ter sua criação autorizada mediante decreto do presidente da República.

As autarquias são pessoas jurídicas criadas por lei e possuem liberdade administrativa, não
sendo subordinadas a órgãos estatais.
6. (CESPE – EBSERH – ASSISTENTE - 2018)

Somente por decreto específico poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de
empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar
definir as áreas de atuação.

Por ser dotada de personalidade jurídica de direito público e integrar a administração pública
indireta, a empresa pública não pode explorar atividade econômica.

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8. (CESPE – CGM-JOÃO PESSOA – AUDITOR - 2018)

A empresa pública, entidade da administração indireta, possui personalidade jurídica de direito
público.
9. (CESPE - TRF-1 – TÉCNICO - 2017)

Administração direta remete à ideia de administração centralizada, ao passo que
administração indireta se relaciona à noção de administração descentralizada.
10. (CESPE – TRT-CE – TÉCNICO - 2017)

Ao transferir, por contrato, a execução de atividade administrativa para uma pessoa jurídica
de direito privado, a União se utiliza do instituto da
a) desconcentração.
b) outorga.
c) descentralização.
d) concentração.
11. (CESPE – TRE-PE - ANALISTA - 2017)

As entidades autônomas integrantes da administração indireta que atuam em setores
estratégicos da atividade econômica, zelando pelo desempenho das pessoas jurídicas e por sua
consonância com os fins almejados pelo interesse público e pelo governo são denominadas
a) agências autárquicas executivas.
b) serviços sociais autônomos.
c) agências autárquicas reguladoras.
d) empresas públicas.
e) sociedades de economia mista.

As autarquias
a) são criadas, extintas e organizadas por atos administrativos.
b) têm sua criação e sua extinção submetidas a reserva legal, podendo ter sua organização
regulada por decreto.
c) têm sua criação submetida a reserva legal, mas podem ser extintas por decreto, podendo
ter sua organização regulada por atos administrativos.

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d) são criadas e organizadas por decreto e podem ser extintas por essa mesma via
administrativa.
e) são criadas e extintas por decreto, podendo ter sua organização regulada por atos
administrativos.

As empresas públicas
a) admitem a criação de subsidiárias, exigindo-se, para tanto, autorização legislativa.
b) dispensam, para sua extinção, autorização legislativa.
c) integram a administração direta.
d) possuem regime jurídico de direito público.
e) são criadas por lei.
14. (CESPE – INSS – ANALISTA - 2016)

Os institutos da desconcentração e da descentralização, essenciais à organização e repartição
de competências da administração pública, podem ser exemplificados, respectivamente, pela
relação entre o MPS e a União e pela vinculação entre o INSS e o MPS.

A desconcentração de serviços é caracterizada pelas situações em que o poder público cria, por
meio de lei, uma pessoa jurídica e a ela atribui a execução de determinado serviço.

Se determinada atribuição administrativa for outorgada a órgão público por meio de uma
composição hierárquica da mesma pessoa jurídica, em uma relação de coordenação e
subordinação entre os entes, esse fato corresponderá a uma centralização.
17. (CESPE – PC-GO – AGENTE - 2016)

A administração direta da União inclui a Casa Civil.
18. (CESPE – STJ – CONHECIMENTOS BÁSICOS – 2015)

É defesa aos Poderes Judiciário e Legislativo a criação de entidades da administração indireta,
como autarquias e fundações públicas.

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O simples fato de o poder público passar a deter a maioria do capital social de uma empresa
privada a transforma em sociedade de economia mista, independentemente de autorização
legal.
20. (CESPE – AGU – AGU – 2015)

Em consonância com o entendimento do STF, os serviços sociais autônomos estão sujeitos ao
controle finalístico do TCU no que se refere à aplicação de recursos públicos recebidos.
21. (CESPE - TCE-RN – AUDITOR – 2015)

Determinada organização da sociedade civil de interesse público (OSCIP), escolhida pela
prefeitura de certa cidade para a prestação de serviços em centro educacional, atrasou por
dois meses os salários de seus empregados. Desconfiados de que as demais verbas trabalhistas
não estavam sendo recolhidas, os empregados consultaram a Caixa Econômica Federal e o INSS
e certificaram-se de que a organização não realizava os depósitos havia vários meses. A OSCIP,
alegando que os repasses da prefeitura não estavam sendo realizados, deu aviso prévio aos
empregados, mas não lhes pagou nenhuma verba trabalhista. Em decorrência, a prefeitura foi
chamada a se responsabilizar pelo pagamento das verbas, visto que, segundo a defesa dos
empregados, teria negligenciado sua função de fiscalização da OSCIP.
A qualificação de OSCIP, a exemplo da entidade em questão, é destinada a pessoas jurídicas de
direito privado com fins lucrativos, habilitando-as a receberem delegação estatal para o
desempenho de serviços sociais não exclusivos do Estado mediante incentivo do poder público
e fiscalização deste.

O princípio da especialidade na administração indireta impõe a necessidade de que conste, na
lei de criação da entidade, a atividade a ser exercida de modo descentralizado.

Considere que determinado município tenha extinguido órgão de sua estrutura administrativa
e que o serviço público correspondente tenha sido delegado a pessoa jurídica de direito
privado. Nessa situação, ocorreu descentralização da atividade administrativa, com ruptura do
liame hierárquico e exclusão da relação de subordinação com o município.

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Dado o poder hierárquico do Estado, na ocorrência do fenômeno de desconcentração

administrativa, os órgãos e agentes públicos decorrentes da subdivisão não perdem o vínculo
hierárquico com a pessoa jurídica de origem.

A transferência, mediante ato administrativo, da execução de determinado serviço público a
uma autarquia configura descentralização administrativa por outorga.

O poder normativo das agências reguladoras, cujo objetivo é atender à necessidade crescente
de normatividade baseada em questões técnicas com mínima influência política, deve estar
amparado em fundamento legal.

As decisões das agências reguladoras federais estão sujeitas à revisão ministerial, inclusive por
meio de recurso hierárquico impróprio.

Dada a importância da ANTAQ como autoridade administrativa independente das atividades
portuárias e de transporte aquaviário, ela figura entre as três primeiras agências criadas com
assento constitucional, ao lado da Agência Nacional do Petróleo (ANP) e da Agência Nacional
de Telecomunicações (ANATEL).

A criação das agências reguladoras advém da política econômica adotada no Brasil na década
de 90 do século XX, quando ocorreram privatizações decorrentes do Plano Nacional de
Desestatização.

A função normativa das agências reguladoras se equipara à função regulamentar do chefe do
Poder Executivo de complementação das leis.

As agências reguladoras exercem função normativa primária, observadas as normas
hierarquicamente superiores.

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Os órgãos administrativos são pessoas jurídicas de direito público que compõem tanto a
administração pública direta quanto a indireta.

No Brasil, as agências reguladoras, assim como o Banco Central, são dotadas de autonomia
operacional e independência em relação aos poderes do Estado.

As agências reguladoras no Brasil foram criadas no governo Collor como instrumentos do Poder
Executivo para minimizarem os problemas econômicos relacionados à prestação dos serviços
públicos.

As entidades que compõem o serviço social autônomo prestam serviço público e, por isso,
integram a administração pública indireta, estando sujeitas ao controle do tribunal de contas.
36. (CESPE - ANTAQ - TÉCNICO – 2014)

Para a criação de entidades da administração indireta, como sociedades de economia mista,
empresas públicas e organizações sociais, é necessária a edição de lei formal pelo Poder
Legislativo.

Autarquias são entidades criadas para desenvolver atividades que não exijam execução por
órgãos portadores de natureza jurídica de direito público.
38. (CESPE - TJ-DF – JUIZ – 2014)

No que diz respeito ao terceiro setor, assinale a opção correta à luz da doutrina, da legislação
de regência e da jurisprudência do STF acerca da matéria.
a) Os serviços sociais autônomos, embora não integrem a administração pública, se sujeitam à
obrigatoriedade de realização de concurso público para a contratação de pessoal.
b) O DF pode dispensar a realização de licitação para a celebração de contrato de prestação de
serviços com organização social, assim qualificada por meio de contrato de gestão celebrado
com município de estado da Federação.

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c) Os serviços sociais autônomos, tais como SESI e SENAI, ainda que de âmbito nacional,
sujeitam-se à jurisdição da justiça estadual.
d) Devido à competência exclusiva da União para legislar sobre normas gerais de contratação,
será inválida lei distrital que regulamente, no âmbito do DF, a qualificação de organização
social, dado o caráter nacional da Lei n.º 9.637/1998.
e) As instituições religiosas podem qualificar-se como OSCIPs, desde que não tenham fins
lucrativos e os respectivos objetivos sociais e normas estatutárias atendam aos requisitos
instituídos por lei.
39. (CESPE - MTE – AGENTE ADMINISTRATIVO – 2014)

As empresas públicas são entidades integrantes do quadro da administração direta dotadas de
personalidade jurídica própria.
40. (CESPE – CAIXA – NÍVEL SUPERIOR – 2014)

Sendo o capital social das empresas públicas integralmente público, a personalidade jurídica
dessas empresas é de direito público.

Considerando que a SUFRAMA, autarquia vinculada ao Ministério do Desenvolvimento,
Indústria e Comércio Exterior, pretenda contratar serviços de consultoria para auxiliar na
elaboração do Plano Diretor Plurienal da ZFM, julgue o item a seguir:

Empresa pública e sociedade de economia mista são entidades da administração indireta com
personalidade jurídica de direito privado.

O Serviço Social do Comércio, exemplo de entidade de direito privado que atua em colaboração
com o Estado, apesar de ter sido criado por lei, não integra a administração indireta.

Os municípios, assim como os estados-membros, poderão ter sua administração indireta, em
razão da autonomia a eles conferida pela CF.

Rodrigo Rennó
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45. (CESPE - TC-DF – TÉCNICO – 2014)

Ao contrário das empresas públicas, em que o regime de pessoal é híbrido, sendo permitida a
vinculação de agentes tanto sob o regime celetista quanto sob o estatutário, nas sociedades
de economia mista, o vínculo jurídico que se firma é exclusivamente contratual, sob a égide da
Consolidação das Leis do Trabalho.

Em virtude do princípio da reserva legal, a criação dos entes integrantes da administração
indireta depende de lei específica.

As autarquias só podem ser criadas por lei.
48. (CESPE - MTE - CONTADOR – 2014)

As OSCIPs podem cooperar com o poder público prestando serviços intermediários de apoio a
organizações sem fins lucrativos e a órgãos da administração pública que atuem em áreas
similares àquelas em que desenvolvem suas atividades, sendo-lhes vedado executar
diretamente projetos, programas e planos de ação.
49. (CESPE - PGE-BA - PROCURADOR – 2014)

Desde que presentes a relevância e urgência da matéria, a criação da autarquia pode ser
autorizada por medida provisória, devendo, nesse caso, ser providenciado o registro do ato
constitutivo na junta comercial competente.
50. (CESPE – POLÍCIA FEDERAL – AGENTE – 2014)

O cargo de dirigente de empresa pública e de sociedade de economia mista é regido pela
Consolidação das Leis do Trabalho (CLT).

Rodrigo Rennó
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GABARITO
1. C 18. E 35. E
2. E 19. E 36. E
3. C 20. C 37. E
4. E 21. E 38. C
5. C 22. C 39. E
6. E 23. C 40. E
7. E 24. C 41. E
8. E 25. E 42. C
9. C 26. C 43. C
10. C 27. C 44. C
11. C 28. E 45. E
12. B 29. C 46. C
13. A 30. E 47. C
14. C 31. E 48. E
15. E 32. E 49. E
16. E 33. E 50. E
17. C 34. E

Rodrigo
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Rodrigo Rennó
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BIBLIOGRAFIA
Alexandrino, M., & Paulo, V. (2009). Direito administrativo descomplicado. São Paulo:
Forense.
Alexandrino, M., & Paulo, V. (2014). Direito Administrativo Descomplicado. Rio de
Janeiro : Forense; São Paulo: Método.
Carneiro, C. B. (2006). Conselhos de Políticas Públicas: desafios para sua
institucionalização. Em E. Saraiva, & E. Ferrarezi, Políticas Públicas; coletãnea
(pp. 149-167). Brasília: ENAP.
Di Pietro, M. (2009). Direito Administrativo. São Paulo: Atlas.
Gonçalves, J. E. (Out/Dez. de 2000). Processo, que Processo? Revista de Administração
de Empresas - RAE, 8-19.
Justen Filho, M. (2012). Curso de Direito Administrativo. Belo Horizonte: Fórum.
Martins, L. (1997). Reforma da Administração Pública e cultura política no Brasil: uma
visão geral. Caderno Enap, n° 8.
Mazza, A. (2011). Manual de direito administrativo (1° Ed. ed.). São Paulo: Saraiva.
Paludo, A. (2013). Administração Pública (3ª ed.). Rio de Janeiro: Elsevier.
Paludo, A. V. (2010). Administração pública: teoria e questões (1° ed.). Rio de Janeiro:
Elsevier.
(1995). Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Brasília: Presidência da
República.
Raichelis , R. (2000). Democratizar a gestão das políticas sociais – um desafio a ser
enfrentado pela sociedade civil. Política Social - Programa de Capacitação
Continuada para Analistas Sociais. Brasília.
Torres, M. d. (2007). Agências, contratos e Oscips: a experiência pública brasileira. Rio
de Janeiro: FGV.
Violin, T. C. (2006). Terceiro setor e as parcerias com a Administração Pública: uma
análise crítica. Belo Horizonte: Fórum.
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Fundações com personalidade jurídica de direito público

Fundações com personalidade jurídica de direito privado

Figura 1. Principais diferenças entre fundações de direito público e de direito privado.

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Sociedade de Economia Mista

Figura 2. Diferenças entre EP e SEM

Agora vejamos as principais características em comum entre elas:

Figura 3. Características em comum de EP e SEM

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