Administração

Pública e Contexto
Ins�tucional
Contemporâneo
Módulo

2 Mudanças recentes na
Administração Pública e
seus impactos no Brasil
Fundação Escola Nacional de Administração Pública

Presidente
Diogo Godinho Ramos Costa

Diretor de Desenvolvimento Profissional

Paulo Marques

Coordenador-Geral de Educação a Distância

Carlos Eduardo dos Santos

Desenvolvimento do curso realizado no âmbito do acordo de Cooperação Técnica FUB/CDT/Laboratório

La�tude e Enap.

Curso produzido em Brasília, 2021.

Enap, 2020

Enap Escola Nacional de Administração Pública

Diretoria de Educação Con�nuada
SAIS - Área 2-A - 70610-900 — Brasília, DF

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Sumário
Unidade 1: Estado e polí�cas públicas .............................................. 5
1.1 Consolidação das polí�cas públicas ...................................... 5

1.2. Teoria das polí�cas públicas e seus impactos na

Administração Pública ................................................................ 7

Unidade 2: Os Desafios da Administração Pública no Brasil ............ 13

2.1. Transformações sociais recentes e seus reflexos no Brasil 13

2.2. Desafios da Administração Pública atual e seus reflexos no

Brasil ......................................................................................... 15

Referências..................................................................................... 18

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 2
Módulo
Mudanças recentes na
Administração Pública e seus
impactos no Brasil
Unidade 1: Estado e polí�cas públicas
Obje�vo de aprendizagem:
Ao final desta unidade, você deverá compreender o papel do Estado na segunda metade do
século XX e seus reflexos no Brasil.

Para você entender a ação do Estado hoje, é muito importante compreender a relação entre
Administração Pública e polí�cas públicas. Acompanhe a explicação no vídeo a seguir.

Link pro vídeo: h�ps://cdn.evg.gov.br/cursos/422_EVG/videos/modulo02_video01.mp4

1.1 Consolidação das polí�cas públicas

Especialmente após a Segunda Guerra Mundial, cresce a perspec�va do Estado como provedor de
polí�cas voltadas ao bem-estar social. Se, antes, ele �nha como principal atribuição a manutenção
dos direitos considerados individuais, agora, o foco é na garan�a dos direitos cole�vos. Ou seja,
primeiro, as preocupações eram voltadas às liberdades individuais; depois, a igualdade ganha
destaque, ultrapassando a igualdade perante a lei e a igualdade de oportunidades, e chegando a
um padrão mínimo de igualdade econômica e social.

A ciência das polí�cas surgiu na América do Norte e na Europa, após a II

Guerra Mundial, quando os estudiosos da temá�ca polí�ca buscaram um
novo entendimento para as relações entre os governos e os cidadãos que
explicasse melhor o estupendo crescimento da a�vidade do setor público
voltada à criação, cada vez mais ambiciosa, de programas econômicos e
sociais. (HOWLETT; RAMESH; PERL, 2013, p. 21)
.

Isso ocorre como resultado do fortalecimento dos movimentos socialistas, especialmente após
a Revolução Russa de 1917. O século XX foi marcado pela disputa entre movimentos socialistas,
que denunciavam as profundas desigualdades provocadas pelo capitalismo, especialmente ao
entrar em sua fase monopolista, e os movimentos de extrema direita, organizados como oposição
aos primeiros.

Nos movimentos trabalhistas da maioria dos países os comunistas eram

minorias, e onde eram fortes, na maior parte dos casos foram, ou �nham

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 sido, ou iriam ser suprimidos. O medo da revolução social, e do papel
dos comunistas nela, era bastante real, como provou a segunda onda de
revoluções durante e após a Segunda Guerra Mundial, mas nos 20 anos
de enfraquecimento do liberalismo nem um único regime que pudesse
ser chamado de liberal-democrá�co foi derrubado pela esquerda. O
perigo vinha exclusivamente da direita. E essa direita representava não
apenas uma ameaça ao governo cons�tucional e representa�vo, mas
uma ameaça ideológica à civilização liberal como tal, é um movimento
potencialmente mundial, para o qual o rótulo “fascismo” é ao mesmo
tempo insuficiente, mas não inteiramente irrelevante. (HOBSBAWM,
1998, p. 116).

Portanto, conforme explica Hobsbawm (1998), as desigualdades que se acentuaram após

a Revolução Industrial, especialmente nos séculos XIX e XX, provocaram o crescimento dos
movimentos trabalhistas e dos sindicatos, bem como dos par�dos polí�cos socialistas e
comunistas em toda a Europa. Em contrapar�da, esses movimentos es�mularam o crescimento
dos movimentos de direita, como o fascismo na Itália e o nazismo na Alemanha, cujo foco era o
crescimento dos movimentos trabalhistas.

O cimento comum desses movimentos era o ressen�mento de homens

comuns contra uma sociedade que os esmagava entre a grande empresa,
de um lado, e os crescentes movimentos trabalhistas, de outro. Ou que,
na melhor das hipóteses, os privava da posição respeitável que �nham
ocupado na ordem social, e que julgavam lhes ser devida, ou do status
social numa sociedade dinâmica a que achavam que �nham direito a
aspirar. (HOBSBAWM, 1998, p. 122-123).

O resultado dessa relação extremamente conflituosa, associada aos resultados da Primeira

Guerra Mundial, ocorrida entre 1914 e 1918, e da crise econômica mundial, representada pela
crise da bolsa de valores de Nova Iorque em 1929, foi a Segunda Guerra Mundial. Depois disso, há
o crescimento das revoluções socialistas, impulsionando a polarização do mundo: o capitalismo,
liderado pelos Estados Unidos; e o socialismo, liderado pela União Sovié�ca.

Uma das estratégias para impedir o avanço do socialismo nas economias capitalistas,
especialmente da Europa ocidental, foi a implementação de polí�cas de promoção do bem-estar
social defendidas pela ideologia socialista. Concretamente, não houve um modelo padrão de
estado de bem-estar social, também conhecido pelo termo em inglês welfare state, mas vários:

À medida que examinamos as variações internacionais dos direitos

sociais e de estra�ficação do welfare state, encontramos combinações
qualita�vamente diferentes entre Estado, mercado e família. As variações
que descobrimos não estão, portanto, linearmente distribuídas, mas
agrupam-se segundo os �pos de regime. (ESPING-ANDERSEN, 1991, p.
91).

Ainda de acordo com Esping-Andersen (1991), os principais modelos são:

• Liberal: Com foco nos bene�cios aos comprovadamente pobres.

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 • Corpora�vista: Com foco na desmercadorização da força de trabalho.

• Social-democratas: Com foco nas polí�cas de acesso universal.

No entanto, é interessante observar que a ins�tuição dos estados de bem-estar social implicou a
ampliação do papel estatal como provedor de polí�cas para a sociedade e, consequentemente,
tornou esse papel mais complexo.

Nesse momento, a necessidade é a organização do Estado por meio de polí�cas públicas,

organizadas a par�r do debate com a sociedade. Elas têm um caráter fortemente incremental
e são reformatadas o tempo todo de acordo com a evolução dos debates polí�cos. Conforme
explica Saraiva (2006, p. 28): “O processo de polí�ca pública mostra-se como forma moderna de
lidar com as incertezas decorrentes das rápidas mudanças do contexto.”

Uma das consequências é a necessidade de separar a gestão da máquina pública, que con�nua
a contar com a configuração burocrá�ca, da gestão das polí�cas públicas, que demanda mais
dinamismo e flexibilidade do aparato administra�vo. Isso tem implicações inclusive nas relações
entre Estado e sociedade e entre Administração Pública e governo.

Após esse período, houve um revezamento de períodos de maior intervenção estatal na economia
e nas polí�cas sociais com períodos de predominância do liberalismo, devido ao avanço do new
public management (NPM). Porém, o Estado não abandonou o papel de provedor de polí�cas
públicas, sejam elas regulatórias, distribu�vas ou redistribu�vas, e olhar a organização estatal a
par�r da sociedade passou a ser uma necessidade governamental.

Conforme explica Hobsbawn (1998, p. 245):

Encerrou-se um extenso período de governo centrista e moderadamente

social-democrata, quando as polí�cas sociais da Era de Ouro pareceram
fracassar. Governos da direita ideológica, comprome�dos com uma
forma extrema de egoísmo comercial a laissez-faire, chegaram ao poder
em vários países por volta de 1980.

A par�r da crise de 2008, passou a exis�r um novo debate sobre a função do Estado em um mundo
globalizado, onde o que ocorre em um país influencia diretamente os demais. É importante
ressaltar que as polí�cas públicas variam de um país para outro, de acordo com sua inserção no
mundo globalizado, seu nível de desenvolvimento econômico e de homogeneidade social.

1.2. Teoria das polí�cas públicas e seus impactos na

Administração Pública
Depois de contextualizar polí�cas públicas, vamos detalhá-las a par�r de seus significados. Analisando
a literatura especializada, encontramos diversos conceitos, que podem ser consolidados na definição

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de Willian Jenkins (1978 apud HOWLETT; RAMESH; PERL, 2013). Para ele, polí�ca pública é um

[...] conjunto de decisões inter-relacionadas, tomadas por um ator

ou grupo de atores polí�cos, e que dizem respeito a obje�vos e meios
necessários para alcançá-los, dentro de uma situação específica em que
o alvo dessas decisões estaria, em princípio, ao alcance desses atores.
(JENKINS, 1978 apud HOWLETT; RAMESH; PERL, 2013, p. 8).

Entendendo essa definição, podemos enfa�zar dois elementos essenciais: a tomada de decisões e a
transformação dessas decisões em ações que produzam resultados para a sociedade.

O primeiro nos remete à decisão polí�ca tomada por um conjunto de atores, ou seja, ao seu conceito.
Pode-se afirmar que a origem de toda polí�ca pública é uma decisão polí�ca. Na democracia
representa�va, as principais decisões passam pelo Poder Legisla�vo, composto por representantes
eleitos cuja prerroga�va é tomar decisões de interesse cole�vo. No entanto, esse processo é mais
amplo e, na maioria das vezes, também conta com a par�cipação de outros atores polí�cos.

Uma reflexão importante sobre essa questão é trazida por David Easton (1953): as decisões
sobre polí�cas públicas resultam do processamento pelo sistema polí�co dos inputs,
com origem na sociedade, e dos withinputs, com origem no próprio sistema polí�co..

[...] de acordo com Easton, os inputs e os withinputs podem expressar demandas

e suporte. As demandas podem ser, por exemplo, reivindicações de bens e
serviços, como saúde, educação, estradas, transportes, segurança pública,
normas de higiene e controle de produtos alimen�cios, previdência social
etc. Podem ser, ainda, demandas de par�cipação no sistema polí�co, como
reconhecimento do direito de voto dos analfabetos, acesso a cargos públicos
para estrangeiros, organização de associações polí�cas, direitos de greve etc.
Ou ainda, demandas de controle da corrupção, de preservação ambiental, de
informação polí�ca, de estabelecimento de normas para o comportamento dos
agentes públicos e privados etc. (RUA, 1998, p. 2).

O segundo nos remete à definição de obje�vos e meios para alcançá-los, ou seja, a uma ação que
produza resultados. No entanto, antes de ser executada, é necessário planejar essa ação tanto
em termos de estabelecimento de diretrizes, obje�vos e metas, quanto em relação às estratégias
mais adequadas para sua implementação. Com isso, o planejamento e a implementação devem ser
tratados como interdependentes.

Assim, é importante refle�r sobre a complexidade desse processo, pois uma polí�ca pública impacta
várias áreas da ação governamental e está sempre sujeita a redefinições. Sobre isso, Saraiva (2006,
p. 29) explica:

É importante destacar que o processo de polí�ca pública não possui uma

racionalidade manifesta. Não é uma ordenação tranquila na qual cada ator social
conhece e desempenha o papel esperado.
[...]
As modernas teorias do caos são as que mais se aproximam de uma visualização

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 adequada da dinâmica social, ou o �po específico de organização que March
e Olson denominam “anarquia organizada”. Para eles, são caracterís�cas das
ins�tuições do Execu�vo as preferências problemá�cas, as tecnologias não
claramente especificadas e a par�cipação fluida. Daí a dificuldade de racionalizar

os processos de polí�ca pública.

Tal complexidade levou a um intenso esforço para racionalizá-lo, a exemplo da criação de �pologias
ou sistemas classificatórios, tanto para se entender os �pos e suas especificidades, quanto para se
organizar o processo da sua gestão, denominado ciclo da polí�ca pública.

Quanto aos �pos, conforme aponta Secchi (2014), usou-se diversos critérios, como a relação entre
custos e bene�cios, saliência e complexidade, nível de conhecimento e intencionalidade dos gestores
de polí�cas públicas e a relação entre técnica e polí�ca.

No entanto, o mais u�lizado é o desenvolvido por Theodore Lowi (1972), cujo critério é o impacto no
financiamento e no acesso aos resultados produzidos esperado pela sociedade. Ele divide as polí�cas
públicas em quatro �pos: regulatórias, distribu�vas, redistribu�vas e cons�tu�vas, conforme
definidos por Secchi (2014):

A �pologia mais usual sobre o ciclo das polí�cas públicas inicia com a entrada de um tema na agenda
governamental e conclui com a sua avaliação. No entanto, o conceito de ciclo nos remete à ideia de
movimento, ou seja, cada etapa alimenta a seguinte e a úl�ma alimenta a primeira.

Cabe ressaltar que essa retroalimentação não é linear, isto é, as etapas não seguem uma sequência
encadeada e con�nua. Ao contrário, as polí�cas públicas estão sempre em movimento, de acordo
com Wu, Ramesh, Hawle� e Fritzen (2014, p. 21): “[...] as a�vidades das polí�cas não ocorrem em
‘estágios’, com uma progressão linear de um para o outro”. A avaliação de uma polí�ca pública, por
exemplo, produz insumos que indicam a necessidade de reformulação e sua implementação.

Para compreender o ciclo das polí�cas públicas, dadas sua obje�vidade e sua simplicidade, os
referidos autores (WU; RAMESH; HAWLETT; FRITZEN, 2014) u�lizam a seguinte �pologia: as funções
gerais da criação de polí�cas públicas que os gestores públicos podem realizar consistem em cinco
a�vidades essenciais. São elas:

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A definição de agenda é a fase em que o governo, por meio do processo polí�co, decide que
determinado problema ou demanda social será transformado em polí�ca pública. Muitos atores,
individuais e cole�vos, de dentro e de fora do governo, par�cipam desse processo.

Para uma questão social fazer parte da agenda governamental, avalia-se a sua capacidade de angariar
apoio polí�co e o apelo eleitoral que ela representa. Os polí�cos, os quais definem as questões que
farão parte da agenda governamental, têm maior propensão a contemplar temas com maior apelo
eleitoral, mas consideram também os que possuem potencial para provocar desgastes, mesmo que
não sejam populares.

Outro aspecto relevante foi a introdução das janelas de polí�cas públicas por John Kingdon (2003):
são conjunturas favoráveis para uma questão social fazer parte da agenda governamental. Wu,
Ramesh, Howle� e Fritzen (2014, p. 37) as dividem em quatro:

• janelas ro�neiras: em que eventos processuais ro�neiros, tais como ciclos

orçamentários, ditam aberturas de janelas;

• janelas discricionárias: em que o comportamento polí�co individual por parte dos

tomadores de decisão determina aberturas de janelas;

• janelas aleatórias: quando acontecimentos imprevistos, como desastres ou

escândalos, abrem janelas;

• janelas induzidas: em que questões relacionadas são atraídas para as janelas já

abertas em outros setores ou áreas de problemas, tal como quando surgem questões
de segurança ferroviária devido ao aumento da atenção dada à companhia aérea, ou
questões de segurança automobilís�ca devido a alguma crise ou acidente.

Na etapa de formulação, são levantadas alterna�vas para sua implementação. Além disso, é
fundamental analisá-las em relação aos impactos polí�cos, aos custos, aos arranjos ins�tucionais
necessários à implementação, ao tempo necessário à produção de resultados e aos apoios
polí�cos atraídos.

A tomada de decisão implica escolha da alterna�va levantada para implementação da polí�ca

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pública. Nessa etapa, discute-se sobre os modelos de decisão, classificados em racional,
incremental e de fluxos múl�plos. Secchi (2014) explica esses modelos da seguinte forma:

• Modelo Racional: Entende-se que a tomada de decisão obedece a passos

sequenciais em um padrão ideal, apresentados no policy cicle: definição do problema,
estabelecimento de obje�vos, construção de soluções, decisão sobre as alterna�vas
estudadas e assim por diante. (SECCHI, 2014, p. 53).

• Modelo Incremental: Possui três caracterís�cas principais:

1) problemas e soluções são definidos, revisados e redefinidos simultaneamente e em

vários momentos;

2) as decisões presentes são consideradas dependentes das decisões tomadas no

passado e os limites impostos por ins�tuições formais e informais são barreiras à
tomada de decisão livre por parte dos policymakers;

3) as decisões são consideradas dependentes dos interesses dos atores envolvidos na

elaboração da polí�ca pública e, por isso, a solução escolhida pode não ser a melhor
opção, mas a que foi poli�camente lapidada em um processo de consensos e de ajuste
mútuo de interesses. (SECCHI, 2014, p. 53).

• Modelo dos fluxos múl�plos: Entende-se que o fluxo dos problemas depende
da atenção do público; o fluxo das soluções depende da atuação dos empreendedores,
pessoas que querem ter suas soluções implementadas; e o fluxo da polí�ca varia de
acordo com eventos especiais, tais como desenho e aprovação do orçamento público,
reeleições, subs�tuição de membros do Execu�vo, refinamento de programas públicos.

Em seguida, tem-se a fase mais complexa: implementação. Nela, novos atores entram no
processo, a exemplo da burocracia do nível da rua, atuante na esfera operacional.

Além disso, há problemas relacionados ao fato de, no planejamento, não terem sido consideradas
todas as variáveis que impactam a polí�ca pública; ao fato de que as conjunturas podem se alterar
entre a formulação e a implementação; e problemas relacionados a disputas entre ins�tuições
governamentais, com interesse em executar a polí�ca pública como forma de ampliar o poder e
o orçamento.

Por esses mo�vos, é fundamental desenvolver um modelo de monitoramento, com definição de

prazos, responsabilidades e sistema de governança, além de instâncias decisórias a cada �po e
complexidade de problema. Deve haver também flexibilidade para reformulação da alterna�va
escolhida ao longo da implementação.

Apesar de ser apresentada como úl�ma, a avaliação perpassa todo o ciclo. É um sistema de
julgamento qualificado, a par�r dos resultados ob�dos por meio de métodos legi�mados
sobre resultados e meios u�lizados para alcançá-los. São vários os seus �pos, definidos a par�r

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de critérios específicos, por exemplo: a fase do ciclo da polí�ca pública em que a avaliação é
realizada, os obje�vos da avaliação, a metodologia u�lizada e quem avalia.

Quanto à fase da polí�ca pública em que a avaliação é realizada, ela é classificada como ex-ante
ou ex-post:

• Avaliação ex-ante: Realizada antes da implementação. Tem como finalidade

auxiliar na fase de formulação.

• Avaliação ex-post: Realizada após a implementação. Tem como finalidade a

medição dos resultados e o aprimoramento do processo da polí�ca pública.

Quanto aos obje�vos pretendidos, ela é classificada como avaliação de processos e avaliação de
resultados:

• Avaliação de processos: Tem como obje�vo avaliar se a polí�ca pública foi

implementada consoante os resultados almejados.

• Avaliação de resultados: Pode ser classificada como: de efe�vidade, tem como

obje�vo mensurar as mudanças concretas ocorridas no público-alvo ou na sociedade
como um todo; de eficácia, tem como obje�vo avaliar a relação entre as entregas e
os meios u�lizados; e de eficiência, tem como obje�vo avaliar a relação entre custos e
resultados, sejam as entregas ou os impactos provocados pela polí�ca pública.

Quanto à metodologia u�lizada, ela é classificada como experimental e não experimental:

• Avaliação experimental: U�liza metodologias quan�ta�vas, que permitem obter

respostas asser�vas sobre a relação entre a polí�ca pública e o resultado observado,
descartando efeitos de outras variáveis.

• Avaliação não experimental: U�liza metodologias cien�ficas e apresenta

resultados qualita�vos e probabilís�cos em relação aos efeitos da polí�ca pública.

Quanto a quem realiza a avaliação, ela é classificada como interna, externa ou par�cipa�va:

• Avaliação interna: Realizada pelos órgãos responsáveis pela gestão da polí�ca

pública ou por órgãos especializados dentro da Administração Pública.

• Avaliação externa: Executada por ins�tuições não governamentais, por exemplo,

universidades ou organismos internacionais.

• Avaliações par�cipa�vas: Realizada pelos atores das polí�cas públicas, em

Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 12

 especial, seus usuários e os responsáveis pela implementação, concedendo maior
legi�midade.

Cada �po apresenta vantagens e desvantagens e são escolhidos em concordância com as

caracterís�cas das polí�cas públicas e dos obje�vos pretendidos.

Por fim, o mais importante é compreender a ação do Estado pela perspec�va das polí�cas,
implicando maior complexidade para a Administração Pública. Assim, ressaltamos a necessidade
de se buscar modelos mais dinâmicos e flexíveis de administração pública, a fim de atender ao
processo das polí�cas públicas e suas especificidades. Enfim, é essencial fornecer condições para
a integração das polí�cas públicas.

Unidade 2: Os Desafios da Administração Pública no

Brasil
Obje�vo de aprendizagem:
Ao final desta unidade, você deverá ser capaz de reconhecer os desafios da Administração Pública
brasileira com a consolidação das polí�cas públicas.

Para entender sobre o processo de planejamento, acesse o vídeo a seguir.

Link do vídeo: h�ps://cdn.evg.gov.br/cursos/422_EVG/videos/modulo02_video02.mp4

2.1 Transformações sociais recentes e seus reflexos no Brasil

Compreender a Administração Pública pela perspec�va das polí�cas públicas implica pensar na
organização da ação estatal a par�r das questões e das demandas sociais, as quais apresentam
especificidades e devem ser compreendidas de forma integrada.

Assim sendo, a Administração Pública precisa ser flexível para se adaptar às especificidades da
polí�ca pública e à sua dinâmica no tempo. Simultaneamente, ela necessita funcionar de forma
integrada e coordenada.

Para estar à altura do desafio de governar, as sociedades modernas, acima de tudo,

os governos e gestores públicos precisam reconhecer as interligações complexas
e inesperadas que existem e surgem entre os problemas públicos. Para lidar com
essas questões de forma adequada, eles precisam definir ins�tuições e prá�cas
que conduzam a responder às complexidades dos problemas que enfrentam e
ajustá-las. (WU; RAMESH; HOWLETT; FRITZEN, 2014, p. 139).

No mundo todo, as sociedades têm passado por transformações significa�vas, tornando-as cada
vez mais complexas e desafiadoras. Consequentemente, exige-se esforços estatais na busca de
respostas eficazes e efe�vas para problemas sociais e econômicos. São solicitados novos arranjos

Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 13

ins�tucionais e capacidade inovadora de gestão, com estratégias e ferramentas adequadas e
pessoal preparado e mo�vado.

Além do impacto do crescimento populacional e urbanís�co, das mudanças tecnológicas e da

interdependência global, os estados contemporâneos deparam-se com novos cenários, que
reúnem a exigência de maior par�cipação dos cidadãos nas decisões públicas, a exemplo do
combate à destruição ambiental e à escassez de recursos. Por outro lado, os novos meios de
comunicação têm exigido maior transparência governamental, bem como a oferta de serviços
mais ágeis por meio de plataformas digitais.

Países em desenvolvimento devem enfrentar a superação das desigualdades sociais e garan�r a

estabilidade e o crescimento econômico. A Cons�tuição brasileira de 1988 trouxe, pela primeira
vez em nossa história, um conjunto de direitos de cidadania, tanto civis e polí�cos como
econômicos e sociais, e a responsabilidade do Estado por garan�-lo.

Cabe destacar que o Brasil possui realidades dis�ntas e desafiadoras para a promoção de um
modelo de desenvolvimento territorialmente equilibrado. Estudo desenvolvido pelo então
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (BRASIL, 2008, p. 24-25) aponta que:

[...] destacaram-se seis grandes áreas, expressões das homogeneidades e, por

contraposição, das diferenças que marcam o território nacional. [...]

Cada uma dessas áreas merece análise obje�va em separado em qualquer

estratégia de desenvolvimento que se pretenda organizar para o Brasil. Pensar o
futuro da configuração territorial brasileira é pensar como se pode transformar
a realidade do País em busca de uma trilha de superação de ao menos algumas
dessas grandes marcas de divisão do território nacional.

O mapa a seguir apresenta as regiões supramencionadas.

Outro aspecto que impacta a gestão das polí�cas públicas é a complexidade da nossa nação

Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 14

federa�va: o Brasil é formado pela União, por 26 estados, pelo Distrito Federal e por 5.570
municípios. O ciclo inteiro das polí�cas públicas é impactado por esse modelo, pois qualquer
polí�ca pública de dimensão nacional deve ser pensada com a ação coordenada desses entes
federa�vos.

As relações ver�cais na federação brasileira – do governo federal com Estados

e municípios e dos governos estaduais com seus respec�vos municípios –
são caracterizadas pela independência, pois Estados e municípios são entes
federa�vos autônomos. (ARRETCHE, 2004, p. 20).

Ademais, há uma grande desigualdade entre os entes federa�vos em relação às capacidades

para financiar e gerir polí�cas, especialmente do ponto de vista ins�tucional. Alguns municípios
e estados equiparam-se a muitas nações, mas outros são dependentes para garan�r polí�cas
públicas que atendam questões e demandas de suas populações.

Assim sendo, o Estado e a Administração Pública devem estar abertos a mudanças e inovações
necessárias, viabilizando modelos de gestão voltados à ação empreendedora e à efe�vidade
dos resultados. Nesse sen�do, todos os sistemas estruturantes e disposi�vos administra�vos no
setor público, a exemplo do processo orçamentário, da logís�ca e da gestão de pessoas, devem
convergir para tornar a máquina administra�va mais célere e responsiva aos interesses e às
necessidades da sociedade em geral e dos cidadãos em par�cular.

2.2 Desafios da Administração Pública atual e seus reflexos no

Brasil
Nos anos 1990, buscou-se soluções para adequar a Administração Pública à nova realidade
fundamentadas na teoria do new public management (NPM), cuja base era formada por modelos
de gestão inspirados na administração de empresas e na lógica de mercado. Tais modelos foram
desenvolvidos na Europa e nos Estados Unidos e amplamente u�lizados nas reformas estatais de
países em desenvolvimento.

No Brasil, o resultado foi um amplo processo de priva�zação ou desesta�zação de empresas

criadas para impulsionar a industrialização e a concessão da exploração de serviços à inicia�va
privada. Isso implicou o fortalecimento de polí�cas públicas regulatórias, por meio de leis e
agências reguladoras.

As agências reguladoras brasileiras inauguraram a estratégia de contratualização, cuja premissa

era que agências governamentais funcionariam melhor se fossem desconcentradas e seus
dirigentes ganhassem autonomia. Em contrapar�da, estes seriam cobrados para apresentar
resultados definidos em contratos estabelecidos formalmente entre as agências e os órgãos
formuladores das polí�cas públicas.

Nessa mesma linha, previa-se um processo denominado publicização, fundamentado no

estabelecimento de um modelo de parcerias com ins�tuições não estatais, mas com finalidades
de interesse público. Um dos exemplos mais importantes foi o das organizações sociais. Conforme

Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 15

previsto na Lei nº 9.637/1998, mediante o estabelecimento de contratos de gestão:

Art. 1º O Poder Execu�vo poderá qualificar como organizações sociais pessoas

jurídicas de direito privado, sem fins lucra�vos, cujas a�vidades sejam dirigidas
ao ensino, à pesquisa cien�fica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e
preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde, atendidos aos requisitos
previstos nesta Lei.

Peters (2008, p. 290) resume de forma didá�ca os principais elementos desse modelo:

A ideia básica do NPM é a de que se deve tornar o governo mais eficiente e

efe�vo. Para alcançar esse propósito, é necessário que o setor público atue
de modo similar ao setor privado. Um dos componentes dessas reformas tem
sido ampliar a autonomia dos administradores e de suas organizações, par�ndo
da premissa de que se o talento gerencial não es�vesse confinado a normas
internas, o setor público seria mais eficiente [...]. Além disso, essa autonomia
deveria ter sido ampliada pela criação de diversas organizações autônomas [...],
como as Next Steps Agencies (Agências dos Próximos Passos) no Reino Unido.

À Administração Pública caberia a gestão dos órgãos públicos, cuja responsabilidade seria a
formulação das polí�cas públicas e não a sua execução. Esses órgãos públicos deveriam também
estabelecer mecanismos de gestão centrados no desempenho individual e na compe�ção. Lustosa
da Costa (2008, p. 866) resume essa estratégia, denominada administração pública gerencial, da
seguinte forma:

A administração pública gerencial volta-se para:

• a definição precisa dos obje�vos que o administrador público deverá

a�ngir em sua unidade;

• a garan�a de autonomia do administrador na gestão dos recursos

humanos, materiais e financeiros que lhe foram colocados à disposição;

• o controle ou cobrança a posteriori dos resultados.

Adicionalmente, pra�car-se-ia a compe�ção administrada no interior do próprio Estado, quando

houvesse a possibilidade de estabelecer concorrência entre unidades internas. No plano da
estrutura organizacional, a descentralização e a redução dos níveis hierárquicos tornar-se-iam
centrais.

Como resultado, há um reconhecimento sobre os impactos posi�vos no ajuste das contas públicas
e o estabelecimento de um modelo fundamentado no equilíbrio e na responsabilidade fiscal. Este
úl�mo é apontado como um dos principais problemas enfrentados pelo Brasil no fim do século XX.

Em termos mais gerais, conforme explica Peters (2008, p. 289):

Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 16

 Essas transformações, em geral, produziram governos que são mais eficientes
e eficazes. Além disso, embora a maioria das reformas implementadas tenha
sido concebida dentro do modelo de mercado (PETERS, 2001), a administração
pública está atualmente, em muitos países, mais aberta à par�cipação do
público bem como mais recep�va ao envolvimento de escalões menores do
funcionalismo público.

Porém, como admite esse mesmo autor (PETERS, 2008), do ponto de vista da Administração
Pública, algumas propostas do modelo gerencialista não geraram os efeitos esperados após
sua implementação. Além disso, surgiram outros problemas, por exemplo, o distanciamento
da execução da ação pública, especialmente no que se refere às agências autonomizadas, em
relação à polí�ca. Em outras palavras, houve uma perda de controle da Administração Pública
por parte do sistema polí�co, representando um problema para a democracia.

Outra questão fundamental foi o aumento das dificuldades na coordenação das polí�cas públicas,
uma vez que as agências execu�vas tendem a se concentrarem em seus negócios e dependem
da ação de outras áreas de governo, sobre as quais não têm qualquer ascendência. No entanto,
a solução de questões complexas demanda a atuação integrada e coordenada.

Por fim, outro aspecto com resultados aquém do esperado foi a aposta exagerada no desempenho
individual. Por um lado, a maior parte dos resultados alcançados pela Administração Pública são
decorrentes do desempenho das organizações. Por outro, é muito di�cil fazer a transposição
dos resultados organizacionais para resultados individuais desagregando-os. Ademais, mensurar
resultados em áreas como a de formulação de polí�cas públicas é uma tarefa complexa, que
depende da construção de indicadores qualita�vos, não obje�váveis.

Assim sendo, a par�r da reforma com foco na superação do modelo burocrá�co, é fundamental
a busca por estratégias que visem ao aprimoramento da Administração Pública. Essas estratégias
devem ser fundamentadas nas seguintes premissas:

• A manutenção dos ganhos adquiridos com as reformas, por exemplo, maior

par�cipação social e maior transparência da ação pública.

• A necessidade de retomar a capacidade de coordenação polí�ca da ação

governamental, com o fortalecimento ins�tucional público e a revisão do processo de
desconcentração.

• O estabelecimento de resultados organizacionais e de prioridades.

• O estabelecimento de um modelo de governança em rede que associe coordenação

polí�ca e eficácia administra�va para a produção eficiente dos resultados priorizados.

Uma das propostas nesse sen�do é a governança em rede. Como defendem Denhardt e Catlaw
(2017, p. 292-293):

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 Atualmente, o governo está envolvido em um processo polí�co juntamente com
muitos outros atores – empresas de mercado, associações, organizações em fins
lucra�vos, e cidadãos em geral. Como consequência, o design e a implementação
das polí�ca pública, aquilo que alguns chamam de condução (steering) da
sociedade”, já não está mais nas mãos de uma unidade governamental singular
que atua sozinha ou em acordo estreito com um ou dois outros atores, mas foi
suplantado por redes muitas vezes um tanto complexas de governança formadas
por uma pluralidade de atores, cada qual trazendo os próprios interesses
especiais, recursos e arsenal de exper�se.

A busca de estratégias e arranjos que respondam de forma eficaz à nova realidade da Administração
Pública é um grande desafio e precisa ser feita por meio de aprendizagem associada à inovação.
Portanto, não se trata de um retorno a paradigmas anteriores e nem de uma ruptura radical com
o processo de modernização.

No Brasil, esse é um processo ainda mais desafiador, porque a Administração Pública, em que
pese aos avanços alcançados, ainda apresenta significa�vas fragilidades. Isso reflete na sua
capacidade de responder com qualidade e tempes�vidade aos desafios do século XXI, em
especial às crescentes demandas da sociedade brasileira.

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