Curso: Administração Pública

Docente: Biancca Scarpeline de Castro

Aula 02: Mudanças no papel do Estado: o novo contexto do século

XXI

META:
Apresentar as mudanças histórias recentes por que passou o Estado –
destacando o seu papel atual

Objetivos:
Esperamos que, após o estudo do conteúdo desta aula, você seja capaz
de:

1) Reconhecer as origens do Estado de bem estar

social
2) Descrever os pilares do Estado de bem estar social
3) Reconhecer o Estado de bem estar social no Brasil:
desenvolvimentismo
4) Relacionar o neoliberalismo com a crise do Estado
de bem estar social
5) Listar as funções do Estado gerencial
6) Diferenciar Estado gerencial de Estado societal no
Brasil
7) Conhecer o conceito do Estado como agente
coordenador

Introdução
Na Aula anterior pudemos observar que existem diferentes tipos,
conceitos e instituições vinculadas ao Estado. A cada localidade, a cada
momento histórico, ele apresenta uma especificidade, que o distingue e o
aproxima daquilo que é entendido como tal – Estado.

1
 Mas além da discussão sobre sua conceituação e tipologia, há ainda
diferentes compreensões sobre o papel que o Estado deve desempenhar na
economia e sociedade.

Esse não é estanque, tendo mudado inúmeras vezes ao longo da história.

De um Estado focado em proteger os seus súditos contra a invasão de
inimigos, passamos para um Estado mínimo, que atrapalharia o bom
desenvolvimento da economia. Em seguida, ganhou adeptos a ideia de um
Estado interventor, que deveria organizar o mercado. Ou seja, juntamente com
suas mudanças organizacionais, eram transformadas as funções do Estado e o
papel que ele deveria cumprir perante a sociedade, sendo essas estruturadas
por ideias específicas que mobilizaram ações, atores e instituições.

A presente Aula busca resgatar algumas dessas transformações do papel

do Estado desde o final do século XIX até a contemporaneidade, com foco nas
mudanças que ocorreram no Estado brasileiro. Assim, o primeiro item irá versar
sobre o processo histórico que deu origem ao que é chamado de Estado de
bem estar social. No segundo item, caracterizaremos esse Estado, para em
seguida apresentar como ele foi incorporado e estruturado no Brasil, no terceiro
item. No quarto item, serão apontadas as causas para a crise do Estado de
bem estar social e sua substituição pelo Estado mínimo do ideário neoliberal.
Nos dois itens seguintes serão apresentadas as reformas de Estado, a primeira
características do Estado neoliberal (Reforma gerencial do Estado) e a
segunda influenciada pela pressão da sociedade civil para ampliar a
democracia participativa (Reforma societal do Estado). Por fim,
apresentaremos mais recente papel do Estado: o de coordenador. O Estado
coordenador deve equilibrar as intenções de participação com a proposta de
eficiência do setor público, considerando ainda os interesses dispares de
diferentes agentes econômicos e internacionais.

1. Origens do Estado de bem estar social

Muitas mudanças ocorreram no ocidente a partir do final século XVIII. Na

ocasião, a Revolução Industrial se desenvolveu gerando uma série de

2
transformações no modo de produção e nas relações sociais dos países que a
realizaram, em relação aos outros países da época. É importante destacar que
a produção industrial se iniciou na Inglaterra e se expandiu pelo mundo,
principalmente no noroeste europeu e Estados Unidos. No entanto, em cada
país, se desenvolveu em um ritmo específico baseado nas características do
lugar.

Na Revolução industrial o trabalho agrícola e os métodos de produção

artesanais foram perdendo espaço para o trabalho assalariado nas fábricas.
Estas últimas contavam com máquinas movidas a vapor (que no período
ganhou um grande aumento de eficiência) e carvão (em substituição à
madeira) que dividiam a produção de mercadoria em pequenos processos
especializados. Os trabalhadores perderam o controle do processo produtivo,
tendo o conhecimento de apenas uma pequena parte da fabricação do produto
final. Passaram a trabalhar para um patrão que detinha os meios de produção.
Além disso, a revolução industrial promoveu a criação e a utilização de novos
produtos e processos químicos, entre eles diferentes processos para a
fundição do ferro.

Fonte: http://en.wikipedia.org/wiki/File:Charlie_Chaplin_-
_Modern_Times_(mechanics_scene).jpg Foto: SoWhy

3
 Figura 2.1: Charles Chaplin no filme tempos modernos. O Filme é um
clássico da cinematografia internacional e exemplifica o processo produtivo do
início da revolução industrial.

Neste período os Estados tinham como ideário o liberalismo. De acordo

com essa proposta teórica desenvolvida por Adam Smith, o Estado não
deveria interferir na economia. O autor justifica essa máxima com o argumento
de que o ser humano sempre busca aquilo que é melhor para si mesmo e se
todos buscam o melhor, toda a sociedade será beneficiada. Por exemplo: os
trabalhadores cumprem bem suas tarefas para que possam continuar
empregados ganhando bons salários, o trabalho bem desempenhado gera
lucros para o patrão, que pode investir na empresa e contratar mais
profissionais. A busca por maiores lucros pelo patrão e por trabalho e salário
dos empregados geraria o crescimento da economia como um todo. Esse seria
um circulo virtuoso gerado pelo auto interesse de cada indivíduo, que ao agir
livremente buscando o bem para si, beneficia toda a sociedade.

Início boxe explicativo

Fonte:
http://commons.wikimedia.org/wiki/File:AdamSmith.jpg?uselang=pt-br
Adam Smith (1723-1790) foi um filosofo e economista escocês,
considerado por muitos o pai das ciências econômicas. Smith começou sua
carreira acadêmica como professor de Filosofia Moral na universidade de
Glasgow e em 1759 escreveu sua primeira obra de impacto “Teoria dos

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Sentimentos Morais” que buscou explicar a aprovação ou desaprovação moral.
Esse livro fazia parte do seu projeto literário que pretendia cobrir todas as
áreas tratadas em sua disciplina “Filosofia moral”. Entre as áreas a serem
examinadas estavam os princípios de economia e a política econômica, as
quais foram abordadas em seu livro mais conhecido “A riqueza das Nações:
uma investigação sobre a sua natureza e suas causas”, publicado em 1776.
Este livro procurou demonstrar que a riqueza das nações provinha da ação dos
próprios indivíduos que impulsionados pelo seu auto interesse promoviam o
crescimento econômico. O Autor defendeu em seu livro que a iniciativa privada
deveria agir livremente, sem intervenção Estatal, pois a competição entre os
fornecedores levaria à queda do preço das mercadorias e a inovações
tecnológicas gerando uma “mão invisível” que levaria conduziria a economia e
a sociedade ao bem-estar.
FIM DO boxe

Assim, o Estado deveria intervir o mínimo possível sobre a economia para

que os indivíduos pudessem agir livremente promovendo o progresso. A busca
pelo lucro e bem estar dos próprios indivíduos faria com que as forças do
mercado impulsionassem o crescimento da economia gerando benefícios para
todos.

Contudo, os resultados da proposta teórica do liberalismo não tiveram um

respaldo empírico concreto. É verdade que a pouca intervenção do Estado na
economia e a livre iniciativa dos indivíduos geraram o avanço da
industrialização, a urbanização e o desenvolvimento de novos processos
econômicos, mas não garantiram o bem estar da sociedade como um todo.

Os operários, por exemplo, tinham uma condição de vida muito ruim a

partir do inicio da Revolução Industrial. As fábricas eram insalubres e envolta
delas havia uma série de vilas e cortiços onde os trabalhadores se
aglomeravam. Esses locais não contavam com saneamento básico, coleta de
lixo, iluminação ou segurança. Epidemias e enfermidades eram comuns
reduziam a expectativa de vida da população. As jornadas de trabalho nas

5
fábricas eram exaustivas, cumpridas por homens, mulheres e crianças que
recebiam salários com níveis próximos a subsistência.

Na falta de ações concretas do Estado para minimizar esses problemas e

melhorar as condições de vida dos trabalhadores, os ideais socialistas
começaram a se disseminar na sociedade. Os empregados das fábricas
formaram associações e sindicatos, que no final do século XIX assumiram um
considerável nível de organização e ideologização, além de manter certa
tendência revolucionária independente de partidos políticos.

Início boxe explicativo

Os ideais socialistas são provenientes dos escritos políticos de Karl
Marx (1818-1883). As teorias de Marx afirmam que as sociedades humanas
progridem através da luta de classes: um conflito entre a burguesia que
controla a produção e o proletariado que fornece a mão de obra para a sua
realização. De acordo com os socialistas, o capitalismo concentra a riqueza e o
poder nas mãos da burguesia, que adquiriu capital a partir da exploração do
trabalhador, que é expropriado dos meios de produção. O capitalismo criaria
uma sociedade desigual, que não oferece oportunidades para todos. Desta
forma, os socialistas advogam pelo fim da propriedade privada e o
estabelecimento da propriedade pública ou coletiva dos meios de produção.
Defendem também uma sociedade caracterizada pela igualdade de
oportunidades, com métodos igualitários de compensação. Essa sociedade
seria alcançada através da revolução operária, com os trabalhadores
assumindo o controle do Estado.
Fim do boxe

Após a Primeira Guerra Mundial, uma parte dos sindicatos se alinhou ao

ideário socialista e comunista, enquanto outra parte se inclinou para o
reformismo ou para a tradição cristã. De qualquer modo, entre os anseios de
todos eles estavam as melhorias de suas condições de vida e de trabalho, com
salários mais dignos, redução na jornada de trabalho, regulamentação de seus
direitos e deveres.

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 Neste cenário de agitação e mudança social, os governos de diferentes
países para tentar conter a proposta revolucionária rumo ao socialismo,
ampliaram os direitos políticos da população, especialmente através da
universalização do voto, que até então estava restrito aos homens com
determinado nível de renda. Assim, diferentes países europeus e os Estados
Unidos, com o intuito de manter o sistema capitalista, afrouxando as
pretensões revolucionárias, permitiram que as classes trabalhadoras
mantivessem representantes no governo, que defendessem os seus
interesses. Esses representantes e seus representados passaram a demandar
do Estado uma qualidade de vida digna à população garantida por meio das
ações governamentais. Os movimentos trabalhadores e seus representantes
políticos passaram a exigir uma série de serviços públicos como saneamento,
limpeza, iluminação e obras de infraestrutura urbana que vão colaborar para o
desenvolvimento econômico e social e o avanço da industrialização.

Fonte: Magazin Istoric, 1973

http://commons.wikimedia.org/wiki/File:Dezrobirea_Muncitorilor_(Lumea_Nou%
C4%83_11,_1895)_MI_aug73.jpg?uselang=pt-br

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 Obra chamada “emancipação trabalhista”. Na bandeira é possível ler a
frase: trabalhadores de todo o mundo, uni-vos.

A crise econômica originada pela quebra da bolsa de Nova Iorque em

1929 foi importante para consolidar o Estado como um agente promotor da
qualidade de vida, realizando obras urbanas e serviços públicos. Neste período
diferentes países democráticos como a Inglaterra, a França e os Estados
Unidos abandonaram gradativamente o ideário liberal e acolheram as
propostas teóricas de John Keynes. A partir dos escritos desse último autor,
diferentes países assumiram que as forças livres do mercado não eram
suficientes para garantir o bem estar e o funcionamento da economia das
nações. Keynes defendia um papel ativo do Estado, no qual o investimento
público seria responsável pela geração de emprego e renda nos países.

VERBETE

Fonte: http://commons.wikimedia.org/wiki/File:John_Maynard_Keynes.jpg
Foto: IMF
John Keynes (1883-1946) foi um dos mais influentes economistas do
século XX. Nascido em Cambridge teve diferentes cargos públicos em seu
país, o que inclui o de diretor do Banco Britânico. Em 1936, publicou seu livro
de maior impacto: “Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda”, em que
defendeu a proposta de um Estado intervencionista, através da qual os

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governos usariam medidas fiscais e monetárias para lidar com os diferentes
ciclos econômicos (recessão, depressão e booms).
Sua teoria macroeconomia foi aplicada em quase todos os países
ocidentais pós-segunda guerra mundial, tendo recuado a partir de 1970.
FIM DO VERBETE

O fim da Segunda Guerra Mundial ampliou a necessidade de intervenção

dos Estados na economia, principalmente com os objetivos de reconstruir os
países atingidos pela guerra e fortalecer as políticas de enfrentamento às ideias
socialistas.

Fonte:
http://www.flickr.com/photos/cassanaya/7063411241/sizes/n/in/photostream/
Foto: Cass Anaya
Figura 2.2: Neste período foi iniciada a Guerra Fria, que se tratava de
uma disputa de estratégias e conflitos indiretos entre Estados Unidos e União
Soviética por zonas de influência e pelo desenvolvimento do seu sistema
econômico, respectivamente, capitalista democrático e socialista ditatorial.

A guerra foi chamada de “fria” pois não ocorreu conflito direto entre as
duas potencias, entretanto, a corrida armamentista marcou toda a sua duração.
Foi nesta guerra que os países capitalistas ampliaram o fornecimento de
serviços sociais, com o objetivo de enfrentar as propostas socialistas e
demostrar a superioridade do seu sistema econômico.

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 A Guerra Fria foi marcada por um amplo crescimento econômico, tanto
que muitos historiadores definem essa época como os “30 anos gloriosos” ou
como a “Era de Ouro do capitalismo”. Entre 1945 e 1975 houve um
crescimento e desenvolvimento econômicos elevados e sustentados em todo o
mundo, inclusive na Europa Ocidental e países da Ásia Oriental,
acompanhados do pleno emprego.

Em adição, neste período também ocorreu um grande avanço na

dimensão da cidadania nos países capitalistas democráticos, que além dos
direitos civis e políticos, passaram a oferecer os direitos sociais. Esses direitos
teriam como objetivo garantir aos indivíduos uma vida digna e justiça social por
meio da proteção do Estado.

Muitos países passaram, então, a assumir a responsabilidade de oferecer

direitos sociais aos seus cidadãos. Para tanto, o Estado deveria oferecer certos
bens e serviços públicos essenciais para os cidadãos. Entre esses é possível
citar a assistência à saúde, o acesso à educação básica, à moradia, à
aposentadoria, entre outros, sendo que o Estado ofereceria uma garantia
mínima de acesso aos serviços, mas aqueles que tivessem melhores
condições de renda poderiam adquiri-los no mercado.

Assim, foi estabelecido o Estado de bem-estar social, também chamado

de Estado Providência, com o objetivo de interferir na economia para reduzir as
falhas de mercado e atender uma série de reivindicações da classe operária,
mantendo o sistema capitalista funcionando.

Atividade 1

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 Fonte: http://en.wikipedia.org/wiki/File:Daens_poster.jpg Foto: Universal
Pictures Benelux
“Sob essa nova ordem socioeconômica, homens, mulheres e crianças,
para sobreviverem, viram-se obrigadas a vender o único bem que lhes
restavam: sua força de trabalho.

Como engrenagens do Sistema, as pessoas eram submetidas a

desumanas jornadas de trabalho de até 16 horas diárias, em locais insalubres,
tendo que repetir incessantemente (divisão do trabalho) o mesmo movimento
nas máquinas.
Não existiam leis e garantias trabalhistas, o que dava margem a terríveis
abusos patronais como assédios morais e sexuais.
O filme Daens – Um Grito de Justiça narra a história do padre belga Adolf
Daens, que se transfere para a cidade Aalst, no final do século XIX. Chegando
lá, depara-se com a degradação em que a população era submetida nesse
processo agudo de industrialização.”
Fonte: http://www.fsindical.org.br/portal/filmes.php?id_con=21826

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 Com base no que você aprendeu nesta Aula e na sinopse do filme,
explique porque os trabalhadores se organizaram em sindicatos e associações
no final do século XIX. Aponte suas principais reivindicações.
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2. O Estado de bem-estar social:

Não é possível afirmar que o Estado de bem-estar social foi o primeiro

momento da história em que a estrutura governamental foi mobilizada para
reduzir os problemas sociais da população. Entre os séculos XV e XIX já
existiram diferentes iniciativas para conter a pobreza, a doença ou a falta de
moradias, dentre elas é possível mencionar, por exemplo, as leis dos pobres
Inglesas.

BOX de curiosidade
Leis dos Pobres

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 Fonte:
http://commons.wikimedia.org/wiki/File:The_Snapshot_of_poor_law_of_1834.gif
Figura 2.3: Cartaz da Lei dos pobres (“Poor Law”) na Inglaterra em 1834.
As leis dos pobres inglesas foram estabelecidas pela Rainha Elizabeth em
1601, a partir de um aperfeiçoamento de leis anteriores que haviam sido
estabelecidas já em 1348. A lei promulgada pela rainha estabelecia que as
igrejas tivessem a função de zelar, acolher e capacitar os pobres. Nesse caso,
nas igrejas eram montados abrigos ou hospitais que acolhiam os mais
necessitados, os ensinava uma profissão e o oficio religioso, para que se
tornassem obedientes e aptos ao trabalho.

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 Essas pessoas deveriam trabalhar para o Estado ou para a igreja e em
troca recebiam auxilio monetário do Governo, possível a partir da construção
de um fundo monetário para essa ação.
Dado a necessidade trabalhar para obter auxílio do Estado e a punição
estabelecida para os desocupados ou frequentadores eventuais dos abrigos,
muitos autores consideram essa uma iniciativa contratual.
A lei dos pobres no Reino Unido foi modificada em 1834, para centralizar
no governo e não nas instituições eclesiásticas as decisões, mas só foi extinta
durante o Estado de bem-estar social.
FIM DO boxe

Alguns autores (Peter Flora; Arnold Heidenheimer; Thomas Humprey

Marshall) consideram que as iniciativas realizadas antes do século XX são
também “políticas sociais” e, portanto, podem ser vistas como uma evolução da
atuação do Estado para reduzir os problemas sociais. Nesse sentido, haveria
uma continuidade entre as inciativas como as “poor laws” e as políticas de
“proteção social” características do Estado de bem-estar social.

Já outro grupo de autores (Gøsta Esping-Andersen; Ramesh Mishra)

sustenta que existem diferenças irreconciliáveis entre as iniciativas do Estado
para atenuar os problemas sociais e o que veio a ser o Estado de bem-estar
social. Para eles, neste último caso foi criado um sistema nacional, universal e
gratuito de assistência, financiado pelo orçamento fiscal, diferentemente do que
ocorria com as iniciativas anteriores, caracterizadas por uma relação contratual,
em que o necessitado só receberia o benefício se trabalhasse. Além disso,
para esses últimos autores, os serviços sociais do Estado de bem-estar social
estão relacionados à regulação da economia e ao alcance do pleno emprego.
As medidas propostas eram permanentes e não simplesmente ações
assistencialistas momentâneas.

De qualquer maneira, considera-se que o Estado de bem-estar social é a

forma mais avançada de exercício público da proteção social. Contudo, seu
alcance e cobertura variam em condição e trajetória de acordo com as
instituições e processos políticos do local em que foi implementado. Mesmo

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com toda essa diversidade é possível apontar alguns aspectos sob os quais se
estrutura a viabilidade do Estado de bem-estar social em todas as sociedades.

O primeiro aspecto se refere à ordem material e às políticas econômicas.

Nesse caso é possível mencionar a difusão da racionalização da fabricação de
mercadorias, voltada para a produção e consumo de massa, que é chamada
de paradigma fordista. Deve-se destacar ainda o sucesso e o consenso em
torno das propostas Keynesianas, incluindo a preocupação em atingir o pleno
emprego da população. Por último, o acelerado crescimento da economia, que
gerou excedentes governamentais arrecadados em forma de impostos,
também faz parte dos aspectos de ordem material que viabilizaram a instalação
do Estado de bem-estar social.

VERBETE

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 Fonte: http://pt.wikipedia.org/wiki/Ficheiro:Henry_ford_1919.jpg Foto:
Hartsook
Figura 2.4: Fotografia de Henry Ford
O paradigma Fordista refere-se aos sistemas de produção idealizados
pelo empresário Henry Ford (1863-1947), fundador da Ford Motor Company.
Esses sistemas estão baseados em inovações técnicas e métodos de gestão
que se articulam com o objetivo de realizar a produção e permitir o consumo de
massa. Seu método está ancorado na linha de montagem através da
padronização e simplificação. Nesse processo os funcionários ficam parados,
realizando as mesmas atividades, enquanto os objetos que se movimentam
pela fábrica. Buscava-se assim a eliminação do movimento inútil e o
barateamento da mão de obra, ao passo que o funcionário não precisava ter

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qualificação para executar uma atividade simples. Por outro lado essa
metodologia exigia muitos investimentos no desenvolvimento e aquisição de
máquinas para movimentar o objeto. O fordismo teve seu ápice no segundo
pós-guerra (1945-1968), mas entrou em declínio nos anos de 1970, quando a
produção em massa é substituída pela produção enxuta.
FIM DO VERBETE

O segundo aspecto se refere ao ambiente econômico global, que estava

sendo administrado por uma série de acordos internacionais com vistas a
estabelecer regras para as relações comerciais e financeiras entre os países e
gerar uma estabilidade econômica mundial.

A atmosfera de solidariedade que se instalou em diferentes países logo

após a segunda Guerra Mundial pode ser apontada como o terceiro aspecto
capaz de viabilizar o Estado de bem-estar social.

Fonte: http://commons.wikimedia.org/wiki/File:Coldwar.png?uselang=pt-br
Foto: Anybody
Figura 2.5: A Guerra Fria contribuiu para a construção dessa
solidariedade, pois os conflitos entre as duas superpotências com propostas

17
econômicas e ideológicas excludentes faziam com que os aliados se
aproximassem e colaborassem.

O quarto aspecto é imputado pelo avanço da democracia nos países

centrais (Estados Unidos, Inglaterra, França). A ampliação do direito ao voto e
dos canais de participação política aumentavam a concorrência eleitoral,
fazendo com que aqueles que quisessem se eleger tivessem que atentar para
os anseios dos trabalhadores. Assim, os políticos tiveram que oferecer maiores
benefícios sociais, ampliando o Estado Providência, para conseguir a simpatia
do eleitorado.

Apesar desses aspectos similares existentes, em maior ou menos grau,

em todos os países que implementaram o Estado de bem-estar social, há
também diferenças consideráveis entre eles. Essas diferenças se referem ao
seu padrão de financiamento, à extensão dos serviços oferecidos para a
população, à sua forma de organização institucional, entre outros. Assim,
alguns autores (FIORI, 1997) desenvolveram uma tipologia para classificar as
principais diferenças existentes entre os Estados de bem-estar social:

• O Estado de bem-estar social liberal é aquele em que as regras

para a obtenção dos benefícios oferecidos pelo Estado são bem rígidas
e restritas. Neste caso são beneficiados aqueles que são
comprovadamente pobres ou incapazes e as transferências são
reduzidas, referentes apenas à assistência básica, ao nível mínimo
decente, para que seja possível a manifestação da autonomia de cada
um. Os países que têm esse modelo de Estado de bem-estar social são
os Estados Unidos, Canadá e Austrália.

• No Estado de bem-estar social conservador e corporativista são

mantidas as diferenças de status ou posição social. Nesse caso, os
benefícios e os direitos são diferenciados de acordo com a categoria
profissional e geralmente são restritos aos trabalhadores empregados.
Alemanha, França e Itália, são representantes desse modelo, que tem
impactos redistributivos ínfimos.

18
 • O Estado Providencia social-democrata é marcado por uma
universalização dos direitos. Nesse caso, há uma igualdade na
distribuição de direitos e deveres básicos para que todos tenham as
mesmas oportunidades. Os países adeptos desse modelo são Suécia,
Finlândia e Noruega.

Dificilmente os países Latino-Americanos se encaixam nessa tipologia.

Esses países geralmente misturam aspectos dos três modelos citados acima
na estruturação do seu Estado de Bem-estar social. Eles associam elementos
assistencialistas – característicos das nações mais liberais –, com sistemas
universais de prestação de serviços ou ainda políticas corporativistas –
restringindo o grupo de beneficiários –, com políticas fragmentadas no plano
institucional e financeiro.

Entre os benefícios oferecidos por muitos países estão o direito à saúde,

à educação, à moradia, à aposentadoria, ao seguro desemprego, entre outros.
Contudo, como foi apresentado, alguns países os oferecem de forma universal,
enquanto outros optam por focalizar suas ações. Quando há referencia à
universalização significa que a partir de uma elevada carga tributária, os
benefícios são oferecidos para toda a população. O problema desta proposta é
que o Estado financia integralmente e exclusivamente todos os serviços que
podem acabar sendo oferecidos mesmo para aqueles que poderiam pagar por
eles.

Já a focalização se pauta pelo direcionamento dos recursos às

populações mais necessitadas, que não teriam condições de acessar
determinados bens ou serviços. O problema relacionado ao modelo é a
dificuldade de selecionar o público alvo, que necessita de dados confiáveis
para ser corretamente estabelecido.

Com o exposto, é importante destacar que o papel do Estado apresentou

uma mudança significativa nos idos do século XIX e XX. De um estado liberal,
que não deveria inibir a liberdade dos indivíduos e interferir na economia,

19
passou a ser o responsável pela manutenção dos seus direitos sociais e da sua
segurança. Ou seja, o Estado passou a interferir nas relações econômicas e
contratuais entre patrões e empregados, garantindo a esses últimos melhores
condições de vida.

Não deve ser ignorado, no entanto, que a mudança nesses papéis se

referem às mudanças históricas que ocorreram nas sociedades como um todo.
O Estado só foi capaz de tomar para si a responsabilidade pela proteção social,
pois havia:
- ideias que sustentavam a legitimidade desta ação (Keynesianismo),
- recursos econômicos para tal (dado o crescimento econômico do
período, definido como a época de ouro do capitalismos) e
- um ambiente político e cultural favorável (como a ampliação da
democracia, da pressão dos trabalhadores e o crescente sentimento de
solidariedade).

Atividade 2
Aponte os quatro pilares sobre os quais o Estado de bem estar social está
ancorado.
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3. Estado de bem estar social no Brasil:

desenvolvimentismo

No Brasil, os primeiros direitos sociais foram concedidos durante o

Governo de Getúlio Vargas. Além de construir a legislação social e trabalhista,
que em parte estão vigentes ainda hoje, o Presidente Vargas criou os estatutos
e órgãos normativos e fiscalizadores do país, além de agências e empresas
estatais. Apesar de seu governo ter inicialmente apresentado alguns avanços
também em relação aos direitos políticos (como a ampliação do direito ao voto

20
para as mulheres), a partir de 1937 até 1945 se transformou em uma ditadura,
suprimindo a democracia e os direitos civis, ampliando fortemente, contudo, os
benefícios sociais e a intervenção do Estado na economia.

Fonte: http://commons.wikimedia.org/wiki/File:Carteiradetrabalho.jpg
Foto: Marcello Casal Jr/ABr
Figura 2.6: Com o Governo Vargas ficou instituído no Brasil a jornada de
oito horas, criou-se a carteira de trabalho, foi regulamentado o trabalho dos
menores e o salário mínimo.

Os trabalhadores foram organizados pelo próprio governo em sindicatos e

órgãos de representação de classe que foram absorvidos e cooptados pelos
interesses e jogos políticos do Estado. Porém, trabalhadores autônomos e
camponeses ficaram sem representação e direitos, o que evidenciou a
dificuldade de Vargas de estabelecer políticas universais.

Do final da ditadura Vargas (1946) ao golpe militar de 1964, não

ocorreram mudanças significativas na administração pública ou nos direitos
sociais. Os direitos políticos e civis foram novamente instituído, novos órgãos
nas administrações direta e indireta foram criados e os funcionários públicos
continuavam sem profissionalização. Contudo, a preocupação com o
desenvolvimento do país se tornava cada vez mais preeminente, consolidando

21
o “Nacional Desenvolvimentismo”. Essa proposta era caracterizada pela
expansão da intervenção do Estado, pela descentralização do setor público e
pela criação de várias autarquias e sociedades de economia mista. Foram
realizados investimentos públicos em setores considerados estratégicos, como
a produção de minérios e energia, e foi organizada uma política fiscal e de
controle das importações buscando estimular a produção interna. A
industrialização era entendida como o principal caminho para superação do
subdesenvolvimento, sendo incentivada a entrada da tecnologia e capital
estrangeiros.

No período da ditadura militar, entre 1964 e 1984, mais uma vez se

verifica a suspensão de direitos políticos e civis, ao mesmo tempo em que se
ampliam direitos sociais. Consolidava-se o modelo chamado “administração
para o desenvolvimento”, voltada fundamentalmente para a expansão da
intervenção do Estado na vida econômica e social, para a substituição de
funcionários estatutários por celetistas e para a criação de órgãos
administrativos descentralizados.

Fonte: http://commons.wikimedia.org/wiki/File:Castelobranco.jpg Foto:

Governo do Brasil
Descrição: Presidente
Figura 2.7: Castelo Branco rodeado de militares. foi o primeiro presidente
do período do governo militar instaurado pelo Golpe Militar de 64.

Neste período, entre outros órgãos, foram criados o Instituto Nacional de

Previdência Social (INPS) e o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço

22
(FGTS). O primeiro unificava o sistema de aposentadorias, com exceção do
funcionalismo público civil e militar. O segundo funcionava como seguro
desemprego para o trabalhador e era a principal fonte de financiamento das
políticas de desenvolvimento urbano do Governo. Em 1974 foi instituído o
Ministério da Previdência e Assistência Social, englobando também a
preocupação com a saúde.

Até meados de 1970, o regime militar realizou políticas econômicas

exitosas. O governo implementou um modelo de crescimento baseado na
atração de capital externo (principalmente por meio de empréstimos) e no
apoio ao empresariado nacional. Houve um grande estímulo às exportações,
principalmente de produtos agrícolas, e uma intensa importação de máquinas,
e equipamentos. O Produto Nacional Bruto (PNB) manteve taxas de 10% ao
ano, estimulado pelo crescimento do mercado mundial. Ocorreu uma expansão
do sistema de crédito ao consumidor, o que melhorou o acesso da classe
média aos bens de consumo duráveis.

Apesar da melhoria dos resultados econômicos e das condições de vida

da população, os programas sociais não conseguiram reverter a situação de
extrema desigualdade social que caracteriza nosso país até os dias atuais.
Fernandes (s/d) acredita que as principais razões da ineficiência dos
programas sociais brasileiros para a redução da desigualdade são o
clientelismo, a ineficiência e a corrupção.

O clientelismo se refere ao favorecimento de algumas pessoas em troca

de apoio político. No caso dos programas sociais isso poderia se traduzir na
concessão de algum benefício a um grupo de pessoas, como o oferecimento
de vagas em cargos públicos, em troca da submissão política ao benfeitor. A
ineficiência pode se expressar na excessiva burocracia e no mau
gerenciamento dos bens e serviços públicos, de forma que os usuários tenham
dificuldade de acessá-los. Já a corrupção é a apropriação indevida de bem e
recursos públicos, é o favorecimento de uns em detrimento de outros. Nesse
caso, as políticas sociais poderiam existir, mas parte de sua verba nunca
chegaria à população, uma vez que seria desviada para particulares.

23
 A expansão e continuidade do clientelismo, da ineficiência e da corrupção
foram possíveis devido à forte centralização da gestão e dos recursos, e à
ausência de participação e controle da sociedade sobre as ações do Estado,
que caracterizaram o governo militar.

Assim, a dificuldade de acessar serviços e produtos públicos de

qualidade, aumentou a desigualdade social, pois parte da população (aquela
com maior poder aquisitivo) optou pelos sistemas privados, garantindo o
atendimento das suas necessidades. Os mais abastados preferiram pagar pela
saúde e educação, ao invés de pressionar o governo para a ampliação e
melhoria na prestação desses serviços.

No final da década de 1970 se instaurou uma crise no Estado Brasileiro,

gerada pelo modelo econômico estabelecido até então, mas também devido ao
cenário internacional, que colocava em cheque não apenas a manutenção das
ditaduras militares, como também o ideário intervencionista e
desenvolvimentista.

Atividade 03
Aponte a diferença entre o Estado de Bem estar social dos países ricos e
o Nacional desenvolvimentismo, levado a cabo no Brasil até o final da década
de 1970.
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4. Crise do Estado providencia

A crise do Estado de bem estar social foi deflagrada com os choques do
petróleo de 1973/75. Contudo, mesmo antes desta data as criticas ao seu
funcionamento já estavam em voga.

24
 BOX explicativo

Fonte: http://www.sxc.hu/photo/1057279 Foto: Dominik Gwarek

Choque do Petróleo de 1973/75
Os choques do petróleo se referem aos períodos em que o preço do seu
barril aumentou consideravelmente, gerando uma alta inflação em quase todo o
mundo, pois as economias eram totalmente dependentes desse recurso
energético. O aumento dos preços dos barris acima de 400% foi uma decisão
dos países membros da Organização dos Países Exportadores de Petróleo
(OPEP) e Golfo Pérsico. Com o aumento do preço esses países pretendiam
aumentar sua receita e promover o desenvolvimento, além de ampliar o seu
controle sobre a produção do petróleo. A crise do petróleo tem também relação
direta o início do processo de nacionalização da produção pelos países
produtores e de uma série de conflitos envolvendo os países árabes, inclusive
no que se refere ao apoio prestado pelos Estados Unidos a Israel durante a
Guerra do Yom Kippur.
FIM DO BOX

Criticava-se a capacidade de governar do Estado, que estaria cada vez

mais refém uma série de demandas populares e de políticas públicas
abrangentes e onerosas.

Essas críticas eram formuladas tanto por conservadores, que apontavam

para a falência do modelo intervencionista devido ao seu tamanho e custos,
quanto pelas novas esquerdas que advogavam pela democracia participativa.
Esses últimos passaram a criticar o Estado de bem estar social por considerar
que esse funcionava como uma forma de cooptação e desarticulação da classe
trabalhadora.

25
 De uma forma ou de outra, as críticas ao Estado de bem estar social se
tornavam cada vez mais frequentes ao mesmo tempo em que o esgotamento
econômico do modelo gerava inflação, endividamento do Estado e a
ineficiência dos serviços oferecidos para a população. Ao lado das criticas às
propostas Keynesianas emergia um novo paradigma, que amimava as
recomendações de reforma do Estado: o neoliberalismo.

Início verbete
O neoliberalismo propunha a liberdade de ação do mercado e a restrição
à intervenção estatal sobre a economia, só devendo esta ocorrer em setores
imprescindíveis e num grau mínimo. Deveria ser realizada uma redução da
carga tributária, a privatização das empresas estatais e redução do poder do
Estado de fixar ou autorizar preços.
Fim verbete

No entanto, esse novo paradigma não desmantelou de imediato todas as

conquistas do Estado de bem estar social. Ocorreram transformações lentas e
parciais, reduzindo, mas não encerrando, o alcance e os benefícios das
políticas sociais, que ainda são encontradas em diferentes países.

Assim, é possível afirmar que as reformas neoliberais foram

implementadas em diferentes países, sendo que em cada um deles apresenta
formas e propostas específicas. Contudo, existem elementos presentes em
todos eles, como:
a) O desmantelamento dos sindicatos e do movimento dos
trabalhadores;
b) A desregulamentação do mercado de trabalho;
c) A privatização de empresas e serviços sociais oferecidos
pelas Estatais;
d) Reformas do Aparelho administrativo do Estado;
e) Redução dos programas e políticas de proteção social;
f) Atribuição ao indivíduo pela responsabilidade sobre si
mesmo (auto assistência através do mercado).

26
 Paralelamente às mudanças proporcionadas pelo ideário neoliberal
ocorreram transformações sociais que impulsionaram ainda mais as alterações
no papel dos Estados. Entre as mudanças mais importantes está o processo de
globalização.

Início boxe explicativo

A Globalização é um fenômeno mundial de aprofundamento da
integração econômica, social, cultural e política, impulsionada pelo
barateamento e revolução nos meios de transporte, comunicação e de
transmissão de informações. Trata-se de um fato impulsionado pela
necessidade do capitalismo formar um mercado global que permita maiores
negociações e trocas constantes entre países.

Fonte: http://www.sxc.hu/photo/1102237 Foto: B S K

Fim do boxe

Diniz (2007) destaca que a globalização é também um processo que

obedece a decisões políticas, mediadas pelos governos locais. Esse processo
se refere às relações assimétricas de poder entre os países, que envolvem
diferentes atores internos e externos, orientados pelo cálculo do interesse
nacional.

No entanto, com a globalização os Estados tem sua capacidade de lidar

com as adversidades reduzida, pois os problemas passam a não respeitar as
fronteiras nacionais e são, em sua maioria, imprevisíveis.

27
 Já as empresas, nesse contexto, adquirem grandes vantagens, como
melhores opções de mobilidade, podendo se estabelecer nos países que lhes
oferecerem encargos menores e condições melhores, reduzindo os custos de
seus produtos.

A globalização e o neoliberalismo trouxeram ganhos também para a

população. Esses fenômenos foram fundamentais para o aprofundamento da
democracia e por facilitar a difusão e o desenvolvimento dos meios de
comunicação. Esses últimos permitiram a separação do tempo e do espaço e
sua recombinação em formas que permitem ao indivíduo manter um trabalho
nos Estados Unidos, morando na Austrália.

A globalização ainda contribuiu para a expansão das trocas culturais,

aumentando o interesse pela forma de vida de outros países, e facilitou a
difusão dos conhecimentos científicos, propiciando avanços na medicina,
genética, farmácia, entre outras áreas. O consumismo foi expandido e se
transformou em um exercício efetivo de participação e inserção social, contudo,
o indivíduo que não é consumidor é pouco considerado nas relações jurídico-
econômicas.

Por outro lado, o aprofundamento da globalização e do neoliberalismo,

com a desregulamentação dos mercados e a modernização tecnológica e
gerencial da indústria e dos serviços são processos que aumentam o
desemprego, diminuem a capacidade de arrecadação tributária e tornam os
governos vulneráveis no que se refere à manutenção de seus gastos e
investimentos sociais. Além disso, como mencionado anteriormente, aqueles
que não podem agir como consumidores ou que estão alijados da inclusão
digital, são os perdedores do processo de globalização. Esses continuaram
com dificuldade de se inserir no mercado de trabalho e de acessarem bens e
serviços, dependendo em grande medida da ação do Estado.

28
 Fonte: http://teca.cecierj.edu.br/popUpVisualizar.php?id=51536
Figura 2.8: A falta de inclusão digital contribui para a manutenção da
pobreza.
Fim da imagem

Porém, como foi visto, os Estados passaram por uma reformulação do

seu papel. Buscando atribuir aos indivíduos a responsabilidade por si mesmo e
a privatização de uma série de serviços públicos, eles passaram a ter uma
função mínima e não mais de provedor de diretos, de bens e produtos.

Apesar da tentativa dos Governos de reduzirem ao máximo os gastos

sociais e de transferir aos cidadãos a responsabilidade por sua própria
proteção, os gastos e direitos sociais adquiridos dificilmente vão se encerrar.
Desta maneira, uma saída para a prestação dos serviços sociais em meio a
restrições econômicas, seria a utilização com eficiência dos recursos e a
racionalização dos processos de gestão, tornando mais eficazes os gastos
públicos. Isso poderia ser alcançado através da reforma do Estado.

Em resumo, é importante frisar que de uma proposta de Estado

interventor, que deveria oferecer direitos sociais à população, promover o pleno
emprego e até o desenvolvimento do país, o paradigma mudou para o Estado
mínimo. Ou seja, o papel do Estado foi renovado e passou a primar pela
mínima interferência na economia, inclusive privatizando empresas públicas,
não mais regulamentando a economia e o mercado de trabalho, permitindo e

29
promovendo a livre circulação do capital. Além disso, passou a atribuir ao
indivíduo a responsabilidade por si mesmo, reduzindo os programas de
proteção social.

Contudo, devido ao fato que muitos ficaram de fora das beneficies gerada
pela globalização, e até foram prejudicados por ela – devido à expansão do
desemprego –, o Estado ainda precisa prestar alguns serviços, mas agora
focado no modelo gerencial de administração pública, voltado para a eficiência
e com foco no cidadão.

Atividade 4
Explique as razões para a emergência do ideário neoliberal e o papel do
Estado a partir de então.
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5. Estado gerencial e a eficiência na administração

pública

Com a crise do Estado do bem estar social, e a emergência da proposta

neoliberal, começou a ser propagada a ideia de que o Estado deveria utilizar os
seus recursos com responsabilidade e eficiência.

Esse debate se situa no contexto do movimento internacional de reforma

do aparelho do Estado, a partir do Gerencialismo, que teve início na Europa e
nos Estados Unidos. Nesses países, na perspectiva do gerencialismo, foram
resgatados valores como o esforço e o trabalho duro, cultivando-se também a
motivação, a ambição criativa, a inovação, a excelência, a flexibilidade, a
oportunidade de progresso e o crescimento baseados na iniciativa individual.
Em ambos os países, o movimento gerencialista no setor público é baseado na

30
cultura do empreendedorismo, que se consolidou nas últimas décadas do
século XX. Esse movimento se estruturou por meio da organização das
atividades de forma a garantir o controle, a eficiência e a competitividade dos
serviços públicos.

É importante notar que, apesar de ter se desenvolvido no contexto cultural

da Inglaterra e dos Estados Unidos, o gerencialismo, bem como seu modelo de
reforma do Estado, se espalhou pela Europa e América Latina, como uma
proposta para combater a crise do Estado e permitir a sua governabilidade.

No Brasil, com o declínio da ditadura militar a partir do final dos anos

1970, foi iniciado um processo de redemocratização e de rompimento com o
modelo do nacional desenvolvimentismo. Há época, o contexto politico e
econômico eram marcados por crises internas e estrangeiras, avanços da
globalização, colapso do socialismo e pelo fim da guerra fria.

Nesse sentido, algumas organizações internacionais como o Banco

Mundial e o Fundo Monetário Internacional (FMI), a partir do Consenso de
Washington, passaram a pressionar os países latino-americanos para
implementar uma reforma no Estado, readequando suas práticas ao ideário
neoliberal.

BOX explicativo
Consenso de Washington

31
 IMAGEM: http://lahistoriadeldia.files.wordpress.com/2011/03/consenso-de-
washington.jpg
Legenda: lista de recomendações oferecidas pelo Banco Mundial e FMI.
O Consenso de Washington foi formulado em 1989. Trata-se de um
conjunto de recomendações de política econômica que deveriam ser aplicadas
nos países da América Latina para estabilizar sua economia e saírem da crise
inflacionaria e de governabilidade que se encontravam. Essas medidas foram
definidas por instituições financeiras baseadas em Washington D.C. como o
Fundo Monetário Internacional (FMI), o Banco Mundial e o Departamento do
Tesouro dos Estados Unido. O receituário era ancorado em políticas de caráter
neoliberal, como a desregulamentação e a privatização.
A rápida difusão dessas ideias foi facilitada pela decadência do socialismo
soviético, sendo o planejamento e a intervenção estatal apontados como
razões para o fracasso econômico.
Muitos países subdesenvolvidos implementaram as medidas sugeridas
pelo Consenso de Washington, em vários graus. No entanto, o resultado
gerado pela sua aplicação tem sido muito debatido.
FIM DO BOX

As mudanças sugeridas pelo Consenso de Washington, em geral, eram

reproduzidas igualmente em todos os países, como se fosse possível descartar
as especificidades históricas de cada região em que eram aplicadas.

32
 Mesmo assim, a sequência, o ritmo e o conteúdo das mudanças sofreram
variações significativas, que não foram ditadas por critérios exclusivamente
técnicos, obedecendo também decisões de natureza política dos países.

Por seu alcance e amplitude, essas mudanças representaram um ponto

de inflexão na trajetória das sociedades latino-americanas, rompendo
definitivamente com as políticas anteriores.

A reforma sugerida pelo consenso de Washington ao governo brasileiro

foram marcadas por:
1. Redefinição na agenda pública,
2. Reformas políticas para a implementação da democracia,
3. Programas de estabilização econômica,
4. Reformas orientadas pelo mercado (privatizações e
abertura externa da economia),
5. Integração na ordem mundial globalizada,
6. Políticas monetárias ortodoxas (políticas fiscais e
monetárias contracionistas, onde o governo deveria reduzir os gastos
para conter a demanda global),
7. Metas de estabilização e ajuste fiscal,
8. Fim da agenda social.

O movimento de aceitação do consenso de Washington no Brasil foi

aprofundado nos anos 1990 com a implementação da reforma gerencial do
Estado orquestrada pelo ex-ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira a partir do
Ministério da Administração e Reforma do Estado (MARE). Em janeiro de 1995,
Bresser-Pereira apresentou o Plano Diretor da Reforma do Estado com o
objetivo de romper com o patrimonialismo, a burocracia e o autoritarismo do
Estado brasileiro, a partir propostas liberais e orientadas para o mercado. A
reforma envolvia:
a) a descentralização dos serviços sociais para estados e municípios;

33
 b) a delimitação mais precisa da área de atuação do Estado,
estabelecendo-se uma distinção entre as atividades exclusivas, não exclusivas
e a produção de bens e serviços para o mercado;
c) a distinção entre as atividades do núcleo estratégico, que devem ser
efetuadas por políticos e altos funcionários, e as atividades de serviços, que
podem ser objeto de contratações externas, através da terceirização;
d) a separação entre a formulação de políticas e sua execução;
e) maior autonomia e para as atividades executivas exclusivas do Estado
que adotarão a forma de "agências executivas";
f) maior autonomia para os serviços sociais e científicos do Estado, que
deverão ser transferidos para "organizações sociais", isto é, um tipo particular
de organização pública não-estatal, sem fins lucrativos, contemplada no
orçamento do Estado (como no caso de hospitais, universidades, escolas,
centros de pesquisa, museus, etc.);
g) assegurar a responsabilização (accountability) através da
administração por objetivos e de vários mecanismos de democracia direta ou
de controle social;
e) terceirização de empresas públicas

IMAGEM:

34
 LINK: http://3.bp.blogspot.com/-
YZO6tgWFiUA/T7OnRmJHajI/AAAAAAAACAs/Xj845k82WoU/s1600/shapeima
ge_2.png
Legenda: Reforma do Estado brasileiro

Dentre as propostas levadas a cabo pela reforma mencionada, deve-se

destacar a divisão das atividades do Estado entre “exclusivas” e “não
exclusivas”. A primeira se refere àquelas ações que apenas o núcleo
estratégico do Estado ou as agências executivas e reguladoras devem realizar,
como a legislação, a regulação e a fiscalização. A segunda são os serviços
(sociais e científicos) e as atividades auxiliares ou de apoio, como limpeza,
vigilância, transporte, que podem ser realizadas por licenciamento, parcerias
publico-privadas e por empresas terceirizadas.

A reforma também deveria ser cultural, rompendo com modelo burocrático

de administração do Estado, sendo o foco retirado dos processos e direcionado
para os resultados. Além disso, os gestores públicos deveriam utilizar práticas,

35
ideias e ferramentas da administração privada no Estado, buscando introduzir a
proposta da qualidade e a busca da eficiência nos serviços públicos.

Em outras palavras, a reforma gerencial do Estado reorganizava as

funções e a estruturas do Estado, que deixava de ser o investidor e o propulsor
da economia no Brasil, para utilizar de forma eficiente e satisfatória seus
recursos no atendimento dos cidadãos. Sua proposta, por um lado, não eram
as políticas universais, mas sim aquelas focalizadas, voltadas para os grupos
mais necessitados e, por outro lado, a transferência para a sociedade de uma
série de ações antes implementadas pelo Estado.

Contudo, o Estado gerencial gerou uma série de criticas e

questionamentos sobre a conveniência de seu estabelecimento. Entre elas,
questionou-se a utilização acrítica dos métodos de administração privada na
administração pública, ignorando que a está última tem o trabalho técnico e
racional intrinsecamente ligado às disputas e interesses políticos. Outra critica
relacionada a essa está o fato de que ao imitar a administração do setor
privado, a administração pública inibiria a elaboração de ideias, modelos e
práticas administrativas que atendessem às especificidades do Estado. Em
adição, acredita-se que esse método de gestão, focado na eficiência e na
manutenção das decisões do Estado nos núcleos estratégicos, ignora a
dimensão democrática e a proposta de participação social nas decisões do
Estado.

Atividade 5
Quais são os principais papéis do Estado estabelecido na reforma
gerencial de 1995?
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6. Estado societal no Brasil e a participação pública

36
 Mesmo antes da ditadura militar já havia uma pressão por parte da
população para a sua participação no processo político. Movimentos sociais
como os da “Direta já”, exigiam não apenas o direito ao voto secreto e direto
nas eleições para os políticos do Brasil, como alertavam para o maior interesse
da população em decidir os rumos da política no país.

BOX explicativo
Diretas já

Fonte: http://commons.wikimedia.org/wiki/File:Diretas_Já.jpg?uselang=pt-
br Foto: Agência Brasil

O movimento popular “Diretas Já” foi um movimento civil de reivindicação

por eleições presidenciais diretas no Brasil – ocorreu entre 1983 e 1984.
Reconhecido como uma das maiores manifestações populares já ocorridas no
país, o movimento “Diretas Já!” foi marcado por enormes comícios onde figuras
perseguidas pela ditadura militar, membros da classe artística, intelectuais e
outros militavam pela ampliação da participação da população no processo
político brasileiro.

Mesmo realizando uma enorme pressão para que as eleições diretas

fossem oficializadas, os deputados federais da época não se sensibilizaram

37
mediante os enormes apelos populacionais. Com isso, por uma diferença de
apenas 22 votos e um vertiginoso número de abstenções, o Brasil manteve o
sistema indireto para as eleições de 1985. Assim, concorreram ao cargo de
presidente do Brasil dois civis: Paulo Maluf (PDS) e Tancredo Neves (PMDB).
Esse último venceu a disputa, mas faleceu, assumindo o cargo o seu vice-
presidente José Sarney. As primeiras eleições diretas para presidente realizada
no Brasil após o regime militar foram as eleições de 1989, para a qual
concorreram 22 candidatos, tendo vencido Fernando Collor.
FIM DO BOX

Com a pressão da população, a assembleia constituinte de 1988 instituiu

uma série de propostas rompendo com a estrutura autoritária e centralizadora
do regime militar, entre elas a participação social e a descentralização dos
serviços públicos para Estados e Municípios. Essas propostas foram traduzidas
durante a Reforma gerencial do Estado de 1995, implementada na Esfera
Federal, como a realização de parcerias entre o setor público e o privado e a
transferência de uma série de atividade, como a gestão de hospitais ou
creches, para organizações sociais sem fim lucrativos, financiadas pelo
Governo.

Contudo, já a partir das primeiras eleições Estaduais e municipais os

chefes do executivo desses entes políticos passaram a instituir novas ações
que fomentariam a democracia e a participação cidadã. Entre essas é possível
mencionar experiências como os mutirões de casas populares e hortas
comunitárias, até chegar a experiências alternativas de gestão pública, como
os conselhos de gestão constituídos por membros do Estado, da sociedade
civil e empresas, as comissões de planejamento e o Orçamento Participativo.
Ao longo dos anos 1990 essas experiências ocorreram de forma fragmentada e
apenas a partir de 2003, com a eleição de Luiz Inácio Lula da Silva, esse se
tornou um projeto político mais abrangente, com ações mais participativas.

Nesse momento foi iniciado a proposta de substituição do Estado

gerencial pelo Estado societal, o que ainda se encontra em desenvolvimento.
De acordo com Paula (2005) essa nova concepção de Estado se propõe a

38
implementar um projeto político que procura ampliara participação dos atores
sociais na definição da agenda política, criando instrumentos para possibilitar
um maior controle social sobre as ações estatais e desmonopolizando a
formulação e a implementação das ações públicas.

Entre as iniciativas mais importantes firmadas no Estado societal estão

formação e consolidação dos Conselhos gestores. Os conselhos são espaços
no qual se concretiza uma nova relação entre Estado e sociedade na gestão
pública, podendo ser considerados como uma das principais experiências de
democracia participativa no Brasil. Sua novidade consiste em intensificar e
institucionalizar o diálogo entre governo e sociedade.

São órgãos colegiados e paritários, compostos por representantes do

governo e da sociedade, presentes nos três entes federativos, mas de forma
especial nos municípios. A instituição dos Conselhos Gestores é importante
porque há repasses de verbas do governo federal para estados e municípios, e
também dos estados para os municípios, que estão atreladas à existência
desses mecanismos. Quanto ao seu poder de decisão, os Conselhos podem
ser deliberativos ou consultivos, mas sua principal função é acompanhar,
fiscalizar e propor ações para o Estado realizar em diferentes setores, como
saúde, educação, habitação, entre outros.

Atualmente existem nos municípios brasileiros mais conselheiros que

vereadores, o que evidencia a importância dessas estruturas como forma de
participação popular. A tabela a seguir apresenta o número de conselhos
gestores existentes nos 5561 municípios do país.

Tabela 2.1: Numero e percentual de Conselhos Municipais por tipo de

Conselho existentes nos Municípios brasileiros em 2009.

39
 De acordo com Martins et al. (2008) os conselhos e as propostas de
democratização da participação, mobilizadas pelo Estado societal, têm
diferentes significados sociais:
• A participação passa a adquirir o significado de participação da
sociedade no governo, disputando espaço tanto no aparato
governamental quanto na definição das políticas públicas.
• Significa pôr em questionamento o monopólio do Estado como
gestor da coisa pública.
• Significa ainda construir espaços públicos não estatais, afirmando
a importância do controle público sobre o Estado, da gestão
participativa, da co-gestão, dos espaços de interação de Estado e
sociedade

40
 • A participação representa também a explicitação de diferenças e
conflitos, com a possibilidade inclusive de discutir e problematizar o que
é justo e injusto, certo e errado, permitido e proibido, o razoável e o não
razoável.
• Significa, por fim, a construção de uma cultura participativa, que
admite, reivindica e valoriza a participação social.

IMAGEM:

Link: http://3.bp.blogspot.com/-
UDjLE6Zc9gI/UJvIfq4qj8I/AAAAAAAACEw/LITqhKGWYZg/s1600/democracia-
participativa-e1322938827542.jpg
Legenda: A participação é fundamental para que os interesses populares
se transformem em ação governamental.
Fim da IMAGEM

Contudo, a vertente societal apresenta alguns problemas. Há uma

tendência em sobrevalorizar a experiência focada na organização local e não
na esfera federal. Há também a dificuldade em qualificar a população para
participar desses processos mais democráticos, melhorando sua educação e
compreensão dos processos políticos (como são feitas as leis, como ler uma

41
planilha orçamentária, entre outros). Além disso, diferentemente do enfoque
gerencial de governo, ela não apresenta uma proposta para a organização do
aparelho do Estado. Ou seja, o Estado societal criou canais e mecanismos de
participação, mas a estrutura e organização governamental é a mesma da
vertente gerencial (focada na centralização das decisões, na eficiência e com o
foco nos resultados).

De qualquer forma, é possível dizer que o Estado societal, através de

mecanismos participativos, tenta substituir a gestão centralizada da vertente
gerencial sem ter processos administrativos que possam realizar essa
transição. Assim, ambas vertentes têm estado em voga no Estado brasileiro
tentando equilibrar processos participativos e democráticos (que geralmente
levam tempo e despertam conflitos) com processos gerenciais que presam
pelos resultados, eficiência e pela centralização das decisões.

Atividade 6
Destaque três diferenças entre as propostas de Estado gerencial e Estado
societal.
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7. O Estado como agente coordenador

Atualmente o Estado deve ser responsável por equilibrar uma série de
interesses e funções. Deve estabelecer a harmonia entre a proposta de
participação da população e a exigência de eficiência dos serviços públicos,
deve minimizar os impactos e aproveitar as oportunidades oferecidas pela
globalização e deve zelar pelo funcionamento de sua economia interna ao
mesmo tempo em que abre o seu mercado para o capital internacional. Em
outras palavras, o Estado passa a ter o papel de um agente coordenador.

42
 O estado não deve mais ser um guia onipotente e onipresente da
modernização, mas também não deve se privar da responsabilidade de
interferir no mercado ou sociedade. De acordo com Amaral (2003) ele deve ser
o coordenador dos esforços em prol do desenvolvimento, revalorizando as
pessoas, sendo parceiro da iniciativa privada, das organizações e dos
membros da sociedade.

Essas atividades demandam do Estado a criação de novas fontes

financiamento e diferentes formas de focar o cidadão. Reivindicam
transparência, inovação política e institucional e responsabilização
governamental. O Estado como agente coordenador convida ao
estabelecimento de um modelo que renove sua capacidade organizacional, o
capacitando para articular redes produtivas com a participação dos vários
setores da sociedade civil, do mercado nacional e internacional encontrando
maneiras de enfrentar os problemas sociais.

Fonte: http://teca.cecierj.edu.br/popUpVisualizar.php?id=48621
Figura 2.9: Com coordenação os diferentes interesses podem caminhar
juntos para o bem comum.

43
 Atividade Final

Neste capítulo foi possível verificar que o papel do Estado mudou ao

longo da história. Faça um quadro apresentando as fases e as principais
características que o Estado adquiriu entre o fim do século XIX e o período
contemporâneo.

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8. Considerações finais
Nesta Aula foi possível observar as mudanças no papel do Estado ao
longo dos últimos 100 anos. A análise esteve centrada nos Estados Ocidentais,
com foco nos processos de transformação que ocorreram no Brasil.

Foi verificado que a partir do inicio do século XX o papel do Estado deixa

de ser apenas o de agente responsável pela segurança da população para ser
o provedor de bens e serviços sociais, configurando o Estado de bem estar
social. Esse modelo de Estado foi uma resposta das sociedades capitalistas às
revoluções socialistas, bem como foi também o resultado da emergência do
ideário Keynesiano, em que o Estado deveria intervir na economia,
promovendo o pleno emprego e estimulando a indústria. Em adição, foi
também resultado do crescimento da econômica mundial, possibilitando aos
Estados realizar maiores gastos públicos. Esse processo ocorreu na maioria
dos países ocidentais, sendo que nos países da America Latina - o que inclui o
Brasil - esse processo foi marcado pelo nacional desenvolvimentismo.

O papel do Estado como agente interventor na economia e promotor do

desenvolvimento foi sendo desmantelado no final do século XX, juntamente
com o crescimento e ampliação da crise econômica que assolou boa parte do
ocidente nos anos de 1980. Assim, um novo ideário começou a ganhar força no

44
cenário internacional: o neoliberalismo. De acordo que esse ideário o papel do
Estado deveria ser reduzido frente ao mercado, ele deveria privatizar suas
empresas e promover uma reforma na sua administração, de forma a se tornar
mais eficiente.

O governo brasileiro também adotou o ideário neoliberal e as reformas

sugeridas pelo Consenso de Washington. Desta maneira, assumiu a vertente
gerencial de administração pública, focada na centralização das decisões, na
administração para os resultados e na busca da qualidade e eficiência.
Contudo, paralelamente a esse modelo, diferentes pressões da sociedade civil
buscavam defender uma maior participação dos cidadãos nas decisões e
ações do Estado, o que gerou algumas experiências locais de gestão pública
participativa. Com a vitória eleitoral de um presidente ligado a partidos de
esquerda e centro-esquerda, essas propostas locais ganharam amplitude
nacional e a vertente societal passou a orientar a administração pública. Nesta
última vertente o cidadão poderia, através de uma série de mecanismos,
decidir, fiscalizar e propor ações para o Estado.

No entanto, como foi visto, a vertente societal não tem uma proposta
concreta de administração governamental e por essa razão convive com a
vertente gerencial em busca de um equilíbrio entre as ações centralizadoras e
eficientes, com as disputas características da ampliação da democracia.

Assim, o papel do Estado se transformou novamente. Ele passou a ser

um coordenador dos atores e processos. Ele deve buscar harmonizar a
participação pública com a decisão racional, a democracia e seus conflitos com
a eficiência e agilidade. O Estado não deve nem se responsabilizar e nem se
abster pelo desenvolvimento do país, mas ele deve coordenar e captar os
diferentes atores e processos que podem contribuir para que o progresso se
realize.

Resumo
Nesta Aula aprendemos que o Estado pode ter diferentes papeis e que
eles variam não apenas com a localidade do Estado ou período histórico, mas

45
também com a ideologias em voga na sociedade e governo. Conhecemos as
origens do Estado de bem estar social, suas características e diferenças na
implementação nos países ocidentais mais ricos e na América Latina.
Verificamos que no Brasil ocorreu o nacional desenvolvimentismo, com o
Estado promovendo as maiores ações para fomentar a indústria brasileira
através da importação de máquinas e equipamentos e da aquisição de
empréstimos. Compreendemos as principais razões da crise do Estado de bem
estar social e sua substituição para o Estado Mínimo, característico do ideário
neoliberal. Vimos que no Brasil, juntamente com o ideário neoliberal foi
realizada uma reforma gerencial na administração pública que convive até hoje
com a proposta do Estado societal, mais participativo e democrático. Esses
dois modelos são organizados por um Estado coordenador que deve equilibrar
as propostas mais democráticas e participativas com a gestão eficiente de
recursos, com vistas ao resultado dos serviços públicos.

Bibliografia
AMARAL, Ana Valeska. Terceiro setor e políticas públicas. Revista do
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