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1. Ação Popular
1.1 Conceito
1.2 Origem
Ao procurarmos na história a origem da ação popular vemos que sua criação confunde-se com
o próprio surgimento, em Roma, do habeas corpus, sendo portanto um dos primeiros
instrumentos de garantia do cidadão contra os abusos do administrador arbitrário.
Na Inglaterra, quando a burguesia começou a limitar o poder dos monarcas, com base nos
princípios de não poder legislar sem o Parlamento (Case of Proclamations, de 1611), na busca
de controlar os agentes do estado para que os mesmos não promovessem desmandos, criou-
se a possibilidade do cidadão levar à apreciação do judiciário ofensa que aqueles dessem
origem.
Vemos portanto que esses institutos influenciaram nosso direito, que a partir deles
desenvolveu o habeas corpus, o mandado de segurança, o habeas data, o mandado de
injunção, a ação popular, enfim, quase que todos os instrumentos constitucionais de garantia
dos direitos individuais e coletivos.
A ação popular, encontrou, pela vez primeira, assento constitucional no Brasil, através da Carta
de 1934, art. 113, nº 38: "Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a declaração de
nulidade ou anulação dos atos lesivos do patrimônio da União, Estados ou dos Municípios".
Vindo a ser suprimida na Constituição de 1937. Reintroduzida pela Constituição de 1946, foi
mantida em todas as Cartas Magnas posteriores. Sendo que só veio a ser regulamentada,
muito mais tarde, pela Lei nº 4.717, de 29.06.65. Este instrumento constitucional foi, sem
dúvida, o primeiro remédio processual concebido pelo direito positivo brasileiro com nítidas
feições de tutela dos interesses difusos.
1.3 Finalidade
1.4 Objeto
Visa impugnar o ato ilegal e/ou imoral lesivo à coletividade. A doutrina classifica como ato os
decretos, as resoluções, as portarias, os contratos, os atos administrativos em geral, bem como
quaisquer outras manifestações que demonstrem a vontade da administração sendo estas
danosas aos interesses da sociedade. Na defesa do patrimônio público tais atos nulos não se
referem somente aos praticados pelas administrações públicas centralizadas e
descentralizadas da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, mas também atos de
sociedades mútuas de seguros, nas quais a União represente os segurados ausentes,
empresas públicas, serviços sociais autônomos, instituições ou fundações para cuja a criação e
custeio o tesouro público haja ocorrido ou concorra com mais de cinqüenta por cento do
patrimônio da receita anual, empresas incorporadas ao patrimônio público e os de quaisquer
pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos.
1.5 Partes
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A lei determina que fica a critério do autor quais as entidades e agentes administrativos que,
por ação ou omissão, praticaram ou se beneficiaram do ato impugnado, serão citados. Sendo
dado prazo comum para a resposta destes. Já as pessoas (físicas ou jurídicas, nacional ou
estrangeira) favorecidas pelo ato impugnado serão citados por edital, havendo nomeação de
curador especial para os favorecidos revéis, com o intuito que os efeitos da sentença recaiam
sobre todos. Os responsáveis que não forem incluídos na ação popular serão
responsabilizados por ação regressiva. Ressaltemos ainda que a pessoa jurídica de direito
público lesada que fora citada pode abster-se de contestar, podendo colocar-se do lado do
autor popular, voltando-se contra o agente que praticou o ato, de ação ou omissão, que causou
ou deu oportunidade à lesão, bem como em relação aos beneficiários do fato.
O papel do Ministério Público além de fiscal da lei, pode atuar, na fase probatória, podendo
requerer novas provas na busca da verdade real, proferindo parecer pela procedência ou
improcedência da ação conforme seu entendimento, no entanto sem assumir a defesa à
pretensão das partes. Nosso ordenamento jurídico ainda prevê que quando o autor popular
abandonar, perder seus direitos políticos em caráter permanente ou temporário (aquisição de
nova nacionalidade, suspensão dos direitos políticos, perda parcial ou total de suas
capacidades mentais) ou der causa a extinção do processo sem julgamento do mérito, o
Ministério Público intimado após as publicações editalícias poderá prosseguir a ação, assim
como na execução quando não promovida pelo autor popular, por qualquer outro legitimado
ou, ainda, pela entidade lesada no prazo de sessenta dias, o “parquet” terá o prazo de trinta
dias para promover a execução da sentença obrigatoriamente (legitimação extraordinária
subsidiária).
1.6 Competência
A ação popular sempre será interposta na justiça comum de primeiro grau no foro do lugar da
ocorrência do dano ficando o juízo prevento. Se a origem do ato impugnado afetar interesse do
patrimônio, moralidade ou atribuição exclusiva ou concorrente da União a ação popular
tramitará na justiça federal. Não havendo interesse da União caberá ao juiz de primeiro grau
conforme atribuição do regimento interno do tribunal a que pertença.
1.7 Procedimento
A ação popular segue subsidiariamente ao rito ordinário do processo civil pátrio, tendo a lei
especial (Lei n.º 4.717, de 29 de julho de 1965) previsto procedimentos e prazos diferenciados:
tais como a citação editalícia e nominal dos beneficiados, a participação do ministério público,
prazo comum para contestação de vinte dias prorrogáveis por igual período, conforme
apreciação do magistrado quanto à dificuldade da defesa, cabe o provimento liminar quando
pressentes os pressupostos da aparência do bom direito e do perigo da demora. Ressaltamos
também que não tem curso nas férias, no entanto os atos urgentes poderão ser praticados.
Outro ponto interessante é que neste tipo de ação nosso ordenamento jurídico pátrio não
aceita a reconvenção. Quanto ao litisconsórcio ou a denunciação à lide quando o magistrado
detectar que tal inclusão não irá influenciar na decisão, tornando a conclusão do processo mais
demorada ou que tal participação não seja oportuna na reparação do dano, indeferirá tal
figuração. Pois os efeitos da sentença procedente da ação popular ora intentada atingirão
àqueles que não integraram o pólo passivo através de ação regressiva.
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1.8 Sentença
Sendo julgada procedente a ação o ente da administração pública será compelido a corrigir o
ato anulado voltando para o estado anterior, ou quando não for possível responderá
patrimonialmente pelos danos causados, havendo a possibilidade de ação regressiva para com
seus agentes administrativos e favorecidos que beneficiaram-se do ato ora impugnado. Por ter
como finalidade o bem social, pois trata-se de interesses metaindividuais, e que o ente público
na maioria das vezes iria pagar às expensas da fazenda pública que receberia tal indenização o
legislador previu a possibilidade de tal indenização reverter para um fundo próprio criado por
lei para subvencionar não somente a lesão ora causada mas a maioria dos interesses difusos
de nossa sociedade. Citamos, ainda, a finalidade supletiva deste remédio constitucional que é a
de compelir o ente público omisso a atuar .
Quando a ação popular receber sentença final desfavorável à pretensão dela havendo o
trânsito em julgado e não comprovada a má-fé ou autor popular ficará isento de custas,
emolumentos e honorários. Tal provimento judicial surtirá efeito para todos, não podendo ser
intentada nova ação pelos mesmos motivos a não ser no caso do seu indeferimento ter
ocorrido por falta de provas (não fazendo coisa julgada).
1.9 Recursos
Vale ressaltar que todos os tipos de recursos e ações incidentais quer para o juízo “a quo” ou
para o “ad quem” admitidas no processo civil pátrio quando apropriadas são utilizáveis.
Recebendo o recurso da sentença procedente apenas o efeito devolutivo. A sentença
improcedente só tem eficácia após confirmação do recurso ordinário, portanto as partes não
recorrendo cabe o recurso de ofício. Indicamos como exceção a impossibilidade do Ministério
Público recorrer de sentença favorável ao autor.
1.10 Execução
A execução pode ser promovida pelo autor popular, por qualquer outro legitimado, bem como
pela entidade lesada tendo o prazo de sessenta dias após a publicação da sentença ou acórdão
favorável. Discorrendo o prazo sem que os co-legitimados citados promovam a execução
“parquet” terá o prazo de trinta dias para promover a execução da sentença obrigatoriamente,
sob pena de falta grave. A execução é promovida contra as pessoas que compuseram o pólo
passivo da ação popular, excluindo-se a entidades lesadas.
2.1 Conceito
Segundo Vigliar ação civil pública: "nada mais é que o instrumento processual criado pela Lei
n.º 7.347/85 para se postular a tutela jurisdicional dos interesses transindividuais." (José
Marcelo Menezes Vigliar. 1999. Ação civil pública. 4ª edição. Editora Atlas)
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2.2 Origem
Ressaltemos ainda que outras leis de caráter especiais citam outros interesses tutelados por
este remédio jurídico tais como: interesses dos investidores no mercado imobiliário (Lei n.º
7.913/89); de crianças e adolescentes (Lei n.º8.069/90); de pessoas portadoras de deficiência
(Lei n.º 7.853/89), contra descumprimento da engenharia genética (Lei n.º 8.974/95, em razão
da prática de improbidade administrativa (Lei n.º 8.429/92; com real destaque ao código do
consumidor (Lei n.º 8.078/90) que acrescentou a defesa do interesses coletivos homogêneos.
2.3 Finalidade
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bens e direitos de valor histórico, artístico, estético, turístico e paisagístico; qualquer outro
interesse ou direito difuso coletivo ou individuais homogêneos; bem como a defesa da ordem
econômica.
Quanto aos interesses coletivos (stricto sensu) sabe-se que são a espécie de interesse
metaindividual referente a um grupo ou coletividade como veículo para sua exteriorização e
todo grupo pressupõe um mínimo de organização, sendo que o caráter organizativo é traço
básico distintivo desta espécie de interesse, como se verifica da leitura do art. 81, inc. II da Lei
8.078/90, que os define como "os transindividuais de natureza indivisível de que seja titular
grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma
relação jurídica básica".
2.4 Objeto
Visa defender um dos direitos tutelados pela Carta Magna e leis especiais, podendo ter por
fundamento a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo bem como o ato ilegal lesivo à
coletividade sendo responsabilizado o infrator que lesa: meio ambiente, consumidor, bens e
direitos de valor artístico, interesses coletivos e difusos.
2.5 Partes
A ação civil pública ganha sua característica especial quanto a legitimação, que é extraordinária
por pleitear em juízo em nome próprio direito alheio sendo legitimados: o ministério público;
as pessoas jurídicas de direito público interno (União, Estados, Distrito Federal e Municípios),
bem como suas entidades paraestatais com personalidade jurídica (autarquias, empresas
públicas, sociedades de economia mista) e as associações civis, constituidas a mais de um ano,
que tenham por finalidade a proteção de interesses difusos e coletivos.
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O papel do Ministério Público além de fiscal da lei, pode atuar, na fase probatória, podendo
requerer novas provas na busca da verdade real, proferindo parecer pela procedência ou
improcedência da ação conforme seu entendimento. Nosso ordenamento jurídico ainda prevê
que quando o autor abandonar ou der causa a extinção do processo sem julgamento do
mérito, o Ministério Público deverá (princípio da indisponibilidade) prosseguir a ação se
manifestamente infundados, ou poderá nos outros casos, assim como na execução quando
não promovida pelo autor, por qualquer outro legitimado no prazo de sessenta dias, o
“parquet” terá o prazo de trinta dias para promover a execução da sentença
obrigatoriamente(legitimação extraordinária superveniente).
2.6 Competência
A ação civil publica sempre será interposta na justiça comum de primeiro grau na comarca em
que ocorrer o dano ou o perigo de dano, havendo vara federal e interesse manisfesto da União
a ação tramitará na justiça federal. Nos demais casos caberá ao juiz de primeiro grau conforme
o regimento interno do tribunal a que pertença o Estado onde se originou o ato a ser
impugnado, mesmo que o recurso seja para o Tribunal Regional Federal que abrange àquela
comarca. Ressaltamos as exceções nas leis especiais tais como a Lei n.º 8.069/90, que
determina o foro competente ser o local da ação ou omissão, e a Lei n.º 8.078/90, que
discrimina como competente a justiça federal quando os danos forem de âmbito nacional ou
regional.
2.7 Procedimento
A ação civil pública pode ser proposta subsidiariamente sob o rito ordinário ou sumário do
processo civil pátrio, cabe o provimento liminar quando pressentes os pressupostos da
aparência do bom direito e do perigo da demora (não sendo possível ex-officio) ou ainda de
tutela antecipada (quando não vedada por lei).
Devemos destacar, ainda, que foi acrescido um parágrafo único, no artigo 1º da Lei 7.347/85,
alteração realizada pela MP 1.984-24, de 24 de novembro de 2000, determinando que, in verbis
:” Não será cabível ação civil pública para veicular pretensões que envolvam tributos,
contribuições previdenciárias, o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço - FGTS ou outros
fundos de natureza institucional cujos beneficiários podem ser individualmente determinados."
Portanto vedando a apreciação do poder judiciário de ação civil pública para estas finalidades
quando em proteção à coletividade.
Outro ponto interessante é que neste tipo de ação nosso ordenamento jurídico pátrio não
aceita a denunciação à lide ou o litisconsórcio quando o magistrado detectar que tal inclusão
não irá influenciar na decisão, tornando a conclusão do processo mais demorada ou que tal
participação não seja oportuna na reparação do dano, indeferirá tal figuração. Pois os efeitos
da sentença procedente da ação ora intentada atingirão àqueles que não integraram o pólo
passivo através de ação regressiva.
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Vemos ainda a possibilidade do Ministério Público atuando apenas como fiscal da lei agravar
da decisão interlocutória favorável ao autor.
2.8 Sentença
Sendo julgada procedente a ação o ente da administração pública será compelido a corrigir o
ato anulado voltando para o estado anterior, ou quando não for possível responderá
patrimonialmente pelos danos causados, havendo a possibilidade de ação regressiva para com
seus terceiros responsáveis solidários do ato ora impugnado. Por ter como finalidade a defesa
dos interesses meta individuais, e que o ente público na maioria das vezes iria pagar às
expensas da fazenda pública que receberia tal indenização o legislador previu a possibilidade
de tal indenização reverter para um fundo próprio criado por lei para subvencionar não
somente a lesão ora causada mas a maioria dos interesses difusos de nossa sociedade.
Citamos, ainda, a finalidade supletiva deste remédio constitucional que é a de compelir o ente
público omisso a atuar. Tendo a sentença eficácia somente no território da competência do
juízo proferidor.
Quando a ação receber sentença final desfavorável à pretensão dela havendo o trânsito em
julgado e não comprovada a má-fé a associação que figurou como autor ficará isento de
custas, emolumentos e honorários. Tal provimento judicial surtirá efeito para todos, não
podendo ser intentada nova ação pelos mesmos motivos a não ser no caso do seu
indeferimento ter ocorrido por falta de provas (não fazendo coisa julgada).
2.9 Recursos
Vale ressaltar que todos os tipos de recursos e ações incidentais quer para o juízo “a quo” ou
para o “ad quem” admitidas no processo civil pátrio quando apropriadas são utilizáveis.
Recebendo o recurso da sentença procedente caberá o efeito suspensivo caso o magistrado
atribua na intenção de evitar efeitos irreparáveis à parte, tendo ainda o efeito devolutivo. A
sentença improcedente só tem eficácia após confirmação do recurso ordinário, portanto as
partes não recorrendo cabe o recurso de ofício. Indicamos como exceção a possibilidade do
Ministério Público recorrer ou não da sentença.
2.10 Execução
A execução pode ser promovida pelo autor, por qualquer outro legitimado tendo o prazo de
sessenta dias após a publicação da sentença ou acórdão favorável. Discorrendo o prazo sem
que os co-legitimados citados promovam a execução “parquet” terá o prazo de trinta dias para
promover a execução da sentença obrigatoriamente, sob pena de falta grave. A execução é
promovida contra as pessoas que compuseram o pólo passivo da ação, excluindo-se a
entidades lesadas.
Bibliografia
Rodrigo César Rebello Pinho, Teoria Geral da Constituição e Direitos Fundamentais, Editora
Saraiva, 2ª edição
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11/9/2014 Diferenças entre Ação Civil Pública e Ação Popular - Artigo jurídico - DireitoNet
Hely Lopes Meirelles, Mandado de Segurança, ação popular, ação civil pública, mandado de
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José Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo, Editora Malheiros, 16ª edição
José Marcelo Menezes Vigliar, Ação civil pública. 4ª edição. Editora Atlas
Hugo Nigri Mazzilli, A defesa dos interesses difusos em juízo. 12ª edição. Editora Saraiva
Carlos Frederico Brito dos Santos. 1997. in "O Amplo Conceito da Ação Civil Pública", Revista do
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Celso Ribeiro Bastos, Curso de Direito Constitucional, 21ª edição, editora Saraiva
Amaro Alves de Almeida Neto, Processo Civil e Interesses Difusos e coletivos, 2ª edição, editora
Atlas
Arruda Alvim, Manual de direito processual civil. – parte geral. Volume 1. 7ª edição, editora RT
Vicente Greco Filho, Direito Processual Civil Brasileiro, 3º volume, 14ª edição, editora Saraiva
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