TRF1 2011 - SENTENÇA CÍVEL

(AÇÃO POPULAR – DESISTÊNCIA DESAPROPRIAÇÃO)

Júlio Alves ajuizou ação popular contra a União, o município de Goiânia – GO e Lúcio
Silva, na 1.ª Vara Federal da Seção Judiciária de Goiás.
Na inicial, o autor afirma ter havido lesão à moralidade administrativa e ao patrimônio
público da União e do município de Goiânia – GO dada a prática de atos danosos realizados
pelos réus, conforme as alegações que se seguem.
1. A União teria desapropriado de Lauro Lima, em 2008, área urbana no município de
Goiânia – GO, por interesse social, com o intuito de construção de casas populares, em razão do
lançamento, em 2001, de programa federal de habitação, com a previsão de transferência posterior
das unidades a pessoas de baixa renda; todavia, a União não teria efetivado a desapropriação ou
iniciado as providências de aproveitamento do bem expropriado, o que, segundo o autor, denotaria
ato omissivo prejudicial ao patrimônio público e à moralidade administrativa (o autor não indicou,
contudo, quem seria o servidor responsável pela omissão da União);
2. O município de Goiânia – GO teria deixado de cobrar de Lauro Lima contribuição de
melhoria, em razão de obra realizada pelo município em maio de 2007, e, de acordo com a ação
popular, a contribuição teria sido regularmente instituída por lei para fazer face ao custo da obra
pública, tendo decorrido valorização imobiliária do imóvel de Lauro Lima;
3. Lúcio Silva, servidor municipal, seria o encarregado da omissão na cobrança da
contribuição de melhoria, havendo o autor identificado o servidor como cunhado do proprietário
da área.
Júlio reclamou:
(i) a condenação da União a retomar a desapropriação da área;
(ii) a condenação do município de Goiânia – GO a promover a cobrança da
contribuição de melhoria devida desde maio de 2007; e
(iii) a condenação de Lúcio Silva a pagar o valor devido a título de contribuição de
melhoria, solidariamente ou caso esta não fosse cobrada do proprietário do terreno.
O juiz determinou a citação dos réus, tendo sido a notificação do Ministério Público
realizada somente após a juntada das contestações. Não houve irresignação do procurador da
República, que disse não ter havido prejuízo à sua atuação.
A União alegou, em defesa, a ilegitimidade ativa do autor da ação popular, que não
teria juntado título eleitoral, mas apenas comprovantes de votação em seu nome. Também alegou a
inépcia da inicial, por ter o autor formulado pedido juridicamente impossível em ação popular.
Argumentou, ainda, que deixara de ultimar a desapropriação em razão da diminuição da procura
por habitações populares no município de Goiânia – GO, entendendo que o Poder Judiciário não
poderia obrigá-la a promover desapropriação que não mais seria do seu interesse.
O município de Goiânia – GO alegou a incompetência do juízo, além da ilegitimidade
ativa do autor da ação popular, pelo mesmo motivo alegado pela União. Argumentou, ainda, que,
não estando prescrita a cobrança da contribuição de melhoria, o atraso em iniciá-la não deveria
implicar a condenação em ação popular.
Lúcio Silva foi revel.
O autor reclamou, em réplica, a nulidade do feito desde a citação, em razão de o
Ministério Público não haver sido simultaneamente intimado, tendo a intimação ocorrido somente
após a juntada de contestações, ainda que o Ministério Público não tenha alegado nulidade nos
autos.
As partes não requereram a realização de provas. O exame das preliminares foi adiado
pelo juiz para a ocasião da sentença. O juiz, então, ordenou vista às partes para alegações finais,
tendo sido reiterados os argumentos das contestações.
O juiz recebeu os autos conclusos há trinta dias.
Com base na situação hipotética acima apresentada e nas implicações dela decorrentes,
prolate a sentença cível, elaborando, inclusive, o relatório, fundamentando adequadamente a
rejeição ou a acolhida das preliminares, bem como a análise do mérito.

1.ª Vara Federal da Seção Judiciária de Goiás.

Proc. n.º
SENTENÇA
A. RELATÓRIO
Cuida-se de ação popular ajuizada por Júlio Alves, em face da União, do município de
Goiânia/GO e de Lúcio Silva. O autor narrou ter havido lesão à moralidade administrativa e ao
patrimônio público da União e do município de Goiânia/GO, tendo em vista os seguintes atos dos
réus:
1. A União teria desapropriado de Lauro Lima, em 2008, área urbana em Goiânia – GO, por
interesse social, para construção de casas populares, em razão do lançamento, em 2001, de
programa federal de habitação, prevendo-se a transferência posterior das unidades a pessoas de
baixa renda. Todavia, a União não efetivou a desapropriação, nem iniciou as providências de
aproveitamento do bem expropriado, o que, segundo o autor, denotaria ato omissivo prejudicial ao
patrimônio público e à moralidade administrativa (o autor não indicou, contudo, quem seria o
servidor responsável pela omissão da União);
2. O município de Goiânia/GO deixou de cobrar de Lauro Lima contribuição de
melhoria, em razão de obra realizada pelo município em maio de 2007, e, de acordo com a ação
popular, a contribuição teria sido regularmente instituída por lei para fazer face ao custo da obra
pública, tendo decorrido valorização imobiliária do imóvel de Lauro Lima;
3. Lúcio Silva, servidor municipal, seria o encarregado da omissão na cobrança da
contribuição de melhoria, havendo o autor identificado o servidor como cunhado do proprietário
da área.
Júlio reclamou:
(i) a condenação da União a retomar a desapropriação da área;
(ii) a condenação do município de Goiânia/GO a promover a cobrança da contribuição
de melhoria devida desde maio de 2007; e
(iii) a condenação de Lúcio Silva a pagar o valor devido a título de contribuição de
melhoria, solidariamente ou caso esta não fosse cobrada do proprietário do terreno.
O juiz determinou a citação dos réus, tendo sido a notificação do Ministério Público
realizada somente após a juntada das contestações. Não houve irresignação do procurador da
República, que disse não ter havido prejuízo à sua atuação.
A União alegou, em defesa, a ilegitimidade ativa do autor da ação popular, que não
teria juntado título eleitoral, mas apenas comprovantes de votação em seu nome. Também alegou a
inépcia da inicial, por ter o autor formulado pedido juridicamente impossível em ação popular.
Argumentou, ainda, que deixara de ultimar a desapropriação em razão da diminuição da procura
por habitações populares no município de Goiânia/GO, entendendo que o Poder Judiciário não
poderia obrigá-la a promover desapropriação que não mais seria do seu interesse.
O município de Goiânia/GO alegou a incompetência do juízo, além da ilegitimidade ativa
do autor da ação popular, pelo mesmo motivo alegado pela União. Argumentou, ainda, que, não
estando prescrita a cobrança da contribuição de melhoria, o atraso em iniciá-la não deveria implicar
a condenação em ação popular.
Lúcio Silva foi revel.
O autor reclamou, em réplica, a nulidade do feito desde a citação, em razão de o
Ministério Público não haver sido simultaneamente intimado, tendo a intimação ocorrido somente
após a juntada de contestações, ainda que o Ministério Público não tenha alegado nulidade nos
autos.
As partes não requereram a realização de provas. O exame das preliminares foi adiado
para a ocasião da sentença. Em sede de alegações finais, as partes reiteraram os argumentos das
contestações.
Vieram os autos conclusos.
 B. FUNDAMENTAÇÃO
I – Das preliminares
I.1. Ilegitimidade ativa
Não assiste razão às rés, quanto à preliminar de ilegitimidade ativa do autor.
Com efeito, dispõe o art. 1º, § 3º, da Lei 4.717/65, que “A prova da cidadania, para ingresso
em juízo, será feita com o título eleitoral, ou com documento que a ele corresponda.”
Como se vê, o título de eleitor não é o único documento capaz de demonstrar a condição de
cidadão, para fins de legitimidade para a ação popular, sendo a ele equiparado qualquer “documento
que a ele corresponda”.
Nesse contexto, os comprovantes de votação juntados aos autos demonstram
suficientemente a condição de cidadão do autor, e por via reflexa, a sua legitimidade ativa. Rejeito,
portanto, a referida preliminar.
(Site LFG: 2 correntes: 1. Minoritária: exige a comprovação da regularidade perante a Justiça
eleitoral, por meio do comprovante da última eleição realizada; 2. MAJORITÁRIA: basta a apresentação
do título de eleitor, cabendo à parte contrária comprovar eventual irregularidade.)

I.2. Inépcia da inicial

Alega a ré inépcia da inicial, por conter pedido juridicamente impossível, que seria, no
caso, a invalidação de ato omissivo da União, determinando a retomada de processo de
desapropriação.
A possibilidade jurídica do pedido é uma das condições da ação, devendo ser interpretada
como a inexistência, no ordenamento jurídico, de qualquer vedação à análise da matéria posta à
apreciação judicial.
No caso, interpretando o art. 6º da Lei n. 4.717/65, o STJ entendeu que “a ação popular
deve ser proposta também contra a autoridade que for omissa na prática do ato impugnado, pois o
legislador pretendeu alcançar, da forma mais abrangente possível, todos aqueles que de alguma
forma contribuíram para a realização do ato impugnado na ação popular” (REsp 295604/MG, 1ª
Turma, DJe 21.10.2010). E ainda, que pode ser proposta ação popular “ante a omissão do Estado
em promover condições de melhoria na coleta do esgoto da Penitenciária Presidente Bernardes, de
modo a que cesse o despejo de elementos poluentes no Córrego Guarucaia (obrigação de não
fazer), a fim de evitar danos ao meio ambiente.” (REsp 889766/SP, 2ª Turma, DJ 18.10.2007).
Como se vê, a Corte Superior entende ser possível, em tese, o ajuizamento de ação popular
em face de ato omissivo do Poder Público. E nem poderia ser diferente, já que, tratando-se de
garantia fundamental (art. 5º, LXXIII, CF), é cediço que sua interpretação deve ser realizada de
modo extensivo, a prestar ao instituto a maior aplicabilidade possível.
Diante disso, rejeito a preliminar.

I.3. Da competência do juízo

A competência, no caso de ações propostas contra a União, é regulada pelo art. 109, § 2º,
da CF, que prevê quatro possibilidades de fixação, igualmente válidas.
Tendo o autor escolhido a Seção Judiciária do local do fato (Goiânia/GO), tal escolha está
de acordo com o dispositivo constitucional, e ainda, de acordo com as disposições da Lei da Ação
Popular, art. 5º, destacando ser evidente, no caso, o interesse da União, já que o ato omissivo
impugnado teria sido por ela praticado.

I.4. Da nulidade por ausência de intimação do Ministério Público

De igual modo, indefiro a preliminar arguida pelo autor, de nulidade por falta de intimação
do Ministério Público antes da apresentação da defesa, vez que evidente a ausência de qualquer
prejuízo (art. 250, p.u. CPC), conforme assentou o próprio parquet, consistindo em mera
irregularidade que não afeta a ação.

II – Do mérito
A) Da legalidade da paralisação, pela União, da desapropriação do imóvel de Lauro
Lima
Improcede a alegação de ilegalidade, tendo em vista que se encontra no âmbito do poder
discricionário da Administração Pública, o dar ou não continuidade à desapropriação iniciada, tendo
em vista circunstâncias supervenientes, devidamente justificadas.
“In casu”, restou demonstrado pela União que a desapropriação não prosseguiu em razão
da diminuição da procura por habitações populares no município de Goiânia/GO.
A princípio, iniciado um processo desapropriatório, sob dada motivação pública – no caso,
a construção de casas populares, a Administração estaria obrigada, até por força da teoria dos
motivos determinantes, a dar ao imóvel a finalidade pública indicada.
Todavia, o surgimento de circunstâncias supervenientes possibilita à União a sua revisão,
para verificar se persiste ou não o interesse público na desapropriação, podendo perfeitamente
concluir-se pelo desaparecimento do motivo que justificava o ato.
Aliás, é a lição da doutrina, no sentido de que o poder de autotutela conferido à
Administração Pública implica no poder-dever de revogar seus próprios atos, quando se mostrem
inconvenientes ao interesse público.

B) Da omissão, pelo município de Goiânia, da cobrança de contribuição de melhoria.

Responsabilidade solidária do servidor público Lúcio Silva.
A esse respeito, verifico, primeiramente, que o município-réu não contestou as afirmações
do autor, de instituição da referida contribuição, por lei, bem como, da ocorrência de valorização
imobiliária, e da demora em sua cobrança.
Todavia, conforme entendimento majoritário da doutrina e jurisprudência, não se aplicam
os efeitos da revelia à Fazenda Pública, tendo em vista que os direitos e interesses por ela
defendidos são, em regra, indisponíveis, enquadrando-se na exceção prevista no art. 320, II, do
CPC. Embora haja precedente do STJ (REsp 1.084.745-MG, 4ª T., 6/11/12), no sentido de que os
efeitos da revelia se aplicariam, caso estivesse em análise obrigação de direito privado, não obstante
assumida pelo Poder Público, não é o presente caso.
Mesmo assim, inassiste razão ao município-réu, quando afirma que, não estando prescrita
a obrigação tributária, o Poder Judiciário não poderia impor a sua cobrança imediata.
A uma, “É possível ao Poder Judiciário determinar a implementação pelo Estado,
quando inadimplente, de políticas públicas constitucionalmente previstas, sem que haja
ingerência em questão que envolve o poder discricionário do Poder Executivo.” (AI 734.487-AgR,
Rel. Min. Ellen Gracie, julgamento em 3-8-2010, Segunda Turma, DJE de 20-8-2010.)
A duas, o município não apresentou qualquer motivo razoável, que viesse a justificar a
imoral demora na cobrança do tributo, devido desde 2007, quando já se passaram quatro anos até a
presente data (2011).
A propósito, a Lei de responsabilidade fiscal, forjada de modo a exigir um
comportamento ético e responsável dos administradores públicos, dispôs em seu art. 11 que
“Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e
efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação.”
E nem poderia ser diferente, pois é um comportamento esperado do administrador público,
que efetivamente explore todas as fontes de receita disponíveis, com vistas a atender as
necessidades sociais, por natureza ilimitadas. No caso, não resta dúvidas de que a omissão é
lesiva ao patrimônio público municipal.
Ainda, mostra-se verossímil a alegação do autor, de que o réu Lúcio Silva, servidor
municipal, responsável pela cobrança da contribuição de melhoria, estaria se omitindo ao dever de
ofício, propositadamente, com o fim de beneficiar Lauro Lima, seu cunhado e proprietário da
área.
Tal alegação, aliás, presume-se verdadeira, já que o réu Lúcio Silva foi revel no processo
(art. 319 do CPC), não estando presentes quaisquer das causas que impediriam os efeitos da revelia,
previstas no art. 320 do Código Processual. Embora outros réus tenham contestado, nada disseram
sobre o assunto. Desse modo, é de se interpretar o art. 320, I, do CPC, com parcimônia, para
compreender que essa regra aplica-se a todos os casos de litisconsórcio unitário e também ao
comum, quando a defesa apresentada em contestação seja útil a todos. Não sendo o caso, não
tendo sido a matéria objeto de defesa, sequer pelos corréus, a revelia deverá produzir seus efeitos.
Assim sendo, mostra-se ofensiva aos princípios da administração pública, em especial à
moralidade e à impessoalidade, a conduta do servidor público que, deixando de perseguir o
interesse público, ao contrário, prejudicando-o, omite-se em seu dever de ofício, buscando uma
possível prescrição do crédito tributário, em benefício de seu parente.

III - DISPOSITIVO
Diante do exposto, rejeito as preliminares de incompetência, ilegitimidade ativa, inépcia da
inicial e nulidade.
No mérito, julgo improcedente o pedido de determinação à União para que prossiga em
processo de desapropriação. Por outro lado, julgo procedente o pleito autoral, para determinar ao
município de Goiânia/GO que efetue, no prazo de 30 (trinta) dias, sob pena de multa diária no
valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), a cobrança dos créditos tributários referidos na inicial.
Condeno, ainda, o réu Lúcio Silva, tendo em vista a conduta danosa aos cofres públicos, ao
pagamento do tributo devido, solidariamente com o sujeito passivo do crédito tributário.
Não obstante a sucumbência parcial do autor, condeno os réus sucumbentes (salvo a
União, que é isenta), ao pagamento das custas processuais e todos os réus, ao pagamento de
honorários advocatícios ao autor da ação, nos moldes do art. 12 da Lei 4.717/65.
Goiânia/GO, 27 de março de 2010.
Juiz Federal Substituto.

RESUMO DA SENTENÇA:
B) SENTENÇA CÍVEL: ação popular confusa, em face da União, do município de
Goiânia/GO e de Lúcio Silva.
Pedidos: condenação (i) da União a retomar a desapropriação da área; (ii) do
município de Goiânia/GO a promover a cobrança da contribuição de melhoria devida desde
maio de 2007; e (iii) de Lúcio Silva a pagar o valor devido a título de contribuição de melhoria,
solidariamente ou caso esta não fosse cobrada do proprietário do terreno.
I.1. Ilegitimidade ativa: sem razão as rés. Art. 1º, § 3º, da Lei 4.717/65: “A prova da
cidadania, para ingresso em juízo, será feita com o título eleitoral, ou com documento que a ele
corresponda.” Validade dos comprovantes de votação. Rejeição da preliminar. Site LFG: 2
correntes: 1. Minoritária: exige a comprovação da regularidade perante a Justiça eleitoral, por meio
do comprovante da última eleição realizada; 2. MAJORITÁRIA: basta a apresentação do título
de eleitor, cabendo à parte contrária comprovar eventual irregularidade.
I.2. Inépcia da inicial: O pedido não é juridicamente impossível. É possível a invalidação
de ato omissivo da União, determinando a retomada de processo de desapropriação. A possibilidade
jurídica do pedido é uma das condições da ação, interpretada como a inexistência, no ordenamento
jurídico, de qualquer vedação à análise da matéria posta à apreciação judicial. Devem ser
alcançados, da forma mais abrangente possível, todos aqueles que de alguma forma contribuíram
para a realização do ato impugnado na ação popular” (REsp 295604/MG, 1ª Turma, DJe
21.10.2010). Tratando-se de garantia fundamental (art. 5º, LXXIII, CF), a sua interpretação deve
ser realizada de modo extensivo, a prestar ao instituto a maior aplicabilidade possível.
I.3. Da competência: a escolha da Seção Judiciária do local do fato (Goiânia/GO), está de
acordo com o dispositivo constitucional, e ainda, e com as disposições da Lei da Ação Popular,
art. 5º. É evidente o interesse da União, já que o ato omissivo impugnado teria sido por ela
praticado.
I.4. Da nulidade por ausência de intimação do Ministério Público: mera irregularidade
que não afeta a ação.
 II – Do mérito: A) Da legalidade da paralisação, pela União, da desapropriação do
imóvel de Lauro Lima: se encontra no âmbito do poder discricionário da Administração Pública, o
dar ou não continuidade à desapropriação iniciada, tendo em vista circunstâncias supervenientes,
devidamente justificadas, no caso, a diminuição da procura por habitações populares no município
de Goiânia/GO.
O poder de autotutela conferido à Administração Pública implica no poder-dever de
revogar seus próprios atos, quando se mostrem inconvenientes ao interesse público.
B) Da omissão, pelo município de Goiânia, da cobrança de contribuição de melhoria.
Responsabilidade solidária do servidor público Lúcio Silva. O município-réu não contestou:
mas os efeitos da revelia não se aplicam à Fazenda Pública, salvo obrigação particular.
O Poder Judiciário pode impor a cobrança de tributo, quando dolosamente omisso o Poder
Público, em prejuízo ao interesse coletivo. O município não apresentou qualquer motivo razoável
para a demora (2007). A Lei de responsabilidade fiscal exige um comportamento ético e
responsável dos administradores públicos: art. 11: “Constituem requisitos essenciais da
responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos
da competência constitucional do ente da Federação.”
Espera-se do administrador público, que efetivamente explore todas as fontes de receita
disponíveis, com vistas a atender as necessidades sociais, por natureza ilimitadas. A omissão é
lesiva ao patrimônio do município.
É evidente a ofensa ao princípio da impessoalidade, quando o réu Lúcio Silva, servidor
municipal, responsável pela cobrança da contribuição de melhoria, se omite ao dever de ofício,
beneficiando Lauro Lima, seu cunhado e proprietário da área.
Lúcio Silva é revel no processo (art. 319 do CPC), já que o art. 320, I, do CPC, só se aplica
aos casos de litisconsórcio unitário e ao comum, quando a defesa apresentada em contestação
seja útil a todos, o que não é o caso.

III – DISPOSITIVO: Rejeição das preliminares de incompetência, ilegitimidade ativa,

inépcia da inicial e nulidade. Mérito: improcedente o pedido de determinação à União para que
prossiga em processo de desapropriação. Procedente o pleito de que o município de Goiânia/GO
efetue, no prazo de 30 (trinta) dias, sob pena de multa diária no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil
reais), a cobrança dos créditos tributários referidos na inicial. Condeno, ainda, o réu Lúcio Silva,
tendo em vista a conduta danosa aos cofres públicos, ao pagamento do tributo devido,
solidariamente com o sujeito passivo do crédito tributário.
Não obstante a sucumbência parcial do autor, condeno os réus sucumbentes (salvo a
União, que é isenta), ao pagamento das custas processuais e todos os réus, ao pagamento de
honorários advocatícios ao autor da ação, nos moldes do art. 12 da Lei 4.717/65.
Goiânia/GO, 27 de março de 2010.
Juiz Federal Substituto.