Como entender o Controle de

Constitucionalidade – Parte I
1) O que é Controle de Constitucionalidade?
Leis, decretos, atos normativos, outros instrumentos infralegais e as relações de
todos esses itens entre si formam um ordenamento jurídico. Dentro desse
sistema chamado ordenamento jurídico, também está incluída a constituição. A
pirâmide de Kelsen esboça a relação de hierarquia presente entre as normas de
um ordenamento jurídico. Ela pode ser aplicada ao caso brasileiro.

Pirâmide de Kelsen: hierarquia das normas num ordenamento jurídico

No ordenamento jurídico brasileiro, o texto constitucional é a norma diretriz para

todas as outras. Isso quer dizer que os atos e normas infraconstitucionais, que
no caso são todos os existentes com exceção da própria Constituição Federal,
não podem contrariar o conteúdo apresentado pela Constituição Federal.

Não é permitido que um ato hierarquicamente inferior à Constituição confronte

suas premissas, já que não haveria harmonia das próprias normas.

Em suma, o Controle de Constitucionalidade consiste em verificar se um ato

infraconstitucional está em conformidade com a Constituição. Ou seja, se a
relação de hierarquia entre eles é obedecida. No conceito de ato
infraconstitucional, estão incluídos leis ordinárias, leis complementares,
decretos, resoluções de tribunais.

Dessa forma, tentaremos utilizar o termo ato o máximo possível, já que não se
limita somente às leis. Durante todo o texto, utilizaremos muito o termo
“constitucionalidade”. Ela consiste em verificar se um ato infraconstitucional
respeita tudo aquilo apresentado na Constituição Federal. Ou seja, se os atos
presentes nos dois degraus debaixo da pirâmide estão de acordo com o topo.

2) Classificações do Controle de Constitucionalidade

Há três maneiras de classificar o Controle de Constitucionalidade.

2.1) Sistema de Controle: Difuso/Concreto x Concentrado/Abstrato

Difuso/Concreto
O sistema difuso/concreto consiste em avaliar o ato infraconstitucional, aquele
que tem a constitucionalidade questionada, dentro de condições específicas de
um caso concreto em particular. Na hipótese de o ato ser julgado como
inconstitucional, por meio do método difuso, há o afastamento da execução
desse ato nessa situação concreta específica em que ele deveria ser aplicado.

Exemplo: José impetrou uma ação contra Ana, referente à situação X. Nessa
situação X, seria necessário que a lei A fosse aplicada. No decorrer do processo,
José, que é uma das partes da ação, suspeita que a lei A seja inconstitucional.
Nesse exemplo, a constitucionalidade ou não da norma é essencial para que o
caso concreto, no caso a situação X, seja julgado.

Dessa forma, é possível que, dentro dessa ação, a constitucionalidade da lei A

seja avaliada. Percebe-se que o objetivo principal da ação é a situação X que
ocorreu entre José e Ana e não a constitucionalidade da lei A. Contudo esta
última será avaliada dentro desse processo, de forma incidental e excepcional.

Voltando à explicação mais geral. Nesse sistema, o ato considerado

inconstitucional continua válido para todas as outras ocasiões, exceto para
aquele caso concreto em que a verificação ocorreu. Assim, o controle também é
chamado de concreto, pelo fato de considerar a situação concreta em que ele
acontece. Os efeitos da decisão são, em regra, inter partes, válidos somente
para o caso em questão e ex tunc, retroativos.

Esse sistema de controle é exercido por qualquer juiz ou tribunal, fato que o
caracteriza como difuso, que significa espalhado. Todas as esferas normativas
(leis ou atos normativos federais, estaduais, distritais e municipais) estão sujeitas
a esse método.

Um dos temas mais cobrados é o recurso extraordinário, que se classifica como

difuso/concreto. Comentaremos sobre ele na parte II do artigo.

Concentrado/Abstrato
O controle no sistema concentrado/abstrato somente pode ser realizado pelo
Supremo Tribunal Federal (STF). Ou seja, concentra-se no STF, fato que explica
sua denominação. Nesse método, o objetivo da ação, que funciona como meio
para o controle, é verificar a constitucionalidade do ato normativo. Dessa forma,
a verificação da constitucionalidade do ato se dá em tese, independentemente
da existência de um caso concreto.
Exemplo: uma lei federal Z começou a produzir efeitos após a sua promulgação.
O Procurador Geral da República possui fortes indícios que a lei Z seja
inconstitucional. Isso faz com que ele entre com uma ação para verificar sua
adequação ao exposto no texto da Constituição Federal. Nesse caso, o objetivo
da ação é exatamente verificar a constitucionalidade da norma, sem a presença
de um caso concreto.

Pela falta do caso concreto, é dito que o controle se dá em abstrato. Como tal
verificação ocorre num contexto geral, os efeitos são, em regra, erga omnes, ou
seja, aplicáveis para todos. Em relação ao aspecto temporal, os efeitos da
decisão são, em regra, ex tunc. Isso quer dizer que retroagem ao início da
produção de efeitos do ato, invalidando todos esses efeitos.

O controle concentrado possui 4 meios distintos de operacionalização, sendo o

principal a ação declaratória de inconstitucionalidade (ADI). Falaremos um pouco
mais sobre todos eles na parte II, tópicos 4) e 5).

2.2) Esfera de Poder pela qual é realizado: Judiciário, Legislativo e Executivo

Muitos candidatos possuem a ideia de que o Controle de Constitucionalidade
ocorre somente por meio do Poder Judiciário. É verdade que essa é a via mais
tradicional de ocorrência, porém, não é a única. É possível que ele seja realizado
por membros do Poder Legislativo e também do Executivo. Dessa forma, ele
pode ocorrer por meio de todos os três Poderes: Judiciário, Legislativo e
Executivo.

Como isso acontece? Acreditamos que seja mais didático apresentar essas
situações exemplificativas juntamente à próxima classificação: o momento em
que o controle acontece.

2.3) O momento em que ocorre: Prévio/Preventivo e Póstumo/Repressivo

Prévio/Preventivo
Esse controle acontece antes do ato produzir efeitos, ou seja, é anterior a sua
promulgação. Esse tipo de controle possui caráter tipicamente político e os dois
exemplos clássicos de sua atuação são os seguintes:

1. Após a aprovação de um ato pelo Congresso Nacional, este é encaminhado para

a apreciação do Presidente da República. Quando o presidente veta o ato,
alegando sua inconstitucionalidade, temos um exemplo de controle imposto pelo
Poder Executivo.
2. Durante o processo legislativo de aprovação de leis ou emendas à Constituição,
há uma etapa em que se dá a análise de sua constitucionalidade. Essa análise
é realizada pela Comissão de Constituição e Justiça (CCJ). Por fazer parte do
Poder Legislativo, consiste em um controle que ocorre na esfera do Legislativo.

Ainda há um terceiro caso, o qual é considerado exceção no controle preventivo.

Um Parlamentar, membro do Congresso Nacional ou da Câmara dos Deputados,
impetra um mandado de segurança. Ele alega a inobservância do devido
processo legislativo constitucional no decorrer da análise de um projeto do Poder
Legislativo. Dessa forma, o Poder Judiciário deverá julgar o mandado de
segurança, verificando a constitucionalidade de tal projeto.
Póstumo/Repressivo
O controle póstumo/repressivo acontece após a promulgação do ato
infraconstitucional, ou seja, quando já está produzindo efeitos. Possui caráter
tipicamente jurídico. Os dois sistemas citados acima, concreto/difuso e
abstrato/concentrado, são duas vias em que se dá o controle
póstumo/repressivo.

Aqui, assim como no controle prévio/preventivo também há casos que são

considerados exceções ao seu caráter típico.

1. O Presidente da República deve se recusar a executar ato que, em sua visão,

seja inconstitucional. Na situação em que essa recusa acontece, temos um caso
de controle repressivo exercido pelo Executivo.
2. As medidas provisórias são atos infraconstitucionais de exceção, que podem ser
criados pelo Presidente da República. Uma característica importante é que elas
começam a produzir efeitos logo da sua criação e somente depois passam pela
aprovação do Congresso Nacional. A rejeição de uma medida provisória, pelo
Legislativo, é um exemplo de controle repressivo, pelo ato já estar produzindo
efeitos.
3. Atos normativos do Executivo que exorbitem o poder regulamentar ou os limites
de delegação legislativa devem ser sustados pelo Congresso Nacional,
conforme disposto no art. 49, V, da CF/88. Outro caso em que o ato já vinha
produzindo efeitos, sendo o controle repressivo realizado pelo Legislativo.

3) Quem pode incitar o Controle de Constitucionalidade?

Para esse tópico, iremos fazer a distinção entre os dois sistemas: concreto/difuso
e concentrado/abstrato.

3.1 Quem pode incitar o controle concreto/difuso

Os quatro grupos abaixo detêm a competência de propor o controle difuso, são
chamados de legitimados:

• Partes do processo
• Terceiros admitidos como intervenientes no processo
• Representante do Ministério Público
• Juízes ou Tribunais, de ofício

Para que os legitimados façam sentido, é importante lembrar em quais condições

ocorre o controle difuso. Vamos voltar ao exemplo em que José impetrou uma
ação contra Ana. Como fora dito, a constitucionalidade da lei A foi verificada em
uma ação que não possuía tal verificação como objetivo principal.

Nesse caso, quais seriam os legitimados para incitar a verificação da

constitucionalidade da lei A? Vamos comentar sobre o primeiro e o último grupo,
já que são mais aptos a serem exemplificados na situação.

José e Ana, que no caso são as partes do processo, são legitimados. A depender
de em qual esfera a ação estiver sendo julgada, seja por um Juiz singular ou por
um Tribunal, é possível que o(s) julgador(es) incite(m) tal verificação de ofício.
Isso significa que aquele que está julgando pode, por vontade própria, provocar
a realização da análise de constitucionalidade. Lembrando que essa análise
somente é possível quando estritamente necessária para o julgamento do caso
concreto, objetivo principal da ação.

3.2 Quem pode incitar o controle abstrato/concentrado

Tendo em vista que o controle concentrado é realizado exclusivamente pelo STF,
os legitimados para o propor são mais específicos e estão elencados no artigo
103 da Constituição Federal. Segundo a doutrina, há dois grandes grupos de
legitimados: universais e temáticos.

Universais

• Presidente da República
• Procurador Geral da República
• Mesa da Câmara dos Deputados
• Mesa do Senado Federal
• Conselho Federal da OAB
• Partido Político com representação no Congresso Nacional

Temáticos

• Governador de Estado/DF
• Mesas das Assembleias Legislativa ou Câmara Legislativa do DF
• Confederação Sindical ou entidade de classe de âmbito nacional

O que caracteriza essa distinção entre legitimados universais e temáticos? Tudo

gira em torno da pertinência temática. Trata-se da exigência de que o órgão que
pretende discutir a constitucionalidade de uma lei demonstre claramente que a
decisão final tenha ligação direta com o interesse e com a atividade desenvolvida
pelo órgão ou ente.

Os legitimados universais não necessitam demonstrar a pertinência temática,

enquanto os temáticos têm de demonstrá-la. Pode parecer bastante abstrato,
mas, quando o grupo dos legitimados temáticos é analisado, acaba fazendo
sentido.

Já imaginou o Governador do Maranhão impetrando uma ADI em face a ato que

atinge somente o estado de Pernambuco? Pois é, realmente não faz sentido e
geraria trabalho indesejado ao STF. Esse é o objetivo da necessidade de
pertinência temática a certos legitimados.

Vamos falar sobre questões? Esse é um tema que costuma aparecer em provas.
Uma pegadinha que é bastante clássica é a presença em assertivas de “Câmara
dos Deputados” e “Senado Federal”. Muitos acabam assinalando como
assertivas corretas, porém, estão erradas já que a lista cita as Mesas dos dois
órgãos. Depois desse alerta você não vai cair nessa pegadinha!
4) Tipos de ações de Controle de Constitucionalidade e suas principais
características: como entender o Controle de Constitucionalidade
Da mesma forma como aconteceu no item 3), último apresentado na parte I do
artigo, iremos dividir os tipos de ações conforme os sistemas de Controle de
Constitucionalidade

4.1 Ações do controle difuso/concreto

Conforme explicado na parte I, o controle difuso é realizado por todo e qualquer
Juiz ou Tribunal. Dessa forma, não faz muito sentido falar sobre algum tipo de
ação específica. A questão é que, nesse sistema, a ação impetrada não tem
como objetivo principal averiguar a constitucionalidade da norma.

A ação possui um objetivo específico, que difere da análise de

constitucionalidade, e tal análise ocorre de maneira incidental. O que isso quer
dizer? Como parte essencial do processo de decidir o caso concreto
representado na ação, faz-se necessária a análise da constitucionalidade do ato
que seria aplicado nessa situação concreta. O controle não é o objetivo principal
da ação. Por outro lado, acontece no decorrer de seu andamento por ser
estritamente necessário ao julgamento da ação.

Recurso extraordinário
Tudo o que fora citado acima relaciona-se ao controle difuso típico. Entretanto,
existe um tipo especial, que é frequentemente alvo de questões em provas.
Estamos falando do recurso extraordinário, o qual é apresentado no inciso III,
art. 102 da Constituição Federal. Tal caso especial refere-se a situações
específicas em que, após o Juiz ou Tribunal declarar acidentalmente a
inconstitucionalidade de um ato, há possibilidade de recorrer sobre tal decisão
ao STF.

As situações específicas são demonstradas no inciso III do art. 102 da CF:

“III – julgar, mediante recurso extraordinário, as causas decididas em única ou

última instância, quando a decisão recorrida:

a. contrariar dispositivo desta Constituição;

b. declarar a inconstitucionalidade de tratado ou lei federal;
c. julgar válida lei ou ato de governo local contestado em face desta Constituição;
d. julgar válida lei local contestada em face de lei federal.”

Algumas características dos recursos extraordinários que costumam estar

presentes em provas:

• Necessidade da demonstração de repercussão geral, podendo ser recusada por

voto de 2/3 dos membros do STF. A repercussão geral não possui uma definição
específica. É tratada como o fato de a questão levantada no recurso não ser
benéfica somente para o caso concreto em questão, mas sim para o interesse
da coletividade.
• Os efeitos da decisão são, em regra, inter partes (para o caso em questão) e ex
tunc (retroativos). Por outro lado, o Senado Federal pode emitir uma resolução
referente à decisão do recurso extraordinário, trazendo a ela efeitos erga omnes,
para todos, e ex nunc, prospectivos, daquele momento em diante.
4.2 Ações do controle concentrado/abstrato
Conforme dito acima, a ação principal do sistema concentrado é a ação
declaratória de inconstitucionalidade, a famosa ADI. Ela é a base no caminho de
como entender o Controle de Constitucionalidade. Apresentaremos uma
explicação mais cuidadosa sobre ela e citaremos pontos específicos das outras
ações, os quais diferem da ADI.

Ação Declaratório de Inconstitucionalidade – ADI

Legitimados, objeto e outras características
Os legitimados para impetrar a ADI são os citados no tópico 3.2 da parte I do
artigo. Não é possível a desistência da ação após o momento em que ela foi
impetrada. Seu objetivo é declarar a inconstitucionalidade de um ato
infraconstitucional. O objeto da ação, ato que terá a constitucionalidade
contestada, são leis e atos normativos federais ou estaduais. Estão incluídos
nesse grupo somente os decretos autônomos, enquanto os regulamentadores
estão excluídos.

Durante seu processo, não se admite a participação de terceiros intervenientes

e há a participação do Advogado Geral da União (AGU). O AGU possui a função
de defender a constitucionalidade da norma. Também é possível a participação
do amicus curae, o “amigo da corte”. Trata-se deum especialista no assunto
principal discutido na ação, possuindo a função de agregar conhecimento técnico
à discussão.

Efeitos da decisão final e da medida cautelar

Além de focarmos em como entender o Controle de Constitucionalidade,
também queremos evidencias os temas mais cobrados em prova. Os efeitos da
decisão são importantíssimos. A longa extensão do processo jurídico brasileiro
torna os efeitos da medida cautelar tão importantes quanto os da decisão final.
Isso acontece pelo fato de seu trâmite ser muito mais ágil do que o da decisão
final. A função da medida cautelar é minimizar os efeitos da demora pela decisão
final. Assim, trata-se de uma medida que produz efeitos até que a decisão final
seja tomada.

A medida cautelar pode suspender a eficácia do objeto da ação, o ato normativo,

com efeitos erga omnes e ex nunc. Em outras palavras, a suspensão se dá para
todos e com efeitos prospectivos, válidos daquele momento em diante. É
necessário que a maioria absoluta do STF esteja a favor para aprovação de tal
medida.

A decisão final respeita a chamada reserva do plenário. Isso significa que será
aprovada pelo voto da maioria absoluta dos seus membros ou dos membros de
seu órgão especial. Ou seja, a maioria absoluta dos 11 ministros do STF ou de
seu órgão especial, que possui uma quantidade inferior.

Os efeitos da decisão final são, em regra, retroativos (ex tunc) e para todos (erga
omnes). Porém, é possível que o STF module seus efeitos, trazendo
peculiaridades específicas a eles, fugindo à regra. Uma característica muito
importante é que a decisão final possui efeito vinculante. Isso significa que todos
os demais órgãos do Poder Judiciário, com exceção do próprio STF, e todo o
Poder Executivo devem respeitá-la. Tal efeito não atinge o Poder Legislativo em
situações em que estiver legislando, ou seja, criando novas leis ou emendas
constitucionais.

Possibilidade de recorrer da decisão final

É possível recorrer da decisão final de ADI? A resposta é não. Trata-se de uma
decisão irrecorrível. Por outro lado, existe um instrumento denominado
“embargos declaratórios”. O fato do candidato ter conhecimento que a decisão é
irrecorrível e que os embargos declaratórios são possíveis já é suficiente para
responder às questões de prova.

Ação Declaratório de Constitucionalidade – ADC ou ADECON

Aqui estamos tratando de uma ação que tem como intuito declarar que um ato
infraconstitucional obedece à Constituição Federal. É uma ação que se
assemelha em praticamente todos os aspectos à ADI, porém, possui o objetivo
completamente oposto. Vamos comentar as peculiaridades distintas da
ADC/ADECON. Os demais pontos são idênticos a ADI.

Tal ação somente é válida para leis ou atos normativos federais, não sendo
aplicável para aqueles da esfera estadual. A regra é a ausência da participação
do Advogado Geral da União, já que o seu papel de defender a
constitucionalidade do ato não faz sentido nesse caso. Por outro lado, se houver
indícios de inconstitucionalidade haverá a sua participação.

O ponto mais cobrado em provas sobre esse tipo de ação são os efeitos da
medida cautelar. O feito trata-se da suspensão dos processos em trâmite pelo
período de 180 dias. Isso é muito cobrado pela semelhança com os efeitos da
medida cautelar do próximo tipo de ação.

Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental – ADPF

Caráter geral e definição e preceito fundamental
Esse veículo se assemelha muito à ADI. Seu objetivo é evitar ou reparar lesão a
preceito fundamental que resulte de ato do poder público. Ou seja, amenizar ou
evitar os efeitos de um ato do poder público que venha a ferir um preceito
fundamental.

Bom, o que é um preceito fundamental? Não há uma definição clara, o que causa
divergências no mundo jurídico. Iremos apresentar a interpretação do próprio
STF, porém esteja consciente que isso não costuma ser cobrado
frequentemente em provas.

• Princípios fundamentais (Art. 1º ao 4º)

• Direitos e Garantias Fundamentais (Art. 5º)
• Princípios sensíveis
• Cláusulas pétreas

Características mais cobradas em provas

Agora, vamos apresentar o que realmente é cobrado em questões sobre a
ADPF. O caráter subsidiário é sua característica principal. Isso significa que esse
tipo de ação somente pode ser utilizado quando não houver nenhum outro meio
para realizar o julgamento. Estamos falando de um impedimento que deve levar
em consideração a possibilidade de utilização de todas as vias de controle de
constitucionalidade e também dos remédios constitucionais (mandado de
segurança, injunção, habeas corpus).

Há a possibilidade de contestar atos normativos municipais, algo que não

acontece nas outras ações. Além disso, a contestação de atos anteriores à
Constituição Federal de 1988 também é possível.

Conforme citado na explicação da ADC/ADECON, os efeitos da medida cautelar

também são alvos comuns de questões. Aqui, o efeito é a suspensão do trâmite
dos processos por prazo indeterminado. Tanto aqui quanto na ADC, fala-se
sobre trâmite, termo que possui como sinônimo a palavra procedimento. Ou seja,
um processo jurídico depende de procedimentos para que seja levado à frente.
Estes são chamados de trâmites.

Na ADPF, todos os procedimentos são suspensos e isso ocorre por prazo

indeterminado. Já na ADC os processos, algo mais global, são suspensos por
180 dias. Um macete para decorar essas diferenças é pensar que a sigla ADPF
possui 4 letras enquanto ADC possui 3 letras. Como 4 é maior que 3, os efeitos
da ADPF são mais drásticos. Todos os trâmites são suspensos e isso ocorre por
tempo indeterminado. É uma “lógica” sem fundamento, mas que pode ajudar a
evitar confusões na hora da prova.

Ação Declaratória de Inconstitucionalidade por Omissão

Esse é o tipo de ação que costuma ser menos cobrado em provas, mas não
deixa de ser importante. Seu ponto principal é relacionado ao seu objeto:
somente normas de eficácia limitada. Tais normas não conseguem produzir
efeitos devido à falta de um instrumento normativo adicional que possui função
regulamentadora. A inexistência desse instrumento adicional impossibilita que a
norma principal produza efeitos.

Um exemplo de norma de eficácia limitada está disposto no art. 88 da

Constituição Federal:

“Art. 88. A lei disporá sobre a criação e extinção de Ministérios e órgãos da

administração pública.”

Caso a lei, citada na norma, não seja criada, não haverá nenhuma produção de
efeitos. Nesse caso o efeito é a “criação e extinção de Ministérios e órgãos da
administração pública”.

Feita essa contextualização, podemos evidenciar o objetivo principal da ação

declaratória de inconstitucionalidade por omissão. Possui como finalidade
provocar o Judiciário para que seja reconhecida a demora na produção da norma
regulamentadora.

Caso a demora seja de algum dos Poderes, este será cientificado de que a
norma precisa ser elaborada. Se for atribuída a um órgão administrativo, o
Supremo Tribunal Federal determinará a elaboração da norma em até 30 dias.
Resumo das peculiaridades de cada ação quando comparadas à Ação de Declaratória
de Constitucionalidade (ADI)
Sabemos que são muitas a informações expostas acima. A fim da facilitação do
processo de como entender o Controle de Constitucionalidade, decidimos
consolidar todos os pontos principais em uma tabela.

Características dos tipos de ações que são distintas da ADI – Como entender o Controle de
Constitucionalidade

Conclusão