RESPONSABILIDADE

FINANCEIRA
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❖ O TC

Constitucionalmente, é um autêntico tribunal integrado no poder judicial: art.209º/1 alínea

c)CRP, tendo uma integração especial no poder judicial, já que não está na dependência do
Conselho Superior de Magistratura. O Tribunal de Contas é organizado e regulado, no seu
essencial, pela Lei nº 98/97, de 26 de Agosto, ou Lei de Organização e Processo do Tribunal de
Contas (LOPTC). não pode ser extinto», afirmação a um tempo impressiva e repleta de significado. Trata-se de uma
entidade com a tarefa de aprofundamento dos valores ínsitos no princípio republicano, sendo que este «está aberto a novos
O TC é o órgão supremo de controlo, de fiscalização e de auditoria das contas
conteúdos».
públicas, dando parecer sobre a CGE, incluindo a SS e sobre as contas das RAs; fiscalizando
previamente a legalidade e o cabimento orçamental dos atos e contratos de qualquer natureza
que sejam geradores de despesa ou representativos de quaisquer encargos e responsabilidades
para as entidades sujeitas aos seus poderes de controlo e à sua jurisdição; julgando a efetivação
de responsabilidades financeiras; realizando auditorias; apreciando a legalidade, bem como a
economia e eficácia das entidades sujeitas aos seus poderes de controlo.

A responsabilidade financeira é uma forma especial de responsabilidade, própria e autónoma,

que recai sobre determinados sujeitos que gerem, administram ou recebem dinheiros públicos
(os vulgarmente designados “contáveis”), que são o agente ou agentes da ação, nos termos dos
artigos 59.º; 61.º n.º 1 e 67.º n.º 3 da LOPTC
A competência do tribunal é ampla e complexa, não sendo apenas jurisdicional, mas também de
auditoria e controlo financ. Há quatro grandes áreas: i. Competência Consultiva; ii.
Competência Jurisdicional – o TC julga e efetiva RF; iii. Fiscalização à Priori Das Despesas
Públicas – o Trib examina e concede o visto ou emite declaração de conformidade
relativamente a diversos atos geradores de despesa (p.e., atos de que resulte o aumento da dívida
pública fundada dos serviços e fundos do Est e RA, contratos escritos de obras públicas e
aquisição de bens e serviços que impliquem despesa: art.5º/1 alínea c) LOPTC; iv.
Fiscalização Concomitante e Sucessiva – (arts.49º e 50º da LOPTC) – O TC fiscaliza
concomitantemente e a posteriori ou sucessivamente recorrendo para isso à da auditoria,
avaliando procedimentos administrativos relativos a atos que impliquem despesas de pessoa e
contratos que não estejam sujeitos a visto prévio (art.49), verificando as contas das entidades
sujeitas à prestação e seus respetivos sistemas de controlo interno, entre outras (art.50).

Controlo vs Responsabilidade financeira

O controlo e a responsabilidade financeira são realidades atuais e essenciais para a

sustentabilidade das FP. Controlo – entendido, na sua vertente administrativa, como ação ou
conjunto de ações visando analisar se uma determinada ação ou atividade, levada a cabo no
âmbito de uma entidade sujeita a fiscalização, está de acordo com os seus objetivos, metas ou
resultados e com os princípios e regras a que deve obedecer. Responsabilidade financeira –
entendida na sua dimensão jurisdicional, como a sujeição dos gestores e decisores à aplicação
de sanções em consequência de ilegalidades ou irregularidades cometidas na gestão de dinheiros
públicos. . Relação controlo e RF são (inseparáveis/proporcionais).

2. Responsabilidade financeira e competência material do Tribunal de Contas .A RF

assume, tendencialmente, contornos de R.CIVIL extracontratual. Uma importante questão foi a
da admissibilidade, no quadro da nossa Const, de uma fiscalização de mérito, e não apenas de
legalidade, por parte do TC.

O legislador constitucional conferiu ao legislador ordinário a modelação concreta do quadro da

responsabilidade por infrações financeiras. A função jurisdicional de efetivação de
responsabilidades financeiras - Art.º 5º, nº 1, al. e), da LOPTC (Lei nº 98/97 de 26.08, na
redação dada pelo art.º 1º da Lei nº 48/2008 de 29.08)

- Assim a efetivação de RF concretiza-se pelo julgamento de infrações financeiras, de natureza

sancionatória e/ou reintegratória, tipificadas na lei, cometidas por quem gere e utiliza dinheiros
públicos - cf. art. ºs 57º da LOPTC. - A lei não dá uma definição geral de infração financeira,
elencando antes tipos legais – cf. art.ºs 65º e 59º da LOPTC. A resp financeira é
pessoal( solidaria ou subsidiaria) e não recai sobre órgãos ou serviços. Ambas as formas de
responsabilidade financeira, reintegratória e sancionatória, dependem da verificação de um ato
ilícito e culposo de um agente

Nem nos casos de responsabilidade por alcance há a consagração de uma responsabilização

objetiva, como poderia ser surgido pela independência da ação do agente em relação ao
desaparecimento de verbas. O que se verifica é que a lei coloca a cargo do responsável desde
que em funções, o ónus da prova que agiu sem culpa. Para efeitos de apuramento em alcance o
agente reveste-se de uma “qualidade de um fiel depositário, a quem é confiada a guarda de
dinheiros ou responsabilidade de demonstrar que agiu de forma diligente. O tribunal pode
relevar ou reduzir a responsabilidade financeira quando se verifica negligencia .

Características da responsabilidade por infração financeira - Autonomia dogmática em

relação a outros tipos de responsabilidade jurídica (criminal, civil, disciplinar) e não jurídica
(social, política); - Competência exclusiva para o julgamento da responsabilidade financeira: é
do Tribunal de Contas; - Responsabilidade pessoal (os designados “contáveis”); -
Responsabilidade que exige a culpa do agente; - Responsabilidade típica e dualista, que tem
por fundamento a violação de normas que disciplinam a legalidade na arrecadação de receitas,
na realização de despesas e na guarda e gestão de dinheiros, fundos ou outros valores públicos; -
Responsabilidade sancionada com consequências jurídicas específicas e próprias.
1. Os titulares de cargos políticos respondem política, financeira, civil e criminalmente pelos atos e omissões que pratiquem no
âmbito do exercício das suas funções de execução orçamental, nos termos da Constituição e demais legislação aplicável, a qual
tipifica as infrações criminais e financeiras, bem como as respetivas sanções.

2 - Os dirigentes e os trabalhadores das entidades públicas são responsáveis disciplinar, financeira, civil e criminalmente pelos seus
atos e omissões de que resulte violação das normas de execução orçamental, nos termos do artigo 271.º da Constituição – cf. art.º
72º, nºs 1 e 2 da LEO (Lei nº 151/2015 de 11.09

“5. A responsabilidade financeira tem pressupostos, finalidades e consequências diversas de

outras formas de responsabilidade, e deve ser apurada e efetivada independentemente de
outras formas de responsabilidade que possam derivar dos mesmos factos; 6. A competência
material para a efetivação da responsabilidade financeira pertence ao TC, devendo ser
requerida pelo Ministério Público, no exercício de competência diretamente prevista na lei,
independentemente de eventuais responsabilidades de outra natureza, emergentes dos mesmos
factos, que devam ser apuradas noutras jurisdições” – Parecer nº 130/2002 de 30.04.2003 do
Conselho Consultivo da PGR (Relator: Mário Serrano)

Responsabilidade pessoal 1. Quem pode ser responsável por uma infração financeira? Pessoas
singulares, que gerem e utilizam dinheiros públicos, independentemente da natureza da entidade
a que pertençam e que sejam o agente ou agentes (não o órgão ou serviço) da ação tipificada
pela lei como infração financeira ou possam ser considerados responsáveis – cf. art.ºs 5º, nº 2,
al. e), 61º, nºs 1, 3 e 4 e 67º, nº 3, todos da LOPTC; 2. Que tipo de responsabilidade? a) Direta
(causa imediata), quanto ao agente ou agentes da ação – cf. art.º 62º, nº 2 LOPTC; b)
Subsidiária (causa mediata), nos casos previstos no nº 3 daquele art.º 62º: c) Solidária, nos
casos previstos no art.º 64º LOPTC
Responsabilidade culposa: A responsabilidade financeira exige uma atuação com culpa (dolo
ou negligência) do autor do facto ilícito – cf. art.ºs 61º, nº 1 e 67º, nºs 3 e 4 da LOPTC e art.ºs
14º e 15º do Cp. Não há responsabilidade obj na responsabilidade financeira (ao contrário do
que pode ocorre no civil)

Responsabilidade típica e dualista - Modalidades de infrações financeiras A RF tem, duas

dimensões: a sancionatória e a reintegratória. No primeiro caso, a imputação objetiva da
responsabilidade financeira pode decorrer da prática de infrações financeiras (art 65.º LOPTC).
Por outro lado, a RF reintegratória - art 59.º a 60.º LOPTC - constitui uma responsabilidade à
parte, própria dos «contáveis» que traduz a medida da responsabilidade destes agentes, por
factos financeiros típicos e correspondentes faltas funcionais no domínio das relações internas.
No domínio da responsabilidade interna dos agentes sujeitos ao julgamento de contas - os
«contáveis» - a responsabilidade por factos qualificados como faltas financeiras, na medida em
que seja reintegratória, será tendencialmente substitutiva da responsabilidade civil. Já nos casos
em que tais factos produzam consequências no plano externo, quanto a terceiros, fora da relação
específica dos «contáveis», as regras e os princípios serão os gerais da responsabilidade civil.

1. Infrações financeiras sancionatórias. Segundo NC- é a menos grave pq a pena + grave é a

atribuição de uma multa. N é alternativa da RFR, a aplicação de multas não impede a resp por
reposições devidas. Consiste na aplicação de multas. as ações previstas nas alíneas a) a n) do nº
1 do art.º 65º da LOPTC. Tem o limite máximo como no art 65n2, 66n2. As multas são
graduadas de acordo com a gravidade da falta, o grau de culpa dos agentes, montante material
dos valores públicos lesados, o nível hierárquico dos responsáveis a sua situação económica e a
existência de antecedentes. A aplicação de multas em sede de responsabilidade sanci é
compatível e cumulável com as condenações em sede de responsab reintegratoria. E tem prazo
de prescrição de 5 anos.

Infrações financeiras reintegratórias .Para NC esta é a resp + importante que é repor os

montantes determinados na lei, apurados objetivamente da função. as ações tipificadas como
alcance, desvio de dinheiros ou valores públicos e pagamentos indevidos - cf. nºs 1 a 4 do art.º
59º da LOPTC; . Violação de normas financeiras, incluindo no domínio da contratação pública,
quando dessa violação resultar para a entidade pública a obrigação de indemnizar – cf. nº 5 do
art.º 59º da LOPTC; . as ações (dolosas ou com culpa grave) que impliquem a não liquidação,
cobrança ou entrega de receitas, com violação das normas aplicáveis – cf. art.º 60º da LOPTC.

Por outro lado, a não arrecadação de receitas leva há reposição : nos casos de pratica de
autorização ou sancionamento com dolo ou culpa grave que impliquem a n liquidação, cobrança
ou entrega de receitas com a violação das normas, o tc pode condenar o responsável a repor as
quantias ( Exemplo do funcionário 8 anos- 6 meses)

Pedro Caeiro, que considerou estarmos perante um «ramo de direito rebelde», afastando-se de
uma conceção unitária da responsabilidade financeira: enquanto a responsabilidade financeira
reintegratória tem como epicentro o dano, a responsabilidade financeira sancionatória centra-
se no delito financeiro. A autonomia das duas modalidades assenta na existência de diferentes
finalidades e pressupostos. Quanto à sua natureza, a responsabilidade financeira sancionatória
foi enquadrada numa noção ampla de direito disciplinar, não configurando um ramo autónomo
de responsabilidade. Por seu turno, o Prof Paulo Mota Pinto cuidou da dimensão civilista ou
ressarcitória da RP reintegratória, tratando de aflorar os pressupostos desta modalidade de
RP. Questionando se estaremos perante uma verdadeira responsabilidade civil, adiantou haver
lugar a uma responsabilidade por violação de deveres ou por má gestão. Considerou ainda
este Professor que a RP reintegratória terá sempre de ser uma responsabilidade por culpa, não
sendo, pois, admissível, a seu ver, uma responsabilidade objetiva. A inversão do ónus da prova
surge-lhe como um aspeto a esclarecer.

Responsabilidade com sanções específicas. As infrações financeiras são sancionadas com

consequências jurídicas específicas e próprias. Infrações financeiras sancionatórias . puníveis
com multa de 25 a 180 UC, com limites mínimos e máximos diversos consoante a ação seja
dolosa ou negligente – cf. nºs 2, 4 e 5 do art.º 65º da LOPTC - sem prejuízo de responsabilidade
por reposição (nº 6 do mesmo preceito) 2. Infrações financeiras reintegratórias. Sancionadas
pela condenação a repor: . as importâncias abrangidas pela infração, sem prejuízo de qualquer
outro tipo de responsabilidade – cf. nº 1 do art.º 59º da LOPTC; . as quantias correspondentes à
obrigação de indemnizar a cargo da entidade pública – cf. nº 5 do art.º 59º citado; . as
importâncias não arrecadadas em prejuízo do Estado ou de entidades públicas – cf. art.º 60º da
LOPTC

Apuramento de responsabilidades financeiras - Os factos constitutivos de responsabilidade

financeira devem ser evidenciados nos relatórios finais das ações de controlo do Tribunal de
Contas e das ações dos Órgãos de Controlo Interno (OCI’s) - cf. art.º 57º da LOPTC.

- A auditoria é o meio fundamental das ações de controlo do Tribunal de Contas e podem ser de
diversa tipologia: auditorias financeiras, auditorias de resultados, auditorias de conformidade,
auditorias combinadas, auditorias de seguimento. - As auditorias consubstanciam-se num
processo sistemático e objetivo de exame e obtenção de evidências, suficientes e apropriadas,
em função da finalidade da auditoria - A efetivação de responsabilidades financeiras depende
da realização de boas auditorias, inquéritos ou inspeções.
Auditoria de conformidade - assume uma especial importância no apuramento de responsabilidades financeiras, tem por objetivo
verificar se as operações foram realizadas e registadas de acordo com os princípios, normas contabilísticas e de controlo interno e
demais legislação aplicável, no âmbito de atos, contratos, orçamentos, programas e projetos da responsabilidade de gestores e
entidades públicas, centrando-se na obtenção de evidências suficientes e apropriadas relacionadas com o cumprimento dos critérios
definidos

No Manual de Auditoria e de procedimentos do Tribunal de contas considera-se necessária a

verificação da independência dos auditores e consultores que estejam libertos de impedimentos
pessoais indiretos que mantenham uma atitude de independência nos assuntos que relacionam as
auditorias. Como o regente afirma há áreas de indefinição que exigem que se vá mais longe que
a própria determinação dos estatutos dos auditores. Paulo Nogueira da costa sustenta que tem de
se verificar a neutralidade política e um conjunto de regras éticas que passam pela preparação
técnica e garantia de independência.

Responsabilidade financeira de titulares de cargos políticos

A lei constitucional vigente não define, nem delimita, o que se deve considerar como titular de
cargo político, nem fixa o conceito de crimes de responsabilidade. a verdade é que a
Constituição vigente não omitiu a sua previsão. Ela surge-nos no art. 117.º 1 O legisl const
relegar a definição dos tipos legais de crime de responsabilidade e a fixação das respetivas
sanções para a lei ordinária. foi criada a Lei n.º 34/87, de 16-07. seu art. 1.º, determina os crimes
1
os titulares de cargos políticos respondem política, civil e criminalmente pelas ações e omissões que
pratiquem no exercício das suas funções (n.º 1); que a lei dispõe sobre os deveres, responsabilidades e
incompatibilidades dos titulares de cargos políticos, as consequências do respetivo incumprimento, bem
como sobre os respetivos direitos, regalias e imunidades (n.º 2); e ainda que a lei determina os crimes
de responsabilidade dos titulares de cargos políticos, bem como as sanções aplicáveis e os respetivos
efeitos, que podem incluir a destituição do cargo ou a perda do mandato (n.º 3)
de responsabilidade que os titulares de cargos políticos cometem no exercício das suas funções,
bem como as sanções que lhes são aplicáveis e os respetivos efeitos.

3.º e 3.º-A da Lei 34/87, para o efeito de aplicação do regime penal nela consagrado, são
considerados titulares de cargos políticos e de altos cargos públicos: Artigo 3.º Cargos políticos
1 – São cargos políticos, para os efeitos da presente lei: a) O de Presidente da República; b) O
PAR; c) O de deputado da AR d) O de membro do Gov (…)
Será ainda oportuno referir a criação, em 2008, do Conselho de Prevenção da Corrupção, a que preside,
por inerência, o Presidente do Tribunal de Contas. Ao Conselho, que funciona junto do Tribunal de
Contas mas com inteira autonomia relativamente a este, compete, designadamente, centralizar a recolha
e tratamento da informação necessária à deteção e prevenção da corrupção; dar parecer sobre a
elaboração de legislação e regulamentação nacional ou internacional de prevenção ou repressão da
corrupção; avaliar regularmente a eficácia dos instrumentos jurídicos e das medidas administrativas
adotadas pela administração pública e pelo sector empresarial público para a prevenção e combate da
corrupção; e colaborar na adoção de medidas internas de carácter preventivo, como sejam os códigos
de conduta e as ações de formação dos agentes da administração pública.

“ Se o Est tem o dever de exigir dos contribuintes um comportamento correto e de penalizar infrações
ficais, estes têm o direito de exigir do estado que ponha de pé mecanismos adequados a controlar a
utilização dos dinheiros públicos e aa atuação dos agentes da decisão financ”. Os titulares dos cargos
públicos bem como funcionários públicos estão por força da crp sujeitos a responsabilidade política,
civil e criminal” que são todas cumuláveis com a responsabilidade financeira

Dinheiros públicos são, SOUSA FRANCO “a) fundos (isto é, dinheiro em espécie)

ou valores (ou seja, títulos e créditos realizáveis a curto prazo); b) possuídos ou detidos por
uma autoridade pública (Estado, institutos públicos, regiões, autarquias, empresas públicas);
c) que pertençam em propriedade aos organismos públicos, adquirindo o carácter público
quando são adquiridos em execução de um crédito e perdendo-a quando são alienados em
cumprimento de uma dívida (ou por outro título legítimo).”

No âmbito do direito financeiro e da contabilidade pública, os dinheiros públicos são confiados

a certos agentes políticos, que respondem pela integridade e pela validade e regularidade das
operações sobre eles praticadas. Esta responsabilidade traduz-se, designadamente, na obrigação
de prestar contas.
Estes agentes político-administrativos que os administram segundo regras específicas, que
constituem o direito financeiro, e que “dão forma e garantia” a princípios que justificam a sua
autonomia. Entre estes, o “princípio da confiança, como fundamento e regra básica de quaisquer
poderes exercidos sobre bens ou dinheiros públicos, com algumas consequências claras:
limitação funcional dos poderes de gestão financeira; sua partilha necessária entre diversos
gestores ou órgãos de decisão, sujeição à legalidade genérica e à legalidade específica
(orçamento), publicidade, transparência, clareza, responsabilização.

A garantia do princípio da confiança, como fundamento e regra básica de quaisquer poderes exercidos
sobre dinheiros públicos, efetiva-se, quer através da definição de regras específicas sobre a gestão de
dinheiros públicos como pela obrigação de prestar contas, e assim dá-se o respetivos controlo

“A atividade financeira pública é suscetível de uma análise que contraponha a atividade ao controlo;
integram esta função os procedimentos que se destinam a garantir que aqueles que são responsáveis pela
atividade financeira respeitem os objetivos e critérios a que deve obedecer, procurando garantir que esta
corresponda ao interesse público respeitando as regras e os critérios a que está sujeita por lei e os
objetivos que lhe estão politicamente fixados.
A gestão de dinheiros alheios pressupõe a responsabilidade perante o respetivo titular, não podendo haver
funções financ (sejam pol ou meramente adm) sem formas adequadas de responsabilização.
Neste sentido, a jurisdição de contas será constituída pelas funções do TC, que é uma atividade específica
e materialmente jurisdicional: a aplicação da lei a casos concretos, no julgamento das contas, com a
definição e efetivação, se for o caso, das resp a que houver lugar.

O julgamento das contas. “Esta é uma atividade constituída pela determinação da correção e legalidade das contas
apresentadas no final do exercício ou da gerência financeira (em pr anual), por todos os responsáveis por dinheiros
públicos (os que cobram receitas ou pagam despesas; os que autorizam o respetivo pagamento), verificando a
respetiva legalidade: todos eles designados por contáveis em termos amplos. Trata-se, pois, de um processo de
prestação de contas que é legalmente obrigatório para todos os gerentes ou administradores que respondem, no plano
administrativo, por valores públicos, quer os patrimoniais em geral, quer os especialmente constituídos por dinheiros
públicos, devendo justificar a fidelidade da sua gestão, a correção contabilística e a legalidade dos atos praticados no
fim dessa gestão”. “A prestação de contas obrigatória dos contáveis, exatores ou pagadores púbicos resulta do velho
princípio (...) segundo o qual todo o administrador de bens alheios deve prestar contas dessa administração”.
O julgamento da conta pode ser apenas em declarar a correção da conta apresentada, ou em declarar a
“fidelidade, correção e legalidade da gestão financeira dos responsáveis”. No primeiro caso - refere
SOUSA FRANCO - “na técnica financeira portuguesa, declara-se correto o ajustamento da conta, isto é,
os valores globais da gestão financeira do ano e o seu resultado final que transita para o ano seguinte. No
segundo caso dá-se quitação aos responsáveis, declarando-os livres de qualquer responsabilidade para
com a Fazenda Nacional ou, se não houver condições para dar quitação por haver ilegalidades ou
irregularidades relevantes ou falta de valores geradores de dívida, condenar-se-ão os responsáveis a repor
os valores que faltam ou a pagar multas ou a sofrer outras penas ou efeitos jurídicos sancionatórios por
ilicitudes ocorridas no período financeiro relativamente ao qual se apresentam contas”.

Conclusão O papel do TC é determinante no apuramento da RF e a RF deve estar apenas concentrada

nesta entidade e não partilhada como acontece, com o Parlamento, os órgãos administrativos e o próprio
TRIB. Trata-se de um problema que vai ganhando novos sentidos, refletindo e perspetivando os
desafios do nosso tempo, como sejam as novas funções do Estado, entendido por alguns como
Estado-garantidor ou Estado-regulador; um problema que acompanha as reformas na
administração pública, a dinâmica da economia e das finanças públicas, cujas profundas
transformações pudemos testemunhar na última década no seio da União Europeia, e de que é
apenas um exemplo a implementação das novas regras orçamentais em plena crise económico-
financeira surgida em 2008.