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CADERNO DE DIREITO ADMINISTRATIVO

Sumário
LICITAÇÕES..................................................................................................................................................6
Licitações iniciadas pelo regime da lei 8666 ou da lei 10520 e não concluídas no biênio de vigência.....7
Os tipos penais estabelecidos na lei 8666 foram imediatamente revogados............................................7

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
NOÇÕES GERAIS E DEFINIÇÃO
A IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA indica desonestidade administrativa, razão pela qual ela se
apresenta como imoralidade qualificada, sendo caracterizada pela presença do DOLO, que surge como
elemento comum a todas as hipóteses de improbidade (SPITZCOVKY, 2022. E-book. p. 68)
O STJ entendi que é inadmissível a responsabilidade objetiva na aplicação da lei de improbidade
administrativa, in razão da exigência de configuração de dolo para todas as hipóteses relacionadas nos
artigos 9º, 10 e 11.
O artigo 1º da LIA estabelece que: “o sistema de responsabilização por atos de improbidade
administrativa irá tutelar a probidade na organização do estado e no exercício das suas funções, como
forma de assegurar o patrimônio público e social”. O o legislador estabeleceu a extenção deste objeto nos
parágrafos 5º, 6º e 7º. No parágrafo 5º ficou consignado que “os atos de improbidade violam a probidade
na organização do estado no exercício de suas funções, e a integridade do patrimônio público e social
dos poderes executivo, legislativo e judiciário, bem como da administração direta e indireta, no âmbito dos
entes federativos”.
Estão sujeito às disposições da lei de improbidade administrativa, usados praticados contra o
patrimônio de entidade privada que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de
entes públicos ou governamentais”. Independentemente de integrar a administração indireta, estão
sujeitos a sensores dessa lei os atos de improbidade administrativa praticados contra o patrimônio de
entidade privada para cuja criação ou custeio o horário tenho concorrido ou como corno seu patrimônio
receita atual, limitado ressarcimento do prejuízo, nesse caso, a repercussão do ilícito sobre a contribuição
dos cofres públicos”.
A LIA foi reformada pela lei 14.230/2021. Essa lei tem aplicação retroativa? Segundo o disposto
no artigo 1º, § 4º no sistema de improbidade administrativa é regido pelos princípios constitucionais do
direito administrativo sancionador. A partir dessa orientação, a jurisprudência reafirmou seu entendimento
de que o princípio da presunção de Inocência se aplica os processos administrativos sancionadores,
ainda que o texto constitucional faça referência a sentença penal. Contudo, o mesmo raciocínio deve ser
aplicado ao inciso XL, que faz referência a retroatividade benéfica da lei penal. Ou seja, a retroatividade
benéfica também se aplica o direito administrativo sancionador.
Logo, a retroatividade benéfica da lei é um princípio geral do direito administrativo sancionatório
e não apenas do direito penal. Dessa forma, quando a lei é alterada significa que o direito está se
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aperfeiçoando, evoluindo, em busca de soluções mais próximas do pensamento e dos anseios da

sociedade. Assim, se a lei superveniente deixa de considerar uma infração, ou passa a minimizar uma
sanção aplicada uma determinada conduta infracional já prevista, essa norma deve retroagir para
beneficiar o infrator.

HIPÓTESES PREVISTAS NA LEI N. 8.429/92

A LIA foi sistematizada a partir de 3 mortalidades de improbidade, estabelecidas em rol
exemplificativo, por força das alterações promovidas pela lei 14.230/2021.
Por exemplo, questões relacionadas à improbidade matéria eleitoral não foram elencadas nessa
lei, mas decorrem do sistema constitucional estabelecido no artigo 14, § 9º da CF, que estabelece a
possibilidade de criação de outras hipóteses de inelegibilidade pelo legislador infraconstitucional, desde
que seja feito por meio de lei complementar e recaiam em uma das hipóteses ali relacionadas:
preservação da probidade administrativa, da moralidade administrativa para o exercício do mandato,
tendo um vista a vida pregressa do candidato e para assegurar a normalidade e a legalidade das eleições
contra abusos de poder econômico e político.
A LC 64/90 – lei das inelegibilidades – conhecida como lei da ficha limpa trouxe novas
hipóteses. O artigo 1º, inciso I, “l” dessa lei estabeleceu que são inelegíveis para qualquer cargo os que
forem condenados a suspensão dos direitos políticos, em decisão transitada em julgado ou proferida por
órgão judicial colegiado, prato do luz de improbidade administrativa que importe lesão ao patrimônio
público e enriquecimento ilícito.
Dos Dispositivos podemos concluir que a prática de ato de improbidade administrativa na
modalidade dolosa e a única que encontra a previsão e pode resultar em situação de inelegibilidade para
a titularização de qualquer cargo público, desde que tenha sido proferida por órgão colegiado, mesmo
que ainda não tenhamos trânsito em julgado.
A Lei 9.504/97, que disciplinas eleições, estabeleceu no artigo 73 inúmeras condutas vedadas
aos agentes públicos com o objetivo de assegurar igualdade de oportunidade entre os candidatos durante
a campanha eleitoral, surgindo como exemplo a cessão de bens públicos, serviços públicos ou servidores
para beneficiar determinada candidatura. O descumprimento dessa exigência também configura ato de
improbidade administrativo por desrespeito ao artigo 11 da lei 8429/92.
Em suma, os atos de improbidade administrativa foram divididos em atos que importam
enriquecimento ilícito (artigo 9º), atos que causam prejuízo ao erário (artigo 10) e atos que atentam contra
os princípios da administração pública (artigo 11).

EXTENSÃO DAS HIPÓTESES DE IMPROBIDADE: POR ATOS, OMISSÕES, POR DANOS MATERIAIS
E DANOS MORAIS
As hipóteses de improbidade administrativa podem incidir quando o administrador faz o que não
deveria (conduta comissiva) ou na situação em que ele deixa de fazer o que deveria (conduta omissiva),
respondendo por danos materiais e morais (SPITZCOVKY, 2022. E-book. p. 71).
O STJ pacificou o entendimento segundo o qual não há vedação legal de dano moral em ação
que se discuta improbidade administrativa, seja pela frustração presida pelo ato e probo na comunidade,
seja pelo desprestígio efetivo causado à entidade pública que dificulte a atuação estatal. Esse
entendimento foi adotado pela segunda turma do STJ.
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a. Dos atos de improbidade que importam em enriquecimento ilícito (artigo 9º): são
considerados atos administrativos de maior gravidade. Eles são marcados pela prática de
um ato de improbidade administrativa que importe enriquecimento ilícito mediante a prática
de ato doloso que estabelecia vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de
cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades referidas no artigo 1º da LIA.
O dispositivo legal estabelece uma série de requisitos para a configuração do enriquecimento
ilícito, a partir da necessária caracterização do dolo. Ou seja, simples enriquecimento não se revela
suficiente para a configuração do ato de improbidade administrativa, na medida em que ele poderá ser
verificado de forma legitima.
Outro ponto que merece destaque é a consideração de que o enriquecimento, além de ilícito,
deve resultar da titularização de um cargo, mandato, função, emprego ou atividades nas entidades
integrantes da estrutura da administração pública. Se o enriquecimento não decorreu desse exercício
não se configurado de improbidade administrativa.
Para facilitar a fiscalização patrimonial do agente público, o legislador estabeleceu no artigo 13 a
necessidade de apresentação de declaração de imposto de renda por ocasião da posse, que deverá ser
renovada periodicamente, até o momento da sua saída dos quadros da administração pública, sob pena
de demissão.
Ainda em ação do disposto no artigo 9º, e necessária configuração de vantagem patrimonial
indevida para que o ato de improbidade administrativa se materialize. O artigo 21, inciso I, da LIA, exige
para aplicação das sanções previstas na lei a efetiva ocorrência de dano em se tratando de
ressarcimento. Assim, a aplicação das sanções previstas na LIA, independe da efetiva ocorrência de
dano ao patrimônio público, salvo quanto a pena de ressarcimento e as condutas previstas no artigo 10
da LIA.
É importante observar que as inúmeras hipóteses de improbidade administrativa que causam
enriquecimento ilícito revela um elenco meramente exemplificativo, tendo em vista a expressão
notadamente, utilizada pelo legislador. Assim, por exemplo, a utilização de agente público em obra ou
serviço particular de bem morre de propriedade da administração pública; a percepção de vantagem
econômica para intermediar a liberação ou aplicação de verba pública de qualquer natureza; aceitar
emprego, comissão ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento para pessoa física ou jurídica
que tenha interesse suscetível de ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das
atribuições do agente público atividade, etc. Todas estas situações são caracterizadas a partir da
configuração do DOLO.
b. Dos atos de improbidade que importam em danos ao erário: são condutas de gravidade
intermediária, que estão descritas no artigo 10. Tratam-se dos atos de improbidade
administrativa que causam lesão ao erário por meio de ação ou omissão dolosa, que
ensejem efetiva e comprovada perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou
dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no artigo 1º da LIA.
O dispositivo traz os requisitos necessários para a configuração do ato de improbidade
administrativa que causa lesão ao erário. Dessa forma, a sem a caracterização da lesão não se pode
cogitar a responsabilização por atos de improbidade administrativa dessa natureza. Em das modificações
estabelecidas pela lei 14.230/2021, a lesão deve ser efetiva e resta amplamente comprovada, conforme a
diretriz estabelecida no parágrafo 1º do artigo 10. Mais uma fez a caracterização dos atos de improbidade
administrativa depende da conduta (ação ou omissão) DOLOSA, sendo que o STJ entendi que esse
DOLO deve ser ESPECÍFICO.
A mera perda vo patrimonial decorrente da atividade econômica não acarretará ato de
improbidade administrativa, salvo se for comprovado essa finalidade.
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Dentre as condutas podemos destacar: a permissão ou facilitação da alienação, permuta ou

locação de bens, por preço inferior ao de mercado; a permissão do facilitação da aquisição, permuta ou
locação de bens e serviços por preços superior ao mercado, hipótese conhecida como superfaturamento;
a viabilização de operações financeiras de forma ilegal; a frustração da licitude de um procedimento
licitatório ou de processo seletivo para a celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos ou
dispensá-los indevidamente, aqui vetando a perda patrimonial efetiva da administração pública.
O artigo 10-A foi deslocado para o inciso XXII do artigo 10. Assim, a conduta de conceder,
aplicar o manter benefício financeiro tributário contrário às disposições do caput do parágrafo primeiro, do
artigo 8º-A da LC 116/2003 constitui ato de improbidade administrativa que gera reflexos no artigo 12.
Para o STJ, o ato de improbidade administrativa previsto no artigo 10 da LIA exige para a sua
configuração, necessariamente, o efetivo prejuízo para o erário, sob pena de não tipificação do ato
impugnado. Existe uma exceção à hipótese prevista no inciso I do artigo 21, o qual somente deve ser
aplicado nos casos de improbidade administrativa descritos nos artigos 9º e 11 da LIA.
O STF possui entendimento de que a má fé é elemento subjetivo essencial à caracterização da
improbidade administrativa, sendo que a condenação pela conduta que se enquadra no artigo 10 da LIA
exige a prova da ocorrência do dano ao patrimônio público.
c. Dos atos de improbidade que atentam contra os princípio da administração pública: o artigo
11 da LIA trás os dispositivos de menor gravidade, ja que eles implicam a violação aos
princípios da administração.
Trata-se de condutas DOLOSAS, segundo o qual os atos necessitam apenas da configuração de
DOLO GENÉRICO, não sendo necessária a comprovação do DOLO ESPECÍFICO.
O STJ tem entedimento nesse sentido: “O elemento subjetivo necessário a configuração da
improbidade administrativa estabelecida no artigo 11 da LIA é o dolo genérico apto a realizar a conduta
que atente contra os princípios da administração pública, não se exigindo a presença de DOLO
ESPECÍFICO.
Com a lei 14.230/2021, o rol do artigo 11 tornou-se taxativo, já que foi retirada a expressão
“notadamente” e acrescentada à expressão “caracterizada por uma das seguintes condutas”. Desse
dispositivo, merece destaque:
Art.11 (...)
IV - negar publicidade aos atos oficiais, exceto em razão de sua
imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do Estado ou de outras
hipóteses instituídas em lei;
Esse inciso possibilita, excepcionalmente, a manutenção de sigilo desde que seja
imprescindível para a segurança da sociedade e do Estado, bem como para as hipóteses previstas na lei
12.527/2011, que disciplina o acesso a informações.
Art.11 (...)
V - frustrar, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial de concurso
público, de chamamento ou de procedimento licitatório, com vistas à obtenção
de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros;
O inciso V incluiu o chamamento, o procedimento licitatório da para a obtenção de benefício
próprio ou de terceiros.
Art.11 (...)
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VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo, desde que

disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades;
Acrescenta-se a necessidade de comprovação de que o agente público dispunha de condições
para a prestação de contas e não o fez parta ocultar irregularidades.
Art.11 (...)
XI - nomear cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por
afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor
da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou
assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou,
ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas;
Esse inciso ratifica a SV 13 que combate ao nepotismo.
Art.11 (...)
XII - praticar, no âmbito da administração pública e com recursos do erário, ato
de publicidade que contrarie o disposto no § 1º do art. 37 da Constituição
Federal, de forma a promover inequívoco enaltecimento do agente público e
personalização de atos, de programas, de obras, de serviços ou de campanhas
dos órgãos públicos.
A prática de ato de improbidade administrativa que determina publicidade que enaltecendo o
agente público, bem como suas realizações, ao arrepio do que dispõe a CF.
Os parágrafos do artigo 11 estabelece a necessidade de comprovação do DOLO, bem como a
lesividade relevante independentemente de danos ao erário e de enriquecimento ilícito.
Art.11 (...)
§ 1º Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção,
promulgada pelo Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá
improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado
na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício
indevido para si ou para outra pessoa ou entidade.      
§ 2º Aplica-se o disposto no § 1º deste artigo a quaisquer atos de improbidade
administrativa tipificados nesta Lei e em leis especiais e a quaisquer outros
tipos especiais de improbidade administrativa instituídos por lei.  
§ 3º O enquadramento de conduta funcional na categoria de que trata este
artigo pressupõe a demonstração objetiva da prática de ilegalidade no
exercício da função pública, com a indicação das normas constitucionais,
legais ou infralegais violadas.     
§ 4º Os atos de improbidade de que trata este artigo exigem lesividade
relevante ao bem jurídico tutelado para serem passíveis de sancionamento e
independem do reconhecimento da produção de danos ao erário e de
enriquecimento ilícito dos agentes públicos.         
§ 5º Não se configurará improbidade a mera nomeação ou indicação política
por parte dos detentores de mandatos eletivos, sendo necessária a aferição de
dolo com finalidade ilícita por parte do agente.
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Assim, de forma esquemática:

ART. 9º ART. 10 ART. 11

Enriquecimento ilícito
Dolo específico
Deve comprovar dano efetivo
Rol exemplificativo
Dano ao erário
Dolo específico
Deve comprovar dano efetivo
Rol exemplificativo
Agressão aos princípios da
administração pública
Dolo genérico
Não precisa comprovar dano
efetivo, embora existe a
lesividade relevante
Rol taxativo

DA AÇÃO VOLTADA A COMBATER OS ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

A Lei n. 14.230/2021 estabeleceu grandes modificações na ação voltada para combater os atos
de improbidade administrativa no âmbito judicial. Antes da referida lei era possível a propositura de uma
ação popular ou de uma ação civil pública para combater os atos de improbidade administrativa. Com a
mudança por ela estabelecida, passamos a ter uma única possibilidade, ou seja, a ação civil pública para
combate aos atos de improbidade administrativa, nos termos do art.17-D: “A ação por improbidade
administrativa é repressiva, de caráter sancionatório, destinada à aplicação de sanções de caráter
pessoal previstas nesta Lei, e não constitui ação civil, vedado seu ajuizamento para o controle de
legalidade de políticas públicas e para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de
outros interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos. (Incluído pela Lei n. 14.230, de 2021)”.
Para a doutrina, o dispositivo estabelece a exclusividade de utilização dessa medida, a ação civil
púbçica, “destinada à aplicação de sanções de caráter pessoal previstas nesta Lei”. Na parte final do
texto, a Lei destaca que é “vedado seu ajuizamento para o controle de legalidade de políticas públicas e
para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos, coletivos
e individuais homogêneos.1”
Dessa forma, o controle de legalidade de políticas públicas e demais itens ali relacionados não
será feito através de ação de improbidade administrativa, nada impede que ele seja feito através de ação
civil pública, nos termos da Lei n. 7.347/85. O parágrafo único do art. 17-D deixa consignado que: “o
controle de legalidade de políticas públicas e a responsabilidade de agentes públicos, inclusive políticos,
entes públicos e governamentais, por danos ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor
artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, a qualquer outro interesse difuso ou coletivo, à ordem
econômica, à ordem urbanística, à honra e à dignidade de grupos raciais, étnicos ou religiosos e ao
patrimônio público e social submetem-se aos termos da Lei n. 7.347, de 24 de julho de 1985”.
O art. 17, § 6º abre a possibilidade conversão da ação de improbidade administrativa em uma
ação civil pública, regulada pela Lei n. 7.347/85, bem demonstrando tratar-se de ações distintas, com
objetos distintos. Assim, temos: “A qualquer momento, se o magistrado identificar a existência de
ilegalidades ou de irregularidades administrativas a serem sanadas sem que estejam presentes todos os
requisitos para a imposição das sanções aos agentes incluídos no polo passivo da demanda, poderá, em
decisão motivada, converter a ação de improbidade administrativa em ação civil pública, regulada pela Lei
n. 7.347, de 24 de julho de 1985”.
A partir dos dispositivos temos que considerar que o legitimado a propositura das demandas é o
MP, nos termos apresentados no art. 17, caput: “Art. 17. A ação para a aplicação das sanções de que
trata esta Lei será proposta pelo Ministério Público e seguirá o procedimento comum previsto na Lei n.
13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil), salvo o disposto nesta Lei”. Antes da

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SPITZCOVSKY, Celso. Esquematizado - Direito Administrativo . São Paulo: Editora Saraiva, 2022. E-book. ISBN
9786555596250. Disponível em: https://integrada.minhabiblioteca.com.br/#/books/9786555596250/. Acesso em: 05
jan. 2023.
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modificação legislativa eram legitimados o Ministério Público ou a pessoa jurídica interessada, agora
apenas parquet.
Para Celso SPITZCOVSKY, em razão das diferenças estruturais da ação civil pública e a ação
de improbidade administrativa as alterações puderam ser implementadas por lei, não demandando a
necessidade de EC2.
A Lei n. 8.429/92 consigna quem serão aqueles que poderão ser responsabilizados pela prática
de atos de improbidade administrativa: o agente público e o particular que tenha contribuído para sua
consumação ou dele tenha se beneficiado. Assim, temos:

Art. 2º. Para os efeitos desta Lei, consideram-se agente público o agente
político, o servidor público e todo aquele que exerce, ainda que
transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação,
contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo,
emprego ou função nas entidades referidas no art. 1º desta Lei. (Redação dada
pela Lei n. 14.230, de 2021)
Art. 3º As disposições desta Lei são aplicáveis, no que couber, àquele que,
mesmo não sendo agente público, induza ou concorra dolosamente para a
prática do ato de improbidade. (Redação dada pela Lei n. 14.230, de 2021)

O art. 2º deixa consignado que a expressão “agentes públicos” abrange todas as pessoas que se
encontram dentro da estrutura da Administração Pública, pouco importando a natureza desse vínculo, ou
seja, aqueles que titularizam cargos, empregos, funções na Administração direta e indireta, assumindo
um papel secundário se, com ou sem remuneração; de forma permanente ou temporária se, por eleição,
nomeação ou contratação3. Esse dispositivo traz um conceito amplo, que abarca os chamados agentes
políticos, os servidores públicos, expressão que acaba por englobar os funcionários públicos, os
empregados públicos e os contratados em caráter temporário, bem como os particulares em colaboração
com o Estado.
No que diz respeito aos agentes políticos, pessoas que pessoas que titularizam temporariamente
mandatos eletivos ou não, como o Presidente da República, Ministros de Estado, Secretários,
Governadores, Prefeitos, bem como os Parlamentares, por exemplo. Na obsta que eles respondam por
atos de improbidade. Mas a questão não está pacificada.
O Presidente da República, por exemplo, praticando atos de improbidade acaba por responder
por crime de responsabilidade, a teor do disposto no art. 85, V, da CF: “São crimes de responsabilidade
os atos do Presidente da República que atentem contra a Constituição Federal e, especialmente, contra:
(...) V — a probidade na administração”. Como a matéria está prevista na Lei n. 1.079/50, recepcionada
pela CRFB, afasta-se a aplicação da Lei n. 8.429/92.
O Supremo Tribunal Federal, em julgamento plenário ocorrido após o exame da Rcl 2.138/DF,
placitou (ratificou), em unânime votação, o entendimento de que agentes políticos estão sujeitos a uma
‘dupla normatividade em matéria de improbidade, com objetivos distintos’, tanto aquela fundada na Lei n.
8.429/92, quanto aquela decorrente da Lei n. 1.079/50”. Para a Corte Suprema, excetuada a hipótese de
atos de improbidade praticados pelo Presidente da República, que estão sujeitos a um regime especial
instituído pela CRFB e pela legislação infraconstitucional, não há norma constitucional alguma que

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SPITZCOVSKY, Celso. Esquematizado - Direito Administrativo . São Paulo: Editora Saraiva, 2022. E-book. ISBN
9786555596250. Disponível em: https://integrada.minhabiblioteca.com.br/#/books/9786555596250/. Acesso em: 05
jan. 2023.
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SPITZCOVSKY, Celso. Esquematizado - Direito Administrativo . São Paulo: Editora Saraiva, 2022. E-book. ISBN
9786555596250. Disponível em: https://integrada.minhabiblioteca.com.br/#/books/9786555596250/. Acesso em: 05
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imunize os agentes políticos, sujeitos a crime de responsabilidade, de qualquer das sanções por ato de
improbidade previstas no art. 37, § 4º. Dessa forma, seria incompatível com a Constituição preceito
normativo infraconstitucional que impusesse imunidade dessa natureza.
Nas ações de improbidade administrativa deve-se levar em consideração o cargo que serviu de
instrumento para a prática da conduta ilícita e não aquele ocupado pelo agente no momento do trânsito
em julgado da sentença condenatória. Trata-se de uma conclusão que pode ser retirada do art. 12, §1º da
LIA: “A sanção de perda da função pública, nas hipóteses dos incisos I e II do caput deste artigo, atinge
apenas o vínculo de mesma qualidade e natureza que o agente público ou político detinha com o poder
público na época do cometimento da infração, podendo o magistrado, na hipótese do inciso I do
caput deste artigo, e em caráter excepcional, estendê-la aos demais vínculos, consideradas as
circunstâncias do caso e a gravidade da infração. (Incluído pela Lei n. 14.230, de 2021)”.
Ess dispositivo apenas reforça o entendimento do STJ, exarado no julgamento do REsp
1766149: “A sanção da perda do cargo público, prevista entre aquelas do art. 12 da Lei n. 8.429/1992,
não está relacionada ao cargo ocupado pelo agente ímprobo ao tempo do trânsito em julgado da
sentença condenatória, mas sim àquele (cargo) que serviu de instrumento para a prática da conduta
ilícita”.
No que tange ao polo passivo da demanda de improbidade administrativa, é inviável a
propositura da ação exclusivamente contra o particular, ou seja, é inviável a ação que deixa de fora o
agente público no polo passivo, pois a questão discute a desonestidade administrativa qualificada,
representada pela improbidade administrativa. Essa tese foi consolidada no julgamento do AgRg no
AREsp 574.500/PA. Dessa forma, consolidou-se o entendimento de que o particular sozinho não pode
ser responsabilizado por ato de improbidade administrativa. Devemos advertir que o agente público pode
ser responsabilizado sozinho pela prática do mesmo ato.
Todavia, no AREsp n. 1.402.806/TO ficou consignado que é possível responsabilização apenas
do particular, nos casos em que, em outra ação conexa, se discuta os mesmos fatos e que tenha, no polo
passivo, o agente público responsável pela prática do ato de improbidade administrativa.
Nos §§ 1º e 2º do art. 3º tivemos a ampliação do polo passivo da ação de improbidade
administrativa:

Art. 3º As disposições desta Lei são aplicáveis, no que couber, àquele que,
mesmo não sendo agente público, induza ou concorra dolosamente para a
prática do ato de improbidade. (Redação dada pela Lei n. 14.230, de 2021)
§ 1º Os sócios, os cotistas, os diretores e os colaboradores de pessoa jurídica
de direito privado não respondem pelo ato de improbidade que venha a ser
imputado à pessoa jurídica, salvo se, comprovadamente, houver participação e
benefícios diretos, caso em que responderão nos limites da sua participação.
(Incluído pela Lei n. 14.230, de 2021)
§ 2º As sanções desta Lei não se aplicarão à pessoa jurídica, caso o ato de
improbidade administrativa seja também sancionado como ato lesivo à
administração pública de que trata a Lei n. 12.846, de 1º de agosto de 2013.
(Incluído pela Lei n. 14.230, de 2021)

Se o réu for pessoa física, a lei traz a possibilidade de responsabilizar se o seu herdeiro ou
sucessor.
Sendo pessoa jurídica, existe a possibilidade de responsabilização do sucessor instituída através
de alteração contratual, transformação, incorporação, fusão ou cisão societária, nos termos do art. 8º:
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Art. 8º O sucessor ou o herdeiro daquele que causar dano ao erário ou que se

enriquecer ilicitamente estão sujeitos apenas à obrigação de repará-lo até o
limite do valor da herança ou do patrimônio transferido. (Redação dada pela Lei
n. 14.230, de 2021)
Art. 8º-A A responsabilidade sucessória de que trata o art. 8º desta Lei aplica-
se também na hipótese de alteração contratual, de transformação, de
incorporação, de fusão ou de cisão societária. (Incluído pela Lei n. 14.230, de
2021)
Parágrafo único. Nas hipóteses de fusão e de incorporação, a responsabilidade
da sucessora será restrita à obrigação de reparação integral do dano causado,
até o limite do patrimônio transferido, não lhe sendo aplicáveis as demais
sanções previstas nesta Lei decorrentes de atos e de fatos ocorridos antes da
data da fusão ou da incorporação, exceto no caso de simulação ou de evidente
intuito de fraude, devidamente comprovados. (Incluído pela Lei n. 14.230, de
2021)

AÇÃO POPULAR
Tem fundamento constitucional no art. 5º, LXXIII, da CF: “qualquer cidadão é parte legítima para
propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado
participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o
autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência”.
A Lei n. 4.717/65 disciplinou a ação popular a nível infraconstitucional.
Segundo Celso SPITZCOVSKY, a CRFB revela a possibilidade de utilização ação popular para
combater atos imorais comprometedores do interesse público. Mas em nenhum momento ela autorizou a
utilização desta ação para combater atos de improbidade administrativa, que devem ser compreendidos
como sendo uma imoralidade qualificada, já que ela é potencializada pelo dolo, elemento comum e único
a todas as hipóteses relacionadas ao longo dos arts. 9º, 10 e 11 da Lei n. 8.429/924.
Quanto a legitimidade ativa para a propositura da demanda, a CRFB atribui a qualquer cidadão,
ou seja, ao nacional no pleno exercício dos direitos políticos, condição que se comprova de acordo com a
previsão estabelecida no art. 1º, § 3º, com a apresentação do título de eleitor: “Art. 1º (...) § 3º A prova da
cidadania, para ingresso em juízo, será feita com o título eleitoral, ou com documento que a ele
corresponda”.
Dessa forma, a Constituição afastou a possibilidade dessa garantia ser utilizada por pessoas
jurídicas ou pelo Ministério público, já que o requisito da cidadania inerente à pessoa física. Nesse
sentido, a súmula 365 do STF estabelece que “a pessoa jurídica não tem legitimidade para a propositura
da ação popular”. O MP Não tem legitimidade para propor a ação popular, mas ele pode substituir o autor
da ação, no curso da mesma, desde que estejam preenchidas as exigências estabelecidas no art. 9º da
LAP:

Art. 9º Se o autor desistir da ação ou der motivo à absolvição da instância,

serão publicados editais nos prazos e condições previstos no art. 7º, inciso II,
ficando assegurado a qualquer cidadão, bem como ao representante do

4
SPITZCOVSKY, Celso. Esquematizado - Direito Administrativo . São Paulo: Editora Saraiva, 2022. E-book. ISBN
9786555596250. Disponível em: https://integrada.minhabiblioteca.com.br/#/books/9786555596250/. Acesso em: 05
jan. 2023.
 10

Ministério Público, dentro do prazo de 90 (noventa) dias da última publicação

feita, promover o prosseguimento da ação.

Caso nenhum substituto se apresente, o parquet poderá promover o prosseguimento da ação,

na qualidade de representante dos interesses da coletividade.
No polo passivo da demanda deve figurar a pessoa física responsável pela prática do ato lesivo,
a pessoa jurídica Por Ela representada e ainda terceiros que se beneficiaram da prática do ato, conforme
o disposto no art. 6º, caput, da Lei n. 4.717/65:

Art. 6º A ação será proposta contra as pessoas públicas ou privadas e as

entidades referidas no art. 1º, contra as autoridades, funcionários ou
administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o
ato impugnado, ou que, por omissão, tiverem dado oportunidade à lesão, e
contra os beneficiários diretos do mesmo”.

A propositura da ação contra a pessoa jurídica, mesmo nos casos em que ela seja prejudicada
pelo ato, se justifica em virtude da previsão estabelecida no § 3º do art. 6º: “A pessoa jurídica de direito
público ou de direito privado, cujo ato seja objeto de impugnação, poderá abster-se de contestar o pedido,
ou poderá atuar ao lado do autor, desde que isso se afigure útil ao interesse público, a juízo do respectivo
representante legal ou dirigente”.

AÇÃO CIVIL PÚBLICA

Dentre as funções institucionais do Ministério Público está a propositura de ação civil pública
para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e
coletivos, conforme o disposto no art. 129, III da CRFB. O § 1º do dispositivo constitucional estabelece
que “A legitimação do Ministério Público para as ações civis previstas neste artigo não impede a de
terceiros, nas mesmas hipóteses, segundo o disposto nesta Constituição e na lei”.
IMPORTANTE:
Súmula 329 do STJ: O Ministério Público tem legitimidade para propor ação civil pública em defesa do
patrimônio público.
Súmula 601 do STJ: O Ministério Público tem legitimidade ativa para atuar na defesa dos direitos difusos,
coletivos e individuais homogêneos dos consumidores, ainda que decorrentes da prestação de serviços
públicos.
A ação civil pública foi disciplinada pela Lei n. 7.347/85. Os legitimados encontram-se dispostos
no art. 5º:

Art. 5º Têm legitimidade para propor a ação principal e a ação cautelar:

I — o Ministério Público;
II — a Defensoria Pública;
III — a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios;
IV — a autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia mista;
V — a associação que, concomitantemente:
a) esteja constituída há pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei civil;
 11

b) inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteção ao meio ambiente, ao

consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência ou ao patrimônio
artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.
§ 1º O Ministério Público, se não intervier no processo como parte, atuará
obrigatoriamente como fiscal da lei.
§ 2º Fica facultado ao Poder Público e a outras associações legitimadas nos
termos deste artigo habilitar-se como litisconsortes de qualquer das partes.
§ 3º Em caso de desistência infundada ou abandono da ação por associação
legitimada, o Ministério Público ou outro legitimado assumirá a titularidade
ativa.
§ 4º O requisito da pré-constituição poderá ser dispensado pelo juiz, quando
haja manifesto interesse social evidenciado pela dimensão ou característica do
dano, ou pela relevância do bem jurídico a ser protegido.
§ 5º Admitir-se-á o litisconsórcio facultativo entre os Ministérios Públicos da
União, do Distrito Federal e dos Estados na defesa dos interesses e direitos de
que cuida esta lei.
§ 6º Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados
compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante
cominações, que terá eficácia de título executivo extrajudicial.

Segundo Celso SPITZCOVSKY, os dispositivos legais deixam Claro a conclusão pela

impossibilidade de pessoas físicas se valerem da ação civil pública5.
Foro competente. Consolidou-se no STF a orientação de que a competência para processar e
julgar a ação civil de improbidade administrativa, praticada por autoridade detentora de foro por
prerrogativa de função é da justiça de primeiro grau e não da suprema corte 6. Assim, ficou consignado
que o foro especial por prerrogativa de função previsto na Constituição Federal em relação às infrações
penais comuns não é extensível às ações de improbidade administrativa, de natureza civil, pois o foro
privilegiado é destinado a abarcar apenas as infrações penais, e a gravidade das sanções previstas no
art. 37, § 4º, da CRFB não reveste a ação de improbidade administrativa de natureza penal. No que diz
respeito a sua regulamentação, o foro privilegiado representa exceção aos princípios estruturantes da
igualdade e da república, logo ele deve ser regulamentado de forma não ampliativa, devendo observar a
estrita legalidade de suas disposições. Por fim, o STF deixou consignado que a fixação de competência
para julgar a ação de improbidade no 1º grau de jurisdição representa a fórmula mais republicana e
atenta às capacidades institucionais dos diferentes graus de jurisdição para a realização da instrução
processual, de modo a promover um combate mais eficiente da corrupção e da proteção da moralidade
administrativa.
No julgamento da ADI 6.514/CE, o STF reiterou a inconstitucionalidade da ampliação, por lei
estadual, das autoridades protegidas pelo foro por prerrogativa de função. Ou seja, os estados devem
seguir, por simetria, o modelo federal. Dessa forma, extrapola a autonomia do estado previsão, em
constituição estadual, que confira foro privilegiado a Delegado Geral da Polícia Civil.
Das decisões interlocutórias e da sentença. O art. 16 da Lei n. 7.347/85 estabelece que:

5
SPITZCOVSKY, Celso. Esquematizado - Direito Administrativo . São Paulo: Editora Saraiva, 2022. E-book. ISBN
9786555596250. Disponível em: https://integrada.minhabiblioteca.com.br/#/books/9786555596250/. Acesso em: 05
jan. 2023.
6
Agravo Regimental na Petição n. 3.240/DF.
 12

Art. 16. A sentença civil fará coisa julgada erga omnes, nos limites da
competência territorial do órgão prolator, exceto se o pedido for julgado
improcedente por insuficiência de provas, hipótese em que qualquer legitimado
poderá intentar outra ação com idêntico fundamento, valendo-se de nova
prova. (Redação dada pela Lei n. 9.494, de 10.9.1997)

O STF, ao julgar o RE 1.101.973/SP, estabeleceu a seguinte tese de Repercussão Geral: “I — É

inconstitucional o art. 16 da Lei 7.347/1985, alterada pela Lei 9.494/1997. II — Em se tratando de ação
civil pública de efeitos nacionais ou regionais, a competência deve observar o art. 93, II, da Lei
8.078/1990. III — Ajuizadas múltiplas ações civis públicas de âmbito nacional ou regional, firma-se a
prevenção do juízo que primeiro conheceu de uma delas, para o julgamento de todas as demandas
conexas”. Assim, essa decisão estabeleceu que:

 É inconstitucional a delimitação dos efeitos da sentença proferida em sede de ação civil

pública aos limites da competência territorial de seu órgão prolator.
 A alteração do art. 16 da Lei 7.347/1985, promovida pela Lei 9.494/1997, fruto da
conversão da MP 1.570/1997, contraria o avanço institucional de tutela dos direitos
metaindividuais, bem como mostra-se inconstitucional por violar o amplo acesso à
Justiça e à isonomia entre os jurisdicionados.
Caso haja um decisão interlocutória no correr de uma ação civil pública é possível a interposição
de agravo de instrumento em face dessas decisões? O STJ entendeu que sim. Ao julgar o REsp
1.925.492/RJ a Corte concluiu pela aplicabilidade à ação de improbidade administrativa o previsto no art.
19, § 1º, da Lei da Ação Popular, segundo o qual das decisões interlocutórias cabe agravo de
instrumento.
Na ação de improbidade administrativa podem ser utilizados medidas executivas atípicas de
cunho não patrimonial no cumprimento de sentença? O STJ possui entendimento que é possível a
utilização das medidas executivas atípicas de cunho não patrimonial no cumprimento de sentença
proferida em ação de improbidade administrativa. Trata-se do que foi decidido no REsp 1.929.230/MT.

DAS SANÇÕES NOS CASOS DE IMPROBIDAE ADMINISTRATIVA

O art. 37, § 4º, da Constituição estabelece que “os atos de improbidade administrativa
importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o
ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível”.
Essas San ções dependem do trânsito em julgado da sentença, conforme o disposto no art. 20
da Lei n. 8.429/92: “a perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos só se efetivam com o
trânsito em julgado da sentença condenatória”.
Existe a possibilidade de afastamento sumário do agente público nos caso de improbidade
administrativa? Sim, a LIA estabelece no § 1º do art. 20 que “a autoridade judicial competente poderá
determinar o afastamento do agente público do exercício do cargo, do emprego ou da função, sem
prejuízo da remuneração, quando a medida for necessária à instrução processual ou para evitar a
iminente prática de novos ilícitos”. O afastamento será de até 90 (noventa) dias, prorrogáveis uma única
vez por igual prazo, mediante decisão motivada.
Indisponibilidade de bens. Na ação por improbidade administrativa poderá ser formulado, em
caráter antecedente ou incidente, pedido de indisponibilidade de bens dos réus, a fim de garantir a
integral recomposição do erário ou do acréscimo patrimonial resultante de enriquecimento ilícito (art. 16
da LIA). O pedido de indisponibilidade poderá ser formulado independente de representação ao MP.
 13

A depender da situação concreta, o pedido de indisponibilidade de bens incluirá a investigação, o

exame e o bloqueio de bens, contas bancárias e aplicações financeiras mantidas pelo indiciado no
exterior, nos termos da lei e dos tratados internacionais.
Para que o pedido de indisponibilidade seja deferido faz-se necessário a demonstração de
perigo de dano irreparável ou de risco ao resultado útil do processo, desde que o juiz se convença da
probabilidade da ocorrência dos atos descritos na inicial. O juiz irá deferir ou não o pedido, após a oitiva
do réu em 5 (cinco) dias. No entanto, a indisponibilidade de bens poderá ser decretada sem a oitiva
prévia do réu, sempre que o contraditório prévio puder comprovadamente frustrar a efetividade da medida
ou houver outras circunstâncias que recomendem a proteção liminar, não podendo a urgência ser
presumida7.
A indisponibilidade jamais poderá superar o montante indicado pelo autor, mesmo com
pluralidade de réus, ou seja, se houver mais de um réu na ação, a somatória dos valores declarados
indisponíveis não poderá superar o montante indicado na petição inicial como dano ao erário ou como
enriquecimento ilícito.
É possível a substituição de bens nas ações de improbidade administrativa? Sim, a LIA
estabelece que: “o valor da indisponibilidade considerará a estimativa de dano indicada na petição inicial,
permitida a sua substituição por caução idônea, por fiança bancária ou por seguro-garantia judicial, a
requerimento do réu, bem como a sua readequação durante a instrução do processo”.
A possibilidade de desconsideração da personalidade jurídica deve observar a necessidade de
demonstração da efetiva ocorrência de atos ilícitos, em se tratando de pessoa jurídica.
É possível a indisponibilidade de bens de terceiro? Sim, desde que ocorra a demonstração da
sua efetiva concorrência para os atos ilícitos apurados ou, quando se tratar de pessoa jurídica, da
instauração de incidente de desconsideração da personalidade jurídica.
A tutela provisória de urgência, estabelecida na  Lei n. 13.105, de 16 de março de 2015, CPC,
deve ser aplicado a LIA.
Da decisão que deferir ou indeferir a medida relativa à indisponibilidade de bens caberá agravo
de instrumento, nos termos do CPC.
O § 10 estabelece que “a indisponibilidade recairá sobre bens que assegurem exclusivamente o
integral ressarcimento do dano ao erário, sem incidir sobre os valores a serem eventualmente aplicados a
título de multa civil ou sobre acréscimo patrimonial decorrente de atividade lícita”.
O legislador também positivou a ordem dos bens indisponíveis, permitindo a incidência sobre
contas bancárias apenas em último caso, de forma a garantir a subsistência do réu, se pessoa física, ou a
manutenção da atividade, se pessoa jurídica. Dessa forma, a ordem de indisponibilidade de bens deverá
priorizar veículos de via terrestre, bens imóveis, bens móveis em geral, semoventes, navios e aeronaves,
ações e quotas de sociedades simples e empresárias, pedras e metais preciosos e, apenas na
inexistência desses, o bloqueio de contas bancárias, de forma a garantir a subsistência do acusado e a
manutenção da atividade empresária ao longo do processo.
Houve também uma preocupação com os efeitos práticos da decisão de indisponibilidade de
bens, ao dispor que “o juiz, ao apreciar o pedido de indisponibilidade de bens do réu a que se refere
o caput deste artigo, observará os efeitos práticos da decisão, vedada a adoção de medida capaz de
acarretar prejuízo à prestação de serviços públicos (§ 12)”. Porém, a lei veda a decretação de
indisponibilidade da quantia de até 40 (quarenta) salários mínimos depositados em caderneta de
7
SPITZCOVSKY, Celso. Esquematizado - Direito Administrativo . São Paulo: Editora Saraiva, 2022. E-book. ISBN
9786555596250. Disponível em: https://integrada.minhabiblioteca.com.br/#/books/9786555596250/. Acesso em: 05
jan. 2023.
 14

poupança, em outras aplicações financeiras ou em conta-corrente. Da mesma forma, é vedada a

decretação de indisponibilidade do bem de família do réu, salvo se comprovado que o imóvel seja fruto de
vantagem patrimonial indevida, conforme descrito no art. 9º desta Lei.
Suspensão de direitos políticos. A jurisprudência do STJ tem afastado sua incidência para
situações de improbidade administrativa sem qualquer ligação com a questão político-partidária. Ou seja,
a jurisprudência da corte tem mitigado a imposição da sanção de direitos políticos nas condenações por
ato de improbidade, por ser a mais drástica das penalidades estabelecidas no art. 12 da Lei n. 8.429/92,
devendo ser considerada a gravidade do caso, e não a das funções do acusado’8.
Por fim, a sanção de indinão terá lugar para as hipóteses de improbidade relacionadas ao longo
do art. 11, por força da previsão estabelecida no art. 12, III, com alterações promovidas pela Lei n.
14.230/2021. Ou seja, para as hipóteses de improbidade que atingem princípios da administração, as
penas de perda da função e de suspensão de direitos políticos foram suprimidas.

ACORDO DE NÃO PERSECUÇÃO CIVIL

A Lei n. 14.230/2021 estabeleceu mudanças relativas ao acordo de não persecução civil. Agora
a LIA autoriza sua celebração cumpridos os requisitos leis e atendidos os resultados apresentados no
texto legal, conforme o disposto no art. 17-B, caput, I e II, e seu § 1º:

Art. 17-B. O Ministério Público poderá, conforme as circunstâncias do caso

concreto, celebrar acordo de não persecução civil, desde que dele advenham,
ao menos, os seguintes resultados: (Incluído pela Lei n. 14.230, de 2021)
I — o integral ressarcimento do dano; (Incluído pela Lei n. 14.230, de 2021)
II — a reversão à pessoa jurídica lesada da vantagem indevida obtida, ainda
que oriunda de agentes privados.(Incluído pela Lei n. 14.230, de 2021)
§ 1º A celebração do acordo a que se refere o caput deste artigo dependerá,
cumulativamente: (Incluído pela Lei n. 14.230, de 2021)
I — da oitiva do ente federativo lesado, em momento anterior ou posterior à
propositura da ação; (Incluído pela Lei n. 14.230, de 2021)
II — de aprovação, no prazo de até 60 (sessenta) dias, pelo órgão do Ministério
Público competente para apreciar as promoções de arquivamento de inquéritos
civis, se anterior ao ajuizamento da ação; (Incluído pela Lei n. 14.230, de 2021)
III — de homologação judicial, independentemente de o acordo ocorrer antes
ou depois do ajuizamento da ação de improbidade administrativa. (Incluído
pela Lei n. 14.230, de 2021)
(...)
§ 2º Em qualquer caso, a celebração do acordo a que se refere o caput deste
artigo considerará a personalidade do agente, a natureza, as circunstâncias, a
gravidade e a repercussão social do ato de improbidade, bem como as
vantagens, para o interesse público, da rápida solução do caso. (Incluído pela
Lei n. 14.230, de 2021)

O acordo poderá ser celebrado no curso da investigação de apuração do ilícito, no curso da ação
de improbidade ou no momento da execução da sentença condenatória.
8
REsp 1228749/PR, Rel. Ministro Og Fernandes, 2ª Turma, DJe 29.04.2014.
 15

O acordo poderá contemplar a adoção de mecanismos e procedimentos internos de integridade,

de auditoria e de incentivo à denúncia de irregularidades e a aplicação efetiva de códigos de ética e de
conduta no âmbito da pessoa jurídica, se for o caso, bem como de outras medidas em favor do interesse
público e de boas práticas administrativas.
O descumprimento do acordo impede a celebração de outro, pelo prazo de 5 anos. Ou seja, o
investigado ou o demandado que descumprir o acordo ficará impedido de celebrar um novo pelo prazo de
5 (cinco) anos, contado do conhecimento pelo Ministério Público do efetivo descumprimento.
O acordo de não persecução civil tem a finalidade de impedir a propositura de uma ação
mediante a aceitação de algumas condições e aplicação de sanções aos agentes responsáveis pela
prática dos supostos atos de improbidade administrativa, como forma de tornar mais célebre e efetiva a
reparação do dano eventual causado ao erário. Ou seja, a finalidade é trazer mais efetividade e
celeridade na punição em razão da prática de ato de improbidade administrativa9.

GRADAÇÃO DAS SANÇÕES ESTABELECIDAS NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISSTRATIVA

O art. 37, § 4º, da CRFB estabelece que as penalidades incidentes sobre o agente público
flagrado na prática de atos de improbidade administrativa seriam graduadas pelo legislador
infraconstitucional. A LIA estabeleceu a gradação no art. 12 da Lei n. 8.429/92. Assim, temos:

Art. 12. Independentemente do ressarcimento integral do dano patrimonial, se

efetivo, e das sanções penais comuns e de responsabilidade, civis e
administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato
de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas
isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato: (Redação
dada pela Lei n. 14.230, de 2021)

I — na hipótese do art. 9º desta Lei, perda dos bens ou valores acrescidos

ilicitamente ao patrimônio, perda da função pública, suspensão dos direitos
políticos até 14 (catorze) anos, pagamento de multa civil equivalente ao valor
do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o poder público ou de
receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente,
ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo
prazo não superior a 14 (catorze) anos; (Redação dada pela Lei n. 14.230, de
2021)

II —na hipótese do art. 10 desta Lei, perda dos bens ou valores acrescidos
ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função
pública, suspensão dos direitos políticos até 12 (doze) anos, pagamento de
multa civil equivalente ao valor do dano e proibição de contratar com o poder
público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio
majoritário, pelo prazo não superior a 12 (doze) anos; (Redação dada pela Lei
n. 14.230, de 2021)

9
SPITZCOVSKY, Celso. Esquematizado - Direito Administrativo . São Paulo: Editora Saraiva, 2022. E-book. ISBN
9786555596250. Disponível em: https://integrada.minhabiblioteca.com.br/#/books/9786555596250/. Acesso em: 05
jan. 2023.
 16

III — na hipótese do art. 11 desta Lei, pagamento de multa civil de até 24 (vinte
e quatro) vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de
contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou
creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica
da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 4 (quatro) anos;
(Redação dada pela Lei n. 14.230, de 2021)

A aplicação destas sanções atinge apenas, em regra, o vínculo que o agente público detinha na
época do cometimento da infração. Por exemplo, se o agente público à época do cometimento do ilícito
titularizava cargo de deputado estadual e por ocasião da condenação, o de deputado federal, não perderá
este último mandato. Em situações excepcionais, o magistrado poderá estender a pena aos demais
vínculos, consideradas as circunstâncias do caso e a gravidade da infração
IMPORTANTE
Súmula 651 do STJ: Compete à autoridade administrativa aplicar a servidor público a pena de demissão
em razão da prática de improbidade administrativa, independentemente de prévia condenação, por
autoridade judicial, à perda da função pública.
No que diz respeito a suspensão dos direitos políticos, devemos observar que houve um
aumento do período até então limitado a 10 anos, para até 14 anos a depender da gravidade do ato.
Em relação à pena de multa, devemos consignar que ela não é substitutiva de ressarcimento de
danos, mas como um plus em relação a esta obrigação. Esse valor experimentou sensível decréscimo
em relação aos patamares estabelecidos antes das alterações promovidas. Há ainda a possibilidade da
multa ser aumentada até o dobro, em virtude da situação econômica do réu, nos termos do art. 12, § 2º.
No que diz respeito a proibição de contratação com o Poder Público ou à percepção de
benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, a lei elevou os prazos para até 14 anos. Assim, temos10:

SANÇÕES NOS CASOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

PERDA DA SUSPENSÃO MULTA PROIBIÇÃO DE
FUNÇÃO DOS DIREITOS CONTRATAÇÃO
POLÍTICOS
Teremos a perda
da função pública
+ a perda dos Equivalente ao
bens e valores valor do Não superior a 14
Art. 9º Até 14 anos
acrescidos acréscimo anos
ilicitamente ao patrimonial
patrimônio do
agente
Teremos a perda
da função pública
+ a perda dos Equivalente ao
bens e valores valor do Não superior a 12
Art. 10 Até 12 anos
acrescidos acréscimo do anos
ilicitamente ao dano
patrimônio do
agente

10
SPITZCOVSKY, Celso. Esquematizado - Direito Administrativo . São Paulo: Editora Saraiva, 2022. E-book. ISBN
9786555596250. Disponível em: https://integrada.minhabiblioteca.com.br/#/books/9786555596250/. Acesso em: 05
jan. 2023.
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Não existe essa Não existe essa Não superior a 4

Art. 11
previsão previsão anos

DOS PODERES DA ADMINISTRAÇÃO

 18

LICITAÇÕES
Com a edição da lei 14.133/21 viveremos um período de transição em que coexistiram 2 normas
relativas a licitações.
De acordo com o artigo 194 da nova lei de licitações, ela entrará em vigor logo que sancionada e
publicada. Assim, a lei 14.133/21 encontra-se vigente desde o dia 1 de abril de 2021, podendo ser
imediatamente aplicada.
Período de convivência entre o regime anterior e a nova lei de licitações. O legislador
estabeleceu um período de convivência de 2 anos entre a lei antiga e o novo regime estabelecido pela lei
14.133, no artigo 193, inciso II. Dessa forma, os dispositivos da lei 8666; da lei 10520 que trata do pregão
e da lei 12462/01, que estabelece as regras do regime diferenciado de contratações, somente serão
revogadas depois de 2 anos da publicação da nova lei, ou seja, após 01/04/2023.
No período de 2 anos a administração pública pode aplicar qualquer dos dos regimes. O artigo
191 estabelece que “até o decurso do prazo de que trata o inciso II do artigo 193, a administração pública
poderá optar por licitar ou contratar diretamente de acordo com a lei 8666 ou de acordo com as leis
citadas no inciso e a opção deverá ser indicada expressamente no edital ou no aviso ou no instrumento
de contratação direta, vedada a aplicação combinada das leis citadas”. No caso da administração pública
optar pela licitação de acordo com as leis antigas, o contrato respectivo será regido pelas regras nelas
previstas durante toda a sua vigência.
Quais são as opções da administração pública? São três opções:
a) Ela pode aplicar o regime novo;
b) Ela pode aplicar o regime antigo;
c) Ela pode promover licitações alterando os regimes, ou seja, ela pode promover
uma licitação sob o regime antigo e outra licitação sob regime novo.
O que a administração pública não pode fazer? Ela não pode combinar regimes em um mesmo
processo licitatório. Assim, se a administração pública for licitar, ela deve escolher entre o regime antigo e
o regime novo. Sendo feita a escolha, ela segue com esse regime até o fim da contratação.
Outro ponto que merece destaque: a administração pública não pode fazer o procedimento
licitatório por um sistema e requerer a contratação por outro regime. Assim, se administração escolheu
fazer a licitação com base nos dispositivos da lei 8666, todo o contrato será regido por esta lei.

Licitações iniciadas pelo regime da lei 8666 ou da lei 10520 e não concluídas no biênio
de vigência
O que acontecerá com as licitações iniciadas pelo regime antigo e que se estiverem em
andamento quando houver a revogação das leis antigas que regem o processo licitatório? Nesse caso,
embora a lei 14133/21 não tenha tratado diretamente da matéria, o artigo 191 diz que, no período de 2
 19

anos, a administração pública poderá licitar pelo regime novo ou pelo regime antigo. A escolha deve
constar do edital, sendo que as licitações iniciadas pelo regime antigo podem ser concluídas e os
respectivos contratos assinados, ainda que vencido o biênio estabelecido na lei e o regime antigo tenha
sido revogado. Assim, o regime estabelecido pelas leis antigas terá ultratividade, e suas disposições
ainda serão aplicadas mesmo após 01/04/2023. Em outros termos, as la antiga serão aplicadas em todos
os procedimentos com edital já publicado e nos quais a administração pública tenha feito a escolha pelo
regime antigo (CASTRO JÚNIOR, 2021, p. 406).

Os tipos penais estabelecidos na lei 8666 foram imediatamente revogados.

Em relação aos tipos penais não houve um período de transição. O inciso I do artigo 193 da lei
14133/21 revogou imediatamente os artigos da antiga lei de licitações o que tratavam dos crimes
cometidos nas licitações. Dessa forma, foram revogados os artigos 89 a 108 do antigo estatuto.
A nova lei de licitações e contratos inseriu uma série de dispositivos no código penal, capítulo II-
B denominado de “dos crimes em licitações e contratos administrativos”, com aumento substancial das
penas.

Prazo especial para municípios de até 20.000 habitantes cumprirem a nova lei
O artigo 176 da lei 14133/21 estabeleceu um prazo de 6 anos e algumas regras a serem
cumpridas para os pequenos municípios brasileiros: Assim, o dispositivo estabelece que “os municípios
com até 20000 habitantes terão um prazo de 6 anos, contados da data da publicação desta lei, para o
cumprimento dos requisitos estabelecidos no artigo 7º e no caput do artigo 8º do estatuto das licitações;
bem como, a obrigatoriedade de realização da licitação sob a forma eletrônica, estabelecida no parágrafo
2º do artigo 17 da lei 14133/21, e ainda, as regras relativas a divulgação em sítio eletrônico oficial”.
O parágrafo único do artigo 176 estabelece que os municípios até 20000 habitantes, enquanto
não estiverem inseridos no portal nacional de contratações públicas, devem publicar em diário oficial as
informações exigidas pela lei disponibilizar as versões físicas dos documentos em suas repartições.
O portal nacional de licitações e contratações públicas encontra previsão nos artigos 174 e 175
da lei 14133/21, e tem o objetivo de centralizar a divulgação eletrônica de todos os atos relativos às
licitações e contratos em âmbito nacional.

Conceito e fundamentação constitucional

Marçal Justen Filho define licitação como um procedimento administrativo disciplinado por lei e
por um ato administrativo prévio, que determina critérios objetivos de seleção da proposta mais vantajosa
para a administração pública, com a observância do princípio da isonomia, e conduzido por um órgão
dotado de competência específica.

Disposições constitucionais relativas às licitações

O artigo 22, inciso XXVII da CRFB estabelece que compete privativamente à união legislar sobre
“normas gerais de licitação e contratação, em todas as suas modalidades, para as administrações
públicas diretas, autárquicas e fundacionais da união, dos estados, Distrito Federal e municípios,
obedecido o disposto no artigo 37, inciso XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia
mista, nos termos do artigo 173, § 1º, inciso III da CRFB”.
A tem competência para o estabelecimento de normas gerais. Os demais entes federativos
podem legislar sobre normas específicas em licitações e contratos. Por exemplo, a Bahia tem uma norma
específica que rege suas lcitações, a lei estadual 9433/05.
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As leis 8666/93 e 14133/21 são normas nacionais, isto é, são normas aplicáveis a todos os entes
da federação. Alguns de suas disposições possuem caráter híbrido: elas funcionam como normas gerais,
leis nacionais; e em outros casos, elas são leis federais em relação às normas específicas.
São normas de caráter nacional sobre licitações:
a) A lei 8666/93;
b) A lei do pregão: lei 10520;
c) A lei que trata dos serviços de publicidade: lei 12232/10;
d) A lei que institui o regime diferenciado de contratação -RDC: lei 12462/11;
e) A lei que regulamentou os produtos e sistemas de defesa: lei 12598/21;
f) A lei que estabeleceu o estatuto das empresas públicas, da sociedade de economia
mista e suas subsidiárias: lei 13303/16;
g) A nova lei de licitações: 14133/21.
O STF reconheceu a constitucionalidade de uma lei estadual que estabeleceu preferência para
aquisição de softwares livres pela administração pública estadual. O fundamento da corte está pautado
na premissa de que a competência legislativa do estado membro de dispor sobre licitações e contratos
administrativos respalda a fixação por lei de preferência para aquisição de softwares livres pela
administração pública regional (STF. ADI 3059).
O STF declarou inconstitucional lei estadual que exige a certidão negativa de violação aos
direitos do consumidor dos interessados em participar de licitações e celebrar contratos com órgãos e
entidades estaduais. A corte entendeu que somente a lei federal poderá, estabelecer em âmbito geral,
desequiparações entre os concorrentes e assim restringir o direito de participar de licitações em
condições de igualdade (STF. ADI 3735).
O STF reconheceu a inconstitucionalidade de lei, segundo o qual, serão considerados, para
averiguação da proposta mais vantajosa os valores relativos aos impostos pagos a fazenda pública
daquele estado membro (STF. ADI 3070).
O artigo 37, inciso XXI da CRFB estabelece que “ressalvados os casos especificados na
legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação
pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam
obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual
somente fazer exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento
das obrigações”. Assim, o poder público está obrigado a licitar previamente em suas contratações, exceto
quando a legislação autorizar a contratação direta, nas hipóteses de inexigibilidade e dispensa de
licitação.
Em suma, a regra é que as contratações por parte da administração pública serão antecedida de
licitação. No entanto, essa regra não é absoluta, pois existem hipóteses de contratações diretas, feitas
por dispensa ou inexigibilidade, determinadas nos artigos 17, 24 e 25.
A lei 8.666/93 explicitou casos em que a licitação é necessária: “para as obras, serviços,
inclusive de publicidade, compras, alienações, concessões, permissões e locações da administração
pública, quando contratadas com terceiros, serão necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas
as hipóteses previstas nesta lei”.
A nova lei de licitações tem um conteúdo semelhante, que determina sua aplicação à “alienação
concessão de direito real de uso de bens; a compra, inclusive por encomenda; locação; concessão e
permissão de uso de bens públicos; prestação de serviços, inclusive os serviços técnico profissionais
especializados; as obras e serviços de arquitetura e engenharia, e as contratações de tecnologia da
informação e comunicação”.
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O artigo 173, § 1º, inciso III da CRFB estabelece que “a lei estabelecerá o estatuto jurídico da
empresa pública e da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade
econômica de produção e comercialização de bens e prestação de serviços, dispondo sobre as licitações
e contratações de obras, serviços, compras e alienações, desde que observados os princípios da
administração pública”.
Para regulamentar o dispositivo constitucional, a união editou a lei 13.303/16, que dispõe sobre o
estatuto jurídico das empresas estatais.
O artigo 175 da CRFB estabeleceu que “incumbe ao poder público, na forma da lei, diretamente
ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços
públicos”. A prestação de serviços públicos será feita diretamente pelo poder público ou pelo regime de
concessão ou permissão, sempre mediante licitação.

Finalidades do procedimento licitatório

O artigo 3º da lei 8.666/93 estabeleceu 3 finalidades básicas para o procedimento licitatório: a)
garantir a observância do princípio constitucional da isonomia; b) selecionar a proposta mais vantajosa
para a administração pública; c) promover o desenvolvimento nacional sustentável.
A proposta mais vantajosa nem sempre coincide com a de menor preço, isto é, às vezes o objeto
da licitação não é a proposta mais barata e sim a que melhor atende o interesse público (CASTRO
JÚNIOR, 2021, p. 413).

Função regulatória da licitação

A proposta mais vantajosa para a administração está pautada em critérios exclusivamente
econômicos? Não, a doutrina aponta que existem critérios extra econômicos que norteiam o
procedimento licitatório, tais como: a) o desenvolvimento nacional sustentável; b) a promoção da defesa
do meio ambiente (licitações verdes ou licitações sustentáveis); c) a inclusão de portadores de deficiência
no mercado de trabalho e o d) fomento a contratação de microempresas e empresas de pequeno porte.
As finalidades extraeconômicas da licitação são conhecidas como FUNÇÃO REGULATÓRIA DA
LICITAÇÃO, ou seja, uma licitação não serve apenas para que a administração realize a contratação de
bens e serviços pelo menor preço, ela serve de instrumento para o atendimento de diversas outras
finalidades públicas constitucionalmente resguardada (CASTRO JÚNIOR, 2021, p. 414).

Licitação verde ou sustentável

Com a lei 12.349/10, houve a inclusão do artigo 3º do estatuto das licitações, com a finalidade de
estabelecer a promoção e o desenvolvimento nacional sustentável. A lei ainda estabeleceu uma margem
de preferência adicional para produtos e serviços nacionais que forem resultantes de desenvolvimento e
inovação tecnológica realizadas no país.
Qual o objetivo do legislador ao introduzir essas mudanças? Ele procurou utilizar o grande poder
de compra da administração pública para promover o desenvolvimento tecnológico e industrial do país de
forma ecologicamente sustentável.
Todo esse processo de direcionamento das licitações para uma forma de desenvolvimento
ecologicamente sustentável tem sido chamado de LICITAÇÃO VERDE ou LICITAÇÃO SUSTENTÁVEL.
A lei 14.133/21 estabeleceu um novo objetivo para o processo licitatório: “evitar contratações
com sobre preço ou com preços manifestamente inexequíveis e superfaturamento na execução dos
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contratos”. Assim, são objetivos do processo licitatório, de acordo com o artigo 11 do novo estatuto de
licitações: a) assegurar a seleção da proposta apta a gerar o resultado de contratação mais vantajoso
para a administração pública, inclusive no que se refere ao ciclo de vida do objeto; b) assegurar
tratamento isonômico entre os licitantes, bem como uma justa competição; c) evitar contratações com
sobre preço ou com preços manifestamente inexequíveis e superfaturamento na execução dos contratos;
d) incentivar a inovação e desenvolvimento nacional sustentável.
No que diz respeito ao ciclo de vida do objeto, faz parte da vantajosidade da contratação pela
administração, afinal produtos e serviços mais baratos, quando analisados ao longo do tempo, podem se
revelar mais dispendiosos por serem menos eficientes e duráveis.
A justa competição, como parte do tratamento isonômico, se mostra como elemento
indispensável.
Qual a diferenciação que pode ser estabelecida em relação a sobrepreço e superfaturamento?
Temos a seguinte distinção estabelecida no artigo 6º da lei 14.133/21:

SOBREPREÇO
O sobrepreço é caracterizado por um valor
expressivamente superior aos preços referenciais
de mercado, seja de apenas um item, se a
licitação ou contratação for por preços unitários
de serviço, seja pelo valor global ou empreitada
integral, semi integral ou integrada.
SUPERFATURAMENTO
O superfaturamento se caracteriza por meio de
um dano provocado ao patrimônio da
administração, dentre outras situações,
caracterizada por: medição de quantidades
superiores às efetivamente executadas ou
fornecidas; a deficiência na execução de obras e
de serviços de engenharia que resulte em
diminuição da sua qualidade, vida útil ou
segurança; alterações no orçamento de obras e
de serviços de engenharia que causem
desequilíbrio econômico-financeiro do contrato
em favor do contratado; e outras alterações de
cláusulas financeiras que gerem recebimentos
contratuais antecipados, distorções no
cronograma físico e financeiro, prorrogação
injustificada do prazo contratual, com custos
adicionais para administração ou reajuste
irregular de preços.

Entes sujeitos à licitação

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