Sujeito Ativo e Passivo

SUJEITO ATIVO

De pronto, esclareça-se que a finalidade principal da Lei 8.429/1992 não é promover o ressarcimento ou recomposição
do prejuízo ao erário, mas sim identificar o sujeito ativo e a este aplicar a devida penalidade.

O sujeito ativo é aquele que pratica ou deixa de praticar o ato, causando prejuízo ao erário, enriquecimento ilícito ou/e
ferindo princípios da Administração. Pela definição da LIA, o agente público deve ser entendido em sentido amplo, indo
além dos qualificados “servidores públicos” em sentido estrito. Com efeito, vejamos o art. 2º da Lei:

Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem
remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo,
mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior.

Perceba que a LIA abrange todos aqueles que, com ou sem remuneração, com ou sem caráter de permanência nos
quadros da Administração, sejam responsáveis pela execução dos fins da Administração. Por exemplo: os agentes
honoríficos, como membros do juri, não são remunerados e não se agregam à estrutura estatal de forma permanente,
mas nem por isso deixam de ser agente público.

Nos termos do art. 17 da Lei 9.307/1996 (Lei da Arbitragem), os árbitros ficam equiparados a funcionários públicos, para os
efeitos da LEGISLAÇÃO PENAL, quando no exercício de suas funções ou em razão delas. Considerando que a Lei
8.429/1992 é de natureza CIVIL, conclui-se que estes profissionais, que não mantêm qualquer relação de subordinação
com o Poder Público, não são sujeitos ativos da improbidade administrativa.

Com a lei 14.230/2021, houve considerações modificações à lei 8.429/1992. Já ouviram falar em agente público por
equiparação? Então, é o termo que já começou a ser divulgado a partir do parágrafo único do art. 2º. Confira:
Parágrafo único. No que se refere a recursos de origem pública, sujeita-se às sanções previstas nesta Lei o particular,
pessoa física ou jurídica, que celebra com a administração pública convênio, contrato de repasse, contrato de gestão,
termo de parceria, termo de cooperação ou ajuste administrativo equivalente
Além dos agentes públicos, os terceiros também podem ser sujeito ativo da prática de ato de improbidade. Sobre o tema,
dispõe o art. 3º da LIA, com redação pela Lei 14.230/2021:
Art. 3º As disposições desta Lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou
concorra dolosamente para a prática do ato de improbidade.
§ 1º Os sócios, os cotistas, os diretores e os colaboradores de pessoa jurídica de direito privado não respondem pelo ato
de improbidade que venha a ser imputado à pessoa jurídica, salvo se, comprovadamente, houver participação e
benefícios diretos, caso em que responderão nos limites da sua participação.
§ 2º As sanções desta Lei não se aplicarão à pessoa jurídica, caso o ato de improbidade administrativa seja também
sancionado como ato lesivo à administração pública de que trata a Lei nº 12.846, de 1º de agosto de 2013.

Agora, muita atenção em sua prova! Ao induzir ou concorrer para a improbidade, o terceiro só será responsabilizado
se tiver agido com dolo (leia-se: de má-fé), enfim, tiver ciência da ilicitude do ato, e de que se envolve na trama com
agente público. Portanto, é impossível que o terceiro responda por ato de improbidade no caso de mera culpa.

Em síntese: não é estritamente necessário que o sujeito ativo seja agente público para ser enquadrado como cometedor
de improbidade. O terceiro poderá responder, igualmente, por improbidade administrativa. Porém, o particular,
isoladamente, não responde por improbidade.

Cabe-nos reforçar que a responsabilidade do agente público, por ato de improbidade, dá-se quando está no
exercício da função pública. Sobre o tema, o STJ entendeu que o médico que cobre honorários por procedimento
realizado em hospital privado, conveniado ao sistema único de saúde (SUS), não incorre em improbidade administrativa,
se o atendimento não tiver sido custeado pelo SUS. Na oportunidade, o Tribunal enfatizou a necessidade de serem
focados dois aspectos para o recebimento da ação por improbidade administrativa: se a conduta investigada foi praticada
por agente público ou por pessoa a ele equiparada, no exercício do munus público, e se o ato é realmente um ato de
improbidade administrativa (REsp 1.414.669/SP).

STJ - REsp 1155992/MA

1. Os arts. 1º e 3º da Lei 8.429/92 são expressos ao prever a responsabilização de todos, agentes públicos ou não, que
induzam ou concorram para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficiem sob qualquer forma, direta ou indireta.

2. Não figurando no polo passivo qualquer agente público, não há como o particular figurar sozinho como réu em
Ação de Improbidade Administrativa.

3. Nesse quadro legal, não se abre ao Parquet a via da Lei da Improbidade Administrativa. Resta-lhe, diante dos fortes
indícios de fraude nos negócios jurídicos da empresa com a Administração Federal, ingressar com Ação Civil Pública
comum, visando ao ressarcimento dos eventuais prejuízos causados ao patrimônio público, tanto mais porque o STJ tem
jurisprudência pacífica sobre a imprescritibilidade desse tipo de dano.

Neste caso, por não haver um agente público envolvido, não coube ao MP ingressar com a ação de improbidade,
restando-lhe a via alternativa da ação civil pública.

Esclareça-se que, no caso de terceiro, há duas situações identificadas como improbidade: INDUZIR (criar na mente do
agente público a ideia do ato ilícito, até então inexistente) ou CONCORRER (praticar atos ou prestar auxílio ao agente
público) para o cometimento do ato, e, nesse caso, não é necessário o auferimento de qualquer vantagem patrimonial.

O sucessor daquele que causar lesão ao patrimônio público ou se enriquecer ilicitamente está sujeito às cominações da
LIA, porém, só até o limite do valor da herança.

Interessante é que, por poderem ser beneficiadas pelo ato de improbidade, as pessoas jurídicas também podem
responder por tal espécie de ilícito, ainda que desacompanhadas de seus sócios. Sobre o tema, decidiu o STJ (Recurso
Especial 1127143/RS):

5. A lei de improbidade administrativa aplica-se ao beneficiário direto do ato ímprobo, mormente em face do comprovado
dano ao erário público. Inteligência do art. 3º da Lei de Improbidade Administrativa. No caso, também está claro que a
pessoa jurídica foi beneficiada com a prática infrativa, na medida em que se locupletou de verba pública sem a devida
contraprestação contratual. Por outro lado, em relação ao seu responsável legal, os elementos coligidos na origem não lhe
apontaram a percepção de benefícios que ultrapassem a esfera patrimonial da sociedade empresária, nem
individualizaram sua conduta no fato imputável, razão pela qual não deve ser condenado pelo ato de improbidade.

Questão controvertida dizia respeito à aplicação da LIA aos agentes políticos. Finalmente a polêmica foi resolvida pelo
STF: os agentes políticos estão sujeitos à Lei 8.429/1992 (lei de improbidade) e não existe foro por prerrogativa de
função em ação de improbidade.

No Pet 3240/DF, o Supremo foi categórico de que o foro é previsto, pela CF/1988, apenas para as infrações penais
comuns, não podendo ser estendida para as ações de improbidade, as quais têm natureza civil. Em relação à
responsabilização dos agentes políticos, acham-se sujeitos a duplo regime sancionatório. Ou seja, tais agentes
submetem-se aos ditames da lei de improbidade, sem prejuízo da responsabilização político-administrativa por crimes de
responsabilidade. A exceção é feita para o Presidente da República, isso porque o inc. V do art. 85 da CF/1988 prevê a
improbidade como crime de responsabilidade, com julgamento em regime especial pelo Senado Federal.

Ainda, complementando, segundo entendimento do STJ, seria incompatível com a CF eventual preceito normativo
infraconstitucional que impusesse imunidade aos agentes políticos no que se refere à aplicação dos preceitos da Lei
nº 8.429/1992 (Rcl 2790/SC).

A jurisprudência assentada no STJ, inclusive por sua Corte Especial, é no sentido de que, "excetuada a hipótese de atos
de improbidade praticados pelo Presidente da República (art. 85, V), cujo julgamento se dá em regime especial pelo
Senado Federal (art. 86), não há norma constitucional alguma que imunize os agentes políticos, sujeitos a crime de
responsabilidade, de qualquer das sanções por ato de improbidade previstas no art. 37, § 4º. Seria incompatível com a
Constituição eventual preceito normativo infraconstitucional que impusesse imunidade dessa natureza".

A controvérsia, como disse, foi resolvida pelo STF. E, hoje, com a lei 14.230/2021, acabou a discussão de vez. Confira:
Art. 2º Para os efeitos desta Lei, consideram-se agente público o agente político, o servidor público e todo aquele que
exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer
outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades referidas no art. 1º desta Lei.
Esclareça-se que a ação de improbidade administrativa, por sua natureza civil, é julgada no juízo de 1ª instância: justiça
federal ou estadual, conforme o caso. Porém, para o STF, o julgamento dos atos de improbidade praticados por seus
próprios Ministros é de competência do Supremo, isso porque a decisão de improbidade, pelo juízo de 1ª instância, não
pode acarretar a perda do cargo. Idêntico raciocínio foi adotado pelo STJ para concluir que os Governadores, por ato de
improbidade, devem ser processados e julgados no STJ.

Há entendimento no seio da doutrina e da jurisprudência no sentido de que será da competência da Justiça Federal a
demanda proposta pelo Ministério Público Federal. Ocorre que ainda que assim se entenda, há verificar se o Ministério
Público Federal é legitimado para propor a demanda, ou se seria o caso de a demanda ser proposta pelo Parquet
Estadual.

AJ – TRT10 – Cespe – 2013 –Apuração interna realizada descobriu que um empregado público federal de uma sociedade
de economia mista recebeu vantagem indevida de terceiros, em troca do fornecimento de informações privilegiadas e
dados sigilosos do ente de que ele fazia parte. O relatório de conclusão da apuração foi enviado ao Ministério Público para
providências cabíveis.

Eventual ação de improbidade administrativa contra o empregado deverá ser ajuizada pelo Ministério Público na justiça
estadual.

Comentários:

Distintamente das empresas públicas federais (Justiça Comum Federal), as sociedades de economia mista terão suas
ações ordinárias processadas e julgadas pela Justiça Comum Estadual. Assim, apesar de a entidade ser federal, o
ajuizamento será pelo MP Estadual.
Ocorre que o enunciado afirma que a ciência do ilícito deu-se por via de uma apuração interna, realizada pela própria SEM,
que houve por bem não intentar, ela própria, a ação principal, optando pelo encaminhamento do processo administrativo ao
MP.

Gabarito: CERTO

Situação que muito já se discutiu no âmbito do STJ foi em relação aos magistrados, que ao fim, decidiu-se pela submissão
desses à Lei 8.429/1992. Abaixo, trecho do Recurso Especial 1127182/RN:

1. Sejam considerados agentes comuns, sejam considerados agentes políticos, a Lei n. 8.429/92 é plenamente incidente
em face de magistrados por atos alegadamente ímprobos que tenham sido cometidos em razão do exercício de seu
mister legal.

2. Em primeiro lugar porque, admitindo tratar-se de agentes políticos, esta Corte Superior firmou seu entendimento pela
possibilidade de ajuizamento de ação de improbidade em face dos mesmos, em razão da perfeita compatibilidade
existente entre o regime especial de responsabilização política e o regime de improbidade administrativa previsto na Lei n.
8.429/92, cabendo, apenas e tão-somente, restrições em relação ao órgão competente para impor as sanções quando
houver previsão de foro privilegiado ratione personae na Constituição da República vigente. Precedente.

3. Em segundo lugar porque, admitindo tratar-se de agentes não políticos, o conceito de "agente público" previsto no art. 2º
da Lei n. 8.429/92 é amplo o suficiente para albergar os magistrados, especialmente, se, no exercício da função judicante,
eles praticarem condutas enquadráveis, em tese, pelos arts. 9º, 10 e 11 daquele diploma normativo.

4. Despiciendo, portanto, adentrar, aqui, longa controvérsia doutrinária e jurisprudencial acerca do enquadramento de
juízes como agentes políticos, pois, na espécie, esta discussão demonstra-se irrelevante.

Analista – CNJ – Cespe – 2013 - Segundo jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ), o reconhecimento de ato
de improbidade administrativa, nos moldes previstos pela Lei de Improbidade Administrativa (Lei n.º 8.429/1992), requer o
exercício de função específica (administrativa), não se admitindo sua extensão à atividade judicante.

Comentários:

Na visão do STJ, o juiz é considerado agente público para fins de aplicação da Lei de Improbidade Administrativa.

Gabarito: ERRADO

Outro julgado de interesse do STJ é o Recurso Especial 1249531/RN:

3. É pacífico nesta Corte Superior entendimento segundo o qual magistrados são agentes públicos para fins de
aplicação da Lei de Improbidade Administrativa, cabendo contra eles a respectiva ação, na forma dos arts. 2º e 3º da
Lei n. 8.429/92. (...)

(...)
6. O que justifica a aplicação da norma sancionadora é a possibilidade de se identificar o animus do agente e seu
propósito deliberado de praticar um ato não condizente com sua função. Não se pode pensar um conceito de Justiça
afastado da imparcialidade do julgador, sendo um indicador de um ato ímprobo a presença no caso concreto de interesse
na questão a ser julgada aliada a um comportamento proposital que beneficie a umas das partes. Constatada a
parcialidade do magistrado, com a injustificada ocultação de processos, pode sim configurar ato de improbidade.
A averiguação da omissão injustificada no cumprimento dos deveres do cargo está vinculada aos atos funcionais,
relativos aos serviços forenses e não diretamente à atividade judicante, ou seja, a atividade finalística do Poder
Judiciário.

7. Não se sustenta aqui que o magistrado, responsável pela condução de milhares de processos, deve observar
criteriosamente os prazos previstos na legislação processual que se encontram em flagrante dissonância com a realidade
das varas e dos Tribunais, sendo impossível ao magistrado, pelo elevado grau de judicialização do Brasil, cumprir com a
celeridade necessária a prestação jurisdicional. Porém, no presente caso, a suposta desídia estaria vinculada, repise-
se, à possível ocultação com o consequente retardamento preordenado de dois processos específicos, a fim de
possibilitar a candidatura do esposo da requerida a eleições em curso.

Os destaques foram feitos para que se perceba que o magistrado, no caso acima, estava no desempenho da atividade
judicante. Perceba, também, que não se trata de discutir o teor das decisões adotadas pelo magistrado. Nisso, a Lei de
Improbidade não incidiria. Trata-se, sim, de discutir a desídia propositada na resolução de processos judiciais do
interesse do esposo da Juíza. Conclusão do relator: mesmo se tratando de um juiz, no desempenho de tarefa judicante,
caberia a aplicação da Lei de Improbidade, sem se cuidar do teor da decisão.

Portanto, conclui-se que os sujeitos ativos dos atos de improbidade administrativa não são somente os servidores
públicos, mas todos aqueles que estejam abrangidos no conceito de agente público.

SUJEITO PASSIVO

O sujeito passivo é a pessoa jurídica que sofre o ato de improbidade administrativa. E, sobre o tema, o caput do art. 1º da
LIA estabelece quais são as entidades que podem “sofrer” por conta do ato de improbidade, ou seja, situarem-se no polo
passivo de tais atos.

A Lei de Improbidade resguarda toda a Administração direta e indireta, de todos os poderes. Nessas entidades e órgãos,
temos os agentes públicos; logo, além da repercussão patrimonial, poderá haver a perda da função pública.
Doutrinariamente, são chamados de sujeitos passivos principais. Confira:

Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do
Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos
desta Lei.
§ 5º Os atos de improbidade violam a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções e a integridade
do patrimônio público e social dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, bem como da administração direta e
indireta, no âmbito da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.
Já o §6º do dispositivo indica que estão, igualmente, sujeitos às penalidades da Lei os atos contra o patrimônio de entidade
privada que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de entes públicos ou governamentais. São
reconhecidos, pela doutrina, como sujeitos passivos secundários. Nesse caso, as penalidades ficam limitadas à sanção
patrimonial referente às contribuições dos cofres públicos. Ou seja, não há a presença, nestas pessoas jurídicas, de
agentes públicos, motivo pelo qual a repercussão é meramente patrimonial - não haverá a perda de cargo ou a
suspensão de direitos políticos, por exemplo. Confira:
§ 7º Independentemente de integrar a administração indireta, estão sujeitos às sanções desta Lei os atos de improbidade
praticados contra o patrimônio de entidade privada para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra no
seu patrimônio ou receita atual, limitado o ressarcimento de prejuízos, nesse caso, à repercussão do ilícito sobre a
contribuição dos cofres públicos.
Detalhe de prova é que, como a sanção se limita ao valor da contribuição estatal, aquilo que ultrapassar tal montante
deverá ser ressarcido em outra espécie de ação civil, como a ação civil pública.

Resumo do capítulo

A B C D E

- É aquele que pratica ou deixa de praticar o ato, causando prejuízo ao

erário, enriquecimento ilícito ou/e ferindo princípios da Administração.
- A LIA abrange todos aqueles que, com ou sem remuneração, com ou sem
caráter de permanência nos quadros da Administração, sejam responsáveis
pela execução dos fins da Administração. Os sujeitos ativos dos atos de
improbidade administrativa não são somente os servidores públicos, mas
todos aqueles que estejam abrangidos no conceito de agente público.
Terceiro:
- Ao ser beneficiado pela improbidade, o terceiro só será responsabilizado se
tiver agido com dolo (leia-se: de má-fé), enfim, tiver ciência da ilicitude do ato,
e de que se envolve na trama com agente público.
- Há duas situações identificadas como improbidade: INDUZIR (criar na mente
do agente público a ideia do ato ilícito, até então inexistente) ou
CONCORRER (praticar atos ou prestar auxílio ao agente público) para o
cometimento do ato, e, nesse caso, não é necessário o auferimento de
1 Sujeito Ativo qualquer vantagem patrimonial;
(art. 1º) Pessoas Jurídicas:
- Também podem responder por tal espécie de ilícito, ainda que
desacompanhadas de seus sócios (STJ).
Sociedades de Economia Mista:
- Distintamente das empresas públicas federais (Justiça Comum Federal), as
sociedades de economia mista terão suas ações ordinárias processadas e
julgadas pela Justiça Comum Estadual. Assim, apesar de a entidade ser
federal, o ajuizamento será pelo MP Estadual.
- Aqueles que se sujeitam à lei de crime de responsabilidade não se
submetem às determinações da lei de improbidade, uma vez que os
regimes de responsabilização são distintos e não podem concorrer entre si
(STF).
- A ação de improbidade administrativa, por sua natureza civil, é julgada no
juízo de 1ª instância: justiça federal ou estadual, conforme o caso. Porém,
para o STF, o julgamento dos atos de improbidade praticados por seus
próprios Ministros é de competência do Supremo.
 A B C D E

- É a pessoa jurídica que sofre o ato de improbidade administrativa.

Sujeitos Passivos Principais:
Sujeito - Toda a Administração direta e indireta.
1
Passivo (arts. Sujeitos Passivos Secundários:
2º e 3º) - Entidades ou de órgãos em que o Estado subvencione.
- Como a sanção se limita ao valor da contribuição estatal, aquilo que
ultrapassar tal montante deverá ser ressarcido em outra espécie de ação
civil, como a ação civil pública.