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LEI N. 8.429/1992 – LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Professor: Renato Borelli
Renato Borelli
Juiz Federal do TRF1. Foi Juiz Federal do TRF5. Exerceu a advocacia privada e pública. Foi servidor público
e assessorou Desembargador Federal (TRF1) e Ministro (STJ). Atuou no CARF/Ministério da Fazenda como
Conselheiro (antigo Conselho de Contribuintes). É formado em Direito e Economia, com especialização em
Direito Público, Direito Tributário e Sociologia Jurídica.
Caros alunos, dando início ao nosso estudo da Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992, que
dispõe sobre “as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito
no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta
ou fundacional e dá outras providências”, estudaremos, primeiramente, os elementos consti-
tutivos dos atos de improbidade administrativa, sendo o primeiro deles o sujeito passivo.
Os sujeitos passivos dos atos de improbidade administrativa são as pessoas jurídicas que
podem ser vítimas desses atos, isto é, todas as entidades passíveis de serem atingidas de
alguma maneira pelas condutas lesivas de tal natureza.
Nos termos do art. 1º, caput e parágrafo único, da Lei n. 8.429/1992, podem se enquadrar
nessa definição:
a) as pessoas jurídicas de direito público que compõem a Administração direta, isto é, a União, os
estados, o Distrito Federal e os municípios;
b) as pessoas jurídicas, as entidades da Administração indireta, ou seja, as autarquias, as funda-
ções públicas, as empresas públicas e as sociedades de economia mista;
c) as empresas incorporadas ao patrimônio público;
d) as entidades para cujas criações ou custeios o erário haja concorrido ou concorra com mais de
cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual;
e) as entidades que recebam subvenções, benefícios ou incentivos, fiscais ou creditícios, de órgãos
públicos; e
f) as entidades para cujas criações ou custeios o erário haja concorrido ou concorra com menos de
cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual.
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ços sociais autônomos (Sesi, Senai, Sesc etc.), as organizações sociais, as organizações da
sociedade civil de interesse público, as entidades parafiscais e qualquer outro tipo de entidade
criada ou mantida com recursos públicos.
Vale destacar, inclusive, que tais entidades sequer fazem parte da estrutura orgânica da
Administração Pública, figurando, todavia, como sujeitos passivos do ato de improbidade pela
presença, como dito, de alguma espécie de patrimônio público no desempenho de suas ativi-
dades. É o que ocorre também com as sociedades de propósito específico criadas para gerir
parcerias público-privadas, conforme previsão contida no art. 9º, § 4º, da Lei n. 11.079/2004.
Nesse cenário, o ponto de maior relevância está na compreensão de que, quando pratica-
dos atos de improbidade em seu desfavor, a LIA limita a sanção patrimonial à repercussão do
ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos. De modo que aquilo que exceder às contribui-
ções do erário deverá ser pleiteado por outra via que não a ação de improbidade.
Outra situação interessante diz respeito à problemática que reside no fato de a Lei n.
8.429/1992 ter diferenciado o alcance da sanção patrimonial de acordo com a contribuição de
o erário ser ou ter sido superior (caput do art. 1º) ou inferior a 50% (parágrafo único do art. 1º)
do patrimônio ou da receita anual da entidade.
O que fazer, então, se a contribuição do erário para a criação ou o custeio da entidade se
der em exatos 50% (do seu patrimônio ou da sua receita anual)? Dada a ausência de disci-
plina legal, entendemos que o caso deve ser resolvido à luz do princípio segundo o qual, em
matéria de infração, a dúvida deve resultar na solução mais favorável ao acusado.
Portanto, tais atos devem ser enquadrados na categoria dos atos de improbidade pratica-
dos contra entidades que o erário contribuiu com menos de 50%, já que sujeitam os agentes
infratores à sanção patrimonial menos gravosa 1.
Sob outro aspecto, no que se refere às “empresas incorporadas ao patrimônio público”,
cumpre registrarmos que nos parece desnecessária a sua menção legal como sujeitos passi-
vos do ato de improbidade. Isso porque, tecnicamente, quando uma empresa é incorporada,
a pessoa jurídica originária desaparece, remanescendo apenas a pessoa jurídica incorpora-
dora, que, no caso de incorporação pelo Poder Público, já se encontra mencionada no próprio
art. 1º da Lei n. 8.429/1992.
Feitas tais considerações, importante observarmos, também, que a respeito da legitimi-
dade ativa para a propositura de ações judiciais em decorrência da prática de atos de impro-
bidade administrativa, a lei não limita tal atuação à vítima lesionada, mas a estende ao Minis-
tério Público. Dessa forma, há um consenso no sentido de que a legitimidade ativa, no âmbito
da LIA, é concorrente entre as entidades que citamos e o Ministério Público.
1
Nesse sentido é a opinião de José dos Santos Carvalho Filho, Manual de direito administrativo, p. 1092.
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Todavia, há de se atentar ao fato de que, uma vez proposta a Ação de Improbidade pelo
Ministério Público, a pessoa jurídica interessada possui a prerrogativa tanto de se abster de
contestar a impugnação oferecida pelo sujeito ativo do ato ímprobo quanto de atuar ao lado do
Parquet, desde que a sua presença no polo ativo se mostre útil ao processo.
De outro lado, proposta a Ação de Improbidade pela própria pessoa jurídica interessada,
constitui dever do Ministério Público a atuação no feito, ou como parte, ou como interventor,
isto é, como fiscal da ordem jurídica, sob pena de nulidade.
No que se refere à competência para o julgamento de tais ações, firmada de acordo com
a sede onde tenha ocorrido a lesão, destacamos que, se houver interesse da União, de autar-
quias federais, de empresas públicas ou sociedades de economia mista federais, a competên-
cia será da Justiça Federal; por sua vez, em havendo interesse apenas de alguma das outras
Unidades da Federação (estados, Distrito Federal ou municípios), a competência para o pro-
cessamento e o julgamento do feito será da Justiça Estadual.
Nada obstante, vale ressaltar, por fim, que, sobre tal assunto, o Superior Tribunal de Jus-
tiça já se pronunciou no sentido de que “compete à justiça estadual processar e julgar agente
público acusado de desvio de verba recebida em razão de convênio firmado com ente federal,
salvo se houver a presença das pessoas jurídicas de direito público previstas no art. 109, I, da
CF/1988 na relação processual”. (Cf. STJ, Primeira Seção, CC 142.354/BA, Rel. Min. Mauro
Campbell Marques, julgado em 23/09/2015; Primeira Seção, AgRg no CC 133.619/PA, Rel.
Min. Sérgio Kukina, julgado em 09/05/2018.)
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de improbidade cometidos por notários e registradores, por estagiários e, também, por mem-
bros do Ministério Público, na medida em que se entendeu que a Lei n. 8.625/1993 e a Lei
n. 75/1993 não afastam a aplicabilidade da Lei n. 8.429/1992. (Cf. STJ, REsp 1.186.787/MG,
Primeira Turma, da relatoria do ministro Sérgio Kukina, DJ 24/04/2014; REsp 1.352.035/RS,
Segunda Turma, da relatoria do ministro Herman Benjamin, DJ 18/08/2015 – Info 568; REsp
1.191.613/MG, Primeira Turma, da relatoria do ministro Benedito Gonçalves, DJ 19/03/2015
– Info 560.)
Segundo os ensinamentos do professor Alexandre Mazza 2:
“A menção a ‘qualquer agente público’ significa que os atos de improbidade podem ser praticados
por todas as categorias de agentes públicos, incluindo servidores estatutários, empregados pú-
blicos celetistas, agentes políticos, contratados temporários e particulares em colaboração com a
Administração, tais como os requisitados de serviço (mesários e conscritos, por exemplo). A LIA
aplica-se também a funcionários e dirigentes de sindicatos, entidades do terceiro setor, como as
assistenciais, e pessoas componentes do sistema ‘S’.”
Outrossim, impende pontuar que, para os fins da Lei n. 8.429/1992, o agente público deve
ter praticado o ato ímprobo nessa qualidade ou valendo-se de eventuais facilidades que o
cargo, o emprego ou a função que ocupa lhe proporcionam. (Cf. STJ, REsp 1.414.669/SP, Pri-
meira Turma, da relatoria do ministro Napoleão Nunes Maia Filho, DJ 20/02/2014 – Info 537.)
Nada obstante, não se pode deixar de observar que a posição do Supremo Tribunal Fede-
ral é no sentido de que a Lei de Improbidade não se aplica a todo e qualquer agente público,
sendo que, nesse ponto, algumas considerações são de grande relevância para a compreen-
são do tema.
No julgamento da Petição 3.240 3, o Plenário do Supremo Tribunal Federal assentou enten-
dimento no sentido de que os agentes políticos, com exceção do Presidente da República,
encontram-se sujeitos a um duplo regime sancionatório, de modo que sobre eles podem recair
sanções tanto em decorrência de sua responsabilização no âmbito civil, com base na lei de
improbidade administrativa, quanto na esfera político-administrativa, pelos crimes de respon-
sabilidade cometidos de acordo com a Lei n. 1.079/1950.
Na ocasião, nossa Corte Suprema entendeu que não há qualquer impedimento à concor-
rência de esferas de responsabilização distintas. A única exceção ao duplo regime sanciona-
tório em matéria de improbidade, repita-se, se refere aos atos praticados pelo Presidente da
República, conforme previsão expressa do art. 85, inciso V, da CRFB/1988.
2
MAZZA, Alexandre – Manual de direito administrativo / Alexandre Mazza. – 6. ed. – São Paulo: Saraiva, 2016 – p. 671 e 672.
3
O mencionado julgado reconheceu o duplo regime sancionatório, ou seja, o fato de um agente estar sujeito a crime por responsabilidade não excluiria a sua
responsabilização também por improbidade administrativa (Cf. STF, Pet 3.240 AgR/DF, Plenário, da relatoria do ministro Teori Zavascki, relatoria para o Acór-
dão do ministro Roberto Barroso, DJe-171; Public. 22-08-2018).
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De toda sorte, é incorreto generalizar e afirmar que todos os agentes políticos estão exclu-
ídos da aplicação da Lei de Improbidade Administrativa. O próprio STF já reconheceu também
que membros do Congresso Nacional podem praticar ato de improbidade administrativa, visto
que a legislação infraconstitucional não prevê crime de responsabilidade para esses agentes
políticos (AgR na Rcl 5.126).
Por oportuno, cumpre registrar que, na esfera judicial, as ações de improbidade admi-
nistrativa contra agentes políticos são de competência dos juízes de primeira instância, até
porque o foro especial por prerrogativa de função não é extensível às ações dessa natureza.
(Cf. STJ, AgRg na Rcl 12.514/MT, Corte Especial, da relatoria do ministro Ari Pargendler, DJ
16/09/2013 – Info 527; STF, Pet. 3.240 AgR/DF, julg. cit.)
Assim, a conclusão que se pode extrair é no sentido de que os regimes de responsabiliza-
ção por ato de improbidade administrativa e por crime de responsabilidade não são excluden-
tes, não havendo, portanto, qualquer impedimento à concorrência de esferas de responsabili-
zação distintas, de modo que carece de fundamento constitucional a tentativa de imunizar os
agentes políticos das sanções da ação de improbidade administrativa, a pretexto de que estas
seriam absorvidas pelo crime de responsabilidade. (Cf. Pet 3.240 AgR/DF, julg. cit.)
Sob outro aspecto, a Lei de Improbidade Administrativa também prevê a aplicação de
sanções aos terceiros que, mesmo não se revestindo da condição de agente público, indu-
zam (convençam) ou concorram (colaborem) para a prática do ato de improbidade ou dele se
beneficiem sob qualquer forma direta ou indireta.
Para além do disposto expressamente na LIA, o STJ já se manifestou no sentido de que
pode ser considerado terceiro "a pessoa física ou jurídica que, mesmo não sendo agente
público, induziu ou concorreu para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficiou direta
ou indiretamente" (Cf. STJ, REsp 1.122.177/MT, DJe 27/04/2011 – sem grifos no original).
A partir do disposto na Lei e na jurisprudência, a conclusão que se firmou sobre o assunto
é a de que o terceiro – seja ele uma pessoa física ou jurídica – não pode praticar isoladamente
o ato de improbidade administrativa, sendo indispensável para tanto a participação de um
agente público. A ação judicial respectiva, inclusive, não pode ser ajuizada apenas contra o
terceiro (Cf. STJ, REsp 1.171.017/PA, Primeira Turma, da relatoria do ministro Sérgio Kukina,
DJ 25/02/2014 – Info 535).
Por fim, vale dizer também, apesar de, por óbvio, não ser possível a aplicação às pessoas
jurídicas das sanções de perda da função pública e suspensão dos direitos políticos, são-lhe
comináveis as demais penalidades previstas no diploma legal de regência. (Cf. STJ, REsp
1.122.177, Segunda Turma, da relatoria do ministro Herman Benjamin, DJe 27/04/2011.)
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Viram como pode ser grande o espectro de aplicação da nossa Lei de Improbidade Admi-
nistrativa? Todos os entendimentos que se firmaram sobre a matéria até o momento têm o
condão de tornar a proteção que se deve conferir à coisa pública e à moralidade da Admi-
nistração a mais ampla possível, a fim de que o interesse público seja sempre observado e
respeitado.
Antes de iniciarmos o próximo tópico, responda às seguintes perguntas: Quais condutas
são consideradas ímprobas para os fins da Lei n. 8.429/1992? Quais os elementos sub-
jetivos necessários para a sua aferição?
Nesse contexto, podemos identificar como bens jurídicos resguardados pela LIA o patri-
mônio público (erário), a moralidade administrativa, a impessoalidade, a transparência,
dentre outros.
Dito isso, passando à análise de cada uma das quatro espécies de atos de improbidade
mencionadas, cumpre registrar que são atos ímprobos que importam em enriquecimento
ilícito aqueles nos quais os agentes públicos envolvidos auferem qualquer tipo de vantagem
patrimonial indevida em razão do exercício de seu cargo, mandato, função, emprego ou ativi-
dade (art. 9º).
A título de exemplo, podemos destacar as condutas de “receber, para si ou para outrem,
dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta, a
título de comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto
ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atri-
buições do agente público”, de “adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato,
cargo, emprego ou função pública, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional
à evolução do patrimônio ou à renda do agente público” e de “usar, em proveito próprio, bens,
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sem causa do agente ou mesmo que não exista prejuízo aos cofres públicos, sendo suficiente
apenas a violação aos princípios aplicáveis à Administração Pública para configurar a impro-
bidade administrativa.
Mais uma vez, são exemplos de condutas da espécie supra: “praticar ato visando fim
proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência”; “negar
publicidade aos atos oficiais”; “frustrar a licitude de concurso público”; “deixar de cumprir a
exigência de requisitos de acessibilidade previstos na legislação” (art. 11, alíneas “a”, “d”, “e”
e “i” do art. 11 da LIA).
Ponto interessante (e com grande índice de cobrança em provas) consiste em notarmos
que, enquanto a frustração da licitude de procedimento licitatório ou de processo seletivo
para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou a sua dispensa inde-
vidamente, são enquadradas como atos que causam lesão ao erário, a frustração da licitude
de concursos públicos é um ato que atenta contra os princípios da Administração Pública.
Por fim, há de se atentar ao fato de que, apesar de ser usualmente denominada “Lei de
Improbidade Administrativa”, a Lei n. 8.429/92 não contém uma lista taxativa de todas as
condutas enquadráveis como atos de improbidade administrativa. Em primeiro lugar, deve-se
salientar, como vimos, o caráter exemplificativo dos atos listados nos artigos 9º, 10 e 11 da Lei,
sendo que apenas o novo art. 10-A é que tipifica hipótese isolada e específica. Em segundo
lugar, é possível à lei ordinária definir outras condutas enquadráveis no conceito; foi o que
aconteceu com a Lei n. 13.089/2015, que, no seu art. 21, estatuiu que incorre em improbidade
administrativa:
a) o governador ou agente público que atue na estrutura de governança interfederativa que deixar
de tomar as providências necessárias para: i) garantir o cumprimento do dispositivo legal que obriga
que regiões metropolitanas e aglomerações urbanas possuam plano de desenvolvimento urbano
integrado aprovado por lei estadual, no prazo de 3 (três) anos da instituição da região metropolitana
ou da aglomeração urbana; ou ii) elaborar e aprovar, no prazo de 3 (três) anos, o plano de desenvol-
vimento urbano integrado das regiões metropolitanas ou das aglomerações urbanas instituídas até
a data de entrada em vigor desta Lei;
b) o prefeito que deixar de tomar as providências necessárias para garantir a compatibilidade do
plano diretor do Município com o plano de desenvolvimento urbano integrado da unidade territorial
urbana, no prazo de 3 (três) anos da aprovação do plano de desenvolvimento integrado.
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Depois de estudarmos os sujeitos passivo e ativo, bem assim as ações e as omissões que
podem ser consideradas ímprobas, hoje nos dedicaremos ao estudo do elemento subjetivo de
tais condutas, isto é, o dolo e a culpa.
Muito bem, para que um ato possa ser enquadrado como de improbidade administrativa, é
necessário que se verifique se a ação ou a omissão contém ao menos uma das duas espécies
de subjetividades, quer seja o dolo, quer seja a culpa.
Como vimos no tópico antecedente, existem quatro espécies de atos de improbidade
administrativa, a saber:
a) os que importam em enriquecimento ilícito (art. 9º);
b) os que causam prejuízo ao erário (art. 10);
c) os decorrentes da concessão ou aplicação indevida de benefício financeiro ou tributário relacio-
nados ao imposto sobre serviços de qualquer natureza – ISS (art.10-A);
d) os que atentam contra os princípios da Administração Pública (art. 11).
Nesse sentido, devemos observar que, quando a Lei n. 8.429/1992 fez referência às quatro
espécies de atos de improbidade, apenas no caso dos atos de improbidade que causam pre-
juízo ao erário, previstos no art. 10, é que se exigiu que a conduta seja praticada com dolo
ou, ao menos, com culpa; nas demais espécies de atos ímprobos, o referido diploma legal foi
omisso quanto ao elemento subjetivo.
Em face de tal omissão legislativa, a jurisprudência pátria sedimentou o entendimento
no sentido de restringir a possibilidade de se reconhecer a modalidade culposa apenas nos
casos dos atos de improbidade que causam prejuízo ao erário (cf. STJ, AgRg no AREsp
374913, DJ 11/04/2014).
De modo que os atos que importem em enriquecimento ilícito do agente, em concessão
indevida de benefício financeiro ou tributário relacionado ao ISS ou, ainda, em violação aos
princípios regentes da Administração Pública somente podem ser tipificados como de improbi-
dade administrativa mediante a comprovação da existência de dolo por parte do sujeito ativo.
Vale destacar que, segundo orientação jurisprudencial também do Superior Tribunal de
Justiça, o ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da LIA (ou seja, que atenta
contra os princípios da Administração Pública), conquanto exija, de fato, a demonstração do
dolo, prescinde da demonstração de que este seja específico, sendo suficiente o dolo gené-
rico ou lato sensu (cf. STJ, AgInt no AREsp 833.788/CE, Segunda Turma, da relatoria do
ministro Herman Benjamin, DJ 08/11/2016).
Para finalizarmos o nosso estudo, importante mencionarmos também que, em recente e
importante julgamento conduzido pelo Supremo Tribunal Federal, no que se refere à prescri-
ção no âmbito da Lei n. 8.429/1992, prevaleceu o entendimento, com repercussão geral, de
que “são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato
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Você sabia que o tema das sanções impostas à prática das diferentes espécies de atos
ímprobos é um dos que possuem maior relevância e recorrência em provas de concursos
públicos? Fique atento a esse assunto!
De início, podemos afirmar que o indivíduo que comete um ato de improbidade, ou induz
ou concorre para sua prática, ou ainda aquele que dele se beneficia, está sujeito à aplicação
de certas penalidades (sanções) previstas na Constituição da República Federativa do Brasil
de 1988 (CRFB/1988) e na Lei de Improbidade Administrativa.
No entanto, devemos lembrar que, para que essas sanções possam ser aplicadas, é
necessário que o agente seja condenado por improbidade administrativa em uma ação judi-
cial específica.
Não se deve pensar que aquele que pratica um ato de improbidade administrativa está
cometendo necessariamente um crime. Isso porque o ato de improbidade possibilita a aplica-
ção das sanções previstas na Lei n. 8.429/1992, que podem ser de natureza administrativa
(perda da função pública e proibição de contratar ou de receber incentivos do Poder Público),
civil (perda de bens, ressarcimento do dano ao erário e multa civil) ou política (suspensão dos
direitos políticos). Quem pratica um crime, por seu turno, está sujeito a sanções de natureza
penal (p. ex., detenção, reclusão e multa, que não se confunde com a multa prevista na LIA).
Ocorre que, em alguns casos, uma mesma conduta caracterizada como ato de improbi-
dade administrativa pode ser também tipificada como ilícito penal. Nessa situação, os respon-
sáveis poderão sofrer sanções de natureza administrativa, civil e política cumuladas com as
penalidades de natureza penal.
Realizada tal explanação introdutória, passemos à análise das sanções da LIA propria-
mente ditas. A CRFB/1988 (art. 37, § 4º) estabeleceu as seguintes consequências para o
sujeito ativo dos atos de improbidade: suspensão dos direitos políticos, ressarcimento ao
erário e perda da função pública.
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A Lei n. 8.429/1992, por sua vez, ampliou o leque das medidas previstas na Constitui-
ção Federal, possibilitando a aplicação das seguintes consequências aos responsáveis pelo
cometimento de atos ímprobos (art. 12):
1) perda de bens e valores;
2) ressarcimento integral do dano;
3) perda da função pública;
4) suspensão de direitos políticos;
5) multa civil; e
6) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou
creditícios.
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Nada obstante, o referido diploma legal também apresentou, no âmbito da LIA, importan-
tíssima inovação com reflexos diretos nas ações judiciais até então intentadas na esfera cível,
seja para a reparação dos danos decorrentes da prática de atos administrativos ímprobos,
seja para a aplicação das sanções daí decorrentes.
Trata-se da possibilidade, hoje, de celebração do chamado acordo de não persecução
cível, instituto o qual, como o próprio nome já indica, dispensa a propositura da ação judicial
correlata, ou a encerra sem que haja uma sentença condenatória, desde que presentes os
pressupostos que o autorizam.
Anteriormente à Lei n. 13.964/2019, era expressamente vedada a realização de qualquer
espécie de transação, acordo ou conciliação nas ações de improbidade administrativa, em
razão do conhecido princípio da indisponibilidade do interesse público. Tampouco havia pre-
visão para a celebração de Termos de Ajustamento de Condutas — TAC, diferentemente do
que se observa na Lei da Ação Civil Pública (Lei n. 7.347/1985).
Com o advento do Pacote Anticrime, todavia, as ações de improbidade passaram a admitir
a celebração de acordos de não persecução cível, o que se deu a partir de uma alteração no
§ 1º do artigo 17 da LIA. Com efeito, foram modificadas as bases, as premissas anteriores que
não permitiam a realização de transações nessa matéria.
No que se refere aos aspectos processuais, cabe destacar que, vislumbrando-se a pos-
sibilidade de uma solução consensual em uma ação já em curso, podem as partes requerer
ao Juiz a interrupção do prazo para a contestação, desde que tal período não exceda a 90
(noventa) dias, conforme a redação do § 10-A desse mesmo art. 17 (também incluído pela Lei
n. 13.964/2019).
Outrossim, convém ressaltar que a regulamentação do acordo de não persecução cível,
com seus delineamentos e requisitos, havia sido estabelecido pelo art. 17-A, que também seria
incluído pelo Pacote Anticrime. Ocorre, porém, que tal dispositivo foi integralmente vetado
quando da tramitação do projeto de lei originário.
Assim, atualmente, o que se verifica é a pendência da análise, pelo Poder Legislativo, no
que se refere à derrubada ou não do veto presidencial nesse ponto específico da modificação
acarretada na nossa Lei de Improbidade Administrativa.
Desse modo, por ora, temos que, havendo uma série de questionamentos que necessi-
tam ser equacionados a respeito da nova lei, para além da apreciação do veto mencionado, o
ARE 1.175.650/PR, com repercussão geral reconhecida (Tema 1.043) pelo Supremo Tribunal
Federal, será de extrema importância, quando do seu julgamento, para a delimitação utiliza-
ção da colaboração premiada no âmbito civil, em ação civil pública por ato de improbidade
administrativa, na vigência do § 1º do art. 17 da LIA, na medida em que tal instituto guarda
fortes semelhanças com o acordo de não persecução cível trazido pelo Pacote Anticrime.
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Enfim, o tema é novo e certamente será objeto de provas de concursos públicos e demais
exames, tais como o da Ordem dos Advogados do Brasil — OAB, nos próximos meses e anos.
Fique atento, por ora, à “letra da lei” e aos desdobramentos políticos e/ou jurisprudenciais
acerca do assunto!
Dando sequência ao nosso estudo quanto aos aspectos processuais relevantes da Lei n.
8.429/1992, agora estudaremos a ação judicial de improbidade, com foco nas suas particu-
laridades procedimentais.
De início, devemos notar que, conforme já debatemos em artigo anterior, para que seja
possível aplicar àqueles que cometem atos de improbidade administrativa as sanções previs-
tas na Lei n. 8.429/1992, é imprescindível a existência de uma condenação em ação judicial
proposta com essa finalidade específica.
É entendimento praticamente unânime dos Tribunais Superiores que a ação de impro-
bidade administrativa possui natureza civil, uma vez que viabiliza a cominação de sanções
de natureza extrapenal (perda de bens e valores, ressarcimento integral do dano, perda da
função pública, suspensão de direitos políticos, multa civil e, ainda, proibição de contratar com
o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios).
Outrossim, existe divergência na doutrina e na jurisprudência quanto à qualificação da
referida ação judicial, isto é, se seria uma espécie de ação civil pública ou de uma ação judicial
específica (ação de improbidade ou ação civil de improbidade).
A discussão, no entanto, não interessa de perto ao objeto, ao estudo do Direito Adminis-
trativo propriamente, mas sim aos amantes da matéria de Direito Processual Civil e dos seus
procedimentos especiais. Quanto à legitimidade ativa, devemos destacar, por oportuno, que
a ação de improbidade pode ser proposta tanto pelo Ministério Público quanto pela pessoa
jurídica interessada (art. 17 da Lei n. 8.429/1992).
Nesse ponto, também vale dizer que aquele que propõe a ação é considerado parte no
processo. Todavia, quando a ação de improbidade tiver como parte a pessoa jurídica inte-
ressada, o Ministério Público deverá atuar no processo, obrigatoriamente, como fiscal da lei
(custos legis), sob pena de nulidade processual (art. 17, § 4º).
Lado outro, caso a ação seja ajuizada pelo Ministério Público, a pessoa jurídica interes-
sada poderá (note a diferença semântica entre os verbos “dever” e “poder”) atuar ao lado do
autor da ação, ou se abster de contestar o pedido, desde que isso se afigure útil ao interesse
público (art. 17, § 3º).
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Sob outro aspecto, cumpre registrar que, como a ação de improbidade objetiva o reconhe-
cimento da conduta ímproba e a aplicação das sanções cabíveis, os pedidos formulados na
petição inicial são, basicamente, os seguintes: 1) reconhecimento da conduta de improbidade
(natureza declaratória); e 2) procedência da ação, com a consequente aplicação ao(s) réu(s)
das sanções previstas na lei (natureza condenatória).
Quanto ao procedimento, temos que a ação de improbidade segue o rito (procedimento)
ordinário, mas guarda algumas peculiaridades (art. 17). A primeira delas é a de que, depois da
sua propositura, por meio da petição inicial, o Juiz deve notificar o requerido (acusado) para
que se manifeste por escrito, apresentando as suas justificativas (art. 17, § 7º). Trata-se de
um contraditório preliminar!
Aqui, vale dizer que a petição inicial na ação por ato de improbidade administrativa, além
dos requisitos do art. 319 do CPC/2015, deve ser instruída com documentos ou justificação
que contenham indícios suficientes da existência do ato de improbidade. Isto é, exige, além
das condições genéricas, a presença da justa causa. (Cf. STJ, REsp 952.351/RJ, Primeira
Turma, DJ 04/10/2012.)
Após a etapa da notificação prévia, o Juiz deve decidir se recebe ou não a peça preambu-
lar (art. 17, § 8º). Tal procedimento tem por objetivo preservar a reputação dos agentes envol-
vidos, uma vez que a simples propositura da ação de improbidade já repercute, muitas vezes,
como uma condenação moral perante a sociedade.
Na sequência, caso o Juiz receba a petição inicial, o processo terá seguimento, sendo
citado o réu para apresentar contestação (art. 17, § 9º). Outra particularidade da ação de
improbidade administrativa é que, da decisão do Juiz que receba a petição inicial, cabe inter-
posição do recurso de agravo de instrumento (art. 17, § 10).
Cumpridas todas as etapas processuais, o Juiz decidirá o mérito da questão. Caso con-
sidere procedente a ação, aplicará aos envolvidos as sanções previstas na Lei de Improbi-
dade. Caso contrário, isto é, não havendo convicção formada acerca do cometimento do ato
ímprobo, o Juiz julgará o pedido improcedente, sendo certo que, segundo entendimento do
STJ, “a sentença que concluir pela carência ou pela improcedência de ação de improbidade
administrativa está sujeita ao reexame necessário, com base na aplicação subsidiária do
CPC e por aplicação analógica da primeira parte do art. 19 da Lei n. 4.717/1965” (cf. STJ,
EREsp 1.220.667/MG, Primeira Seção, DJ 24/05/2017 – Info 607).
Por fim, há outro entendimento jurisprudencial muito interessante, também do STJ, que
não podemos deixar de mencionar, no sentido de que “é possível, em sede de Recurso Espe-
cial, a revisão das sanções impostas por improbidade administrativa, desde que violados os
princípios da proporcionalidade e razoabilidade”, sem que isso importe em violação da Súmula
7 dessa mesma Corte (cf. EREsp 1.215.121/RS, Primeira Seção, DJ 14/08/2014 – Info 549).
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Com isso concluímos o assunto. A ação judicial de improbidade não apresenta grandes
diferenças em relação aos demais procedimentos que estudamos, mas é importante ter a
exata noção da forma como as disposições da LIA são redigidas. Trata-se de uma Lei de
grande destaque no nosso estudo, visto que é, sempre, um dos temas mais abordados em
provas de concursos públicos e demais exames, tais como o da Ordem dos Advogados do
Brasil — OAB.
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tuição Federal – salvo quando ela própria atribui a fixação destas à lei. Nessa linha, portanto,
restou impossível não reconhecer a inconstitucionalidade dos §§ 1º e 2º do art. 84 do Código
de Processo Penal, com a redação dada pela Lei n. 10.628/2002.
Reafirmou-se, portanto, a orientação original do STF de que a competência especial por
prerrogativa de função não se aplica às ações civis (como a ação de improbidade). Assim, via
de regra, as ações de improbidade administrativa devem ser propostas no juízo de 1º grau da
Justiça Federal (se houver interesse da União, das autarquias ou das empresas públicas fede-
rais – art. 109, inciso I, da CRFB/1988) ou da Justiça Estadual (nos demais casos).
Dentre os fundamentos de maior relevância, está aquele segundo o qual, no caso de ação
civil por improbidade administrativa, mostra-se irrelevante, para efeito de definição da com-
petência originária dos Tribunais, que se cuide de ocupante de cargo público ou de titular de
mandato eletivo ainda no exercício das respectivas funções, pois a ação civil em questão deve
ser ajuizada perante Magistrado de primeiro grau.
Nada obstante, devemos destacar que, também segundo o Supremo Tribunal Federal,
há uma exceção estabelecida em face da regra geral ora analisada, qual seja, a de que a
competência para julgamento dos seus ministros por ato de improbidade é da própria Corte
Suprema (vide Questão de Ordem na Petição 3.211). Aqui, a fundamentação assentada diz,
basicamente, que distribuir competência para um Juiz de 1º grau julgar um ministro do STF
quebraria a hierarquia do sistema Judiciário como um todo.
Desse modo, não se esqueça... As ações de improbidade propostas contra minis-
tros do STF serão processadas e julgadas nesse mesmo Tribunal, constituindo-se em
exceção à regra geral da competência dos Juízes de 1º grau de jurisdição!
É importante frisarmos que esse mesmo precedente acabou por fundamentar um julgado
do Superior Tribunal de Justiça cujo teor é bastante controverso. Em primeiro lugar, o STJ
entendeu que o Supremo admitiu a existência de competências implícitas complementares
dos Tribunais que, assim como acontece com as expressas, são derrogatórias das competên-
cias dos Juízos de primeiro grau. Indo mais a fundo na questão específica objeto do julgado,
a Corte Cidadã entendeu que o ponto crucial que levou a Suprema Corte a se considerar
implicitamente competente para julgar seus próprios Ministros residia na incompatibilidade
entre o fato de eles possuírem foro por prerrogativa de função e a possibilidade de perderem
o cargo em processo de competência originária de Juiz do primeiro grau. Após expor tais fun-
damentos, o STJ afirmou que, “por imposição lógica de coerência interpretativa”, o mesmo
raciocínio deve ser aplicado ao “Governador do Estado, que, a exemplo dos Ministros do STF,
também tem assegurado foro por prerrogativa de função, tanto em crimes comuns (perante
o STJ) quanto em crimes de responsabilidade (perante a respectiva Assembleia Legislativa)”
(Rcl 2790/SC). Concluiu asseverando que, por “inafastável simetria”, é ele, o STJ, o titular da
competência originária para julgar originariamente a ação civil de improbidade proposta contra
o Governador de estado.
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Contudo, da leitura dos votos que redundaram no multicitado acórdão do STF, é percep-
tível que o argumento adotado pela maioria dos que votaram pela competência do Supremo
para julgar seus próprios Ministros foi o de que o julgamento de um Magistrado da mais alta
corte do Poder Judiciário por um Magistrado de primeira instância subverteria a lógica do sis-
tema Judiciário, que é organizado mediante jurisdições superpostas.
Diante da especificidade do fundamento, não nos parece possível estendê-lo a autorida-
des dos demais Poderes. Foi, provavelmente, por tal motivo que o próprio STJ, apesar de
expressamente invocar o precedente do STF, fundamentou sua decisão essencialmente na
existência do foro por prerrogativa de função aplicável ao Governador em matéria criminal, de
forma a estender a regra ao processamento e julgamento das ações cíveis de improbidade.
Por fim, vale a pena deixar assentado que, diferentemente do que ocorre na ação civil
pública (disciplinada pela Lei n. 7.347/1985), em que a indenização é destinada a um fundo de
reconstituição dos bens lesados, na ação de improbidade administrativa, o valor da indeniza-
ção ou os bens perdidos pelo acusado se revertem em proveito da pessoa jurídica prejudicada
pelo ilícito (art. 18 da Lei n. 8.429/1992).
Chegando ao último dos tópicos dedicados à análise dos aspectos processuais relevantes
da LIA, finalizamos com a prescrição da pretensão punitiva dos atos ímprobos.
Devemos dizer, a priori, que, em Direito, a regra é a prescritibilidade, ou seja, a possibili-
dade da perda da exigibilidade de um direito em virtude da inércia do seu titular durante deter-
minado lapso temporal descrito em lei. A prescrição atinge tanto as pretensões da Administra-
ção perante os administrados quanto as destes perante aquela.
Assim também ocorre com os ilícitos administrativos. Cabe às autoridades públicas tomar
tempestivamente as providências para punir os infratores.
No que concerne às ações destinadas a aplicar as sanções previstas na Lei de Impro-
bidade Administrativa, o prazo de prescrição é de 5 (cinco) anos, contados apenas a partir
do término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança ou,
ainda, da data de apresentação, à Administração Pública, da prestação de contas final pelas
entidades referidas no parágrafo único do art. 1º da Lei n. 8.429/1992. Tratando-se de agente
que exerça cargo efetivo ou emprego público, o prazo prescricional é o mesmo previsto, em
lei específica, para as faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público –
também de 5 (cinco) anos, no caso dos servidores públicos civis da União, das autarquias e
das fundações públicas federais (vide art. 142, inciso I, da Lei n. 8.112/1990).
Dito isso, levando-se em consideração que a LIA não dedica outros dispositivos de seu
texto para o assunto, passemos agora à análise dos principais entendimentos jurisprudenciais
assentados sobre a temática.
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Obrigado pela confiança no material elaborado! Empregamos, como sempre, muito carinho e
dedicação em todo o processo produtivo, a fim de tornar o seu estudo mais fácil e produtivo. Grande
abraço e até breve!
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