Aula Defesa Patrimônio Público – G7 - Landolfo

Aula 1

Corrupção – não pode ser dissociada da baixa implementação dos direitos

fundamentais

Existe direito de viver livre da corrupção? Direito humano à liberdade da corrupção –

1c – não, a corrupção é do direito humano.
2c – não, é cultural.
3c – não, alguns falam que pode ser até benéfica a algumas regiões.

Outras vozes:
1c – Sim, é um direito humano, a corrupção é indissociável a baixa qualidade dos
direitos sociais, quanto maior a corrupção menor o IDH. Não se trata de fenômeno
cultural, mas universal, que existe em algumas regiões maior impunidade outras
menor.

- A elevação da anticorrupção a uma violação direta aos direitos humanos, daria maior
efetividade ao seu combate.
- Convenções a combate corrupção – Professor Landolfo defende que devem ter
mesmo status de DH
- CIDH – 2018 – a luta contra corrupção está ligada a efetivação dos direitos humanos.
Resolução 01/2017 CIDH.

Ramirez Escobar x Guatemala – o sistema de adoção estava corrompido, pessoas com

capital subornavam agentes para terem privilégios – para retirar crianças, etc. Violava
dignidade humana, direito à convivência familiar etc. Extrema pobreza favorecia o
cenário de comércio ilegal. (Esse case reconheceu uma ação de corrupção como
violação direta aos DH).

- Efeitos de Status de DH – art. 5º §3º CF - status supralegal – possibilidade de controle

de convencionalidade da LIA.

- Convenção de Mérida (Convenção das Nações Unidas contra a corrupção), Convenção

Interamericana contra a Corrupção (OEA), Convenção sobre o Combate da Corrupção
de Funcionários Públicos Estrangeiros em Transações comerciais Internacionais.

PANORAMA INTERNACIONAL

Convenção Interamericana Contra Corrupção (CARACAS, 1996)

- VIÉS MAIS CRIMINAL
- Preocupação com crime organizado e tráfico
- Prevenção e erradicação da corrupção nas funções públicas.

Convenção sobre o Combate da Corrupção de Funcionários Públicos Estrangeiros em

Transações comerciais Internacionais – 1997
- principal influência na lei anticorrupção empresarial

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Convenção de Mérida
- Assinada por 140 países, a mais completa, principalmente contra lavagem de capitais
– propõe aos Estados-partes prever sanções civis, administrativas e penais.
- A aplicação da Convenção dispensa ocorrência de dano ou prejuízo patrimonial ao
Estado

PANORAMA NACIONAL

- CF/88 – art. 5º LXXIII (ação popular), art. 14 §9 (inelegibilidades por LC), art. 15, inciso
V, art. 37 §4º (improbidade ao legislador ordinário, para que imponha quais são as
situações de improbidade, estabelecer as penalidades), art. 85 inciso V, art. 127 e 129
CF (Ministério Público).
- Lei da Ação Popular (4717/65); LACP, LIA, Licitações, LRF (LC 101/2000), Leis eleitorais,
leis penais, LAI (Lei 12527/2011), Lei do CADE (lei 12529/2011), Lei 12813/2013, Lei
Anticorrupção Empresarial (Lei 12846/2013).
- Microssistema de Combate à Corrupção – normas nacionais e internacionais.

Art. 37 §4º - Piso mínimo sancionatório – o resto foi delegado ao legislador

infraconstitucional. (Lei 8429/92 – cumpre o mandamento constitucional).
- Esse artigo também consagra a independência da instancia administrativa e penal. –
Antes dela havia Lei Pitombo Godoi Ilha (lei 3164/57) e Lei Bilac Pinto (Lei 3502/58).
Elas eram pouco efetivas, pois impuseram ao MP encargo probatório gravoso – só era
improbidade o que causasse enriquecimento ilícito e o MP havia de provar o nexo
entre o enriquecimento ilícito e a prática de uma conduta no exercício das funções – a
evolução desproporcional a renda não era suficiente. Tinha que provar por exemplo,
que recebeu propina em tal e tal ponto.

- O que é um ato de improbidade administrativa?

R: conduta desonesta praticada pelo agente público no exercício da função pública –
desonestidade no trato da coisa pública, conceito etimológico – mas não utilizávamos
esse, porque podia ser culposo – logo, houve descolamento do sentido normativo do
etimológico.
Três correntes
1c – subprincípio da moralidade
2c – não se confunde com imoralidade, é um conceito mais amplo – improbidade era
mais ampla. Essa corrente vigia.
3c – mudou o conceito com a reforma de 2021 – apenas prevê condutas DOLOSAS – 26
de outubro de 2021 – somente dolosos – grande revolução – impacta no conceito de
improbidade – lei passa exigir também uma finalidade específica – o conceito hoje está
mais próximo de seu sentido semântico.

Pós reforma: Desvio de conduta praticado pelo agente público, no exercício das
funções, devidamente tipificado em lei, com vistas a obter vantagem patrimonial
indevida (art. 9), gerar prejuízo ao erário (art. 10) ou obter proveio indevido, para si ou
para outrem, em ofensa aos princípios da administração pública – art. 11.

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Praticamente hoje impossível desassociar improbidade e desonestidade. Houve um
retrocesso na lei de improbidade.

- Proteção dos bens jurídicos: Moralidade Administrativa e Patrimônio Público, em

sentido amplo (não somente parcela econômica, parcela não econômica também).

Sujeitos do Ato de Improbidade Administrativa:

Sujeito Passivo

Art. 1º - § 5º Os atos de improbidade violam a probidade na organização do Estado e

no exercício de suas funções e a integridade do patrimônio público e social dos Poderes
Executivo, Legislativo e Judiciário, bem como da administração direta e indireta, no
âmbito da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal (Lei nº 14.230, de
2021).

§ 6º Estão sujeitos às sanções desta Lei os atos de improbidade praticados contra o

patrimônio de entidade privada que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou
creditício, de entes públicos ou governamentais, previstos no § 5º deste artigo. –
EXEMPLO: todas que recebam benefícios fiscais da administração pública. – 1ª norma
de extensão.

§ 7º Independentemente de integrar a administração indireta, estão sujeitos às

sanções desta Lei os atos de improbidade praticados contra o patrimônio de entidade
privada para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra no seu
patrimônio ou receita atual, limitado o ressarcimento de prejuízos, nesse caso, à
repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos. [qualquer ente
privado que o custeio ou criação o erário concorra, podem ser vítimas de improbidade
– exemplo, terceiro setor] – exemplo SESI, SESC – serviço social autônomo. É feita de
maneira mitigada, deve haver dano ao patrimônio.

PPP – dois tipos – patrocinada e administrativa.

Parcerias Público Privadas? (Patrocinadas e Administrativas) Não, também é apenas
uma contraprestação pelo serviço prestado. X

Conselhos de Fiscalização do Exercício Profissional? Podem, pois recebem

contribuições parafiscais/tributárias. ✔
OAB? Não pode. (STF - ADI 3620; STJ - 1ª Seção, EResp nº 463.258 - SC) X

OAB NÃO PODE SER VÍTIMA DE IMPROBIDADE.

Sindicatos – não podem também, com a reforma trabalhista não tem mais sequer
contribuição obrigatória – não tem natureza tributária. X

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Consórcios públicos? • Associações públicas (PJDPublico): autarquia interfederativa –
sim, pode ser sujeito passivo.
 Associações estatais (PJDPrivado): erário > 50% criação ou custeio

Partidos Políticos – recebem fundo partidário que é composto na maior parte por
receita pública – art. 38 Lei 9096/95 – então, enseja aplicação de improbidade –

sujeitos passivos. ✔

Sujeito ATIVO

Art. 2º Para os efeitos desta Lei, consideram-se agente público o agente político, o
servidor público e todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem
remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra
forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades
referidas no art. 1º desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

▪ Estão inseridos nessa definição legal:

a) os agentes políticos; b) os servidores da Administração direta e indireta; c) os
membros da Magistratura, do Ministério Público e do Tribunal de Contas, sejam eles
considerados servidores públicos, como querem alguns, ou agentes políticos, como
preferem outros; d) os particulares em colaboração com a Administração (ex.: jurados,
mesários, delegatários das serventias do registro público, leiloeiros oficiais, tradutores
e intérpretes públicos etc.); e) os vinculados aos entes de direito privado criados ou
custeados, ainda que parcialmente, pelo Poder Público; e f) os vinculados aos entes de
direito privado que recebam subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de
órgão público.

No domínio da LIA, identificam-se 2 tipos de agentes públicos:

1) agente público em sentido estrito: é o agente público propriamente dito, aquele que
age em nome do Estado e desempenha funções estatais nas entidades referidas no
artigo 1º, § 5º, da LIA;
2) agente público equiparado: é a pessoa física que exerce funções não estatais junto
aos entes privados elencados no artigo 1º, §§ 6º e 7º da LIA.

IMPORTANTE:

Art. 2º (...) Parágrafo único. No que se refere a recursos de origem pública, sujeita-se às
sanções previstas nesta Lei o particular, pessoa física ou jurídica, que celebra com a
administração pública convênio, contrato de repasse, contrato de gestão, termo de
parceria, termo de cooperação ou ajuste administrativo equivalente.

- Previsão expressa da possibilidade da pessoa jurídica praticar atos de improbidade

(Inovação da lei) – já prevalecia na doutrina que era possível, STJ também admitia.
Passou a prever expressamente na lei a possibilidade.

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- Note-se que esses entes privados que recebem recursos públicos por meio de
convênio, contrato de repasse, contrato de gestão, termo de parceria, termo de
cooperação ou ajuste administrativo equivalente assumem uma função bivalente no
domínio da Lei 8.429/1992: ora podem figurar como sujeito passivo, ora podem
figurar como sujeito ativo de um ato de improbidade administrativa.

Da interpretação lógico-sistemática da Lei n. 8.429/92, verifica-se que os conceitos de

ato de improbidade administrativa e agentes públicos estão necessariamente
interligados, de sorte que não existe a possibilidade de imputação exclusiva, a quem
não exerça algum tipo de função nas entidades elencadas no artigo 1º, da prática de
ato de improbidade administrativa.

Terceiro:

Art. 3º As disposições desta Lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não
sendo agente público, induza ou concorra dolosamente para a prática do ato de
improbidade. (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)
- Norma de extensão pessoal – no que couber, porque algumas são só para agentes
públicos – quem só se beneficiou, não responde mais – exemplo, esposa que sabe que
o marido é corrupto, e usufrui do dinheiro para comprar suas coisas – ela não é punida
por improbidade, mas poderá ter que devolver os valores.

Art. 3º (...)
§ 1º Os sócios, os cotistas, os diretores e os colaboradores de pessoa jurídica de direito
privado não respondem pelo ato de improbidade que venha a ser imputado à pessoa
jurídica, salvo se, comprovadamente, houver participação e benefícios diretos, caso em
que responderão nos limites da sua participação.
§ 2º As sanções desta Lei não se aplicarão à pessoa jurídica, caso o ato de improbidade
administrativa seja também sancionado como ato lesivo à administração pública de
que trata a Lei nº 12.846, de 1º de agosto de 2013

✔ Aplicação subsidiária da LIA às pessoas jurídicas – se já está na LACE, não posso punir
novamente pela LIA.
- Embora haja um avanço, não se sabe qual o regime de responsabilização da PJ – dá
para recorrer a LACE – mas lá eles só se perfazem com ações humanas.
Responsabilização objetiva por ato de outrem.

Regime jurídico de responsabilização das pessoas jurídicas

São três os pressupostos da responsabilidade da pessoa jurídica pelos atos de
improbidade administrativa previstos nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA:

a) subsunção da conduta nas tipologias dos arts. 9º, 10 ou 11 da LIA: na sistemática da

Lei 8.429/1992, a ocorrência do ato de improbidade administrativa é investigada
segundo o comportamento subjetivo do agente faltoso;

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b) conduta realizada no interesse ou em benefício da pessoa jurídica, exclusivo ou não
(art. 2º da LAE): trata-se de pressuposto semelhante ao da responsabilização
administrativa, civil e penal pessoa jurídica por atividades lesivas ao meio ambiente. É
necessário demonstrar que o ato de improbidade administrativa visava atender aos
interesses da pessoa jurídica ou lhe trazer algum benefício, ainda que não exclusivos;
c) existência de algum vínculo entre a pessoa física que induziu ou concorreu para a
prática do ato de improbidade e a pessoa jurídica beneficiada: note-se que a LIA, em
seus artigos 2º e 3º, ao admitir a responsabilização das pessoas jurídicas, não exige que
o ato tenha sido praticado por decisão de seu representante legal ou contratual, ou de
seu órgão colegiado, no que se difere da Lei n. 9.605/1998, que traz tal exigência em
seu
artigo 3º, para as hipóteses de responsabilização administrativa, civil e penal das
pessoas jurídicas pela prática de infrações ambientais. Tal regramento torna possível a
punição da pessoa jurídica no domínio da Lei 8.429/1992, independentemente da
responsabilização de seu representante legal ou contratual. Lei n. 9.605/1993, art. 3º:

“As pessoas jurídicas serão responsabilizadas administrativa, civil e penalmente

conforme o disposto nesta Lei, nos casos em que a infração seja cometida por decisão
de seu representante legal ou contratual, ou de seu órgão colegiado, no interesse ou
benefício da sua entidade”.

Art. 3º §1º. – não havia antes da reforma – interpretação deve ser sistemática – não
preciso comprovar um benefício direto para punição, se não seria antisonômico. Logo,
não precisa provar que teve benefício direto. Interpretacao sistêmica, somente
comprovar que concorreu dolosamente

Mitigação da responsabilidade de sócios, cotistas, diretores e colaboradores de pessoas

de direito privado?

Necessidade de interpretar o § 1º do artigo 3º em conformidade com o artigo 17-C, VI,

da LIA – “considerar, na fixação das penas relativamente ao terceiro, quando for o caso,
a sua atuação específica, não admitida a sua responsabilização por ações ou omissões
para as quais não tiver concorrido ou das quais não tiver obtido vantagens patrimoniais
indevidas;
● Necessidade de interpretar o § 1º do artigo 3º em conformidade com a Convenção
de Mérida:
Art. 27. 1. Cada Estado Parte adotará as medidas legislativas e de outras índoles que
sejam necessárias para qualificar como delito, em conformidade com sua legislação
interna, qualquer forma de participação, seja ela como cúmplice, colaborador ou
instigador, em um delito qualificado de acordo com a presente Convenção. ⮚
Interpretação sistemática e interpretação conforme à convenção e à constituição
(isonomia)

Art. 23-C – liminar concedida para suspender – inconstitucionalidade.

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Aula 2

A Lei de improbidade, é punitiva. Direito sancionador. A Lei de Improbidade está

alocada no direito sancionador extrapenal.

- O princípio da culpabilidade orienta a lei. Só pune se agiu dolosamente ou

culposamente no direito sancionador (na improbidade, atualmente, somente
dolosamente). Excepcionalmente se admite responsabilização objetiva no direito
sancionador, a exemplo da lei anticorrupção empresarial.

- Na redação originária, o art. 10 admitia doloso e culposo. Silêncio eloquente art. 9 e

11 – ou seja, culposa somente era no artigo 10. Isso porque, não há responsabilidade
objetiva, somente subjetiva.

- Direito sancionador, portanto, REGRA, subjetiva.

- Elemento subjetivo da improbidade administrativa: após a reforma, somente

condutas dolosas, sendo excluída a forma culposa.

Landolfo defende que não precisa um dolo específico de má-fé, basta voluntariedade e
consciência.

STJ, contudo, em um caso que era necessário o dolo específico - RESP 1926832/TO –
dolo específico para caracterizar improbidade administrativa.
Professor entende errado, essa teoria sequer é encampada para o direito penal.

Professor disse que é uma doutrina minoritária. Que o correto é um dolo geral.

- O art. 11 contudo, PRECISA DE DOLO ESPECÍFICO – diferente do 9 e 10 – Princípios

da Administração Pública – Convenção de Mérida – só atrai se além de doloso, assim
agir para benefício indevido para si ou para outrem. Intenção especial!

- O especial fim de agir deve estar detalhadamente descrito na PI de improbidade, que

deverá ser instruída com elementos de convicção mínimos da sua ocorrência. Isso
porque, consoante art. 17 §6º incisos I e II da LIA, a PI deverá individualizar a conduta
do réu e apontar os elementos probatórios mínimos que demonstram a ocorrência das
hipóteses do art. 9, 10 e 11 – e de sua autoria, e será instruída com documentos ou
justificação que contenham indícios suficientes da veracidade dos fatos e do dolo
imputado. Ausente a descrição detalhada da finalidade específica de obter proveito ou
benefício indevido, para si ou para terceiro, impõe-se a rejeição da inicial, ex ci art. 17
§6-B.

- Por força do princípio da especialidade, os tipos de improbidade que já apresentam

um elemento subjetivo especial em seu enunciado (art. 11 VI por exemplo – deixar de
prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo, desde que disponha de condições para
isso, com vistas a ocultar irregularidades), não são alcançados pela regra geral do art.
11 §1º da LIA.

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- Não precisa ser benefício econômico, a lei não dispõe isso, basta qualquer benefício.

- Art 11 §2º - alguns doutrinadores estão fazendo uma interpretação literal, afirmando
que todos artigos precisam do dolo específico. Não é a melhor doutrina, a
interpretação deve ser sistemática. Aliás, a Convenção de Mérida, que inspira essa
análise, só no artigo 19 dispõe de um dolo específico, finalidade especial. A exemplo do
enriquecimento ilícito na convenção de Mérida, não precisa dolo espefícico.

- A ausência de forma culposa, é CONSTITUCIONAL – Supremo já bateu martelo

Art. 1º § 4º Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios

constitucionais do direito administrativo sancionador.
- Emerson Garcia: LIA não faz parte do direito administrativo sancionador
- Outros: é parte.
- Mas os princípios são aplicáveis. Mas quais são eles? Direito comparado – 1c-
aplicaria os do direito penal, os princípios constitucionais penais. Proporcionalidade, lei
mais benéfica retroativa e etc.
2c -

As normas benéficas da reforma, retroagem? Quando entrou em vigor, doutrina

dividiu-se.
- STF: a norma benéfica é irretroativa – que revoga a modalidade culposa, praticada na
vigência da lei anterior – não interfere na coisa julgada. Pode porém, aplicar ao que
não transitou em julgado, sem condenação, em virtude da revogação expressa – mas
não é automático, deve analisar o dolo do agente.
[seria uma retroatividade mitigada, já que diferente do direito penal, não alcança a
coisa julgada]

Artigos 9 e 10 – são rol exemplificativo. Contudo, art. 11 é taxativo.