Cadernode de Curso - Celebração de Parcerias

Celebração de Parcerias
no Setor Público
Direito e Legislação
Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Diretoria de Desenvolvimento Profissional
Conteudista/s
Paulo Bernardes Honório de Mendonça (Conteudista)
Curso desenvolvido no âmbito da Diretoria de Desenvolvimento Profissional – DDPRO
Enap, 2022
Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Diretoria de Desenvolvimento Profissional
SAIS - Área 2-A - 70610-900 — Brasília, DF
Sumário
Módulo 1 - Visão geral sobre parcerias e cooperação no setor público
Unidade 1 – Contextualizando a cooperação e as parcerias na execução
descentralizada de políticas públicas................................................................. 6
1.1. Governança e execução descentralizada de políticas públicas ..... 6
1.2. Parcerias e formas de cooperação para execução descentralizada
das políticas públicas da União ................................................................. 8
1.3. Investimento privado na ação estatal – As parcerias de
investimento............................................................................................... 12
Unidade 2 – Meios de implementação e a importância das parcerias com o
setor privado com e sem fins lucrativos.......................................................... 17
2.1. Objetivo do Desenvolvimento Sustentável 17 (ODS 17) – Parceria e
meios de implementação.......................................................................... 17
2.2. Os meios de implementação............................................................. 19
2.3. Relações de interesse público e recíproco – Parcerias e cooperações
com organizações da sociedade civil....................................................... 20
2.4. Outras relações de cooperação e interesse recíproco com
organizações da sociedade civil............................................................... 22
2.5. Relações contratuais específicas – Parcerias de investimento com
o setor privado ........................................................................................... 23
Módulo 2. Parcerias e cooperação com as entidades privadas sem fins lucrativos

Unidade 1 – Terceiro setor e as organizações da sociedade civil (OSCs) –
Títulos e qualificações ....................................................................................... 29
1.1. Quem são as organizações da sociedade civil? .............................. 29
1.2. Os quatro tipos jurídicos de OSC...................................................... 31
1.3 – Aperfeiçoamentos trazidos p. Outras entidades privadas, sem
fins lucrativos ou econômicos.................................................................. 35
1.4. Títulos, certificações e qualificações de OSCs................................. 35
1.5. A extinção do título de Utilidade Pública Federal e a universalização
de benefícios............................................................................................... 38
1.6. Titulações locais – Legislações estaduais, municipais ou do Distrito
Federal......................................................................................................... 39
Unidade 2 – As parcerias entre as organizações da sociedade civil e a
administração pública........................................................................................ 41
2.1. As parcerias do Marco Regulatório das Organizações da Sociedade
Civil: Lei nº 13.019/2014 e Decreto nº 8.726/2016................................. 41
2.2. Título/qualificação de uma OSC como OSCIP – Organização
da Sociedade Civil de Interesse Público e o instrumento Termo de
Parceria ....................................................................................................... 47
2.3. Qualificação de uma OSC como Organização social (OS) e o
instrumento jurídico contrato de gestão................................................ 49
2.4. Convênios com entidades filantrópicas (complementar ao SUS) e
com os serviços sociais autônomos......................................................... 50
2.5. Termos de compromisso cultural – Lei nº 13.018, de 22 de julho de
2014.............................................................................................................. 51
2.6. Leis de Incentivo.................................................................................. 52
2.7. Programas com legislações específicas (PAED, PNAE, PDDE, Lei de
Inovação)..................................................................................................... 52
2.8. Parcerias com organizações gestoras de fundos patrimoniais: Lei
nº 13.800, de 4 de janeiro de 2019............................................................ 53
2.9. Outras relações administrativas entre a administração pública
e as entidades privadas sem fins lucrativos – PPPs e contratos
administrativos........................................................................................... 55
Módulo 3. Parcerias e cooperação com o setor privado

Unidade 1 – Contextualizando as parcerias de interesse recíproco sem
transferência de recursos e as parcerias público-privadas.......................... 58
1.1. Parcerias sem transferências de recursos ou bens – Cooperação
técnica com entidades privadas............................................................... 59
1.2. 1.2..Parcerias público-privadas: introdução conceitual ao universo
das PPPs....................................................................................................... 59
1.3. Conceitos, princípios e contratos de PPPs....................................... 60
1.4. Elementos conceituais das PPPs em sentido estrito...................... 61
1.5. Tópicos fundamentais do regime contratual na Lei nº 11.079/2004.
62
Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 4

1.6. Outras cláusulas obrigatórias........................................................... 63
1.7. Entenda o novo (futuro) marco legal das concessões e parcerias
público-privadas (PPPs)............................................................................. 63
Módulo 4. Os tipos de parcerias e o planejamento da implementação

Unidade 1 – Definindo o tipo de parceria para viabilizar determinada política
ou serviço público............................................................................................... 66
1.1 – As parcerias de cooperação............................................................. 66
1.2 – Transferência de recursos financeiros........................................... 69
1.3 – Descentralização de créditos orçamentários................................ 70
1.4 – Execução de projetos com recursos provenientes de renúncia
fiscal............................................................................................................. 71
1.5 – Aquisição e doação de bens materiais ou serviços....................... 71
1.6 – Parcerias que não envolvem transferências de recursos............ 72
1.7 – Critérios a serem avaliados para planejar a descentralização da
política pública ........................................................................................... 73
Unidade 2 – Investimento privado na ação estatal – As parcerias de
investimento........................................................................................................ 75
2.1 – O que é uma parceria de investimento?........................................ 75
2.2 – Quais os diferentes tipos de parcerias de investimento?............ 75
2.3 – Setores aplicáveis ............................................................................. 78
2.4 – Concessão administrativa ou patrocinada?................................... 80
2.5 – PPP x Contratação direta (pelas leis de licitações)....................... 81
2.6 – Quando escolher PPP x Concessão comum x Contratação direta .
80
2.7 – PPP, concessão e privatização: quais as diferenças?.................... 82

Módulo
1
Visão geral sobre parcerias e
cooperação no setor público
Este módulo aborda conceitos importantes para a compreensão da cooperação para

a execução de políticas públicas descentralizadas e como a celebração de parcerias
auxilia nessa execução.
Unidade 1 – Contextualizando a cooperação e as parcerias

na execução descentralizada de políticas públicas
Ao final desta unidade, você será capaz de reconhecer a importância da

celebração de parcerias para a execução de políticas públicas e identificar
características e conceitos das parcerias para a cooperação e das parcerias de
investimento entre a administração pública e o setor privado com e sem fins
lucrativos.
1.1 Governança e execução descentralizada de políticas públicas
A implementação de determinadas políticas públicas exige

um arranjo de governança multinível, no qual o processo de
cooperação entre os três níveis de governo e com a sociedade
civil exerce papel central.
Em um país continental como o Brasil, os princípios da cooperação, definidos no art.

23 da Constituição federal, e da descentralização, tratado no Decreto-Lei nº 200, de
25 de fevereiro de 1967, são fundamentais para o sucesso das políticas públicas e
isso, geralmente, caminha lado a lado com os mecanismos de governança multinível
institucionalizados, baseados no relacionamento colaborativo e alinhado entre
stakeholders.
A governança multinível envolve relações de distribuição de
responsabilidades e recursos no “eixo vertical”, entre níveis de
governo, e no “eixo horizontal”, incluindo o conjunto de atores
estatais e não estatais envolvidos nas políticas (KAZEPOV;
BARBERIS, 2013).

O Referencial para Avaliação de Governança Multinível em Políticas Públicas
Descentralizadas do Tribunal de Contas da União cita seis componentes que
viabilizam a boa governança multinível:
1- Atribuição de responsabilidades;
2. Financiamento das responsabilidades;
3. Capacidade dos entes federativos;
4. Mecanismos de coordenação;
5. Monitoramento e avaliação de desempenho; e
6. Abordagem das desigualdades territoriais.
Fonte: Adaptado a partir do Referencial para Avaliação de Governança

Multinível em Políticas Públicas Descentralizadas (TCU, 2021).
Referencial para Avaliação de Governança Multinível em Políticas

Públicas Descentralizadas, link: https://portal.tcu.gov.br/lumis/portal/
file/fileDownload.jsp?fileId=8A81881F7AB5B041017B596A3833627A
Diferentes políticas públicas apresentam arranjos mais ou menos centralizados,

que influenciam nos níveis de poder e nas tomadas de decisão dos diferentes
atores. Dessa forma, abordamos as parcerias que viabilizam diferentes maneiras de
cooperação para a execução descentralizada das políticas públicas da União.

Lembrando que, para o sucesso da execução da política pública descentralizada,
além da boa gestão dos instrumentos de financiamento, é necessário trabalhar os
outros componentes da governança multinível.
De acordo com o Making decentralization work, manual elaborado

pela Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico
(OCDE), a descentralização é definida como a “transferência de
poder do governo central para governos autônomos ou governos
subnacionais eleitos” (OCDE, 2019, p. 30). Isso exige cooperação e
coordenação entre os governos nacional e subnacionais para não se
criar ou aprofundar desigualdades regionais no que diz respeito a
financiamento, acesso e qualidade das diferentes políticas públicas
que são descentralizadas.
Um mau resultado de determinada política pública descentralizada

pode ter relação com eventuais falhas no processo de descentralização,
como: inexistência ou deficiência no funcionamento de mecanismo
de coordenação dos entes federados e da sociedade civil no
planejamento e execução dessa política pública; insuficiência do
financiamento dessa política; falta de capacitação dos entes e outros
atores envolvidos; deficiências nas análises dos resultados; entre
outras.
Todos esses problemas atingem vários níveis de governo ao mesmo

tempo, além de eventuais entidades privadas envolvidas. Portanto,
são questões de governança multinível.
Para saber mais, acesse o manual elaborado pela Organização

para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) Making
decentralization work
1.2 Parcerias e formas de cooperação para execução descentralizada
das políticas públicas da União
A União concentra grande parte da arrecadação e especialmente nas políticas sociais

e de desenvolvimento regional, mas não somente nelas, divide competências de
implementação com os entes subnacionais.
O governo federal não tem capacidade para, sozinho, implementar todas as políticas
públicas de sua competência. Para isso, precisa executar essas políticas de forma
descentralizada, compartilhando esforços de implementação com outros entes da
federação, consórcios públicos, serviços sociais autônomos e com as organizações
da sociedade civil.

A execução das políticas públicas da União, de forma descentralizada, em regime
de mútua colaboração e interesse público e recíproco, efetiva-se por meio de
celebração de parcerias, envolvendo:
a) transferência de recursos financeiros;
b) descentralização de créditos orçamentários;
c) execução de recursos provenientes de renúncia fiscal; e
d) aquisição e doação de bens materiais ou serviços.
Essas parcerias são realizadas entre entes públicos, ou entre a administração pública
e entidades privadas sem fins lucrativos.
Podem ainda ser firmadas parcerias para a consecução de finalidades de interesse

público e recíproco que não envolvam a transferência de recursos financeiros nem
a celebração de comodato, doação de bens ou outra forma de compartilhamento de
recurso patrimonial. Nesses casos, é possível celebrar esses acordos também com
entidades privadas com fins lucrativos.
Agora vamos falar sobre os quatro principais aspectos que podem estar envolvidos
nas parcerias que proverão insumos para as políticas públicas descentralizadas,
iniciando pelo mais conhecido deles: a transferência de recursos financeiros.
Transferência de recursos financeiros
Algumas transferências são obrigatórias e estão determinadas na Constituição

ou em leis específicas. Outras são discricionárias e precisam ser destinadas de
acordo com o planejamento de determinada política, fazendo parte do sistema de
cooperação. Estas muitas vezes são formalizadas por um instrumento jurídico que
define obrigações das partes para a execução de determinado objeto ou plano de
ação.
Há um grande volume de transferências de recursos do Orçamento Fiscal e da

Seguridade Social da União para estados, Distrito Federal e municípios, para execução
de políticas públicas de interesse recíproco, em mútua cooperação, seja por meio
de transferências fundo a fundo, seja pela celebração de convênios, contratos
de repasse, termos de compromisso, termos de adesão ou outros instrumentos
congêneres.
Existem diversos tipos de transferências e cada modalidade obedece à sua legislação

específica, que define as suas regras de operacionalização e a forma de adesão ou
o tipo de instrumento a ser assinado.
As transferências de recursos para o setor privado são restritas a transferências para

entidades privadas sem fins lucrativos. As normas gerais para as parcerias entre a
administração pública e as organizações da sociedade civil, em regime de mútua

cooperação, são estabelecidas pela Lei nº 13.019, de 31 de julho de 2014, que é uma
lei de abrangência nacional e deve ser seguida por todos os entes da federação. Tal
regime jurídico tem como fundamentos a gestão pública democrática, a participação
social, o fortalecimento da sociedade civil, a transparência na aplicação dos recursos
públicos e os princípios da legalidade, da legitimidade, da impessoalidade, da
moralidade, da publicidade, da economicidade, da eficiência e da eficácia.
Há ainda outras legislações que regem instrumentos específicos que podem ser
celebrados entre a administração e as entidades privadas sem fins lucrativos, como:
os convênios com entidades filantrópicas da área de saúde que atuam de forma
complementar ao SUS, os contratos de gestão, os termos de parceria e os termos
de compromisso cultural.
A Plataforma +Brasil é ferramenta integrada e centralizada, com
dados abertos, destinada à informatização e à operacionalização
das transferências de recursos do Orçamento Fiscal e da
Seguridade Social da União a órgão ou entidade da administração
pública estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta;
consórcios públicos; e entidades privadas sem fins lucrativos.
Portal da Plataforma +Brasil gov.br/plataformamaisbrasil
Descentralização de créditos orçamentários
A cooperação para execução de programas, projetos e atividades pode ocorrer entre

dois órgãos ou entidades da administração pública federal. Nesse caso, quando ambos
são integrantes do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da União, não se fala em
transferência, já que os recursos não deixam a conta única, e sim em descentralização de
créditos.
O termo de execução descentralizada (TED) é o instrumento por
meio do qual a descentralização de créditos entre órgãos e entidades
integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União é
ajustada, nos termos estabelecidos no plano de trabalho e observada a
classificação funcional programática. Sua regulamentação é o Decreto
nº 10.426, de 16 de julho de 2020. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_
ato2019-2022/2020/decreto/D10426.htm
Execução de projetos com recursos provenientes de renúncia fiscal
Alguns projetos de interesse público são viabilizados por meio de recursos oriundos de
renúncia fiscal. A União deixa de arrecadar determinado recurso, autorizando sua captação
para a execução dos projetos e, posteriormente, avalia os resultados de sua aplicação.

O incentivo aos projetos pode ser feito na forma de doação ou patrocínio. Esse mecanismo
ocorre principalmente nas leis de incentivo, como a Lei de Incentivo ao Esporte, a Lei de
Incentivo à Cultura e a Lei de Incentivo na Área de Saúde.
Nas leis de incentivo, os proponentes executores dos projetos assinam, em geral, termos de
compromisso com a administração pública federal.
Aquisição e doação de bens materiais ou serviços
Outra forma de viabilizar os insumos para execução das políticas públicas de forma
descentralizada é a própria União adquirir os equipamentos e insumos e, em seguida,
distribuí-los e, no caso de bens permanentes, doá-los aos entes da federação ou a
organizações da sociedade civil, para utilizá-los na execução de ações de interesse público.
Essa prática é mais comum quando tratamos de aquisições de bens padronizáveis, como
veículos, tratores, equipamentos de videomonitoramento e segurança, livros, entre outros.
Parcerias que não envolvem transferências de recursos ou bens
Para execução de ações de interesse recíproco podem ainda ser celebradas parcerias
para a consecução de finalidades de interesse público que não envolvam a transferência
de recursos financeiros ou celebração de comodato, doação de bens ou outra forma de
compartilhamento de recurso patrimonial.

Quando o parceiro for organização da sociedade civil, celebra-se acordo de cooperação, nos
termos da Lei nº 13.014/2014.
Entre órgãos e entidades públicas das diferentes esferas de governo ou entre a administração
pública e o setor privado com fins lucrativos, podem ser celebrados ajustes fundamentados
no art. 116 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, e, mais recentemente, no art. 184 da
Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2011. Esses instrumentos são denominados acordos de
cooperação técnica ou, em sua forma simplificada, termos de adesão.
Fique ligado! Contratos administrativos não são formas de cooperação,

de interesse mútuo e recíproco, para execução descentralizada das
políticas públicas da União, pois, nesses casos, os interesses são
diversos e opostos: de um lado, o objeto do contrato e, de outro, o
preço a ser pago.
1.3 Investimento privado na ação estatal – As parcerias de investimento
Até então, tratamos de instrumentos de cooperação usados para formalizar

parcerias em que os recursos ou insumos para execução da finalidade de interesse
público têm origem no setor público, sejam: por transferências de recursos do
orçamento, para que o ente ou a entidade executora realize a contratação; por
descentralização de créditos orçamentários entre órgãos e entidades federais; por
aquisição centralizada do bem e entrega ao executor; por renúncia fiscal, autorizando
a captação de recursos, que nem chegam a integrar o orçamento da União; ou até
mesmo parcerias que não envolvam transferências de recursos ou bens.
Ocorre que, para algumas políticas públicas, especialmente nos segmentos de

infraestrutura, por vezes não há recursos orçamentários suficientes para realizar
os investimentos necessários, ou o Estado não tem capacidade operacional para
implementar aquele determinado serviço ou há casos em que a prestação do serviço
pela iniciativa privada demonstra-se mais eficiente. Nesses contextos, é importante
que a administração pública considere avaliar outras opções advindas do universo
de relações com a iniciativa privada: as parcerias de investimento.
O que é uma parceria de investimento?

Em seu conceito mais amplo, uma parceria de investimento envolve um relacionamento
de longo prazo entre o governo e a iniciativa privada, para o desenvolvimento de projetos
destinados à prestação de serviços públicos ou para a disponibilização de infraestrutura
adequada aos usuários. Os ativos utilizados e/ou construídos pelo setor privado retornarão
ao poder público após o término do contrato e são denominados “bens reversíveis”.
Quais os diferentes tipos de parcerias de investimentos?

São contratos de parceria: concessão comum, concessão patrocinada e concessão
administrativa; permissão de serviço público; concessão de direito real e arrendamento de

bem público.
O infográfico a seguir apresenta as possibilidades entre o setor público e o privado.

Fonte: Centro de Liderança Pública. Disponível em: https://www.clp.org.br/parcerias-
publico-privadas-como-alternativa-para-melhorar-os-servicos-municipais/.

As principais dúvidas sobre os temas relacionados a parcerias,
concessões, privatização e PPPs são respondidas no portal do
Programa de Parcerias de Investimentos do Governo Federal.
https://www.ppi.gov.br/perguntas-frequentes

Referências
ARAÚJO, T. S. Parcerias Público-Privadas em Santa Catarina: um estudo

exploratório. Monografia apresentada a UFSC, 2007.
ARRETCHE, M. Democracia, federalismo e centralização no Brasil. Rio de Janeiro:
Editora FGV; Editora Fiocruz, 2012.
BRASIL, Governo Federal. Programa de Parcerias de Investimento: perguntas
frequentes. Brasília: Ministério da Economia, 2021. Disponível em: https://www.ppi.
gov.br/perguntas-frequentes. Acesso em: 9 nov. 2022.
CAVALCANTE, P. L.; SILVA, M.S. (Org.). Reformas do Estado no Brasil: trajetórias,
inovações e desafios. Brasília: Ipea, 2020. Disponível em: https://www.ipea.gov.br/
portal/index.php?option=com_content&view=article&id=37248. Acesso em: 9 nov.
2022.
KAZEPOV, Y.; BARBERIS, E. Social assistance governance in Europe: towards a
multilevel perspective. In: MARX, I.; NELSON, K. (ed.). Minimum income protection
in flux. New York: Palgrave Macmillan, 2013.
OCDE, Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico. Making
decentralisation work: a handbook for policy-makers. Paris: OECD Publishing,
2019. Disponível em: https://www.oecd.org/regional/making-decentralisation-work-
g2g9faa7-en.htm. Acesso em: 9 nov. 2022.
TCU, Tribunal de Contas da União. Referencial para Avaliação de Governança
Multinível em Políticas Públicas Descentralizadas. Brasília: Tribunal de Contas
da União (TCU), 2021. Disponível em: https://portal.tcu.gov.br/lumis/portal/file/
fileDownload.jsp?fileId=8A81881F7AB5B041017B596A3833627A. Acesso em: 9 nov.
2022.

Unidade 2 – Meios de implementação e a importância das
parcerias com o setor privado com e sem fins lucrativos
Ao final desta unidade, você será capaz de reconhecer a importância do

engajamento entre os diversos níveis de governos, o setor privado e a
sociedade civil para criar condições e buscar meios de implementação das
políticas públicas que visem ao desenvolvimento sustentável nacional. Além
disso, será capaz de identificar os tipos de parcerias de investimento com o
setor privado e de parcerias e cooperação para execução de ações de interesse
recíproco entre o poder público e a sociedade civil.
2.1 Objetivo do Desenvolvimento Sustentável 17 (ODS 17) – Parceria e

meios de implementação
Transformando nosso mundo – A Agenda 2030 para o

Desenvolvimento Sustentável
Adotada em setembro de 2015 por 193 Estados-membros da Organização das

Nações Unidas – ONU (UN General Assembly Resolution 70/1), a Agenda 2030 para o
Desenvolvimento Sustentável resultou de um processo global participativo de mais
de dois anos, coordenado pela ONU, no qual governos, sociedade civil, iniciativa
privada e instituições de pesquisa contribuíram através da Plataforma ‘My World’.
Sua implementação teve início em janeiro de 2016, dando continuidade à Agenda
de Desenvolvimento do Milênio (2000-2015), e ampliando seu escopo. Abrange o
desenvolvimento econômico, a erradicação da pobreza, da miséria e da fome, a
inclusão social, a sustentabilidade ambiental e a boa governança em todos os níveis,
incluindo paz e segurança.
A Agenda 2030 é um plano de ação para as pessoas, o planeta e a prosperidade, que

busca fortalecer a paz universal. O plano indica 17 Objetivos de Desenvolvimento
Sustentável, os ODS, e 169 metas para o alcance deles até 2030, em sua maioria,
abrangendo as dimensões ambiental, econômica e social do desenvolvimento
sustentável, de forma integrada e inter-relacionada, para erradicar a pobreza e
promover vida digna para todos, dentro dos limites do planeta.
O objetivo 17 e algumas metas dos demais objetivos tratam

dos meios necessários para a execução da Agenda, que exigirá
parcerias e solidariedade na mobilização de recursos, e
engajamento entre governos, setor privado, sociedade civil e o
Sistema ONU.

A Agenda 2030 é um plano de ação universal, integrado e composto
das quatro partes principais a seguir.
Declaração
A Declaração contém a visão, os princípios e os compromissos da
Agenda 2030. A visão é ambiciosa e transformadora, porque prevê
um mundo livre dos problemas atuais, como pobreza, miséria,
fome, doença, violência, desigualdades, desemprego, degradação
ambiental, esgotamento dos recursos naturais, entre outros.
Os princípios centrais são a soberania plena e permanente de

cada Estado, a universalidade, o desenvolvimento integrado
que assegure uma implementação nacional consistente com as
aspirações nacionais e a visão global, e “não deixar ninguém para
trás”, o que implica o cumprimento dos objetivos e das metas em
todos os países e em todos os segmentos da sociedade.
Os compromissos estão presentes nos objetivos e metas, que devem

ser compartilhados por meio de maior cooperação internacional.
Com isso, ela reafirma também compromissos com os direitos
humanos (incluindo o direito ao desenvolvimento) e o direito
internacional.
Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS)

São 17 objetivos e 169 metas de ação global a serem alcançados
até 2030, em sua maioria abrangendo as dimensões ambiental,
econômica e social do desenvolvimento sustentável, de forma
integrada e inter-relacionada.
Guiados pelas metas globais, espera-se que os países definam as
suas metas nacionais de acordo com as suas circunstâncias e as
incorporem em suas políticas, programas e planos de governo.
Acompanhamento e avaliação da Agenda 2030

O acompanhamento e a avaliação da Agenda 2030 são fundamentais
para a sua implementação e deverão ser feitos sistematicamente
nos níveis global, regional e nacional. O Fórum Político de Alto Nível
sobre o desenvolvimento sustentável (HLPF, na sigla em inglês) é a
instância responsável pela supervisão desse acompanhamento em
âmbito global. Ele está sob os auspícios da Assembleia Geral e do
ECOSOC, o Conselho Econômico e Social da ONU.
Dados de qualidade, acessíveis, atualizados, confiáveis e
desagregados, baseados em fontes oficiais nacionais, serão

necessários para a produção periódica dos indicadores que
auxiliarão o monitoramento de objetivos e metas. O quadro de
indicadores globais foi desenvolvido pelo Grupo Interagencial e
de Peritos sobre os Indicadores ODS, aprovado pela Comissão de
Estatística da ONU e adotado pelo ECOSOC e pela Assembleia Geral.
Implementação
O objetivo 17 – Parcerias e Meios de Implementação e algumas
metas dos demais objetivos tratam dos meios necessários para
a execução da Agenda, que exigirá parcerias e solidariedade na
mobilização de recursos, e engajamento entre governos, setor
privado, sociedade civil e o Sistema ONU.
Conheça a Agenda 2030 na íntegra em https://odsbrasil.gov.br
Fonte do texto: Portal da Agenda 2030 do governo federal: https://odsbrasil.gov.br/

home/agenda
2.2. Os meios de implementação
Em todo o mundo, o setor público passa por grandes desafios para cumprir a
missão de articular e integrar áreas que atendam às novas demandas voltadas para
a capacidade de operar as políticas do país e de fortalecer seu papel estratégico
para a sociedade.
Para o desenvolvimento sustentável mundial, resta claro que a participação dos

diversos stakeholders, organizações e indivíduos do setor público e privado é
fundamental para atingir os objetivos e metas pretendidos.
Isso é ainda mais relevante considerando-se o cenário atual de restrição fiscal no

Brasil, no qual o engajamento entre os diversos níveis de governos, setor privado
e sociedade civil passa a ser essencial para criar condições e buscar meios de
implementação das políticas públicas que visem ao desenvolvimento sustentável
nacional. Ganham destaque as parcerias entre o poder público com atores não
estatais, cooperando por meio de compartilhamento de conhecimento, tecnologia,
expertise ou recursos financeiros.
Isso pode ser feito por meio de parcerias de cooperação para a execução
descentralizada de políticas públicas entre entes públicos e com a sociedade civil,
ou por meio de parcerias de investimento entre setor público e entidades privadas,
com ou sem fins lucrativos.
Assista ao vídeo sobre o Objetivo 17 – Parcerias e meios de implementação,

produzido pelo IBGE.

https://www.youtube.com/watch?v=zzqUdXGKkW0
Fonte: Canal do YouTube do IBGE. Série especial do IBGE explica sobre os Objetivos de
Desenvolvimento Sustentável (ODS), vídeo sobre o último Objetivo, o 17: “Parcerias
e meios de implementação”.
2.3 Relações de interesse público e recíproco – Parcerias e cooperações

com organizações da sociedade civil
As organizações da sociedade civil são parceiras importantes para as políticas

públicas.
O Manual Entenda o MROSC: Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil:

Lei 13.019/2014 relata bem a importância das parcerias entre o poder público e a
sociedade civil.
As organizações da sociedade civil (OSCs) são entidades privadas
sem fins lucrativos, ou seja, que desenvolvem ações de interesse
público e não têm o lucro como objetivo. Tais organizações atuam
na promoção e defesa de direitos e em atividades nas áreas de
direitos humanos, saúde, educação, cultura, ciência e tecnologia,
desenvolvimento agrário, assistência social, moradia, entre
outras.
Do ponto de vista da incidência no ciclo das políticas públicas, as OSCs têm assumido
diferentes papéis: sua presença pode ser observada tanto na etapa de formulação da
política – por meio da participação em conselhos, comissões, comitês, conferências
e compartilhamento de experiências de tecnologias sociais inovadoras – quanto na
sua execução, por meio de parcerias com o poder público, além de monitoramento
e avaliação, no exercício do controle social.

Fonte: Entenda o MROSC: Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil: Lei 13.019/2014.
Secretaria de Governo da Presidência da República, Laís de Figueirêdo Lopes, Bianca dos Santos e
Viviane Brochardt. Brasília: Presidência da República, 2016, p. 16.
Segundo dados do Mapa das Organizações da Sociedade Civil, do Ipea, em 2020

havia 815.676 OSCs no Brasil, entre fundações e associações sem fins lucrativos,
organizações religiosas e cooperativas sociais. Essas organizações têm possibilitado
a reflexão sobre os padrões sociais brasileiros e o alargamento dos valores
democráticos. A trajetória histórica dessas entidades revela a capacidade de se
pensar em tecnologias sociais inovadoras, criando formas diversas de intervenção
e de envolvimento do público. A proximidade com a população, as ideias gestadas
no bojo da sociedade, a legitimidade e a capilaridade e porosidade territorial são
características dessa atuação que evidenciam seu caráter diferenciado e privilegiado.
Tendo em vista o imperativo de aproveitar todo esse potencial criativo, um

arcabouço mais transparente e aberto à diversidade de organizações da sociedade
civil se fez premente. Regras mais claras, razoáveis e indutoras da colaboração
são fundamentais para a promoção da igualdade de oportunidades no acesso aos
recursos públicos, maior efetividade na execução e celeridade na avaliação. São
os atributos e as características citados que a Lei nº 13.019/2014 visou promover,
reconhecendo a inventividade dessas organizações e suas lógicas de atuação.

A lei instituiu instrumentos específicos para as relações de parceria entre a
administração pública e as OSCs, os quais reconhecem a natureza privada das
OSCs, bem como sua importância na execução de políticas públicas em colaboração
com o Estado. Em substituição aos antigos convênios, cujas regras eram baseadas
em relações entre entes públicos, foram criados os termos de fomento, termos
de colaboração (para transferência de recursos) e acordos de cooperação (sem
transferência de recursos) regidos pela Lei nº 13.019/2014. As celebrações de tais
parcerias devem ser precedidas de chamamento público e independem de titulação,
alterando a possibilidade de acesso a recursos públicos para um número maior de
organizações.
A partir do estabelecimento de novos instrumentos específicos para a relação

com OSCs, transformações sociais ainda mais profundas podem ser alcançadas,
evidenciando a importância da comunhão de esforços, conhecimentos e
aprendizados para o alcance de um Brasil mais justo e igualitário.
Fonte: Adaptado de Entenda o MROSC: Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil: Lei
13.019/2014. Secretaria de Governo da Presidência da República, Laís de Figueirêdo Lopes, Bianca
dos Santos e Viviane Brochardt. Brasília: Presidência da República, 2016. 130p., com atualização de
dados segundo consulta ao Mapa das OSCs em 13/09/2021.
Assista ao vídeo da Escola Aberta do Terceiro Setor, no qual Tomáz de Aquino

Resende fala sobre a importância da Lei nº 13.019/2014 para a sociedade.
https://www.youtube.com/watch?v=5xYx8bz8328
Fonte: Canal do YouTube da Escola Aberta do Terceiro Setor.
2.4 Outras relações de cooperação e interesse recíproco com

organizações da sociedade civil
Apesar de o Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC)

estabelecido pela Lei de Fomento e Colaboração (Lei nº 13.019/2014) ser uma lei
geral de parcerias, de abrangência nacional, outros regimes jurídicos permanecem
vigentes para reger outras relações de cooperação possíveis entre a administração
pública e as entidades privadas sem fins lucrativos.
Além dos termos de fomento, termos de colaboração e acordos de cooperação

regidos pela Lei nº 13.019/2014, que independem de titulação, permanece possível a
celebração de outros tipos de parcerias com entidades privadas sem fins lucrativos,
regidos por legislações específicas, destacando-se:

1. Contratos de gestão regidos em âmbito federal pela Lei nº 9.637, de 15 de maio
de 1998, e pelo Decreto nº 9.190, de 1º de novembro de 2017, são exclusivos
para organizações da sociedade civil qualificadas como organizações sociais
(OSs). Pouco difundidos em âmbito federal, mas amplamente utilizados e
regidos pelas legislações locais, especialmente em áreas como saúde e cultura.
2. Termos de parceria regidos em âmbito federal pela Lei nº 9.790, de 23 de
março de 1999, e pelo Decreto nº 3.100, de 30 de junho de 1999, são exclusivos
para organizações da sociedade civil com título de organizações sociais de
interesse público (OSCIPs). Seu uso tornou-se obsoleto a partir da entrada em
vigor da Lei nº 13.019/2014.
3. Convênios e contratos de repasse celebrados com entidades filantrópicas e
sem fins lucrativos (EFSFL), nos termos do § 1º do art. 199 da Constituição Federal.
Os convênios da área de saúde com EFSFL que atuem de forma complementar
ao SUS permanecem regidos pela Lei de Licitações e sua regulamentação
(Decreto nº 6.170/2007 e Portaria Interministerial nº 424/2016).
4. Termos de compromisso cultural referidos no § 1º do art. 9º da Lei nº 13.018,
de 22 de julho de 2014. Transferência de recursos da União, de forma direta às
entidades culturais integrantes do Cadastro Nacional de Pontos e Pontões de
Cultura, com a finalidade de prestar apoio financeiro à execução das ações da
Política Nacional de Cultura Viva.
5. Parcerias entre a administração pública e os serviços sociais autônomos
(convênios ou contratos de repasse, em âmbito federal).
6. Transferências referidas no art. 2º da Lei nº 10.845, de 5 de março de 2004, e
nos arts. 5º e 22 da Lei nº 11.947, de 16 de junho de 2009, sem necessidade de
celebração de convênio ou instrumento congênere (transferências automáticas
do Programa de Complementação ao Atendimento Educacional Especializado
às Pessoas Portadoras de Deficiência – PAED e Programa Dinheiro Direto na
Escola – PDDE).
2.5 Relações contratuais específicas – Parcerias de investimento com

o setor privado
Reproduzimos as principais perguntas e respostas sobre o tema presentes no Portal

do Programa de Parcerias de Investimentos do Governo Federal.
O que é uma parceria de investimento?

Em seu conceito mais amplo, uma parceria de investimento envolve um
relacionamento de longo prazo entre o governo e a iniciativa privada, para o
desenvolvimento de projetos destinados à prestação de serviços públicos ou para a
disponibilização de infraestrutura adequada aos usuários. Os ativos utilizados e/ou
construídos pelo privado retornarão ao poder público após o término do contrato e
são denominados “bens reversíveis”.

Quais os diferentes tipos de parcerias de investimentos?
administrativa; permissão de serviço público; concessão de direito real e
arrendamento de bem público.
O que é uma concessão comum?

Uma concessão comum é a delegação, por meio de contrato, da prestação de
serviço público a uma empresa privada (concessionária), por prazo determinado e
nas condições de qualidade especificadas entre as partes.
A concessionária faz os investimentos necessários e assume os riscos da exploração

da atividade, remunerando-se por meio da cobrança de tarifas de usuários e/ou da
exploração de eventuais receitas acessórias (não tarifárias). A concessão de rodovias
de alto tráfego e as concessões do serviço de distribuição de energia são exemplos
de concessões comuns.
O que são PPPs?

As parcerias público-privadas (PPPs) também são contratos de concessão, mas
têm por objeto um serviço público que não se remunera apenas pelas tarifas dos
usuários, ou um empreendimento público de que o próprio governo é o usuário.
Diferentemente das concessões comuns, portanto, nas PPPs a remuneração da
concessionária advém, em parte ou na totalidade, de contraprestações pagas pelo
poder público. Existem duas modalidades de PPPs: a concessão patrocinada e a
concessão administrativa.
A concessão patrocinada é a concessão de serviços públicos ou de obras públicas nas

quais há uma tarifa cobrada dos usuários, mas que é insuficiente para remunerar
o concessionário. O contrato prevê, então, o pagamento de uma contraprestação
pecuniária pelo parceiro público ao concessionário (o patrocínio). Há vários casos de
transporte metroviário e de saneamento básico que se enquadram nessa categoria.
A concessão administrativa é aquela na qual a administração pública é a usuária
direta ou indireta do serviço, sendo a remuneração do concessionário derivada de
contraprestações pagas pelo poder público, sem cobrança de tarifas do usuário.
Como exemplos desse tipo de PPP estão os centros administrativos e os presídios.
Em qualquer caso, a legislação proíbe a utilização de PPPs nas seguintes hipóteses:
(a) quando se tratar de mera terceirização de mão de obra e de prestações singelas
ou isoladas; (b) cujo valor do contrato seja inferior a R$ 20 milhões; (c) cujo período
de prestação dos serviços seja inferior a 5 (cinco) anos ou superior a 35 (trinta e
cinco) anos; e (d) que tenha como objeto único o fornecimento e a instalação de
equipamentos ou a execução de obra pública.
Qual a relevância das parcerias de investimento?

As parcerias representam importantes mecanismos para a implementação de obras

e serviços públicos necessários para melhorar a infraestrutura do país. De um lado,
o setor privado contribui com recursos para os pesados investimentos iniciais
demandados em cada projeto, aliviando a situação fiscal do setor público. De outro
lado, a gestão e a execução dos serviços públicos são realizadas com mais eficiência,
economicidade e qualidade, haja vista a maior flexibilidade do parceiro privado e
as metas de desempenho estipuladas conjuntamente com outros mecanismos de
remuneração variável nos contratos.
Qual a diferença entre desestatização, concessão e privatização?

A desestatização é um processo por meio do qual a prestação de um serviço público,
que antes era realizada pelo governo, passa a ser realizada pelo setor privado.
Essa transferência pode ocorrer mediante a concessão, em que os ativos são
utilizados pelo parceiro privado durante a vigência da concessão e retornam ao
poder concedente ao final do contrato. Nesse caso, o concessionário pode ter de
pagar ao governo um valor (outorga onerosa) pelo direito de explorar a concessão.
A desestatização pode ocorrer mediante a privatização, que envolve a venda de

uma empresa estatal (e de seus ativos) à iniciativa privada (que não retornam mais
ao poder público). O governo, nessa hipótese, recebe um preço na venda, que será
definido em leilão competitivo, após a realização de estudos técnicos que calculam
o preço justo da empresa a ser alienada.
A privatização pode ocorrer em setores regulados, nos quais a empresa privada

operará sob condições e tarifas controladas por agências reguladoras.
Independentemente da modalidade, a desestatização pode beneficiar os usuários
pela oferta de serviços de melhor qualidade e com nível de serviço especificado em
contrato. Pode beneficiar também o poder público, primeiro, pelo alívio de altos
investimentos – uma vez que essa obrigação é assumida pelo setor privado – e
segundo, pelo recebimento de impostos e contribuições ao longo da atuação das
concessionárias e empresas privatizadas.
O infográfico a seguir apresenta as diferenças entre os modelos de parceria do

poder público com a iniciativa privada.

Fonte: Politize. Disponível em: https://www.politize.com.br/parcerias-publico-privadas-o-que-sao/.

Referências
IBGE, Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Objetivos de Desenvolvimento

Sustentável, [s.d.]. Disponível em: https://odsbrasil.gov.br/home/agenda. Acesso
em: 9 nov. 2022.
LOPES, L. F.; SANTOS, B.; BROCHARDT, V. Entenda o MROSC: Marco Regulatório das
Organizações da Sociedade Civil: Lei 13.019/2014. Brasília: Secretaria de Governo
da Presidência da República, 2006. Disponível em: https://www.gov.br/economia/
pt-br/assuntos/plataforma-mais-brasil/noticias-e-eventos/noticias/2016/arquivos-
e-imagens/copy_of_LIVRETO_MROSC_WEB.pdf. Acesso em: 09 nov. 2022.
LOPES, L. V. C. F. Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil – MROSC.
Curso completo. Brasília: Enap, 2019. 52p. Disponível em: http://repositorio.enap.
gov.br/handle/1/3845. Acesso em: 9 nov. 2022.
PPI, Programa de Parcerias de Investimento. Perguntas frequentes. Brasília:
Ministério da Economia, 2021. Disponível em: https://www.ppi.gov.br/perguntas-
frequentes. Acesso em: 9 nov. 2022.
TRANSFORMANDO NOSSO MUNDO: A Agenda 2030 para o Desenvolvimento
Sustentável. Traduzido pelo Centro de Informação das Nações Unidas para o
Brasil (UNIC Rio), última edição em 25 de setembro de 2015. Disponível em: https://
sustainabledevelopment.un.org. Acesso em: 9 nov. 2022.

Módulo
2
Parcerias e cooperação com as
entidades privadas sem fins lucrativos
Este módulo aborda o universo das entidades privadas sem fins lucrativos e suas
relações com a administração pública. Para iniciar a nossa conversa, explicaremos
quem são as organizações da sociedade civil (OSCs) pelo conceito legal e outras
entidades privadas sem fins econômicos que não foram classificadas como OSCs.
Apresentaremos os títulos e as qualificações dados às OSCs, a universalização de

benefícios a partir da revogação do título de utilidade pública federal e os diferentes
tipos de instrumentos de parceria que a administração pública pode celebrar com
essas organizações para execução de ações de interesse público.
Unidade 1 – Terceiro setor e as organizações da sociedade

civil (OSCs) – Títulos e qualificações
Ao final desta unidade, você será capaz de compreender o universo das

entidades privadas sem fins lucrativos e reconhecer quais são suas qualificações
e titulações.
1.1 Quem são as organizações da sociedade civil?
Para abordar o universo das OSCs, adaptamos parte do conteúdo do curso Marco
Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (ENAP, 2019), da conteudista Laís
de Figueirêdo Lopes.
Quando falamos em organizações da sociedade civil, estamos pensando

especialmente naquelas organizações constituídas por livre iniciativa da própria
sociedade.
No arcabouço jurídico vigente, existem diversos normativos que sustentam a

possibilidade de todo cidadão e cidadã se associar e atuar em organizações da
sociedade civil, em colaboração com o Estado, para prestar serviços de saúde,

socioculturais, de promoção de direitos e outros, voltados ao bem-estar da
população.
A Constituição Federal prevê a liberdade de associação no capítulo que trata dos
direitos e deveres individuais e coletivos, no seu art. 5º, incisos XVII a XXI.
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer
natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros
residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade,
à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
(...) XVII - é plena a liberdade de associação para fins lícitos,
vedada a de caráter paramilitar;
XVIII - a criação de associações e, na forma da lei, a de
cooperativas independem de autorização, sendo vedada a
interferência estatal em seu funcionamento;
XIX - as associações só poderão ser compulsoriamente
dissolvidas ou ter suas atividades suspensas por decisão
judicial, exigindo-se, no primeiro caso, o trânsito em julgado;
XX - Ninguém poderá ser compelido a associar-se ou a
permanecer associado;
XXI - as entidades associativas, quando expressamente
autorizadas, têm legitimidade para representar seus filiados
judicial ou extrajudicialmente.
A Constituição garante ainda a participação das organizações na formulação e

implementação de políticas em diversos dispositivos, como, por exemplo, a previsão
de participação da sociedade civil em áreas como assistência social (art. 199), saúde,
educação (art. 205), cultura (art. 216), defesa do meio ambiente (art. 225), criança e
adolescente (art. 227). Seja na promoção de direitos, seja na prestação de serviços
socioculturais, há alicerces constitucionais para a atuação de organizações da
sociedade civil no país em colaboração com o Estado.
A liberdade de associação é um direito humano que protege a

possibilidade das pessoas se unirem e atuarem em conjunto para
perseguir interesses comuns. É o direito consentido de participar
de grupo formal ou informal para ações coletivas, de criar ou
de se juntar a um grupo existente, não devendo ninguém ser
obrigado a se associar.
O direito à liberdade de associação está consagrado em tratados

internacionais de direitos humanos, como a Declaração Universal
dos Direitos Humanos da Organização das Nações Unidas (art.
20), o Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos (art. 22),
a Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as

Formas de Discriminação Racial (art. 5º), a Convenção sobre
a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra a
Mulher (art. 7º), a Convenção sobre os Direitos da Criança (art.
15), a Convenção Internacional sobre a Proteção dos Direitos
de Todos os Trabalhadores Migrantes e dos Membros das suas
Famílias (art. 26), a Convenção Internacional para a Proteção de
Todas as Pessoas contra o Desaparecimento Forçado (art. 24) e a
Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência (art. 29);
Convenção nº 87 da Organização Internacional do Trabalho sobre
Liberdade Sindical e Proteção ao Direito de Sindicalização (art.
2º); além de tratados dos sistemas regionais de direitos humanos,
notadamente na Convenção Americana sobre Direitos Humanos
(art. 16) e na Convenção Europeia dos Direitos do Homem (art.
11).
Para garantir o exercício dessa liberdade fundamental que goza

de proteção constitucional, os estados nacionais devem tomar
medidas positivas para estabelecer e manter um ambiente
favorável para a existência das organizações em geral. Devem
também se abster de tomar medidas que obstruam o exercício
do direito à liberdade de associação e respeitar a privacidade das
associações.
O conceito de “associação” empregado na doutrina sobre o direito

à liberdade de associação inclui não apenas as associações em si,
mas a diversidade de tipos associativos que podem revestir as
pessoas coletivas.
Nos relatórios mais recentes da ONU sobre o tema, defende-se

a ideia de que o direito à liberdade de associação não apenas
inclui a capacidade dos indivíduos ou de instituições de criar
uma associação ou associar-se, mas também inclui a capacidade
de buscar, receber e utilizar recursos, sejam eles humanos,
materiais e financeiros, públicos ou privados, de fontes nacionais
ou internacionais.
Fonte: Adaptado do conteúdo do curso Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil.
1.2 Os quatro tipos jurídicos de OSC
Desde a edição da Lei nº 13.019, de 31 de julho de 2014, o termo “organização não

governamental” (ONG) deixou de ser usado.

Em relação ao universo das organizações privadas, a lei abarcou,
para fins do conceito legal de “organização da sociedade civil”,
as pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos,
independentemente da exigência de títulos ou certificações.
Portanto, a lei geral de parcerias entre a administração pública e as OSCs, também

conhecida como Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil, permite
que os instrumentos com ou sem transferência de recursos possam ser celebrados
sem a exigência de títulos, certificados e qualificações, como os de Organização da
Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP), Organização Social (OS) ou Certificação
de Entidades Beneficentes de Assistência Social (CEBAS).
As OSCs no Brasil têm como atributos:

• natureza privada;
• sem fins lucrativos;
• legal;
• voluntariamente constituídas e administradas.
Do ponto de vista da natureza jurídica e nos termos do que determina o Código

Civil brasileiro, as OSCs assumem no Brasil as figuras de associações, fundações e
organizações religiosas. Conformam, assim, um subconjunto de um total de 815.676
entidades privadas sem fins lucrativos presentes no país (BRASIL, 2021).
Conheça o Mapa das Organizações da Sociedade Civil, assista ao vídeo da época

de seu lançamento e depois navegue no Portal https://mapaosc.ipea.gov.br/)
Atenção! A metodologia e as bases de dados sobre a quantidade de OSCs no país

apresentados no vídeo foram atualizados pelo Ipea de 2016 em diante, por isso
a grande diferença entre os números apresentados no vídeo e o que pode ser
encontrado atualmente no Mapa.
Lançamento do Mapa das OSCs

https://www.youtube.com/watch?v=-KiNGFPM6CI&t=93s
Fonte: Canal YouTube do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea).
Conheça o Boletim de Análise Político-Institucional nº 20, do

Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas (Ipea), de junho
de 2019, com artigos de diversos autores, organizado por Janine
Mello.

A publicação tem como objetivo contemplar distintas dimensões
que compõem o debate sobre OSCs no país, privilegiando a
diversidade de perspectivas analíticas e institucionais. Reúne
pesquisadores e pesquisadoras de diversas instituições, de modo
a explicitar a complexidade que o debate sobre a atuação das
OSCs tem assumido no Brasil no período recente e os múltiplos
esforços em andamento para ampliar, aprimorar e qualificar o
conhecimento produzido sobre o setor.
Disponível em: https://www.ipea.gov.br/portal/index.
php?option=com_content&view=article&id=34906&Itemid=6
Entre as figuras jurídicas possíveis, a maior parte das OSCs enquadra-se nas formas
societárias de associação e fundação.
As associações são constituídas pela união de pessoas que se organizam para

determinados fins, que podem ser voltados à coletividade, como as que promovem
os direitos das pessoas com deficiência, ou ser de benefício mútuo e se restringir a
um grupo seleto e homogêneo de associados, destinados, por exemplo, à recreação,
como é o caso dos clubes.
Não há obrigação de existência de capital ou patrimônio para iniciar suas ações,
uma vez que estão fundadas nas pessoas.
A fundação, por sua vez, é definida pela destinação de seu patrimônio. Seu momento
de criação coincide com a dotação de bens destinados a cumprir uma finalidade
social, de acordo com a vontade de seus instituidores, que determinam também as
formas como esse patrimônio será administrado. As fundações privadas podem ser
instituídas pelo patrimônio de indivíduos ou de empresas. Normalmente, há uma
espécie de plano de sustentabilidade aprovado pelo Ministério Público, que autoriza
sua criação, eventuais alterações de estatuto e sua dissolução.
Ambos os tipos (associações e fundações) são regidos por

estatutos sociais, elaborados segundo as regras do Código Civil. O
atual Código Civil agregou a expressão “de fins não econômicos”
para as associações, que vem sendo interpretada como sinônimo
de “finalidade não lucrativa” e, portanto, não impede que as
OSCs realizem atividades de geração de renda coerentes com
seus objetivos estatutários.

As organizações religiosas, também consideradas nessa delimitação das OSCs,
conquistaram uma figura jurídica própria a partir da Lei nº 10.825/2003, que alterou
o Código Civil e incluiu um novo tipo societário.
Não foram todas as associações de origem religiosa que adotaram essa nova figura;
muitas ainda estão por adotar a nova forma para melhor organizar e separar as
suas ações.
Sabe-se que igrejas possuem forte e histórica presença na prestação de serviços
públicos, sobretudo nas áreas de educação, saúde e assistência social, sendo que, de
modo geral, a prestação de serviços é realizada por associações criadas para essas
finalidades específicas e, portanto, independentes de atividades confessionais.
Cumpre atentar que a Lei nº 13.019/2014 também considera como OSCs as

cooperativas. A despeito da finalidade econômica (de geração de renda para os
cooperados), as cooperativas no geral, em razão dos princípios que as orientam,
têm muito mais semelhanças com as associações do que com as empresas,
especialmente no caso daquelas que atuam na inclusão produtiva de grupos
socialmente vulneráveis.
As cooperativas de inclusão produtiva que atuam em áreas específicas – coleta,
processamento e comercialização de resíduos sólidos urbanos, extrativismo – e
integradas por pessoas em situação de vulnerabilidade social, risco pessoal e social
representam típicas situações em que a sociedade se une para finalidades de
atuação de interesse público, intervenção política e inclusão produtiva, com geração
de trabalho e renda.
Também há de se notar a existência da figura das cooperativas sociais a partir de lei
específica (nº 9.867/1999) – que tem o objetivo de inserir pessoas em desvantagem
no mercado de trabalho, caso clássico nesse sentido.
Art. 2º Para os fins desta Lei, considera-se:
I - Organização da sociedade civil:
a) entidade privada sem fins lucrativos que não distribua
entre os seus sócios ou associados, conselheiros, diretores,
empregados, doadores ou terceiros eventuais resultados,
sobras, excedentes operacionais, brutos ou líquidos, dividendos,
isenções de qualquer natureza, participações ou parcelas do seu
patrimônio, auferidos mediante o exercício de suas atividades, e
que os aplique integralmente na consecução do respectivo objeto
social, de forma imediata ou por meio da constituição de fundo
patrimonial ou fundo de reserva;

b) as sociedades cooperativas previstas na Lei nº 9.867, de 10
de novembro de 1999; as integradas por pessoas em situação
de risco ou vulnerabilidade pessoal ou social; as alcançadas por
programas e ações de combate à pobreza e de geração de trabalho
e renda; as voltadas para fomento, educação e capacitação de
trabalhadores rurais ou capacitação de agentes de assistência
técnica e extensão rural; e as capacitadas para execução de
atividades ou de projetos de interesse público e de cunho social.
c) as organizações religiosas que se dediquem a atividades ou
a projetos de interesse público e de cunho social distintas das
destinadas a fins exclusivamente religiosos.
Fonte: Adaptado do conteúdo do curso Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil.
1.3 Outras entidades privadas, sem fins lucrativos ou econômicos
Além das organizações que se enquadram no conceito legal de “organizações da

sociedade civil”, há ainda, no universo das entidades privadas sem fins lucrativos ou
econômicos, organizações privadas como os serviços sociais autônomos, os partidos
políticos, as associações de classe e sindicatos, entre outras.
Algumas dessas organizações podem vir a receber recursos federais por meio de
parcerias para execução de ações de interesse público e recíproco, mas não se
enquadram no conceito de OSCs, especialmente por não serem criadas pela própria
sociedade. Aqui falamos especialmente dos serviços sociais autônomos (SSA) e
dos consórcios públicos de direito privado, cuja criação tem origem, em geral, no
Estado, seja por lei (SSA), seja pela união de diversos entes públicos criando uma
pessoa jurídica específica para atingir um objetivo comum (consórcios). Assim, eles
não se enquadram no conceito de organização voluntária e autônoma da própria
sociedade, por isso estão fora do conceito de organizações da sociedade civil. São
instituições privadas, sem fins lucrativos ou econômicos, mas se enquadram mais
no conceito doutrinal de paraestatais.
Para os serviços sociais autônomos e para os consórcios públicos, manteve-se a

figura dos convênios para transferência de recursos da União.
1.4 Títulos, certificações e qualificações de OSCs
Alguns dos objetivos do Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil

foram desburocratizar e tornar as parcerias mais transparentes e sustentáveis. Por
essa razão, a Lei nº 13.204/2015 fez algumas alterações na Lei nº 13.019/2014, bem
como em outras leis, e revogou a Lei nº 91, de 28 de agosto de 1935.

A Lei nº 13.204/2015 eliminou o título de Utilidade Pública
Federal (UPF), que não existe mais. A revogação da lei das UPFs
estende a todas as organizações da sociedade civil os benefícios
previstos na Lei nº 13.019/2014 (art. 84 - B), independentemente
de certificação. Da mesma forma, a celebração de termo de
fomento, termo de colaboração ou acordo de cooperação, regidos
pelo MROSC, independe de certificação.
Como consequência, no ano seguinte foi extinto o Cadastro Nacional de Entidades
Sociais (CNES), do Ministério da Justiça, por meio da Portaria nº 362/2016, alterada
pela Portaria nº 537/2017. O principal objetivo do CNES era receber os relatórios de
atividades das entidades tituladas como UPFs e emitir a denominada certidão de
regularidade de “prestação de contas”. Tendo sido desativado o CNES definitivamente
e tendo o título de UPF sido extinto, as organizações não têm mais necessidade de
prestar contas anualmente de suas atividades, por força dessa antiga titulação.
Não existe qualquer certidão do Ministério da Justiça, ou de qualquer outro órgão,

para atestar a condição de OSC de uma entidade. Além disso, nenhum órgão poderá
exigir o certificado de UPF para nenhum fim.
A lógica de certificações como forma de reconhecimento pelo Estado de um grupo

de entidades, que prevalecia no Terceiro Setor, foi comumente utilizada para:
• reconhecimento honorífico;
• participação em política pública;
• acessar financiamento público; ou
• desoneração tributária (reconhecimento de isenções e/ou imunidade).
Essa burocracia adicional mostrou-se desnecessária para as finalidades usualmente

identificadas, e o sistema de certificações hoje é bastante questionado.
Com a revogação do título de Utilidade Pública Federal, subsistem no âmbito federal

as qualificações criadas ao final da década de 1990, que são outorgadas pelo Estado
a organizações da sociedade civil, que possibilitam celebração de instrumentos
específicos, são elas:
OSCIP – Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (instituída pela Lei
nº 9.790/1999 e regulamentada pelo Decreto nº 3.100, de 30 de junho de 1999),
que possibilita a assinatura de termos de parceria; e
OS – Organização Social (instituída pela Lei nº 9.637/1998), para celebração de
contrato de gestão.
O título de Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) é uma

qualificação outorgada pelo Ministério da Justiça e Segurança Pública (MJSP) e
habilita determinada OSC à celebração de Termos de Parceria na forma da Lei nº
9.790/1999.

Outra qualificação que pode ser outorgada pelo poder público a uma OSC é o título
de organização social (OS). Normalmente, as organizações são qualificadas como
Organização Social para firmar o contrato de gestão, por meio do qual o poder
público cede recursos orçamentários, equipamentos públicos e servidores, para
que possam cumprir os fins a que se destinam.
O modelo OS é mais utilizado para a assunção de responsabilidades em relação à

gestão de equipamentos públicos na área da saúde e da cultura no país. No âmbito
federal, o formato traz um arranjo de governança específico, prevendo servidores no
conselho de administração. Por ter havido organizações sociais criadas pelo Estado,
por nascerem de um contexto de serviços públicos e por terem interferência estatal
mais direta na sua governança, o modelo é comumente entendido como cogestão.
No âmbito federal, a qualificação de entidades como organizações sociais é regida

pela Lei Federal nº 9.637, de 15 de maio de 1998, e enquadra-se no contexto do
Programa Nacional de Publicização (PNP).
Subsiste também a Certificação de Entidades Beneficentes de Assistência Social,

certificado conhecido como CEBAS, regido pela Lei nº 12.101/2009. O CEBAS é um
dos documentos exigidos pela Receita Federal para que as entidades privadas gozem
da isenção da cota patronal das contribuições. A atualização da legislação está em
discussão, havendo proposta de lei complementar em tramitação no Congresso
Nacional.
A Certificação de Entidades Beneficentes de Assistência Social

(CEBAS) é um requisito para que as OSCs possam desfrutar da
isenção do pagamento de contribuições para a seguridade social
incidentes sobre a remuneração paga ou creditada aos seus
empregados e trabalhadores avulsos, conforme estabelece a Lei
nº 12.101/2009.
Essa certificação é outorgada exclusivamente a entidades

sem fins lucrativos de assistência social, saúde ou educação,
reconhecidas respectivamente pelo Ministério da Cidadania
(CEBAS – Assistência Social), Ministério da Saúde (CEBAS – Saúde)
e Ministério da Educação (CEBAS – Educação), de acordo com a
área de atuação preponderante.
Trata-se de um importante indutor para que as organizações

que queiram usufruir do seu direito constitucional de isenções e
imunidades possam ofertar à sociedade contrapartidas públicas
dispostas em lei.

No campo das organizações da sociedade civil, há quem entenda
que a lei do CEBAS restringe o exercício do direito constitucional
previsto. Há projeto de lei complementar em tramitação para
regulamentação da matéria.
1.5 A extinção do título de Utilidade Pública Federal e a universalização

de benefícios
A Lei nº 13.019/2014 universaliza o acesso aos benefícios previstos em lei a todas as

organizações da sociedade civil que cumpram alguns requisitos, independentemente
de certificação, para desburocratizar o processo e contribuir para uma nova lógica
de interações entre Estado e sociedade civil.
Com a entrada dessa lei em vigor, foi ampliado o benefício fiscal concedido ao
doador pessoa jurídica, antes oferecido apenas pelas organizações qualificadas
como OSCIP ou UPF, para todas as entidades sem fins lucrativos, desde que:
• atuem em pelo menos uma das finalidades sociais listadas no art. 3º da Lei nº
9.790/1999; e
• não participem em campanhas de interesse político-partidário ou eleitorais,
sob quaisquer meios ou formas.
Para tanto, foi alterado o art. 13 da Lei nº 9.249/1995 e incluído o art. 84-B na Lei nº
13.019/2014.
Art. 84-B. As organizações da sociedade civil farão jus aos seguintes
benefícios, independentemente de certificação: (Incluído pela Lei nº
13.204, de 2015)
I - receber doações de empresas, até o limite de 2% (dois por cento) de
sua receita bruta; (Incluído pela Lei nº 13.204, de 2015)
II - receber bens móveis considerados irrecuperáveis, apreendidos,
abandonados ou disponíveis, administrados pela Secretaria da Receita
Federal do Brasil; (Incluído pela Lei nº 13.204, de 2015)
III - (Revogado pela Lei nº 14.027, de 2020).
As OSCs podem também receber bens móveis considerados irrecuperáveis,

apreendidos, abandonados ou disponíveis, administrados pela Receita Federal do
Brasil.
O inciso III do art. 84-B da Lei nº 13.019/2014, que tratava da realização de sorteios e
afins, foi revogado pela Lei nº 14.027, de 20 de julho de 2020. Entretanto, permanece
a possibilidade da realização de sorteios pelas organizações da sociedade civil, nos
termos da Lei nº 5.768, de 20 de dezembro de 1971. A principal alteração normativa
é que, desde de julho de 2020, a realização de tais sorteios passou a depender de
autorização prévia.

1.6 Titulações locais – Legislações estaduais, municipais ou do Distrito
Federal
No âmbito dos estados e municípios, é possível que ainda existam certificações de

utilidade pública concedida pelo Poder Executivo em sede administrativa ou pelas
Casas Legislativas – Assembleia Legislativa ou Câmara de Vereadores. Exigir contato
pessoal com algum parlamentar para ateste de existência e reconhecimento já se
demonstrou obsoleto, antirrepublicano e desnecessário. Revogar, no âmbito dos
estados e dos municípios, esse mesmo título já revogado no âmbito federal é matéria
de relevante interesse público.
Para tanto, é importante checar a existência de tais normas no caso concreto do ente
federado. Em qualquer das situações de outorga, seja com critérios claros definidos
de maneira vinculada, seja com critérios discricionários, essas legislações locais,
em sua maioria, preveem a existência da declaração de utilidade pública estadual
ou municipal como forma de reconhecimento público e/ou condição para acesso a
benefícios fiscais, mas não necessariamente as obrigam a ter a titulação para que
possam ser parceiras da administração pública.
Assista a esse vídeo simples e interessante, que resume um pouco dos conceitos do
universo da sociedade civil no Brasil.
Organizações da Sociedade Civil no Brasil

https://www.youtube.com/watch?v=iWX5NkfAOd4
Organizações da Sociedade Civil no Brasil – vídeo produzido pelos alunos: Brandon

Martins, Raphaela Avila, Roberta Correa, Rúbia Marcon e Thomas Mitke.
Assista à videoaula da professora Paula Storto, disponível no

Canal da Abong do YouTube, que traz um panorama geral sobre
o Direito das Organizações da Sociedade Civil. Disponível em:
https://www.youtube.com/watch?v=lNzP3OJh1JI

Referências
BRASIL. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea). Mapa das Organizações da

Sociedade Civil (OSCs), 2021. Disponível em: https://mapaosc.ipea.gov.br/. Acesso
em: 28 nov. 2021.
LOPEZ, F. G. (org.). Perfil das organizações da sociedade civil no Brasil. Brasília:
Ipea, 2018. 176 p. Disponível em: https://www.gov.br/economia/pt-br/assuntos/
plataforma-mais-brasil/noticias-e-eventos/noticias/2018/arquivos-e-imagens/
publicacaoIPEAperfiloscBrasil.pdf/view. Acesso em: 28 nov. 2021.
MELLO, J. (org.). Organizações da Sociedade Civil no Brasil. Boletim de Análise
Político-Institucional / Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. – N. 20
(junho/2019). Brasília: Ipea, 2019. Disponível em: https://www.ipea.gov.br/portal/
index.php?option=com_content&view=article&id=34906&Itemid=6. Acesso em: 28
nov. 2021.
STORTO, P. R. Questões de impacto federativo decorrentes do Marco Regulatório
das Organizações da Sociedade Civil e a Lei n.º 13.019/2014. Revista Brasileira de
Direito do Terceiro Setor – RDTS, ano 10, n. 20. Ed. Fórum, Belo Horizonte, 2016.
Disponível em: https://sbsa.com.br/wp-content/uploads/2019/11/Artigo-Paula-
Storto-RDTS-VOL.-20-.pdf. Acesso em: 28 nov. 2021.

Unidade 2 – As parcerias entre as organizações da sociedade
civil e a administração pública
Ao final desta unidade, você será capaz de identificar os diferentes tipos

de parcerias que podem ser celebrados entre a administração pública e as
entidades privadas sem fins lucrativos, compreender os principais instrumentos
jurídicos que podem ser usados para celebração de parcerias e reconhecer
qual deles poderá utilizar de acordo com o contexto específico.
2.1. As parcerias do Marco Regulatório das Organizações da Sociedade

Civil: Lei nº 13.019/2014 e Decreto nº 8.726/2016
A Lei nº 13.019/2014, conhecida como Marco Regulatório das Organizações da

Sociedade Civil, ou Lei Geral de Fomento e Colaboração, é uma lei nacional que
estabelece o regime jurídico das parcerias entre a administração pública e as
organizações da sociedade civil (OSCs), em regime de mútua cooperação, para a
consecução de finalidades de interesse público e recíproco, mediante a execução
de atividades ou de projetos previamente estabelecidos em planos de trabalho
inseridos em termos de colaboração, em termos de fomento ou em acordos de
cooperação.
Essa lei estabelece o conceito de OSC e, a partir de sua entrada em vigor (2016
para União e estados, e 2017 para municípios), ficaram positivadas algumas boas
práticas, como o chamamento público obrigatório para seleção da OSC parceira,
a exigência de experiência e conformidade legal da organização, a necessidade de
planejamento das parcerias e o foco no controle de resultados.
Para celebrar as parcerias regidas por essa lei, não há exigência de título ou
certificação prévios da OSC. Assim, qualquer entidade privada sem fins lucrativos
que se enquadre no conceito de organização da sociedade civil estabelecido pela
citada lei pode ser elegível a celebrar parceria com a administração pública, sem
necessidade de obter nenhum título ou qualificação adicional para isso.
A lei traz exigências de celebração (art. 33) e vedações (art. 39), que devem ser
observadas para que a OSC possa celebrar termo de fomento ou termo de colaboração
(para parcerias com transferências de recursos) ou acordo de cooperação (para
parcerias sem transferência de recursos). Essas exigências são especialmente
relativas a tempo de constituição, experiência, regularidades, entre outras).
O chamamento público é a forma de seleção das organizações prevista na lei, que

coaduna com os princípios de moralidade e impessoalidade da administração pública.
O processo público de escolha é um meio de verificar a legitimidade da organização
para implementar ou não determinado projeto, a partir da demonstração de suas
experiências anteriores, do lastro institucional, do acervo histórico, das redes que
mobiliza e dos espaços democráticos dos quais participa.
Além de ampliar o acesso para outras organizações, o chamamento público evita
que entidades constituídas apenas “no papel” e que não demonstrem ter executado
atividades anteriores no âmbito em que se deseja realizar a parceria possam se
apresentar como melhores executoras. Por outro lado, instituições novas, com valor
técnico, mas ainda sem experiência, podem se associar a outras maiores, com a
previsão das redes, nos chamamentos que assim as convocarem.
Deve-se evitar que haja exigências desnecessárias que restrinjam o universo de
organizações que possam acessar recursos públicos, seja no edital ou na escolha
dos parceiros nas hipóteses de dispensa, inexigibilidade e emenda parlamentar.
A seguir, conheça alguns conceitos que diferenciam os três instrumentos jurídicos
de contratualização instituídos pela lei, quais sejam: termo de fomento, termo de
colaboração e acordo de cooperação.
Na sequência, apresentaremos os instrumentos que possuem legislações específicas
e foram expressamente excluídos, pelo art. 3º da lei, do seu âmbito de aplicação.
Termo de fomento e termo de colaboração

Para abordar o assunto, reproduzimos e adaptamos parte do Marco regulatório
das organizações da sociedade civil: construção da agenda no Governo Federal –
2011 a 2014 da Secretaria-Geral da Presidência da República, do governo federal,
publicado em 2014.
Os dois instrumentos jurídicos usados para formalizar as parcerias entre
administração pública e OSCs que envolvam repasses de recursos são o termo
de fomento e o termo de colaboração. Ao instituir o termo de colaboração para
a execução de políticas públicas (parametrizadas pelo poder público) e o termo
de fomento para apoio a iniciativas das organizações – instrumentos próprios e
adequados para tais relações, em substituição aos convênios –, a lei reconhece
essas duas dimensões legítimas de relacionamento entre as organizações e o poder
público.
Veja no quadro que se segue as principais diferenças entre esses termos.

Instrumentos jurídicos usados para formalizar as parcerias entre a
administração pública e as OSCs
Com esses dois termos, a lei reconhece duas formas legítimas de relação entre
Estado e sociedade civil, que envolvem, de um lado, um processo indutivo do Estado
de atuação complementar com as redes privadas e, ao mesmo tempo, de fomento e
fortalecimento às ações de interesse público desenvolvidas pela OSCs.
Art. 2º Para os fins desta Lei, considera-se: (...)

VII - termo de colaboração: instrumento por meio do qual são formalizadas
as parcerias estabelecidas pela administração pública com organizações
da sociedade civil para a consecução de finalidades de interesse público
e recíproco propostas pela administração pública que envolvam a
transferência de recursos financeiros;
VIII - termo de fomento: instrumento por meio do qual são formalizadas
as parcerias estabelecidas pela administração pública com organizações
da sociedade civil para a consecução de finalidades de interesse público e
recíproco propostas pelas organizações da sociedade civil, que envolvam
a transferência de recursos financeiros;
O regime jurídico de fomento e colaboração da Lei nº 13.019/2014 foi criado para

ser aplicável para o repasse de recursos públicos às Organizações da Sociedade
Civil. A ideia original buscou constituir um regime jurídico diferenciado em função da
pessoa – entidade privada sem fins lucrativos, no formato de associações, fundações,
cooperativas, cooperativas sociais e organizações religiosas –, combinado com o

objeto – de relevância social ou interesse público, vedado o objeto que envolva ou
inclua, direta ou indiretamente, delegação das funções de regulação, de fiscalização,
de exercício do poder de polícia ou de outras atividades exclusivas de Estado.
Da formulação proposta, também há a ideia de reconhecimento de pelo menos três
diferentes tipos de relação entre Estado e sociedade civil, sendo:
• para fins de implementação de política pública;
• para fomentar participação das entidades da sociedade civil no processo de
formulação e desenvolvimento de política pública; e
• para apoio ou fomento à manutenção de entidades e organizações
comunitárias de interesse.
Conheça a seguir as diferenças entre fomento e colaboração, quanto aos aspectos:
função administrativa, plano de trabalho, concepção, gestão pública democrática e
alguns exemplos.

Fonte: Entenda o MROSC – Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil – Lei nº 13.019/2014,
página 23. Disponível em: https://www.gov.br/economia/pt-br/assuntos/plataforma-mais-brasil/
noticias-e-eventos/noticias/2016/arquivos-e-imagens/copy_of_LIVRETO_MROSC_WEB.pdf.
Acordo de Cooperação
Ocupou-se ainda a Lei nº 13.019/2014 de tratar das parcerias sem transferências
de recursos financeiros e a estas designou a modalidade de Acordo de Cooperação,
que poderá ser proposto tanto pela administração pública federal quanto pela
organização da sociedade civil.
Quando a parceria não envolver recursos financeiros, o instrumento que deve
ser utilizado é o acordo de cooperação. Nesse caso, o plano de trabalho pode ser
bastante simplificado, pois não envolve recursos públicos financeiros.
Art. 2º Para os fins desta Lei, considera-se:

(...) VIII-A - acordo de cooperação: instrumento por meio do qual são
formalizadas as parcerias estabelecidas pela administração pública
com organizações da sociedade civil para a consecução de finalidades
de interesse público e recíproco que não envolvam a transferência de
recursos financeiros;
O Acordo de Cooperação da Lei nº 13.019/2014, em geral, não exige prévia realização

de chamamento público, porém, no caso de comodato, doação de bens ou outra
forma de compartilhamento de recurso patrimonial, deve haver chamamento
público. Como exemplos, temos o comodato de bens ou equipamentos públicos
para o desenvolvimento de trabalho e empoderamento de agricultores familiares
ou manutenção de museus, como espaço cultural público, intercâmbio de
conhecimentos e de quadros técnicos, com cessão de servidores no caso de entidades
de assistência social ou educação que contem com profissionais da prefeitura em
seus atendimentos especializados, entre outros.
Art. 29. Os termos de colaboração ou de fomento que envolvam recursos

decorrentes de emendas parlamentares às leis orçamentárias anuais e
os acordos de cooperação serão celebrados sem chamamento público,
exceto, em relação aos acordos de cooperação, quando o objeto
envolver a celebração de comodato, doação de bens ou outra forma de
compartilhamento de recurso patrimonial, hipótese em que o respectivo
chamamento público observará o disposto nesta Lei.
A complexidade do objeto deverá determinar suas regras. Por não demandar

recursos financeiros, o acordo de cooperação tem menos requisitos exigidos para a
celebração da parceria, conforme pormenoriza o Decreto nº 8.726/2016. As regras

e os procedimentos apresentados nas disposições preliminares do Decreto nº
8.726/2016 são considerados gerais para a formalização do instrumento. Os demais,
no que couber, poderão ser empregados.
Há recomendação de aplicar a sistemática do MROSC para acordo de cooperação
que envolva comodato, doação de bens ou outras formas de compartilhamento
patrimonial, mas é preciso deixar claro que as regras e os procedimentos poderão
ser afastados quando a exigência for desproporcional à complexidade da parceria
ou ao interesse público envolvido.
Isso é importante para entender que, na justificativa da escolha das regras aplicáveis,
deverá haver clareza do objeto, da melhor forma de monitoramento da gestão da
parceria, diferenciando-a da parceria com recursos financeiros. O procedimento
de prestação de contas poderá ser bastante simplificado ou até dispensado, como
dispõe a regulamentação federal.
Fique ligado!
A ENAP oferece cursos completos sobre a Lei nº 13.019/2014, por
meio dos quais você aprenderá a gerir cada um desses tipos de
parceria.
O Decreto nº 6.170/2007 e a Portaria Interministerial nº 424/2016
regulam convênios e contratos de repasse e não se aplicam a esses
instrumentos do MROSC.
É importante também conhecer a regulamentação local, no caso
de parcerias de OSCs com estados, Distrito Federal ou municípios.
Alguns materiais que podem ajudar a compreender a gestão das

parcerias MROSC.
Boas práticas
Cartilha da Enccla sobre implementação do MROSC.
Cursos EAD gratuitos da EVG-ENAP
Dica! Fazer os cursos na ordem das fases da lei:
MROSC
MROSC: Planejamento e Transparência
MROSC: Seleção e Celebração
MROSC: Execução, Monitoramento e Avaliação
MROSC: Prestação de Contas
Manuais
Manual com as regras da Lei: Manual ilustrado que resume a
operacionalização da Lei e do Decreto
Minutas
Modelos aprovados pela AGU para serem implementados na
União, complementando os manuais: modelos de edital de

chamamento público para termo de fomento e para termo
de colaboração; minutas de termo de fomento, de termo de
colaboração e de acordo de cooperação; lista de verificação para
celebração
2.2 Título/qualificação de uma OSC como OSCIP – Organização da
Sociedade Civil de Interesse Público e o instrumento Termo de Parceria
O título de OSCIP é uma qualificação outorgada pelo Ministério da Justiça e Segurança

Pública (MJSP) e habilita determinada OSC à celebração de termos de parceria na
forma da Lei nº 9.790/1999 e do e Decreto nº 3.100/1999.
Em setembro de 2020, conforme consulta no portal do MJSP, havia pouco mais

de 6.100 OSCs com título de OSCIP no Brasil, ou seja, do total de mais de 820 mil
organizações da sociedade civil, apenas cerca de 0,75% possuem qualificação de
OSCIP.
Os demais benefícios que a certificação outorgava foram estendidos ou sub-rogados

a praticamente todas as organizações da sociedade civil no país, assim consideradas:
• a faculdade de remuneração de dirigentes sem perda de benefícios fiscais;
• a possibilidade de receber doações de pessoas jurídicas com incentivo fiscal
de dedução de até 2% como despesa operacional do cálculo do imposto sobre
a renda;
• receber bens móveis considerados irrecuperáveis, apreendidos, abandonados
ou disponíveis, administrados pela Receita Federal do Brasil;
• distribuir ou prometer distribuir prêmios, mediante sorteios, vale-brindes,
concursos ou operações assemelhadas, com o intuito de arrecadar recursos
adicionais destinados à sua manutenção ou custeio (mediante autorização
prévia).
A partir da entrada em vigor da Lei nº 13.019/2014, a titulação de OSCIP passou a ser

praticamente exclusiva para caráter honorífico, visto que as vantagens que os termos
de parcerias apresentavam em relação aos antigos convênios foram universalizadas
para qualquer parceria com OSC, ou seja, podem constar dos termos de fomento ou
de colaboração a remuneração de dirigentes.
Da mesma forma, os benefícios outorgados foram estendidos a quaisquer OSCs que

atendam a determinados critérios, bem semelhantes aos critérios para qualificação
como OSCIP, entretanto, independem da certificação e do processo burocrático
para obtê-la.
Assim, atualmente, questiona-se a necessidade de titulação de OSCIP, visto que os

benefícios advindos dela foram estendidos a qualquer OSC que atenda determinados
critérios, independentemente da certificação. Ademais, no âmbito do planejamento

da parceria pelo gestor público, a escolha por firmar um termo de parceria pode vir
a configurar uma restrição indevida à competição, visto que um termo de fomento
ou de colaboração também pode incluir a remuneração de dirigentes, e que o
universo das OSCs sem título de OSCIP e, portanto, possíveis candidatas a executar
determinada parceria, é muito maior do que o universo daquelas com titulação.
É importante observar que não são todas as organizações qualificadas como OSCIP
que firmam termo de parceria. Na Plataforma +Brasil, verifica-se que, em âmbito
federal, foram celebrados apenas 154 termos de parceria entre 2009 e 2021. Assim,
esse tipo de instrumento representa apenas 0,7% dos instrumentos celebrados pela
União com entidades privadas sem fins lucrativos.
Percentual de termos de parceria relativos a todos os instrumentos celebrados

pela União com entidades privadas sem fins lucrativos, 2009-2021, na
Plataforma +Brasil
Fonte: Gráfico gerado pelo Painel Transferências Discricionárias e Legais da Plataforma +Brasil, em
consulta realizada pela conteudista, em 19 de setembro de 2021, utilizando o filtro por natureza
jurídica (OSC), aba instrumentos assinados, anos 2009 a 2021.
https://paineldiscricionarias.economia.gov.br/extensions/painel-transferencias-discricionarias-e-
legais/painel-transferencias-discricionarias-e-legais.html
Após a entrada em vigor da Lei nº 13.019/2014 para a União, ou seja, desde

janeiro de 2016, observou-se uma redução ainda maior na utilização desse tipo de
instrumento, tendo sido registrada na Plataforma +Brasil a celebração de apenas 13
(treze) termos de parceria.

Acesse o texto de apresentação do tema “Qualificação de
entidades como Organizações da Sociedade Civil de Interesse
Público – OSCIP”, disponível no Portal do MJSP no gov.br
https://www.novo.justica.gov.br/central-de-atendimento/
entidades/oscip#15
“As associações sem fins lucrativos constituídas no Brasil e em

funcionamento regular há, no mínimo, 3 anos, podem requerer
a qualificação como OSCIP, desde que os respectivos objetivos
sociais e normas estatutárias atendam aos requisitos instituídos
pela Lei nº 9.790/99 e Decreto nº 3.100/99. Cumpridos todos os
requisitos da lei, com os devidos documentos comprovantes, a
qualificação é concedida.
Vale ressaltar que a qualificação como OSCIP apenas será útil

para as entidades que pretendam firmar termo de parceria
- previsto na Lei nº 9.790/99. Dessa forma, a qualificação como
OSCIP deve ser requerida apenas para a finalidade, única e
exclusiva, de firmar termo de parceria com o poder público,
sendo desnecessário, portanto, que as entidades recorram a tal
qualificação para outros fins.”
2.3 Qualificação de uma OSC como Organização social (OS) e o

instrumento jurídico contrato de gestão
Outra qualificação que pode ser outorgada pelo poder público a uma entidade
privada sem fins lucrativos é o título de organização social (OS). Em âmbito federal,
é regulada pela Lei Federal nº 9.637/1998 e o Decreto nº 9.190/2017.
O título de OS habilita a organização à celebração do contrato de gestão.

Normalmente, as organizações são qualificadas como Organização Social para
firmar o contrato de gestão, por meio do qual o poder público cede recursos
orçamentários, equipamentos públicos e servidores para que possam cumprir os
fins a que se destinam.
O modelo é mais utilizado para a assunção de responsabilidades em relação à

gestão de equipamentos públicos na área da saúde e da cultura no país. No âmbito
federal, o formato traz um arranjo de governança específico, prevendo servidores no
conselho de administração. Por ter havido organizações sociais criadas pelo Estado,
por nascerem de um contexto de serviços públicos e por terem interferência estatal
mais direta na sua governança, o modelo é comumente entendido como cogestão.
No âmbito federal, a qualificação de entidades como organizações sociais é regida

pela Lei Federal nº 9.637, de 15 de maio de 1998, e enquadra-se no contexto do
Programa Nacional de Publicização (PNP). O objetivo do PNP era estabelecer
diretrizes e critérios para a qualificação de organizações sociais, a fim de assegurar a
absorção de atividades desenvolvidas por entidades ou órgãos públicos da União que
atuem em atividades dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento
tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde, por
organizações sociais, qualificadas, observadas as seguintes diretrizes:
I – ênfase no atendimento do cidadão-cliente;

II – ênfase nos resultados, qualitativos e quantitativos nos prazos pactuados;
III – controle social das ações de forma transparente.
O modelo foi pouco difundido no governo federal e, ao final de 2020, havia apenas 9
(nove) contratos de gestão federais assinados com OSs. A área da ciência e tecnologia
foi a que mais adotou o modelo com sucesso. Nesses casos, regido pelo Decreto nº
9.190/2017, o contrato de gestão deve ser o único meio de relação entre a OS e o
governo federal, sendo vedado o envio de outros recursos de fomento para essas
OSs federais, por meio de outros instrumentos que não sejam o seu único contrato
de gestão com o órgão federal supervisor.
Estados, municípios e Distrito Federal possuem legislações específicas sobre

qualificação como organização social e, na prática, o modelo é muito mais utilizado
pelos entes subnacionais do que pela União, em que há muitos contratos de gestão
com OSs na área da saúde, cultura, educação e outras.
2.4 Convênios com entidades filantrópicas (complementar ao SUS) e

com os serviços sociais autônomos
Os incisos IV e X do art. 3º da Lei nº 13.019/2014 excluíram do âmbito de aplicação

do MROSC os convênios e contratos celebrados com entidades filantrópicas e sem
fins lucrativos nos termos do § 1º do art. 199 da Constituição Federal e as parcerias
entre a administração pública e os serviços sociais autônomos (SSA).
Em sentido estrito, convênios correspondem a uma das espécies de parcerias com

a iniciativa privada existentes no ordenamento jurídico brasileiro, disciplinada
especificamente pelo art. 116 da Lei nº 8.666/1993 (e, em breve, pelo art. 184 da Lei
nº 14.133/2021) e regulamentada, na esfera federal, pelo Decreto nº 6.170, de 25 de
julho de 2007, e pela Portaria Interministerial nº 424/2016.
Atualmente, os convênios com entidades privadas possuem âmbito de incidência

bastante restrito por força da Lei nº 13.019/2014. Tal lei limitou a celebração de
convênios às parcerias celebradas no setor de saúde, determinando que todos os
demais ajustes de tal natureza passassem a adotar a forma de termos de colaboração,
termos de fomento e acordos de cooperação.

Nessa perspectiva, é possível a celebração de convênios nos casos em que uma
entidade privada sem fins lucrativos busque realizar um projeto, atividade, serviço,
aquisição de bens ou evento voltado à assistência à saúde da população, atuando
de forma complementar ao Sistema Único de Saúde (SUS), em regime de mútua
cooperação com o poder público.
Ademais, em âmbito federal, para resolver o vácuo normativo devido à exclusão da

aplicação da Lei nº 13.019/2014 às parcerias com os serviços sociais autônomos –
SSA (inciso X do art. 3º da Lei), foi incluída na Portaria Interministerial nº 424/2016
a previsão de celebração de convênios e contratos de repasse com os SSA, regidos
pelo Decreto nº 6.170/2007 e pela citada portaria.
PI nº 424/2016
Art. 9º É vedada a celebração de:
III - instrumentos com entidades privadas, exceto:
a) com entidades filantrópicas e sem fins lucrativos nos termos do § 1º do
art. 199 da Constituição Federal; e
b) com os serviços sociais autônomos. (Alterado pela PORTARIA
INTERMINISTERIAL Nº 235, DE 23 DE AGOSTO DE 2018)
(...)
XVII - instrumentos: convênios e contratos de repasse;
2.5 Termos de compromisso cultural – Lei nº 13.018, de 22 de julho de

2014
Outro instrumento com legislação específica é o termo de compromisso cultural,

previsto no § 1º do art. 9º da Lei nº 13.018, de 22 de julho de 2014, que instituiu a
Política Nacional de Cultura Viva.
Poderão ser beneficiadas entidades integrantes do Cadastro Nacional de Pontos e

Pontões de Cultura, nos termos dos planos de trabalho por elas apresentados, que
se enquadrarem nos critérios gerais de distribuição e destinação dos recursos.
A União é autorizada a transferir de forma direta os recursos às entidades culturais

integrantes do Cadastro Nacional de Pontos e Pontões de Cultura, com a finalidade
de prestar apoio financeiro à execução das ações da Política Nacional de Cultura
Viva.
A transferência dos recursos ficará condicionada ao cumprimento de Termo de

Compromisso Cultural, que deverá conter a identificação e a delimitação das ações
a serem financiadas, as metas, o cronograma de execução físico-financeira e a
previsão de início e término da execução das ações ou das fases programadas.
Os recursos financeiros serão liberados mediante depósito em contas correntes

específicas abertas e mantidas exclusivamente para esse fim.

2.6 Leis de Incentivo
Alguns projetos de interesse público são viabilizados por meio de recursos oriundos
de renúncia fiscal. A União deixa de arrecadar determinado recurso, autorizando
sua captação para a execução dos projetos e, posteriormente, avalia os resultados
de sua aplicação.
O incentivo aos projetos pode ser feito na forma de doação ou patrocínio. Esse
mecanismo ocorre principalmente nas leis de incentivo, como a Lei de Incentivo ao
Esporte, a Lei de Incentivo à Cultura e a Lei de Incentivo na Área de Saúde.
Nas leis de incentivo, os proponentes executores dos projetos assinam, em geral,

termos de compromisso com a administração pública federal.
2.7 Programas com legislações específicas (PAED, PNAE, PDDE, Lei de

Inovação)
A Lei nº 13.019/2014 também excepcionaliza sua aplicação para outras transferências

específicas da educação, referidas no art. 2º da Lei nº 10.845, de 5 de março de
2004 (Programa de Complementação ao Atendimento Educacional Especializado
às Pessoas Portadoras de Deficiência – PAED) e no art. 5º (Programa Nacional de

Alimentação Escolar – PNAE) e art. 22 (Programa Dinheiro Direto na Escola – PDDE)
da Lei nº 11.947, de 16 de junho de 2009.
Fonte: Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil – MROSC. Módulo 6 – Outras
formas de contratualização e exceções. ENAP. Disponível em: https://repositorio.enap.gov.br/
bitstream/1/4081/1/6.%20Outras%20formas%20de%20contratualiza%c3%a7%c3%a3o%20e%20
exce%c3%a7%c3%b5es.pdf.
A Lei de Inovação é outra legislação específica que também prevê, entre outros,
instrumentos a serem celebrados com Instituição Científica, Tecnológica e de
Inovação privada (ICT privada), de acordo com o inciso V do caput do art. 2º da Lei
nº 10.973, de 2 de dezembro de 2004, constituída sob a forma de pessoa jurídica de
direito privado sem fins lucrativos.
2.8 Parcerias com organizações gestoras de fundos patrimoniais: Lei

nº 13.800, de 4 de janeiro de 2019
O documento do GIFE e da FGV Direito, em parceria com o Ipea: Fundos patrimoniais

e organizações da sociedade civil, assim descreve as questões relativas aos fundos
patrimoniais e instrumentos de parceria regidos pela Lei nº 13.800/2019, que dispõe
sobre a constituição de fundos patrimoniais com o objetivo de arrecadar, gerir e
destinar doações de pessoas físicas e jurídicas privadas para programas, projetos e
demais finalidades de interesse público:
A Lei nº 13.800/2019 é resultado da conversão da MPV 851/2018,

com diversas alterações do texto original. A MPV tinha como ementa:
“Autoriza a administração pública a firmar instrumentos de parceria e
termos de execução de programas, projetos e demais finalidades de
interesse público com organizações gestoras de fundos patrimoniais
e dá outras providências”.
Teve como mote central o grave incêndio ocorrido no Museu Nacional,
em 2 de setembro de 2018, e foi lançado em conjunto com a MPV
850/2018, que criou a Agência Brasileira de Museus. O incêndio foi
prontamente associado à falta de investimentos no Museu Nacional
e, diante da grave crise fiscal que ainda enfrenta o governo federal e o
Estado brasileiro em geral, a alternativa foi buscar recursos privados
para o investimento em cultura, em especial para a reconstrução do
Museu Nacional.
Diante desse quadro, a MPV 851 buscava claramente endereçar o
problema regulatório da captação de recursos, mais precisamente
do financiamento de longo prazo de equipamentos públicos. Em que
pese a maior abrangência do texto da MPV – uma vez que o texto
original previa a organização de fundos para educação, ciência,
tecnologia, pesquisa, inovação, saúde, meio ambiente, assistência
social e desporto, além da cultura –, o objetivo de captação de recursos
privados para instituições públicas foi o motor central da norma,
quando da emissão da medida provisória. (HIRATA et al. 2019, p. 88)
Durante a tramitação, foram feitas várias modificações e a demanda da regulação

dos fundos patrimoniais que auxiliam a sustentabilidade econômica das OSCs foi
pautada.
Assim, a Lei n. 13.800/2019 descreve as finalidades de interesse público
dos fundos patrimoniais, disciplina a governança de suas entidades
gestoras, relaciona as fontes de recursos que podem ser exploradas em
sua operação, caracteriza as relações jurídicas a serem estabelecidas
com as instituições apoiadas – públicas ou privadas – e, ainda, define os
critérios gerais de aplicação dos recursos e de elegibilidade de despesas
a serem executadas. (HIRATA et al. 2019, p. 91)
Conheça mais no documento Fundos patrimoniais e organizações

da sociedade civil. Coleção sustentabilidade econômica das
organizações da sociedade civil, n.2. GIFE, FGV Direito, SP 2019.
O segundo volume da coleção apresenta uma análise do
arranjo jurídico brasileiro em relação à regulação dos fundos
patrimoniais, considerando o cenário anterior à aprovação da
Lei nº 13.800/2019 e as possibilidades e desafios colocados pela
nova legislação.
O livro também explora ordenamentos jurídicos sobre fundos
patrimoniais dos Estados Unidos, do Reino Unido e da França,
trazendo a experiência de fundos já consolidados nesses países,
a título de ilustração.
Disponível em: https://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/
handle/10438/28456

2.9 Outras relações administrativas entre a administração pública
e as entidades privadas sem fins lucrativos – PPPs e contratos
administrativos
Reproduzido e adaptado do Módulo 6 do Curso MROSC ENAP – Outras formas de

contratualização e exceções, da conteudista Laís Lopes. Disponível no Repositório
da ENAP, acesse: http://repositorio.enap.gov.br/handle/1/4081.
O fato de as organizações da sociedade civil serem sem fins lucrativos não quer
dizer que estas não possam ser remuneradas por seus serviços, pois todas as
organizações devem ser sustentáveis. A diferença é que os excedentes não são
distribuídos entre os sócios, e sim aplicados na própria organização, em ações que
atendam ao seu objeto social.
Dessa forma, as OSCs também podem concorrer em editais de licitação para

prestação de serviços ou em editais de concessões públicas, a fim de firmarem
contratos administrativos ou contratos de concessão, respectivamente. São casos
menos comuns, mas são possibilidades.
No caso dos contratos administrativos decorrentes de processos licitatórios,

permanece a lógica contraprestacional própria dos contratos.
O art. 24 da Lei nº 8.666/1993 prevê hipóteses de dispensa de licitação para a

contratação de entidades sem fins lucrativos de associação de portadores de
deficiência física para a prestação de serviços ou fornecimento de mão de obra; para
coleta, processamento e comercialização de resíduos sólidos urbanos recicláveis
ou reutilizáveis em áreas com sistema de coleta seletiva de lixo; para prestação de
serviços de assistência técnica e extensão rural no âmbito do Programa Nacional de
Assistência Técnica e Extensão Rural na Agricultura Familiar e na Reforma Agrária;
para a implementação de cisternas ou outras tecnologias sociais de acesso à água
para consumo humano e produção de alimentos para beneficiar as famílias rurais
de baixa renda atingidas pela seca ou pela falta regular de água.
Já a nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021), em seu art. 75, prevê
dispensável a licitação para contratação de associação de pessoas com deficiência,
sem fins lucrativos e de comprovada idoneidade, por órgão ou entidade da
administração pública, para a prestação de serviços, desde que o preço contratado
seja compatível com o praticado no mercado e os serviços contratados sejam
prestados exclusivamente por pessoas com deficiência.

Logo, as parcerias público-privadas podem ser firmadas por meio de contratos
de concessão patrocinada ou administrativa, entre a administração e entidades
privadas, sejam elas com ou sem fins lucrativos. As PPPs com entidades privadas
sem fins lucrativos são mais comuns na área de saúde, mas podem ocorrer em
outras políticas ou serviços públicos.
Conheça as especificidades da contratualização com entidades

privadas na área de saúde, lendo o texto de Fernando
Mânica, Parcerias no Setor da Saúde, disponível em: https://
enciclopediajuridica.pucsp.br/verbete/123/edicao-1/parcerias-
no-setor-da-saude

Referências
HIRATA, A. J. et al. (coords.). Fundos patrimoniais e organizações da sociedade

civil. São Paulo: GIFE, FGV Direito, 2019. Coleção Sustentabilidade Econômica das
Organizações da Sociedade Civil, n. 2. Disponível em: https://bibliotecadigital.fgv.br/
dspace/handle/10438/28456. Acesso em: 10 nov. 2022.
______. Módulo 6 do Curso MROSC ENAP – Outras formas de contratualização
e exceções. Brasília: Enap, 2019. Disponível em: http://repositorio.enap.gov.br/
handle/1/4081. Acesso em: 10 nov. 2022.
MÂNICA, F. B. Parcerias no setor da saúde. Enciclopédia jurídica da PUC-SP. Celso
Fernandes Campilongo, Alvaro de Azevedo Gonzaga e André Luiz Freire (coords.).
Tomo: Direito Administrativo e Constitucional. Vidal Serrano Nunes Jr., Maurício
Zockun, Carolina Zancaner Zockun, André Luiz Freire (coord. de tomo). 1. ed. São
Paulo: Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, 2017. Disponível em: https://
enciclopediajuridica.pucsp.br/verbete/123/edicao-1/parcerias-no-setor-da-saude.
Acesso em: 10 nov. 2022.

Módulo
3
Parcerias e cooperação com o setor
privado
Este módulo aborda algumas relações de parcerias específicas entre a administração

pública e o setor privado. Alguns dos tipos jurídicos, como as parcerias público-
privadas (PPPs), podem ter como parceiras do Estado tanto entidades do mercado,
com fins lucrativos, como do terceiro setor, sem fins lucrativos, via relação contratual,
por um contrato de concessão administrativa ou patrocinada.
Além das PPPs, abordamos as parcerias sem transferência de recursos ou bens, que
podem ser celebradas entre a administração pública e as entidades privadas com
fins lucrativos.
Nesse caso não se incluem aqui as parcerias com entidades privadas sem fins
lucrativos, pois, para essas parcerias voltadas para ações de interesse público e
recíproco, sem transferências de recursos, deve-se aplicar a Lei nº 13.019/2014.
Unidade 1 – Contextualizando as parcerias de interesse

recíproco sem transferência de recursos e as parcerias
público-privadas
Ao final desta unidade, você será capaz de identificar formas de cooperação e

interesse recíproco, sem transferência de recursos, que podem ser celebradas
com o setor privado com fins lucrativos, e reconhecer as características das
parcerias público-privadas nas concessões administrativa e patrocinada de que
trata a Lei nº 11.079/2004, utilizando o texto do verbete “Parcerias público-
privadas: conceito”, de Floriano de Azevedo Marques, da Enciclopédia jurídica
da PUC-SP. Tomo Direito Administrativo e Constitucional, Edição 1, Abril de
2017.

1.1 Parcerias sem transferências de recursos ou bens – Cooperação
técnica com entidades privadas
As parcerias entre a administração pública e o setor privado que não envolvem

transferências de recursos podem ser formalizadas por meio da celebração de
instrumentos de cooperação para execução descentralizada de políticas públicas
de interesse recíproco e em mútua colaboração, a título gratuito.
Os parceiros deverão demonstrar competência e capacidade técnica compatível
com o objeto da avença.
Alguns exemplos desses instrumentos estão elencados no quadro a seguir.
Quando o objeto e as condições da cooperação

Acordo de cooperação técnica são ajustados de comum acordo entre as
partes.
Quando o objeto e as condições da cooperação
Termo de adesão são previamente estabelecidos pelo órgão ou
entidade da administração pública federal
responsável por determinada política pública.
Quando o parceiro é organização da sociedade
Acordo de cooperação civil, nos termos da Lei nº 13.019/2014 e do
Decreto nº 8.726/2016.
Os acordos de cooperação técnica podem ser celebrados entre órgãos e entidades da

administração pública federal, estadual, distrital ou municipal; e entre a administração
pública e serviços sociais autônomos, consórcios públicos ou empresas privadas com
fins lucrativos. Com as entidades privadas sem fins lucrativos que se enquadram no
conceito de organização da sociedade civil, a administração pública deve celebrar
acordo de cooperação.
Para celebração de acordo de cooperação técnica ou termo de adesão com empresas

privadas com fins lucrativos, não pode haver transferência de recursos ou bens
materiais; deverá ficar explicitado interesse público e recíproco que fundamente
a celebração da parceria, em regime de mútua colaboração; e, ainda, é necessário
demonstrar que o parceiro privado não vai auferir vantagem econômica que
extrapole a parceria e que inexiste conflito de interesses.
1.2 Parcerias público-privadas: introdução conceitual ao universo das

PPPs
Para nossa introdução conceitual ao universo das parcerias público-privadas,

utilizaremos o texto do verbete “Parcerias público-privadas: conceito”, de Floriano de
Azevedo Marques, da Enciclopédia jurídica da PUC-SP. Tomo Direito Administrativo
e Constitucional, Edição 1, Abril de 2017.
O presente verbete tem por principal objetivo apresentar o conceito de parceria
público-privada (PPP) e indicar o regime geral dos contratos de concessão
administrativa e de concessão patrocinada segundo a Lei nº 11.079/2004, para
inserção do leitor na temática e direcionamento para posterior aprofundamento no
tema.
1.3 Conceitos, princípios e contratos de PPPs
As parcerias público-privadas, largamente conhecidas pela sua sigla PPPs, podem

ser entendidas como o ajuste firmado entre administração pública e a iniciativa
privada, tendo por objeto a implantação e a oferta de empreendimento destinado
à fruição direta ou indireta da coletividade, incumbindo-se a iniciativa privada de
sua estruturação, financiamento, execução, conservação e operação, durante todo
o prazo estipulado para a parceria e cumprindo ao poder público assegurar as
condições de exploração e remuneração pelo parceiro privado, nos termos do que
for ajustado, e respeitada a parcela de risco assumida por uma e outra parte.
As PPPs como tipo de parceria na administração pública e sua racionalidade
Quando da edição da Lei das Parcerias Público-Privadas – Lei nº 11.079/2004, entendeu

o legislador que a atração do capital privado seria de fundamental importância para
viabilizar a infraestrutura e a prestação de serviços públicos que, per se, não geram
interesse comercial se estruturados conforme a Lei de Concessões – Lei nº 8.987/95.
Isso porque o modelo de concessão comum clássico determina a remuneração
do concessionário pela fruição do serviço pelo usuário, geralmente mediante o
pagamento de tarifas, e nem sempre um projeto gera tamanha demanda a ponto
de viabilizar a subsistência econômica do negócio. Para fins de aplicação da Lei nº
11.079/2004, a PPP deve ser compreendida como a parceria formada no regime de
concessão em que não existe relação de remuneração integral pelo cidadão usuário
final.
Assim nasce a lógica de parceria público-privada: por um lado, o poder público

participa na composição da remuneração do parceiro privado (integralmente nas
concessões administrativas e parcialmente nas concessões patrocinadas); por outro,
estabelece efetivo relacionamento de parceria com o parceiro privado na tomada
de relevantes decisões de estratégia negocial e contratos.
Considerando o longo prazo de duração das PPPs, é importante que se construa

um ambiente relacional entre poder público e parceiro privado, para minimizar os

conflitos que tendem a se verificar no longo prazo, garantindo-se, assim, o sucesso
do empreendimento. Atratividade e ambiente relacional explicam os principais
atributos das PPPs.
1.4 Elementos conceituais das PPPs em sentido estrito
Natureza contratual
Primeiramente, as PPPs têm natureza contratual. Isso significa que, para todos os
fins de regime jurídico, as PPPs devem ser compreendidas como contratos públicos,
mais especificamente, contratos de concessão. A referência à natureza contratual é
dada pela própria redação do art. 2º, caput, da Lei nº 11.079/2004, segundo a qual
“[p]arceria público-privada é o contrato administrativo de concessão, na modalidade
patrocinada ou administrativa”. Trata-se, portanto, de um contrato de concessão,
de modo que a edição da Lei nº 11.079/2004 determinou a criação de duas novas
modalidades de concessão – a concessão patrocinada e a concessão administrativa
– e renomeou as concessões regidas pela Lei nº 8.987/1995, as quais passam a
ser conhecidas como concessões comuns. A Lei nº 11.079/2004 pressupõe uma
concepção de concessão entendida como instrumento de delegação da prestação
de serviços públicos ao particular.
As parcerias público-privadas se formalizam, portanto, em concessões administrativas

ou em concessões patrocinadas. Conforme a Lei nº 11.079/2004, na concessão
administrativa, a administração pública é a usuária dos serviços contratados, mesmo
que envolvam execução de obra ou fornecimento e instalação de bens.
Já a concessão patrocinada é caracterizada pela contraprestação pecuniária do

parceiro privado ao parceiro público, além da remuneração tarifária típica dos
contratos de concessão comuns regidos pela Lei nº 8.987/1995. Na hipótese
de a contraprestação pública ser superior a 70% da remuneração, é necessária
autorização legislativa específica.
Cumpre ressaltar que estados e municípios podem formatar parcerias fora dos
quadrantes da Lei nº 11.079/2004, considerando que a Constituição Federal confere
competência privativa à União para disciplinar apenas normas gerais de licitações
e de contratos administrativos e a competência legislativa concorrente para
disciplinar procedimentos, como o certame licitatório das concessões patrocinadas
e administrativas. Por essa razão, a Lei das PPPs é composta por duas partes: uma
geral, de natureza nacional, aplicável a todos os entes federados (art. 1º ao art. 14),
e uma segunda parte federal, especificamente aplicável à União.
Objeto múltiplo
As PPPs têm por objeto a implantação de atividade ou infraestrutura com

responsabilidade duradoura, considerando o prazo longo que as caracteriza.
Invariavelmente, as PPPs determinarão a prestação de atividades, já que a lei
proíbe esse tipo de parceria com objeto único o fornecimento de mão de obra, o
fornecimento e a instalação de equipamentos ou a execução de obra pública. Porém,
esta pode ser precedida pela construção, ampliação, melhoria ou manutenção de
infraestrutura pública. Os exemplos são diversos na prática: rodovias, estações de
tratamento de água e esgoto, presídios, estádios de futebol, hospitais etc. Assim,
o escopo das PPPs consiste na disponibilidade da utilidade de interesse público
fruível, direta ou indiretamente, pelo administrado, respectivamente na concessão
patrocinada e na concessão administrativa.
Algumas relevantes concessões encontradas na prática das contratações públicas

não foram albergadas pela lei, como as concessões gratuitas, as concessões de bens
públicos e as concessões com modelo de “usuário único”.
Compartilhamento de riscos
Os contratos de PPPs são marcados pelo arbitramento de riscos entre as partes. A
repartição objetiva de riscos é uma das diretrizes enunciadas na Lei nº 11.079/2004,
sendo esse um dos grandes diferenciais com relação aos contratos de concessão
comum, que classicamente estabelecem que o concessionário atua no contrato “por
sua conta e risco”.
Em geral, o poder público se responsabiliza pela remuneração, o que não

necessariamente significa que o Estado remunere a atividade prestada. Já o
parceiro privado tende a se responsabilizar pela concepção, execução e viabilização
do empreendimento pelo prazo da parceria. Todavia, a alocação de riscos entre
as partes não é pacífica, sendo objeto de grandes debates doutrinários. A Lei nº
11.079/2004 apresenta algumas linhas de entendimento. Do texto da lei depreende-
se que a repartição de riscos é ampla, pois envolve caso fortuito, força maior, fato
do príncipe e álea econômica extraordinária, que tradicionalmente ficam a cargo ora
do poder público contratante, ora do contratado. Dessa forma, o arranjo dos riscos
entre as partes é variável, sendo esse um dos fatores de sucesso do empreendimento
público via PPP.
1.5 Tópicos fundamentais do regime contratual na Lei nº 11.079/2004
As disposições gerais que devem ser observadas quando da celebração de contrato

de PPP estão dispostas na Lei nº 11.079/2004. Na prática, esse regramento delimita
a modelagem dos contratos de PPP e precisam ser enfrentados na importante fase
prévia de preparação do edital de licitação e da minuta do contrato de concessão
patrocinada ou de concessão administrativa. Como assinalado, a iniciativa privada
possui importante papel nas PPPs, de modo que a interpretação dos preceitos da lei
relativos aos contratos não se limita ao poder público, pelo contrário.

Cabe à iniciativa privada opinar e trazer sugestões de modelagem jurídico-contratual,
visando à eficiência na contratação pública de PPP. Hoje, o sistema de direito
administrativo contempla normas dispondo sobre a dinâmica do Procedimento
de Manifestação de Interesse (PMI), que viabiliza a apresentação de projetos,
levantamentos, dados, análises, estudos e demais contribuições qualificadas
pelos particulares à administração pública para melhor desenho do contrato de
PPP. Portanto, o regime contratual previsto na Lei nº 11.079/2004 consiste em
um relevante pressuposto de análise da modelagem contratual, seja por parte do
parceiro público, seja por parte do parceiro privado, sendo sua especificação clara
e orientada à satisfação de finalidades públicas fundamental para evitar impasses
futuros que comprometam a integral e eficiente execução do objeto contratual.
O prazo de vigência do contrato não pode ser inferior a cinco anos e nem superior
a 35 anos, incluindo eventual prorrogação. Deve haver correlação entre o prazo de
vigência contratual e a amortização dos investimentos realizados, de modo que o
Estado não onere desnecessariamente seu caixa de longo prazo e nem o tempo seja
insuficiente para retorno dos investimentos privados.
1.6 Outras cláusulas obrigatórias
Outras cláusulas obrigatórias que devem necessariamente constar dos contratos

de PPPs são: (i) os mecanismos para a preservação da atualidade da prestação
dos serviços; (ii) o compartilhamento com a administração pública de ganhos
econômicos efetivos do parceiro privado decorrentes da redução do risco de crédito
dos financiamentos; e (iii) o cronograma de repasse de aportes de recursos.
1.7 Entenda o novo (futuro) marco legal das concessões e parcerias

público-privadas (PPPs)
Há um novo marco legal das concessões e das parcerias público-privadas em

discussão no Congresso Nacional.
Entre os pontos discutidos estão a criação de novos tipos de contratos de concessão,
como a concessão simplificada, e a prioridade à tramitação, nos órgãos ambientais,
dos licenciamentos para projetos de concessão.

Assista ao vídeo da TV Câmara, no qual o relator da proposta,
o deputado Arnaldo Jardim (Cidadania-SP), apresenta mais
detalhes sobre o texto aprovado na Comissão, em edição do
Palavra Aberta, Programa da TV Câmara, com a apresentação de
Regina Assumpção:
https://www.camara.leg.br/tv/630234-entenda-o-novo-marco-legal-
das-concessoes-e-parcerias-publico-privadas-ppps/
Esta unidade apresentou os conceitos básicos para que você

entendesse o que é o regime de PPPs. Se quiser saber mais e
aprender a planejar e gerenciar as concessões patrocinada e
administrativa, você pode buscar cursos específicos na Enap, EVG
e outras instituições.
Veja alguns cursos:

Desenho de Parcerias Público-Privadas para o desenvolvimento:
infraestrutura e serviços
Ian Ramalho Guerriero, 2019.
http://repositorio.enap.gov.br/handle/1/4129
https://repositorio.enap.gov.br/bitstream/1/4129/2/Curso%20
ENAP%20PPP%202019.pdf
Financiamento de Projetos em Concessões e Parcerias Público-

Privadas
Mauro Santos Silva, 2019
http://repositorio.enap.gov.br/handle/1/3827
https://repositorio.enap.gov.br/bitstream/1/3827/4/Aula%20
3%20Concess%c3%b5es%20e%20PPPs%20Fev%202019.pdf

Referências
MARQUES NETO, F. A. Parcerias público-privadas: conceito. Enciclopédia jurídica
da PUC-SP. Celso Fernandes Campilongo, Alvaro de Azevedo Gonzaga e André Luiz
Freire (coords.). Tomo: Direito Administrativo e Constitucional. Vidal Serrano Nunes
Jr., Maurício Zockun, Carolina Zancaner Zockun, André Luiz Freire (coord. de tomo).
1. ed. São Paulo: Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, 2017. Disponível
em: https://enciclopediajuridica.pucsp.br/verbete/32/edicao-1/parcerias-publico-
privadas:-conceito. Acesso em: 11 nov. 2022.
RIO DE JANEIRO, Prefeitura Municipal de. Introdução ao Conceito de PPP e Concessões,
[s.d.]. Disponível em: https://www.rio.rj.gov.br/dlstatic/10112/5305003/4138534/
IntroducaoaoConceitodePPPeConcessoes.pdf. Acesso em: 11 nov. 2022.
Bibliografia complementar
BANCO MUNDIAL. De volta ao planejamento: como preencher a lacuna de
infraestrutura no Brasil em tempos de austeridade, 2017. Disponível em:
http://documents.worldbank.org/curated/pt/237341502458978189/pdf/117392-
PORTUGUESE-PorBacktoPlanningFinal.pdf. Acesso em: 11 nov. 2022.
DI PIETRO, M. S. Z. Parcerias na Administração Pública: concessão, permissão,
franquia, terceirização, parcerias público-privada e outras formas. 10. ed. São
Paulo: Atlas, 2015.
EBP. A Prática da Estruturação de PPPs e Concessões de Infraestrutura no Brasil,
2015. Disponível em: http://www.ebpbrasil.com/ebp2014/web/conteudo_pti.
asp?idioma=0&conta=45&tipo=56522. Acesso em: 11 nov. 2022.
GUIMARÃES, F. V. Concessões e parcerias público-privadas. Guia para o gestor
público. Brasília: CBIC, 2016. Disponível em: https://cbic.org.br/infraestrutura/wp-
content/uploads/sites/26/2017/08/ppp_guia_para_gestor_public.pdf. Acesso em: 11
nov. 2022.
MORAES, M. S.; REYES-TAGLE, G. Os impactos fiscais dos contratos de parceria
público-privada: estudo de caso do ambiente institucional e da prática no
Brasil. Nota Técnica do BID, 2017. Disponível em: https://publications.iadb.org/
bitstream/handle/11319/8142/Osimpactos-fiscais-dos-contratos-de-parceria-
publico-privada-estudo-de-caso-do-ambienteinstitucional-e-da-pratica-no-Brasil.
pdf?sequence=1&isAllowed=y. Acesso em: 11 nov. 2022.
RADAR PPP. Guia prático para estruturação de programas e projetos de PPP. São
Paulo: LSE Enterprise, Fundação Escola de Sociologia e Política de São Paulo, 2014.
Disponível em: https://www.radarppp.com/wpcontent/uploads/GuiaRadarPPP.pdf.
Acesso em: 11 nov. 2022.
SUNDFELD, C. A. (coord.). Parcerias público-privadas. 2. ed. São Paulo: Malheiros,
2011.

Módulo
4
Os tipos de parcerias e o planejamento
da implementação
Este módulo aborda as parcerias que podem ser usadas pela administração pública
e apresenta as diferenças entre os tipos de parcerias para viabilizar determinada
política ou serviço público.
Unidade 1 – Definindo o tipo de parceria para viabilizar

determinada política ou serviço público
Ao final desta unidade, você será capaz de identificar as alternativas de

parcerias que podem ser usadas pela administração pública para viabilizar
determinada política ou serviço público.
Revisaremos os tipos de parcerias e pensaremos nos principais aspectos a

serem considerados durante a fase de planejamento de determinada política
pública, para que o gestor possa decidir pelo modelo de parceria mais
adequado para o problema público a ser resolvido. Falaremos das parcerias e
formas de cooperação para a execução descentralizada das políticas públicas
da União, e das parcerias de investimento.
Lembre-se de que não existe uma única resposta certa. Cada problema público
pode ser objeto de diferentes meios de implementação.
1.1 As parcerias de cooperação
Parcerias e formas de cooperação para execução descentralizada das políticas

públicas da União
A União concentra grande parte da arrecadação e especialmente nas políticas sociais

e de desenvolvimento regional, mas não somente nelas, divide competências de
implementação com os entes subnacionais.
O governo federal não tem capacidade para, sozinho, implementar todas as políticas

públicas de sua competência. Para isso, precisa executar essas políticas de forma
descentralizada, compartilhando esforços de implementação com outros entes da
federação, consórcios públicos, serviços sociais autônomos e com as organizações
da sociedade civil.
A execução das políticas públicas da União, de forma descentralizada, em regime de

mútua colaboração e interesse público e recíproco, efetiva-se por meio de celebração
de parcerias, envolvendo:
a) transferência de recursos financeiros;
b) descentralização de créditos orçamentários;
c) execução de recursos provenientes de renúncia fiscal; e
d) aquisição e doação de bens materiais ou serviços.
Essas parcerias são realizadas entre entes públicos, ou entre a administração pública
Podem, ainda, ser firmadas parcerias para a consecução de finalidades de interesse

público e recíproco que não envolvam a transferência de recursos financeiros, nem
a celebração de comodato, doação de bens ou outra forma de compartilhamento de
recurso patrimonial. Nesses casos, é possível celebrar esses acordos também com
entidades privadas com fins lucrativos.
1.2 Transferência de recursos financeiros
Utilizamos as transferências para enviar recursos para implementação da política

pública na ponta.
Recursos do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da União, destinados à
implementação de determinada política, podem ser transferidos a outro ente
ou entidade, que será o parceiro responsável pela implementação. Os estados
e municípios também realizam transferências entre si e para organizações da
sociedade civil.
Pode haver transferências entre entes públicos e entre a administração pública e

entidades privadas sem fins lucrativos:
1. Público-público: a União firma parcerias com estados, municípios e
consórcios públicos, para descentralizar a execução e enviar recursos para
que os entes subnacionais implementem políticas de interesse recíproco. Os
estados também firmam parcerias com municípios ou consórcios municipais.
2. Público-privado: parcerias que envolvam transferências de recursos da
administração pública federal, estadual ou municipal, para execução de
projetos, programas ou atividades de interesse público e recíproco. São
formalizadas por meio da celebração de instrumentos com entidades privadas
sem fins lucrativos.

Transferência entre entes ou entidades públicos
Nas políticas de competências compartilhadas e interesses recíprocos, a transferência

de recursos entre os entes da federação é meio fundamental para viabilizar os
insumos para implementação da política pública na ponta.
Muito comum nos sistemas únicos que organizam essas relações federativas e
compartilhamento de responsabilidades bem definidos (SUS e SUAS, por exemplo),
ocorre também nas políticas de educação, segurança pública, trabalho, cultura,
direitos humanos, esporte, ciência e tecnologia, inovação, defesa nacional e muitas
outras.
Algumas áreas apresentam fundos específicos, entre os quais são transferidos

recursos para viabilizar o cofinanciamento dos diferentes níveis de atenção em
saúde ou assistência social, programas educacionais, de geração de renda e trabalho,
entre outros. Nas transferências fundo a fundo, em geral não há assinatura de
instrumento jurídico específico com objeto definido. Quase sempre o ente firma um
termo de adesão e prepara um plano de ação com linhas de ações amplas a serem
desenvolvidas com os recursos transferidos.
Há um grande volume de transferências de recursos do Orçamento Fiscal e da

Seguridade Social da União para estados, Distrito Federal e municípios para
a execução de políticas públicas de interesse recíproco, em regime de mútua
cooperação, seja por meio de transferências fundo a fundo, seja pela celebração
de convênios, contratos de repasse, termos de compromisso, termos de adesão ou
outros instrumentos congêneres.
Existem muitos tipos de transferências, e cada modalidade obedece sua legislação

específica, que define as suas regras de operacionalização e a forma de adesão ou
o tipo de instrumento a ser assinado.
Transferência para entidades privadas sem fins lucrativos
As transferências de recursos para o setor privado são restritas a transferências para

entidades privadas sem fins lucrativos. As normas gerais para as parcerias entre a
administração pública e as organizações da sociedade civil, em regime de mútua
cooperação, são estabelecidas pela Lei nº 13.019, de 31 de julho de 2014, que é uma
lei de abrangência nacional e deve ser seguida por todos os entes da federação. Tal
regime jurídico tem como fundamentos a gestão pública democrática, a participação
social, o fortalecimento da sociedade civil, a transparência na aplicação dos recursos
públicos e os princípios da legalidade, da legitimidade, da impessoalidade, da
moralidade, da publicidade, da economicidade, da eficiência e da eficácia.

Lei nº 13.019/2014:
Art. 6o São diretrizes fundamentais do regime jurídico de parceria:
I - a promoção, o fortalecimento institucional, a capacitação e o
incentivo à organização da sociedade civil para a cooperação com o
poder público; II - a priorização do controle de resultados;
III - o incentivo ao uso de recursos atualizados de tecnologias de
informação e comunicação;
IV - o fortalecimento das ações de cooperação institucional entre os
entes federados nas relações com as organizações da sociedade civil;
V - o estabelecimento de mecanismos que ampliem a gestão de
informação, transparência e publicidade;
VI - a ação integrada, complementar e descentralizada, de recursos
e ações, entre os entes da Federação, evitando sobreposição de
iniciativas e fragmentação de recursos;
VII - a sensibilização, a capacitação, o aprofundamento e o
aperfeiçoamento do trabalho de gestores públicos, na implementação
de atividades e projetos de interesse público e relevância social com
organizações da sociedade civil;
VIII - a adoção de práticas de gestão administrativa necessárias e
suficientes para coibir a obtenção, individual ou coletiva, de benefícios
ou vantagens indevidos;
IX - a promoção de soluções derivadas da aplicação de conhecimentos,
da ciência e tecnologia e da inovação para atender necessidades e
demandas de maior qualidade de vida da população em situação de
desigualdade social.
Os dois instrumentos jurídicos usados para formalizar as parcerias entre a

administração pública e OSCs que envolvam repasses de recursos são o termo
de fomento e o termo de colaboração. Ao instituir o termo de colaboração para
a execução de políticas públicas (parametrizadas pelo poder público) e o termo
de fomento para apoio a iniciativas das organizações – instrumentos próprios e
adequados para tais relações, em substituição aos convênios –, a lei reconhece
essas duas dimensões legítimas de relacionamento entre as organizações e o poder
público.
No âmbito desses instrumentos de parceria, as OSCs podem pactuar com a

administração pública a inclusão nos planos de trabalho de gastos com remuneração
de pessoal, para executar o objeto da parceria, bem como todos os equipamentos,
insumos e despesas diretas e indiretas necessárias para sua execução, como
eventuais aluguéis, água, luz, telefone, assessorias contábil e jurídica, entre outras.
Há ainda outras legislações que regem instrumentos específicos que podem ser
celebrados entre a administração e as entidades privadas sem fins lucrativos, como
os convênios com entidades filantrópicas da área de saúde que atuam de forma

complementar ao SUS, os contratos de gestão, os termos de parceria, os termos
de compromisso cultural, os termos de compromisso das leis de incentivo e os
convênios para pesquisa, desenvolvimento e inovação com instituição científica,
tecnológica e de inovação privada.
caráter competitivo para a sua execução;
e) subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra, compreendidos

a sua programação, a estratégia de suprimentos, as normas de fiscalização e outros
dados necessários em cada caso;
f) orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de

serviços e fornecimentos propriamente avaliados, obrigatório exclusivamente para
os regimes de execução previstos nos incisos I, II, III, IV e VII do caput do art. 46 desta
Lei;
1.3 Descentralização de créditos orçamentários
A cooperação para execução de programas, projetos e atividades pode ocorrer entre

dois órgãos ou entidades da administração pública federal. Nesse caso, quando
ambos são integrantes do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da União, não se
fala em transferência, já que os recursos não deixam a conta única do Tesouro, mas,
sim, em descentralização de créditos.
O termo de execução descentralizada (TED) é o instrumento

por meio do qual a descentralização de créditos entre órgãos e
entidades integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade
Social da União é ajustada, nos termos estabelecidos no plano
de trabalho e observada a classificação funcional programática.
Sua regulamentação é o Decreto nº 10.426, de 16 de julho de 2020. http://www.

planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2020/decreto/D10426.htm
Celebrar um TED é uma excelente opção quando um órgão ou entidade integrante do

Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da União detém recursos orçamentários e
responsabilidade para tratar determinado problema, mas identifica em outro órgão
ou entidade da administração pública federal maior capacidade e/ou legitimidade
para implementar determinada política pública ou serviço.

1.4 Execução de projetos com recursos provenientes de renúncia
fiscal
Alguns projetos de interesse público são viabilizados por meio de recursos oriundos
de renúncia fiscal. A União deixa de arrecadar determinado recurso, autorizando
sua captação para a execução dos projetos e, posteriormente, avalia os resultados
de sua aplicação.
O incentivo aos projetos pode ser feito na forma de doação ou patrocínio. Esse
mecanismo ocorre principalmente nas leis de incentivo elencadas a seguir.
Lei nº 11.438/2006 ou Lei de Incentivo ao Esporte (LIE): permite que recursos

provenientes de renúncia fiscal sejam aplicados em projetos das diversas
manifestações desportivas e paradesportivas distribuídos por todo o território
nacional. Os projetos executados via Lei de Incentivo ao Esporte atendem crianças,
adolescentes, jovens, adultos e idosos, além de garantir o suporte necessário para
que os atletas de alto rendimento possam participar e representar o Brasil em
competições nacionais e internacionais.
Lei nº 8.313/1991, Lei Federal de Incentivo à Cultura ou Lei Rouanet: é regulamentada

pelo Decreto nº 10.755/2021 e trata do Programa Nacional de Apoio à Cultura, que
permite que pessoas físicas e jurídicas façam aportes para projetos com incentivo
fiscal, na forma de desconto no seu Imposto de Renda. Esses repasses viabilizam
o desenvolvimento de diversas ações, como a produção de espetáculos teatrais,
exposições de artes visuais, publicação de livros, gravação de músicas, entre outras.
Lei nº 12.715/2012, Lei de Incentivo na Área de Saúde – PRONON e PRONASP/

PCD: o Programa Nacional de Apoio à Atenção Oncológica (PRONON) e o Programa
Nacional de Apoio à Atenção da Saúde da Pessoa com Deficiência (PRONAS/PCD)
foram implantados pelo Ministério da Saúde para incentivar ações e serviços
desenvolvidos por entidades, associações e fundações privadas sem fins lucrativos
no campo da oncologia e da pessoa com deficiência. Pessoas físicas e jurídicas que
contribuírem com doações para projetos nessas duas áreas poderão se beneficiar
de deduções fiscais no Imposto de Renda. Nas leis de incentivo, os proponentes
executores dos projetos assinam, em geral, termos de compromisso com a
administração pública federal.
1.5. Aquisição e doação de bens materiais ou serviços
Outra forma de viabilizar os insumos para execução das políticas públicas de forma
descentralizada é a própria União adquirir os equipamentos e insumos e, em seguida,
distribuí-los e, no caso de bens permanentes, doá-los aos entes da federação ou a

organizações da sociedade civil, para utilizá-los na execução de ações de interesse
público.
Essa prática é mais comum quando tratamos de aquisições de bens padronizáveis,
como veículos, tratores, equipamentos de videomonitoramento e segurança, livros,
entre outros.
É um modelo que pode ser muito interessante para reduzir o número de instrumentos
celebrados para aquisição de equipamentos ou semelhantes, caso da aquisição de
veículos, patrulhas mecanizadas, viaturas, livros, equipamentos de saúde, entre
outros.
A licitação centralizada pela União agiliza o processo, e o aumento de escala pode

levar à economia nos custos dos objetos.
São objetivos da aquisição de bens pela União para doação:

I – padronizar os bens a serem adquiridos e doados para a execução de
políticas públicas de interesse recíproco da União e dos entes da federação e
organizações da sociedade civil;
II – reduzir custos unitários; e
III – reduzir custos operacionais de execução de políticas públicas
descentralizadas.
1.6. Parcerias que não envolvem transferências de recursos
Para a execução de ações de interesse recíproco, podem ainda ser celebradas

parcerias para a consecução de finalidades de interesse público que não envolvam
a transferência de recursos financeiros.
Quando o parceiro for organização da sociedade civil, celebra-se acordo de

cooperação, nos termos da Lei nº 13.019/2014.
Entre órgãos e entidades públicas das diferentes esferas de governo ou entre a

administração pública e o setor privado com fins lucrativos, podem ser celebrados
ajustes fundamentados no art. 116 da Lei nº 8.666/1996 e, mais recentemente, no
art. 184 da Lei nº 14.133/2011. Esses instrumentos são denominados acordos de
cooperação técnica ou, em sua forma simplificada, termos de adesão.
Fique ligado!
Contratos administrativos não são formas de cooperação, de
interesse mútuo e recíproco, para execução descentralizada das
políticas públicas da União, pois nesses casos os interesses são
diversos e opostos: de um lado, o objeto do contrato e, de outro, o
preço a ser pago. Os contratos têm caráter contraprestacional.

1.7. Critérios a serem avaliados para planejar a descentralização da
política pública
Ao planejar a execução descentralizada de políticas públicas, o gestor precisa levar

em consideração alguns critérios, para que possa ser capaz de definir o modelo e
a forma de cooperação mais adequados, bem como o parceiro ideal, que pode ser
público ou privado. Adiante exemplificamos alguns deles.
Competência para tratar determinado problema público
a. O ente detentor dos recursos (que será o repassador) precisa implementar

determinada política pública na qual compartilhe responsabilidades.
b. O ente ou entidade recebedor dos recursos também compartilha

responsabilidades na resolução daquele problema público (seja por relações e
divisão de competências federativas, no caso de entes públicos, seja por seus
objetivos e finalidades sociais, quando a relação se der entre a administração
Caracteriza o interesse público e recíproco.
Disponibilidade orçamentária do repassador
Só transfere recursos quem os tem disponíveis.
Capacidade de implementação
Quando a União ou o estado tem recursos, mas não tem capacidade operacional
para implementá-la diretamente, a transferência para outro ente com capacidade de
implementação na ponta é fundamental para viabilizar a política. Da mesma forma,
é verdadeiro quando União, estados ou municípios encontra em organizações da
sociedade civil maior capacidade, legitimidade e/ou eficiência para implementar
determinadas ações de interesse público.
Outro órgão ou entidade da própria administração pública federal também pode

deter essa capacidade.
Estrutura de governança multinível
A governança multinível envolve relações de distribuição de responsabilidades e

recursos no “eixo vertical”, entre níveis de governo, e no “eixo horizontal”, incluindo
o conjunto de atores estatais e não estatais envolvidos nas políticas (KAZEPOV;
BARBERIS, 2013).

O Referencial para Avaliação de Governança Multinível em Políticas Públicas
Descentralizadas do Tribunal de Contas da União (2021) cita seis componentes que
viabilizam a boa governança multinível:
1. Atribuição de responsabilidades;
2. Financiamento das responsabilidades;
3. Capacidade dos entes federativos;
4. Mecanismos de coordenação;
5. Monitoramento e avaliação de desempenho; e
6. Abordagem das desigualdades territoriais.
Legitimidade
Trata-se de aspecto muito relevante nas relações com as organizações da sociedade

civil. Muitas vezes, as OSCs detêm mais legitimidade e expertise junto a determinadas
comunidades ou temáticas específicas, o que faz com que o tratamento de
determinado problema público pelas OSCs seja um modelo mais interessante do
que sua execução por um ente da federação.
Alguns temas públicos são historicamente tratados pelas OSCs, como, por exemplo,
as questões das pessoas com deficiência, a proteção de pessoas ameaçadas, a
assistência aos refugiados, o acolhimento institucional de crianças, adolescentes e
idosos, a assistência em saúde complementar ao SUS, entre outras.
Regime de compras e contratações
As entidades privadas sem fins lucrativos são de direito privado e, assim, a elas
não se aplicam a lei de licitações nem a obrigatoriedade de concurso público, por
exemplo. As compras e contratações das OSCs, com recursos públicos, devem
obedecer aos princípios da administração pública, garantir isonomia, eficiência,
eficácia e economicidade. Entretanto, são sempre mais simplificadas e, em geral,
mais ágeis do que os procedimentos licitatórios exigidos de entes e entidades de
direito público.
Essa agilidade e flexibilidade pode ser relevante na implementação de determinadas

políticas.
Atuação em rede
A celebração de parcerias com OSCs, regidas pela Lei nº 13.019/2014 (Marco

Regulatório das Organizações da Sociedade Civil-MROSC), possibilita a utilização da
atuação em rede, modelo no qual diversas OSCs podem atuar compartilhando a
execução de um mesmo instrumento.

O modelo pode favorecer a capilaridade territorial, ampliar o escopo de atuação,
agregar expertises complementares, reduzir o custo operacional da administração
pública na gestão de diversos instrumentos de menor valor, entre outras vantagens
que podem vir a ser auferidas. Entretanto, trata-se de um modelo mais complexo e
exige que a OSC celebrante detenha capacidade técnica específica para gerir a rede.
Atualmente, existe parceria para implementação de um programa nacional para

fomento e estímulo à inovação e startups, o qual está usando o modelo de atuação
em rede para execução do seu termo de colaboração.
2 Investimento privado na ação estatal – As parcerias de investimento
Até então, tratamos de instrumentos de cooperação que formalizam parcerias em

que os recursos ou insumos para execução da finalidade de interesse público tem
origem no setor público, seja por transferências de recursos do orçamento, para que
o ente ou entidade executora realize a contratação; por descentralização de créditos
orçamentários entre órgãos e entidades federais; por aquisição centralizada do bem
e entrega ao executor; por renúncia fiscal, autorizando a captação de recursos, que
nem chegam a integrar o orçamento da União; ou até mesmo parcerias que não
envolvam transferências de recursos ou bens.
Ocorre que, para algumas políticas públicas, especialmente nos segmentos de

infraestrutura, por vezes não há recursos orçamentários suficientes para realizar
os investimentos necessários. O Estado não tem capacidade operacional para
implementar aquele determinado serviço ou ele pode ser prestado de forma mais
eficiente pela iniciativa privada. Nesse contexto, é importante que a administração
pública considere avaliar outras opções advindas do universo de relações com a
iniciativa privada: as parcerias de investimento.
2.1 O que é uma parceria de investimento?
Em seu conceito mais amplo, uma parceria de investimento envolve um

relacionamento de longo prazo entre o governo e a iniciativa privada, para o
desenvolvimento de projetos destinados à prestação de serviços públicos ou para a
disponibilização de infraestrutura adequada aos usuários. Os ativos utilizados e/ou
construídos pelo privado retornarão ao poder público após o término do contrato e
são denominados “bens reversíveis”.
2.2 Quais os diferentes tipos de parcerias de investimento?

administrativa; permissão de serviço público; concessão de direito real e
arrendamento de bem público.
A concessão comum, regida pela Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, geralmente

é utilizada quando o projeto é financeiramente sustentável, ou seja, sua exploração
gera tarifas que remuneram o concessionário de forma a oferecer retorno positivo
de seu investimento, sem a necessidade de contraprestação pecuniária do parceiro
público ao parceiro privado.
A parceria público-privada (PPP), regida pela Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de

2004, é definida como “o contrato administrativo de concessão na modalidade
patrocinada ou administrativa”. As PPPs são relações de parceria de longo prazo
(até 35 anos) e são utilizadas para objetos que seriam obras e serviços públicos
que geralmente não são interessantes ao setor privado por terem um retorno
pequeno sobre o capital investido em relação ao investimento necessário. Assim,
surge como alternativa para a administração pública captar recursos privados para
complementar investimentos para realização de projetos públicos que não seriam
autossustentáveis por definição.
Utilizaremos textos e imagens do guia Introdução ao conceito de PPP e Concessões,

elaborado pela Prefeitura do Rio de Janeiro, para vislumbrar alguns aspectos
importantes a serem considerados quanto ao uso de PPPs e concessões.
As parcerias público-privadas (PPPs) e concessões comuns de serviços públicos são

alternativas de aquisição, financiamento e gestão de infraestruturas e/ou serviços.
A fim de selecionar o modelo de contratação que melhor se adeque às necessidades

e particularidades de cada projeto, é essencial o conhecimento dos diferentes
modelos e suas aplicações, considerando a legislação e as particularidades de cada
setor.
PPPs abrangem qualquer tipo de serviço e podem ser contratadas por qualquer
um dos níveis da administração pública, poderes executivo, legislativo e judiciário,
empresas públicas, fundos, autarquias e sociedades de economia mista.
Concessão patrocinada é a concessão de serviços públicos ou de obras públicas

quando envolver, adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários, contraprestação
pecuniária do parceiro público ao parceiro privado.
Concessão administrativa é o contrato de prestação de serviços de que a

administração pública seja a usuária direta ou indireta, ainda que envolva execução
de obra ou fornecimento e instalação de bens.

Algumas vantagens do uso de PPPs e Concessões. Fonte: Introdução ao Conceito de PPP e
Concessões. Preparado pelo Município do Rio de Janeiro, p. 8. Disponível em: https://www.rio.rj.gov.
br/dlstatic/10112/5305003/4138534/IntroducaoaoConceitodePPPeConcessoes.pdf.
A legislação brasileira prevê o uso legal do termo PPP em qualquer projeto que inclua
contraprestações públicas na composição de suas receitas, independentemente de
os pagamentos públicos representarem a maioria das receitas do parceiro privado
ou não. Essa mesma legislação define dois tipos de contratos: um para contratos
completamente baseados em contraprestações públicas (concessão administrativa)
e outro para aqueles com uma combinação de receitas tarifárias (recebidas dos
usuários) e contraprestações públicas, independentemente da proporção entre elas
(concessão patrocinada).

2.3 Setores aplicáveis
Todos os setores de infraestrutura pública podem, potencialmente, ser concebidos

na forma de uma PPP, mas apenas uma pequena parte pode ser concebida na
forma de uma concessão comum de serviços públicos, baseada no pagamento de
seus usuários pelo serviço. Isso dependerá do contexto econômico e regulatório do
país, bem como da unidade licitante.
Porém, em termos gerais, é possível observar concessões em infraestrutura de

meios de transporte, equipamentos públicos de lazer e cultura (museus, centros de
exposições, ginásios esportivos, escolas etc.), enquanto uma PPP pura (concessão
administrativa) pode ser observada, conforme o caso, nessas situações e também
em outras infraestruturas em que não há outras fontes geradoras de receita
associadas, incluindo penitenciárias, hospitais ou acomodações públicas em geral.
No Brasil, o conceito dado pela lei às PPP é mais restrito do que o utilizado
internacionalmente. São consideradas parcerias público-privadas somente projetos
que requerem algum tipo de complementação governamental na forma de
contraprestações públicas, como definido na Lei Federal nº 11.079/2004. Os projetos
envolvendo a prestação de serviços públicos, precedidos ou não da execução de
obras, que sejam financeiramente viáveis, são considerados concessões comuns,
reguladas pelas Leis Federais nº 8.987 e 9.074, ambas de 1995.
As PPPs no Brasil são divididas em dois grupos:
Concessões patrocinadas: em que o parceiro privado obtém sua remuneração

mediante cobrança de tarifas pagas pelos usuários somadas ao recebimento da
contraprestação pública. Exemplos: contratos para construção e operação de uma
linha de metrô, de uma rodovia, de estacionamento subterrâneo, entre outros.
Concessões administrativas: nas quais a remuneração do parceiro privado é paga

integralmente pelo governo, ou seja, é um contrato de prestação de serviço em que
o usuário direto ou indireto é a administração pública. Exemplos: construção de um
centro administrativo, de presídios e hospitais públicos.
A construção e manutenção de uma rodovia, por exemplo, pode admitir um contrato

de concessão patrocinada ou um contrato de concessão comum. Caso os estudos
indiquem que a receita a ser obtida com o recebimento de determinado valor
pelo pedágio será suficiente para cobrir os investimentos e remunerar o parceiro
privado, o contrato será de concessão comum. Se o projeto para a rodovia exigir
complementação de uma parcela do valor do pedágio por parte do poder público,
será uma PPP patrocinada, ou seja, a empresa privada arrecada o valor do pedágio
e mais um complemento dessa tarifa por parte do governo. É o que acontece, por
exemplo, com o projeto VLT do Centro e Região Portuária do Rio de Janeiro, no

qual uma parcela da receita da concessionária é paga pelo município. Nesse caso, o
município subsidia parte da tarifa porque, do contrário, ficaria muito onerosa para
o usuário.
A concessão administrativa é mais utilizada para infraestruturas sociais, como

hospitais e escolas. O poder público transfere a gestão do equipamento público
para o investidor privado, estabelecendo níveis de desempenho, de quantidade de
atendimentos e qualidade do serviço, e paga a ele 100% do valor da prestação do
serviço.
Conceitualmente, como podemos ver na figura que se segue, os projetos que

possuem baixa capacidade de geração de receitas são tradicionalmente uma
concessão administrativa, pois há necessidade de realização de pagamentos pelo
poder público para que o projeto seja realizado. Com o aumento dessa capacidade
de geração de receita, alternativas começam a se tornar viáveis.
Os projetos envolvendo serviços públicos que prescindem parcialmente de aporte

de recursos públicos, ou seja, que possuem receitas, mas estas não são suficientes
para que o projeto seja autossustentável, podem ser viabilizados mediante
concessão patrocinada. Já os projetos de serviços públicos que sejam totalmente
autofinanciáveis são viabilizados por meio de concessão comum.
Capacidade de Geração de Receitas vs. Alternativas de Viabilização de Projetos

Fonte: Introdução ao Conceito de PPP e Concessões. Preparado pelo Município do Rio de Janeiro, p.
16.
Disponível em: https://www.rio.rj.gov.br/dlstatic/10112/5305003/4138534/
IntroducaoaoConceitodePPPeConcessoes.pdf.

2.4 Concessão administrativa ou patrocinada?

2.5 PPP x Contratação direta (pelas leis de licitações)
2.6 Quando escolher PPP x Concessão comum x Contratação direta
• Projetos autossustentáveis, que tenham Taxa Interna de Retorno (TIR)

compatível com o retorno exigível no mercado podem ser estruturados como
concessão.
• Projetos que não alcancem uma Taxa Interna de Retorno (TIR) suficiente
sozinhos podem ser estruturados como PPP: incluindo contraprestações e
subsídios para elevar as receitas até o nível adequado de retorno.
• Projetos cujas receitas sejam poucas e os custos de transação para

transferência ao setor privado sejam elevados podem ser estruturados como
contratação direta.
2.7 PPP, concessão e privatização: quais as diferenças?

Referências
BRASIL. Programa de Parcerias de Investimento: Perguntas frequentes. Brasília:
Ministério da Economia, 2021. Acesso em: 12 nov. 2022. Disponível em: https://
www.ppi.gov.br/perguntas-frequentes. Acesso em: 12 nov. 2022.
______. Referencial para Avaliação de Governança Multinível em Políticas
Públicas Descentralizadas. Brasília: Tribunal de Contas da União (TCU),
2021. Disponível em: https://portal.tcu.gov.br/lumis/portal/file/fileDownload.
jsp?fileId=8A81881F7AB5B041017B596A3833627A. Acesso em: 12 nov. 2022.
DI PIETRO, M. S. Z. Parcerias na Administração Pública: concessão, permissão,
franquia, terceirização, parcerias público-privada e outras formas. 10. ed. São
Paulo: Atlas, 2015.
GUERRIERO, I. R. Desenho de Parcerias Público-Privadas para o desenvolvimento:
infraestrutura e serviços. Apresentações do curso. Brasília: Enap, 2019. Disponível
em: http://repositorio.enap.gov.br/handle/1/4129. Acesso em: 09 nov. 2022.
KAZEPOV, Y.; BARBERIS, E. Social assistance governance in Europe: towards a
multilevel perspective. In: MARX, I.; NELSON, K. (Ed). Minimum income protection in
flux. New York: Palgrave Macmillan, 2013.
MARQUES NETO, F. A. Parcerias público-privadas: conceito. Enciclopédia jurídica
da PUC-SP. Celso Fernandes Campilongo, Alvaro de Azevedo Gonzaga e André Luiz
Freire (coords.). Tomo: Direito Administrativo e Constitucional. Vidal Serrano Nunes
Jr., Maurício Zockun, Carolina Zancaner Zockun, André Luiz Freire (coord. de tomo).
1. ed. São Paulo: Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, 2017. Disponível
em: https://enciclopediajuridica.pucsp.br/verbete/32/edicao-1/parcerias-publico-
privadas:-conceito. Acesso em: 9 nov. 2022.
OCDE, Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico. Making
decentralisation work: a handbook for policy-makers. Paris: OECD Publishing,
2019. Disponível em: https://www.oecd.org/regional/making-decentralisation-work-
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RIO DE JANEIRO, Prefeitura Municipal de. Introdução ao Conceito de PPP e Concessões,
[s.d.]. Disponível em: https://www.rio.rj.gov.br/dlstatic/10112/5305003/4138534/
IntroducaoaoConceitodePPPeConcessoes.pdf. Acesso em: 9 nov. 2022.

SILVA, M. S. Financiamento de Projetos em Concessões e Parcerias Público-
Privadas. Apresentações do curso. Brasília: Enap, 2019. Disponível em: http://
repositorio.enap.gov.br/handle/1/3827. Acesso em: 9 nov. 2022.

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Curso desenvolvido no âmbito da Diretoria de Desenvolvimento Profissional – DDPRO

Módulo 2. Parcerias e cooperação com as entidades privadas sem fins lucrativos

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Em um país continental como o Brasil, os princípios da cooperação, definidos no art.

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Referencial para Avaliação de Governança Multinível em Políticas

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Todos esses problemas atingem vários níveis de governo ao mesmo

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Transferência de recursos financeiros

Algumas transferências são obrigatórias e estão determinadas na Constituição

Há um grande volume de transferências de recursos do Orçamento Fiscal e da

Existem diversos tipos de transferências e cada modalidade obedece à sua legislação

As transferências de recursos para o setor privado são restritas a transferências para

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Portal da Plataforma +Brasil gov.br/plataformamaisbrasil

Descentralização de créditos orçamentários

A cooperação para execução de programas, projetos e atividades pode ocorrer entre

Execução de projetos com recursos provenientes de renúncia fiscal

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Aquisição e doação de bens materiais ou serviços

Parcerias que não envolvem transferências de recursos ou bens

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Fique ligado! Contratos administrativos não são formas de cooperação,

1.3 Investimento privado na ação estatal – As parcerias de investimento

Até então, tratamos de instrumentos de cooperação usados para formalizar

Ocorre que, para algumas políticas públicas, especialmente nos segmentos de

O que é uma parceria de investimento?

Quais os diferentes tipos de parcerias de investimentos?

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O infográfico a seguir apresenta as possibilidades entre o setor público e o privado.

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ARAÚJO, T. S. Parcerias Público-Privadas em Santa Catarina: um estudo

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Ao final desta unidade, você será capaz de reconhecer a importância do

2.1 Objetivo do Desenvolvimento Sustentável 17 (ODS 17) – Parceria e

Transformando nosso mundo – A Agenda 2030 para o

Adotada em setembro de 2015 por 193 Estados-membros da Organização das

A Agenda 2030 é um plano de ação para as pessoas, o planeta e a prosperidade, que

O objetivo 17 e algumas metas dos demais objetivos tratam

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Os princípios centrais são a soberania plena e permanente de

Os compromissos estão presentes nos objetivos e metas, que devem

Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS)