CAPITULO I

ADMINISTRAÇÃO PUBLICA E A ORIGEM DA LEI DE IMPROBIDADE

ADMINISTRATIVA

Inicialmente, é necessário explicar o significado da palavra “probidade” que

vem do latim probitate e quer dizer aquilo que é bom, relacionando-se
diretamente com honestidade. Já sua antítese “Improbidade” deriva do latim
improbitate, que representa a desonestidade e juridicamente, liga-se ao sentido
de má fama, incorreção, má conduta, má índole, maucaratismo etc (Rafael
Costa e Renato Kim,2021).

A Constituição de 1988, portanto, constitucionalizou regras rígidas de regência

da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos,
dando novos contornos ao Direito Administrativo Sancionador, que deixou de
somente regular a relação administrado/administração, passando a ter
princípios e valores próprios de regência da legalidade e moralidade na
atuação do Poder Público. Em vista disso, a Lei de Improbidade integrou-se ao
ordenamento jurídico com a finalidade de combater atos que afetem a
moralidade e dilapidem a coisa pública, regulamentando o disposto no artigo
39, § 4º, da Constituição Federal.

Essa concepção, como anteriormente citado, foi consagrada com a

promulgação da Constituição Federal de 1988, como esclarecem PIMENTA
OLIVEIRA e MUSETTI GROTTI:

"A Constituição reconhece o valor jurídico diferenciado do interesse público

como categoria própria e não assimilável aos meros interesses pronunciados
por administradores públicos ou meramente associados aos órgãos e entes
públicos e governamentais, por lei ou atos infra legais. Não se trata de mero
conceito jurídico indeterminado que a teoria da linguagem possa esgotar como
operacionalizá-lo. O interesse público é um conceito recepcionado na
Constituição. Isto se faz no capítulo próprio dos Direitos e Garantias
Fundamentais (artigo 19, inciso I), no capítulo dedicado à Administração
Pública, em seu significado funcional (artigo 37, inciso LX, na disciplina das leis
(artigo 66, parágrafo 1°), na atividade de gestão da função pública na
Magistratura (artigo 93, inciso VIII e artigo 95, inciso II) e no Ministério Público
(artigo 128, parágrafo 5°, inciso I, alínea b), e na distinção do campo da
legalidade (tal como cristalizado na própria Constituição) do preceituado como
próprio ao interesse público, em seu ADCT (artigo 51 ADCT). Esta presença
constitucional significa que aos intérpretes não é dado ignorar ou reduzir sua
relevância no sistema jurídico, devendo cumprir a função de demonstrar as
suas projeções normativas no processo de concretização constitucional"
(Direito administrativo sancionador brasileiro: breve evolução, identidade,
abrangência e funcionalidades. Interesse Público – IP, Belo Horizonte, ano 22,
nº 120, p. 83-126, març./abr. 2020, p. 90).

A Constituição de 1988 privilegiou o combate à improbidade administrativa,

para evitar que os agentes públicos atuem em detrimento do Estado, pois,
como já salientava Platão, na clássica obra REPÚBLICA, a punição e o
afastamento da vida pública dos agentes corruptos pretendem fixar uma regra
proibitiva para que os servidores públicos não se deixem "induzir por preço
nenhum a agir em detrimento dos interesses do Estado”.

CAPITULO II

SOBRE A LEI 8.429/92 E REFORMA

A improbidade administrativa é uma conduta inadequada, praticada por

agentes públicos ou outros envolvidos, que causa danos à administração
pública e gera enriquecimento ilícito. O agente público é toda pessoa que
presta um serviço à administração pública, funcionário público ou não; sendo
remunerado ou não; estando serviço temporário ou não.

Esta prática é um mal que permeia a sociedade ao longo dos séculos.

Discorre Caio Tácito (1999, p. 91) que: “O primeiro ato de corrupção pode ser
imputado à serpente seduzindo Adão com a oferta da maçã, na troca
simbólica do paraíso pelos prazeres ainda inéditos da carne”.

A lei adotou a posição mais ampla possível para possibilitar a

responsabilização geral daqueles que pratiquem atos de improbidade
administrativa, independentemente de sua condição de pessoa física ou
jurídica, agente público ou privado (FIGUEIREDO, Marcelo. Probidade
administrativa; comentários à Lei 8.429/92 e legislação complementar. São
Paulo: Malheiros, 1995. p. 27; MATTOS NETO, Antonio José de.
Responsabilidade civil por improbidade administrativa. RT 752/ 31
A Lei de Improbidade Administrativa nasceu do Projeto de Lei 1.446/91,
enviado pelo então presidente Fernando Collor de Mello, que necessitava dar
um basta à onda de corrupção que assolava o país naquela época.

A Lei de Improbidade Administrativa, de 2 de junho de 1992, representou uma

das maiores conquistas do povo brasileiro no combate à corrupção e à má
gestão dos recursos públicos.

Portanto, a Lei de Improbidade integrou-se ao ordenamento jurídico com a

finalidade de combater atos que afetem a moralidade e dilapidem a coisa
pública, regulamentando o disposto no artigo 37, § 4º, da Constituição Federal.
CF, art. 37, § 4º Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão
dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e
o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo
da ação penal cabível.

A Lei de Improbidade Administrativa vinha sendo discutida doutrinária e judicialmente ao

longo do tempo, principalmente, no tocante ao dolo e à culpa do agente público; até que em
25 de outubro de 2021 entra em vigor a Lei nº 14.230, alterando expressivamente a Lei de
Improbidade Administrativa (Lei 8.429/92) e moldando, inclusive, entendimento do STF acerca
de alguns temas como, por exemplo, no ARE 843.989 onde a definição de eventual
retroatividade de disposições da Lei 14.230/2021, especialmente em relação a necessidade da
presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato ímprobo.

Ao deixar de definir o conteúdo jurídico do que venha a ser o ato de

improbidade administrativa, a Lei 8.429/92 permitiu ao intérprete uma utilização
ampla da ação de improbidade administrativa, gerando grandes equívocos,
pois possibilitou que atos administrativos ilegais, instituídos sem má-fé, ou sem
prejuízo ao ente público fossem confundidos com os tipos previstos na
presente lei (enriquecimento ilícito, prejuízo ao erário e violação aos bons
princípios da Administração Pública).

Então, com o objetivo de responsabilizar o agente público desonesto, surge a

Lei 8.429/92, que trata de um regime sancionatório que visa proteger a
probidade no trato com a coisa pública. Com ela, busca-se evitar ou coibir
condutas que causem lesão patrimonial ou moral à Administração Pública.

A atuação ética e moral é uma obrigação de toda a sociedade, o que afasta a

posição de que agentes políticos não podem ser beneficiados com a incidência
do Princípio da Insignificância.

Esse é o mesmo entendimento de GIANPAOLO POGGIO SMANIO e de

DAMÁSIO DE JESUS, ao afirmarem que:
"as sanções previstas para os atos de improbidade administrativa são de
natureza civil, distintas daquelas de natureza penal. Os atos de improbidade
administrativa deverão ser analisados na esfera da ilicitude dos atos civis e não
dos tipos penais” (Responsabilidade penal e administrativa de prefeitos
municipais. Boletim IBCCrim, n. 54, maio 1997).

CAPITULO III

AS PRINCIPAIS INOVAÇÕES DA LEI 14230/2021

O presidente da República sancionou, em 25 de outubro, a Lei nº 14.230/2021,

que altera de forma significativa a matéria referente à Improbidade
Administrativa em questões de direito material e processual, prevista
anteriormente na Lei nº 8.429/92.

A legislação dispõe sobre punições a agentes públicos, incluindo funcionários

públicos, prefeitos, governadores, deputados e senadores, em práticas de
enriquecimento ilícito e outros crimes contra a administração pública.

Essas alterações trazidas pela nova lei podem ser consideradas como
uma resposta legislativa aos excessos verificados na apuração e punição dos
desvios na administração pública.

RÉUS (AGENTES PÚBLICOS E TERCEIROS)

Como era: além dos agentes públicos, a lei se mostrava aplicável àquele que,
mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de
improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta

Como ficou com a Lei nº 14.230/2021: além dos agentes públicos, em relação

aos terceiros que induzam ou concorram dolosamente para a prática dos atos
de improbidade administrativa. Exclui-se a responsabilização de terceiro
meramente beneficiário do ato de improbidade administrativa. Destaca-se que
sócios/diretores de pessoa jurídica de direito privado não respondem pelo ato
de improbidade que venha a ser imputado à pessoa jurídica, salvo se,
comprovadamente, houver participação e benefícios diretos, caso em que
responderão nos limites da sua participação.
ROL TAXATIVO

Como era: considerado exemplificativo, ou seja, a lista estava “em aberto”,

passível de interpretação, a partir dos conceitos bastantes genéricos contidos
na Lei.

Como ficou com a Lei nº 14.230/2021: os tipos de improbidade que importam

enriquecimento ilícito (art. 9º) e lesão ao erário (art. 10) seguem tendo um rol
exemplificativo. Mas o tipo de improbidade que viola os princípios da
administração pública (art. 11) passa a conter um rol taxativo, quer dizer, trata-
se de lista determinada, sem margem para interpretação.

PRAZO PRESCRICIONAL

Como era: Havia regras diferentes para os agentes públicos ocupantes de

cargos efetivos ou empregos públicos (mesmo prazo para aplicação da pena
de demissão) e para aqueles ocupantes de cargos em comissão, funções de
confiança e mandatos eletivos (cinco anos a contar do término do vínculo).

Como ficou com a Lei nº 14.230/2021: art. 23 caput; oito anos, contados do fato
ou, em caso de infrações permanentes, da cessação do ato ilícito. Já
prescrição intercorrente incide quando há inércia no curso do processo de
apuração da conduta ímproba, a partir de marcos interruptivo preestabelecido
pelo legislador. Assim, o prazo prescricional de oito anos, contado a partir do
ato de improbidade, interrompe-se com o ajuizamento da ação e volta a correr
pela metade do tempo (quatro anos) até interromper-se novamente com a
publicação da primeira decisão condenatória.

TITULARIDADE DA AÇÃO DE IMPROBIDADE

Como era: Ministério Público ou a pessoa jurídica interessada.

Como ficou com a Lei nº 14.230/2021: exclusividade da propositura pelo

Ministério Público. Para os casos em curso ajuizados pela Fazenda Pública, o
MP terá um ano para manifestar interesse, sob pena de extinção.

PRAZO DO INQUÉRITO CIVIL

Como era: só havia previsão de necessidade de trânsito em julgado para as
penas de perda da função pública e suspensão dos direitos políticos, havendo
severo debate em relação às demais punições. A lei nada tratava sobre os
efeitos das condenações nas atividades empresariais das pessoas jurídicas
condenadas.

Como ficou com a Lei nº 14.230/2021: passa a ser necessário o trânsito em

julgado para a execução de todas as penas previstas na Lei de Improbidade
Administrativa. A lei passa a dispor sobre a necessidade de consideração dos
efeitos econômicos e sociais das sanções, de modo a viabilizar a manutenção
das atividades das pessoas jurídicas responsabilizadas. Neste sentido, a
proibição de contratar com o Poder Público ordinariamente fica restrita ao ente
público lesado e somente em casos excepcionais e devidamente  justificados
será tal pena aplicada a outras esferas governamentais.

INDISPONIBILIDADE DE BENS

Como era: o risco de dano irreparável ou risco ao resultado útil do processo era
presumido. Inocorrente distinção acerca da ordem preferencial de bloqueio de
bens. As contas bancárias eram as primeiras a serem bloqueadas.

Como ficou com a Lei nº 14.230/2021: deve haver demonstração no caso

concreto de perigo de dano irreparável ou de risco ao resultado útil do
processo. Restringe o bloqueio direto das contas bancárias dos acusados, com
preferência ao bloqueio de bens de menor liquidez, como imóveis e
automóveis. Veda indisponibilidade do bem de família do réu, salvo se
comprovado que o imóvel seja fruto de vantagem patrimonial indevida.

COMPENSAÇÃO

Como era: prevalecia o entendimento da independência das esferas.

Como ficou com a Lei nº 14.230/2021: sanções eventualmente aplicadas em 

outras esferas deverão ser compensadas com as sanções aplicadas na ação
de improbidade

UNIFICAÇÃO DE SANÇÕES; E ABSOLVIÇÃO PENAL E SEUS REFLEXOS

NA ESFERA ADMINISTRATIVA.
Como era: inexistente previsão legal regrando unificação de sanções proferidas
em outros processos. Somente hipóteses de absolvição por inexistência de fato
ou de negativa de autoria produzem efeito na ação de improbidade.

Como ficou com a Lei nº 14.230/2021: a requerimento do réu, na fase de

cumprimento da sentença, o juiz unificará eventuais sanções aplicadas com
outras já impostas em outros processos, tendo em vista a eventual
continuidade de ilícito ou a prática de diversas ilicitudes. A absolvição com
fundamento em quaisquer das hipóteses do art. 386 do CPP produzem efeito
na ação de improbidade.

Em conclusão, as alterações feitas pela Lei 14.230/2021 nos artigos 1º, §§ 1º e

2º; 9º, 10, 11; bem como com a revogação do artigo 5º preveem:

1) Impossibilidade de responsabilização objetiva por ato de improbidade

administrativa;

2) A exigência de comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação

dos atos de improbidade administrativa, exigindo – nos artigos 9º, 10 e 11 – a
presença do elemento subjetivo – DOLO;

3) A inexistência da modalidade culposa de ato de improbidade a partir da

publicação da Lei 14.230/2021;

4) A irretroatividade da norma benéfica da Lei 14.230/2021, em virtude do

artigo 5º, inciso XXXVI da Constituição Federal, não tendo incidência em
relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de
execução das penas e seus incidentes;

5) A aplicação dos princípios da não ultra-atividade e tempus regit actum à

modalidade culposa do ato de improbidade administrativa praticados na
vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado;
devendo o juízo competente analisar eventual má-fé ou dolo eventual por parte
do agente.
 CAPITULO IV

SEGURANÇA JURÍDICA E A LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Segundo Tartuce, a LINDB: “[...] é um conjunto de normas sobre normas, ou

uma norma de sobredireito (lex legum), eis que disciplina as próprias normas
jurídicas, prevendo a maneira de sua aplicação no tempo e no espaço, bem
como a sua compreensão e o entendimento do seu sentido lógico,
determinando também quais são as fontes do direito, em complemento ao que
consta na Constituição Federal.” [1]

 o doutrinador Carlos Roberto Gonçalves faz o seguinte questionamento: Será

que é possível a aplicação da lei nova às situações anteriormente constituídas?

Para solucionar tal questão, a doutrina utiliza dois critérios. O primeiro critério
diz respeito às disposições transitórias, às quais são elaboradas pelo
legislador, no próprio texto normativo, destinadas a evitar e a solucionar
conflitos que poderão surgir do confronto da nova lei com a antiga lei. Tais
normas são temporárias e conciliam a nova lei com as relações já definidas
pela norma anterior.

A regra adotada pelo ordenamento jurídico é de que a norma não poderá

retroagir, ou seja, a lei nova não será aplicada às situações constituídas sobre
a vigência da lei revogada ou modificada (princípio da irretroatividade). Este
princípio objetiva assegurar a segurança, a certeza e a estabilidade do
ordenamento jurídico.

O art. 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal prevê que: “A lei não
prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada.” [5] Já o
art. 6º, da LINDB diz o seguinte: “A lei em vigor terá efeito imediato e geral,
respeitando o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada.” [6]

Dessa forma, é possível perceber que a Constituição Federal, como a LINDB,

adotaram a Teoria de Francesco Gabba, que se apoia em total respeito ao
direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada, no intuito de
preservação da segurança jurídica.

Vimos que o princípio da irretroatividade busca assegurar a previsibilidade das

condutas reguladas, isto é, a não surpresa do cidadão. Isto posto, realiza o
primado da segurança jurídica no tempo, assegurando a estabilidade das
relações já perfectibilizadas.

Por essa razão, o princípio da irretroatividade caracteriza-se como um limite

objetivo que visa dar eficácia ao valor segurança jurídica no sistema jurídico.
Certas situações comportam a retroatividade das leis, o que não vai de
encontro ao primado da segurança jurídica. São hipóteses limitadas e
condicionadas ao fato de não prejudicar o direito adquirido, a coisa julgada e o
ato jurídico perfeito.

Sobre o tema, o STF já se pronunciou ao interpretar o preceito constitucional

na medida em que positivado. O princípio da irretroatividade aplica-se nos
casos em que a ação estatal se mostre gravosa (i) ao status libertatis da
pessoa (CF, art. 5º, XL), (ii) ao status subjectionais do contribuinte em matéria
tributária (CF, art. 150, III, ‘a’) e (iii) à segurança jurídica no domínio das
relações sociais. Caso a atuação estatal não se revele tendente a macular
nenhum desses preceitos, o STF entende que inexiste vedação à edição de
atos normativos retroativos. O quanto exposto foi consignado no voto do
Ministro Celso de Mello, ao apreciar a ADI 605 MC, in verbis:

“O princípio da irretroatividade “somente” condiciona a atividade jurídica do

estado nas hipóteses expressamente previstas pela Constituição, em ordem a
inibir a ação do poder público eventualmente configuradora de restrição
gravosa (a) ao status libertatis da pessoa (CF, art. 5º, XL), (b) ao status
subjectionais do contribuinte em matéria tributária (CF, art. 150, III, a) e (c) a
segurança jurídica no domínio das relações sociais (CF, art. 5º, XXXVI). Na
medida em que a retroprojeção normativa da lei “não” gere e “nem” produza os
gravames referidos, nada impede que o Estado edite e prescreva atos
normativos com efeito retroativo. As leis, em face do caráter prospectivo de que
se revestem, devem, “ordinariamente”, dispor para o futuro. O sistema jurídico-
constitucional brasileiro, contudo, “não” assentou, como postulado absoluto,
incondicional e inderrogável, o princípio da irretroatividade. A questão da
retroatividade das leis interpretativas”. 17 
Regina Helena Costa discorre que a irretroatividade é uma clara manifestação
do sobreprincípio da segurança jurídica, preservando as situações já
decorridas e, por conseguinte, conferindo uma intangibilidade ao pretérito,
quando tratar-se de instituição de ônus a alguém. 10 

Ao dispor sobre o sobreprincípio da segurança jurídica, o Ministro Celso de

Mello deu especial enfoque à preservação das relações já consolidadas no
tempo, colocando-a como essencial à consecução da segurança jurídica.
Colaciona-se, a seguir, trecho do voto proferido ao julgar o RE 646.313 AgR, in
verbis: 

“O postulado da segurança jurídica, enquanto expressão do Estado

Democrático de Direito, mostra-se impregnado de elevado conteúdo ético,
social e jurídico, projetando-se sobre as relações jurídicas, mesmo as de direito
público (RTJ 191/922), em ordem a viabilizar a incidência desse mesmo
princípio sobre comportamentos de qualquer dos Poderes ou órgãos do
Estado, para que se preservem, desse modo, sem prejuízo ou surpresa para o
administrado, situações já consolidadas no passado. A essencialidade do
postulado da segurança jurídica e a necessidade de se respeitarem situações
consolidadas no tempo, especialmente quando amparadas pela boa-fé do
cidadão, representam fatores a que o Poder Judiciário não pode ficar alheio”. 11 

CAPITULO V

APLICABILIDADE DA RETROATIVIDADE NA NOVA LEI DE IMPROBIDADE

ADMINISTRATIVA LEI 14.230/2021

A questão em torno à aplicação do mesmo tratamento da lei penal ás

alterações promovidas pela Lei 14.230/21. Ou seja, a irretroatividade da lei
gravosa e a excepcional retroatividade da lei penal mais benéfica, conforme art.
5º. XL, da CF, aplicam-se aos casos de improbidade administrativa?

Antes da reformulação promovida na LIA pela Lei 14.230/2021, as lideranças

respondiam por esses atos, nas formas culposa e dolosa. O novo texto,
entretanto, passou a exigir a configuração do dolo (vontade livre e consciente
de alcançar o resultado ilícito) para a caracterização do ato ímprobo. O que o
STF examina nesta Repercussão Geral é se a nova exigência da conduta
dolosa pode retroagir, beneficiando casos de condenação pela prática de ato
na forma culposa.

Convém explicar ainda que, no caso em tela, os acontecimentos e a ação de improbidade são
pretéritos à Lei 14.230/2021, de 25 de outubro de 2021, que trouxe profundas modificações
na Lei de Improbidade Administrativa, para demonstrar que a configuração da
responsabilidade civil por ato de improbidade administrativa impõe a plena comprovação da
responsabilidade subjetiva dolosa (o especial fim de agir).

O Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu que as alterações trazidas pela Lei
nº 14.230/2021 à Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992) não
retroagem para condenações definitivas. A decisão foi tomada pela maioria dos
ministros no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) n°
843.989, representativo do Tema 1.199 da Repercussão Geral, ocorrido na
sessão ordinária do Plenário, realizada no último dia 18 de agosto.

No entanto, a problemática relacionada à retroatividade, que a norma mais

benéfica não retroage, exceto nas ações relativas a atos culposos que ainda
estejam em curso; e que os prazos de prescrição previstos na Lei 14.230/2021
são irretroativos.

Mas conforme podemos observar abaixo há exceções:

“Conforme asseverou o relator, ministro Alexandre de Moraes, cada caso

deverá ser analisado individualmente e, havendo casos em que o Ministério
Público não especificou na inicial da ação de improbidade se a conduta foi
culposa ou dolosa, já que antes não era necessário, deverá ser feita uma
análise da conduta descrita. Nesse caso, entendemos que esta deverá ser uma
interpretação feita pelo magistrado, não podendo o Ministério Público aditar a
inicial da ação de improbidade, sob o risco de abrir margem para eventual
tentativa de burlar a nova lei a fim de imputar o dolo”.

Enfim, precisão e determinabilidade das normas jurídicas são fundamentais em

qualquer Estado de direito, especialmente quando em causa o exercício do
poder sancionador do Estado. A ninguém é dado ser destinatário de normas
punitivas de caráter muito aberto, entretanto como será avaliado e analisado
caso a caso o conteúdo indeterminado.

Além disso, conforme preceitua Gregório Guardia (2013) a ausência de associação entre os
sistemas penal e o administrativo sancionador implanta uma visão de sobreposição de
sanções, não sendo difícil perceber que, ocasionalmente, a intensidade da sanção
administrativa se mostre mais acentuada do que as punições penais. No fundo não há
diferença punitiva para uma infração penal e uma sanção administrativa, posto que em ambos
os casos o estudo expressa, pelas vias competentes para cada uma das áreas, o poder de punir
condutas qualificadas como ilícitas. Destarte, foram criadas gradações de garantias aplicáveis
pelo Estado, tanto na esfera Administrativa quanto na criminal (Benedito Gonçalves, 2021).

Podemos observar na ARE 843989 / PR:

Desde o ano de 2011, constatou-se o ajuizamento de 8.768 ações de

improbidade administrativa pelo MPSP, potencialmente atingidas pela
aplicação retroativa da Lei 14.230/2021. Com base nos dados do Tribunal de
Justiça do Estado de São Paulo e a partir de 2011, identificaram-se 2.798
ações de improbidade administrativa julgada procedentes, com trânsito em
julgado, que potencialmente poderão ser atingidas pela aplicação retroativa da
Lei 14.230/2021, das quais 1.346 aplicaram sanções de perda do cargo e/ou a
suspensão dos direitos políticos. A partir dessa mesma base de dados,
verificou-se, a partir de 2011, a existência de 8.130 ações de improbidade
administrativa, com acórdãos prolatados, que potencialmente poderão ser
atingidos pela aplicação retroativa da Lei 14.230/2021.

A sentença julgou improcedente o pedido, por considerar não ter havido ato de
improbidade administrativa, ante a ausência de dolo ou culpa da requerida. O
Tribunal Regional Federal da 4ª Região, embora não tenha definido se a ré
atuou com dolo ou culpa, já antecipou o entendimento no sentido da
imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento de danos causados ao erário
por atos de improbidade administrativa ocorridos após Constituição Federal de
1988, sem fazer qualquer distinção quanto ao elemento subjetivo subjacente à
conduta do agente ao qual o fato é imputado. Na presente repercussão geral,
coloca-se para exame definir se as novidades inseridas na LIA devem retroagir
para beneficiar aqueles que tenham cometido atos de improbidade
administrativa na modalidade culposa, bem como quanto aos prazos de
prescrição geral e intercorrente. No presente Agravo em Recurso
Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal Regional
Federal da 4ª Região (Vol. 7, fl. 68), portanto, se debate o Tema 1199 da
repercussão geral: “Definição de eventual (IR)RETROATIVIDADE das
disposições da Lei 14.230/2021, em especial, em relação: (I) A necessidade da
presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de
improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da LIA; e (II) A aplicação dos
novos prazos de prescrição geral e intercorrente.”

Não cabe, neste precedente de repercussão geral, analisar a compatibilidade

de todas as inovações com a Constituição de 1988. O ponto essencial é:
aceitando-se a premissa de que tais normas são mais benéficas ao réu, se
comparadas com as da Lei 8.429/1992, definir se as regras da Lei 14.230/2021
atinentes ao dolo e à prescrição incidem quanto a fatos e a ações a ela
anteriores.

Na presente hipótese, portanto, para a análise da retroatividade ou

irretroatividade não da norma mais benéfica trazida pela Lei 14.230/2021 –
revogação do ato de improbidade administrativa culposo – o intérprete deverá,
obrigatoriamente, conciliar os seguintes vetores:

(1) A natureza civil do ato de improbidade administrativa definida diretamente

pela Constituição Federal;

(2) A constitucionalização, em 1988, dos princípios e preceitos básicos, regras

rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes
públicos corruptos, dando novos contornos ao Direito Administrativo
Sancionador .

(3) A aplicação dos princípios constitucionais do direito administrativo

sancionador ao sistema de improbidade 31 Em elaboração ARE 843989 / PR
administrativa por determinação legal;

(4) Ausência de expressa previsão de “anistia geral” aos condenados por ato
de improbidade administrativa culposo ou de “retroatividade da lei civil mais
benéfica”;

(5) Ausência de regra de transição.

A análise conjunta desses vetores interpretativos nos conduz à conclusão de

que o princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo
5º da Constituição Federal (“a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o
réu”) não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos
civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e
sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência
da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos
com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo
Sancionador. O inciso XL deve ser interpretado em conjunto com o inciso
XXXVI, ambos do artigo 5º da Constituição Federal. Em regra, a lei não deve
retroagir, pois “não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a
coisa julgada”, inclusive no campo penal, salvo, excepcionalmente, quando se
tratar de lei penal mais benéfica, quando então “retroagirá para beneficiar o
réu”. Trata-se, portanto, de expressa e excepcional previsão constitucional de
retroatividade.

Nesse sentido, RAFAEL MUNHOZ DE MELLO afirma que:

“não se pode transportar para o Direito Administrativo Sancionador a norma

penal da retroatividade da lei que extingue a infração ou torna mais amena a
sanção punitiva", pois "não há no Direito Administrativo sancionador o princípio
da retroatividade da lei benéfica ao infrator”. É que o dispositivo constitucional
que estabelece a retroatividade da lei penal mais benéfica "funda-se em
peculiaridades únicas do Direito Penal, inexistentes no Direito Administrativo
Sancionador"(Princípios constitucionais de direito administrativo sancionador:
as sanções administrativas à luz da Constituição federal de 1988. São Paulo,
Malheiros, 2007, p. 154- 155).

RICARDO BARROS LEONEL defende que:

“a aplicação retroativa da disciplina mais benéfica da tutela da probidade

administrativa colide, quando menos, com os dois dispositivos constitucionais:
o art. 5º, XL, da CF, que tem aplicação restrita ao direito penal (aplicado na
jurisdição, ou à sua feição na esfera administrativa, que é o direito
administrativo disciplinar); e o art. 37, § 4º, da CF, que deixa assentado que a
tutela da probidade administrativa e as sanções relacionadas aos atos ilícitos
não são penais, mas sim civis” (“Nova LIA: aspectos da retroatividade
associada ao direito sancionador”. In: Consultor Jurídico, em 17 de novembro
de 2021, citado por ROGÉRIO TADEU ROMANO, In: Aspectos Polêmicos da
Lei de Improbidade Administrativa Uma Hipótese de Aplicação da Nova Lei de
Improbidade Administrativa e o Direito Intertemporal, p. 86. Revista de Direito
Administrativo, nº 197, maio 2022).

Nesse precedente, o eminente Ministro Relator, RICARDO LEWANDOWSKI,

realçou que “na análise de um fato determinado, deve ser aplicada a lei vigente
à sua época.” A jurisprudência desta SUPREMA CORTE tem sufragado o
princípio do tempus regit actum em diversos julgados nos quais envolvidas
normas da jurisdição cível, como na presente hipótese:

RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INTERPOSTO PELO INSTITUTO NACIONAL

DO SEGURO SOCIAL (INSS), COM FUNDAMENTO NO ART. 102, III, A, DA
CONSTITUIÇÃO FEDERAL, EM FACE DE ACÓRDÃO DE TURMA
RECURSAL DOS JUIZADOS ESPECIAIS FEDERAIS. BENEFÍCIO
PREVIDENCIÁRIO: PENSÃO POR MORTE (LEI Nº 9.032, DE 28 DE ABRIL
DE 1995).

[…]

A norma mais benéfica prevista pela Lei nº 14.230/2021 – revogação da

modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, portanto, não é
retroativa e, consequentemente, não tem incidência em relação à eficácia da
coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e
seus incidentes; uma vez que, nos termos do artigo 5º, XXXVI: “XXXVI – a lei
não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada”.

Doutrinariamente, há distinções de alcance dos tipos de princípios. A pluralidade dos

estudiosos parece concordar em listar, dentre outros, os seguintes preceitos: a) legalidade /
reserva legal; b) retroatividade da lei mais benéfica; c) intranscendência da pena; d)
individualização da pena; e) razoabilidade/ proporcionalidade; f) presunção de inocência; g)
proibição da dupla punição na mesma esfera pelo mesmo fato (princípio do ne bis in idem).
Todavia, a parte mais importante a ser abordada, diz respeito ao princípio da retroatividade da
lei mais benéfica, justamente para tentar responder às perguntas b) e c) acima, isto é, para
saber se tal princípio do direito administrativo sancionador é aplicável ao microssistema da Lei
de Improbidade Administrativa e, em caso de resposta afirmativa, em que medida o seria
(Rebecca Féo (2021, pp. 65-114).

Fábio Medina Osório (2022) nos diz que há muitas condenações envolvendo atos
administrativos com base em pareceres jurídicos. Comumente, o gestor realizava um ato de
boa fé, fundamentado em jurisprudência, doutrina, leis ou pareceres jurídicos, mas por
infelicidade divergindo do entendimento do Ministério Público. Em tais hipóteses, podiam
ocorrer condenações por improbidade administrativa. Essas condenações, pela nova lei,
devem ser revistas, sejam nos processos em curso, sejam através de ações rescisórias.

Cingindo a análise ao plano legal, entende-se por retroatividade das leis a

condição ou qualidade de determinados textos legais produzirem efeitos que
possam alcançar atos que ocorreram em momento anterior à sua vigência.

A contrario sensu, desde que obedecidas estas limitações, a lei poderia surtir
efeitos retroativos, caso expressamente consignado em seu texto ou, ainda, se
isso decorrer de sua natureza.2 

Os adeptos que defendem que se aplica ao sistema da improbidade

administrativa os princípios e ditames do direito administrativo sancionador,
que, por sua vez, segundo esses estudiosos, equiparam-se àqueles inerentes
ao direito penal.

Não nos convence o argumento literalista de que o artigo 5º, inciso XL, da
Constituição menciona expressamente o termo "lei penal" e que, portanto, tal
garantia estaria restrita a esse ramo do Direito. É que, como sabemos, a
Constituição deve ser interpretada de forma harmônica e sistemática, de modo
a prestigiar, de maneira geral, os valores positivados no texto constitucional. Se
compreendermos, então, a vontade constitucional de resguardar os direitos
daqueles que podem sofrer uma sanção estatal, sobretudo evidente a partir da
escolha por um Estado (democrático) de Direito, resta evidente que não
haveria lógica em tal diferenciação fruto de uma interpretação meramente
literal.

Essa corrente de doutrinadores que discordam do entendimento do STF, .

Direito não é um fim em si mesmo, é dizer, trata-se de um instrumento que
possui uma finalidade específica, a qual transcende sua mera existência. São
essas mudanças, inovações e transformações que nos fazem compreender
melhor a dinâmica legislativa, a qual deve exercer sua função em atenção aos
anseios sociais.

As normas previstas na LINDB não regulam apenas as partes integrantes do

Código Civil, mas todas as normas previstas no ordenamento jurídico. Ela não
rege a vida das pessoas, como é o caso do Código Civil, mas sim as próprias
normas jurídicas, alcançando tanto o direito privado, quanto o direito público.
Se a própria LINDB, é aplicada de tal forma no ordenamento jurídico, porque a
retroatividade já em aplicação no direito penal, não poderá ser utilizada no
direito administrativo sancionador.

Esse é o entendimento da doutrina especializada [1]: baseando-se no intelecto

dos direitos fundamentais (neste caso, o inciso XL do artigo 5º), é mandatória a
defesa de que as garantias consideradas no Direito Penal são igual e
extensivamente aplicadas ao Direito Administrativo Sancionador em virtude da
inexistência de distinção ontológica entre ilícitos de naturezas diversas, quer
penal ou administrativa. A coesão de tal raciocínio é igualmente considerada
pelo Superior Tribunal de Justiça, "porquanto o princípio da retroatividade da lei
penal mais benéfica, insculpido no art. 5º, XL, da Constituição da República,
alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador".

haja vista a pretensão, própria desse modelo de Estado, de conferir proteção

jurídica ao particular que enfrenta o poder punitivo estatal. está em
consonância com o chamado postulado da maior efetivação das normas
constitucionais [5], segundo o qual devemos conferir às normas constitucionais
a interpretação que maximize seus efeitos. Verificamos que não importa se
estamos diante de um crime ou diante de um ilícito administrativo, visto que,
frente a uma pretensão punitiva, seja ela penal ou administrativa, o regime
jurídico aplicável é o de Direito Sancionador, posto que, em ambas as
hipóteses, o particular está na mira na pretensão sancionatória do Estado e,
portanto, deve estar amparado das mesmas garantias protetivas.

A dúvida reponta de quando se faz preciso situar o momento em que a

aquisição do direito se efetiva, visto como, entre o antes e o depois da
consolidação do direito, há uma zona cinzenta, que é de mister considerar.
Antes, porém, vale observar que, recitando a Constituição, no dispositivo
citado, que «a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu», ela deixou
às claras que, no direito pátrio, a lei pode ser retroativa, desde que não
contravenha «o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada»,
preceituado no item XXVI do mesmo artigo assegurador de direitos e garantias.

1) as situações jurídicas nas quais o exercício do direito depende apenas

da vontade do individuo não regride para a expectativa, mas equivale ao
direito adquirido. Não e só pelo ato ou atitude do indivíduo que a
aquisição do direito se caracteriza;
2) na sistemática brasileira, a regra é a lei abranger todos os fatos,
presentes, futuros e passados; a exceção é a irretroatividade. O preceito
magno proíbe apenas a retroatividade da lei penal (Const., art. 5º, XL);
por conseguinte, deixa caminho aberto à lei retroativa, desde, porém,
que não incida sobre direito adquirido;
3) 3) o direito adquirido se submete ao interesse publico, dai ceder, ou ser
suplantado, quando esse interesse superior se impõe. O direito de
propriedade é garantido pela Constituição; não, porem, o interesse na
propriedade, em preservação de sua função social (Const., art. 5º, XXII
a XXIV).

Cezar Roberto Bitencourt (2021, p.180) faz interessante apontamento referente a importância
do debate acerca dos princípios atuantes sobre a Lei de Improbidade Administrativa não
estarem na natureza dos atos de improbidade (penal ou extrapenal), mas no vigor de suas
sanções, garantindo ao cidadão a mesma proteção das garantias constitucionais, para sanções
com a mesma carga repressiva de crimes.

Ainda em Cezar Bitencourt (2020, p. 77) a correlação entre a ação de improbidade e as ações
criminais ficam bem evidentes com o artigo 21, §4º da Lei de Improbidade Administrativa, ao
prever que a absolvição criminal pelos mesmos fatos por decisão colegiada, impede o trâmite
da ação de improbidade.
CONSIDERAÇÕES FINAIS

O que permite dessumir de todo o exposto,é possível uma lei retroagir para
alcançar o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada?

Em resumo, o acórdão julgou improcedente o pedido, ao entendimento de que não houve ato
de improbidade, nem prejuízos causados ao erário em decorrência da atuação da ré como
procuradora contratada pela Autarquia previdenciária por não se tratar de ato com o dolo
específico de causar dano, mas sim de negligência (culpa) e que por óbvio ninguém comente
ato culposo com a vontade livre e consciente de causar um ato ímprobo tipificado nos artigos
9°, 10 ou 11 da Lei de improbidade, ou seja, ninguém é desonesto sem querer. Foi reconhecida
a repercussão geral da matéria constitucional, como já mencionado anteriormente para
definição de eventual RETROATIVIDADE das disposições da Lei 14.230/2021, em especial, em
relação: (I) A necessidade da presença do elemento subjetivo – DOLO – para a configuração do
ato de improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da Lei de Improbidade
Administrativa; e (II) A aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente com
entendimento pela IRRETROATIVADADE da Lei de Improbidade.

Foram analisados artigos, doutrinas e decisões judiciais no âmbito do Supremo Tribunal

Federal além do entendimento 29 do legislador para reformar a Lei de Improbidade
Administrativa.

Outros sim, teve como objetivo também, comparar em quais pontos o direito administrativo
sancionador e o direito penal têm similitude e em que medida a doutrina entende que os
princípios do direito penal, em especial o da retroatividade da lei mais benéfica, devem
tangenciar os casos de improbidade do direito administrativo sancionador norteados por uma
interpretação mais ampliativa da constituição.