IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Quando se exige probidade ou moralidade administrativa, isto significa que

não basta a legalidade formal, restrita, de atuação administrativa , com
observância da lei; é preciso também a observância de princípios éticos, de
lealdade, de boa-fé, de regras que assegurem a boa administração e a disciplina
interna na Administração Pública.
A improbidade, enquanto ato ilícito, é a lesão à moralidade, princípio previsto
no art. 37, CR.
Art. 37, § 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão
dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens
e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem
prejuízo da ação penal cabível.
A improbidade aparece como ato ilícito também no art. 85, V, CR, entre os
crimes de responsabilidade do Presidente da República, e como causa de
perda ou suspensão dos direitos políticos no art. 15, V, CR.
A Lei 8.429/92 definiu os atos de improbidade em 3 artigos:
 no art. 9º, cuida dos atos de improbidade administrativa que importam
enriquecimento ilícito;
 no art.10 trata dos atos de improbidade administrativa que causem
prejuízo ao erário;
 no art.11 trata dos atos de improbidade administrativa que atentam
contra os princípios da AP.
Entre estes últimos, alguns são definidos especificamente em 7 incisos, mas
o caput deixa as portas abertas para a inserção de qualquer ato que atente
contra os “princípios da AP ou qualquer ação ou omissão que viole os deveres de
honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições”.
A lesão ao princípio da moralidade ou a qualquer outro princípio imposto à AP
constitui uma das modalidades de ato de improbidade.
Para ser ato de improbidade, não é necessária a demonstração de ilegalidade
do ato; basta demonstrar a lesão à moralidade administrativa.
A legalidade estrita não se confunde com a moralidade e a honestidade,
porque diz respeito ao cumprimento da lei; a legalidade em sentido amplo (o
Direito) abrange a moralidade, a probidade e todos os demais princípios e
valores consagrados pelo ordenamento jurídico; como princípios, os da
moralidade e probidade se confundem; como infração, a improbidade é mais
ampla do que a imoralidade, porque a lesão ao princípio da moralidade
constitui uma das hipóteses de atos de improbidade definidos em lei.
A CR inovou ao introduzir o ato de improbidade no capítulo da AP.

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Com a CR , foi previsto o princípio da moralidade no art.37, caput, entre os
princípios a que se sujeita a AP Direta e Indireta de todos os níveis de
governo e, no art. 5º, inciso LXXIII, foi inserida, como fundamento para
propositura da Ação Popular, à lesão à moralidade administrativa. Além disso,
no § 4º do art.37 ficou estabelecido que os atos de improbidade administrativa
importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a
indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação
previstas e lei, sem prejuízo da ação penal cabível. Por sua vez, o art.15, ao
indicar os casos em que é possível a perda ou suspensão dos direitos
políticos, expressamente inclui, no inciso V, a improbidade administrativa, nos
termos do art. 37, § 4º. Para regulamentar esta disposição constitucional, foi
promulgada a Lei 8.429/92.
Na Lei 8.429/92, o enriquecimento ilícito constitui apenas uma das hipóteses
de atos de improbidade (art.9º), ao lado dos atos que causam prejuízo ao
erário (art.10) e dos que atentam contra os princípios da AP (art.11).
As penas previstas no art.37, § 4º, CR só podem ser aplicadas por atos de
improbidade praticados após a entrada em vigor da Lei 8.429/92.
Um ato de improbidade administrativa pode corresponder a um ilícito penal, se
puder ser enquadrado em crime definido no CP ou em sua legislação
complementar. O ato de improbidade, em si, não constitui crime, mas
pode corresponder também a um crime definido em lei.

As sanções indicadas no art.37, § 4º, CR não têm a natureza de sanções

penais, porque, se tivessem, não se justificaria a ressalva contida na parte
final do dispositivo, quando admite a aplicação de medidas sancionatórias nele
indicadas “sem prejuízo da ação penal cabível”.
Se o ato de improbidade corresponde também a um crime, a apuração da
improbidade pela ação cabível será concomitante com o processo criminal.
O ato de improbidade administrativa, quando praticado por servidor público,
corresponde também a um ilícito administrativo já previsto na legislação
estatutária de cada ente da federação, o que obriga a autoridade
administrativa competente a instaurar o procedimento adequado para apuração
de responsabilidade.
Não se pode enquadrar a improbidade administrativa como ilícito puramente
administrativo, ainda que possa ter também esta natureza, quando praticado
por servidor público.
A natureza das medidas previstas no dispositivo constitucional indica que o
improbidade administrativa, embora possa ter conseqüências na esfera criminal,
com a concomitante instauração de processo criminal (se for o caso) e na
esfera administrativa (com a perda da função pública e a instauração de

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processo administrativo concomitante), caracteriza um ilícito de natureza civil e
política, porque pode implicar a suspensão dos direitos políticos, a
indisponibilidade dos bens e o ressarcimento dos danos causados ao erário.
Do mesmo modo, o ressarcimento ao erário constitui sanção de natureza civil.
O fato de estar prevista a perda da função pública entre as sanções cabíveis
em caso de improbidade administrativa não é suficiente para concluir que se
trata de sanção administrativa para punir em ilícito puramente administrativo,
apurável em processo administrativo. A perda da função pública, no caso, pela
gravidade do ato de improbidade, é inerente à própria suspensão dos direitos
políticos. Se uma pessoa tem os direitos políticos suspensos por determinado
período, ela deve perder concomitantemente o direito de exercer uma função de
natureza pública.

A Lei 8.429/92 é de âmbito nacional e, portanto, obrigatória para todas as

esferas de governo, quando define os sujeitos ativos (arts. 1º ao 3º), os atos
de improbidade (arts. 9º, 10 e 11), as penas cabíveis (art.12).
- Concomitância de Instâncias:
Os atos de improbidade estão definidos nos arts.9, 10 e 11 da Lei 8.429/92.
Muitos deles podem corresponder a crimes definidos na lei penal e a
infrações administrativas definidas nos estatutos dos servidores públicos.
Nesse caso, nada impede a instauração de processos nas três instâncias,
administrativa, civil e criminal. A 1ª vai apurar o ilícito administrativo segundo
as normas estabelecidas no estatuto funcional; a 2ª vai apurar a improbidade
administrativa e aplicar as sanções previstas na lei 8.429/92; e a 3ª vai apurar
o ilícito penal segundo o CPP.

- Elementos constitutivos do ato de improbidade:

o ato de improbidade exige a presença dos elementos:
1- sujeito passivo – uma das entidades mencionadas no art.1º;
2- sujeito ativo – o agente público ou terceiro que induza ou concorra para a
prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou
indireta;
3- ocorrência de ato danoso descrito na lei, causador de enriquecimento ilícito
para o sujeito ativo, prejuízo para o erário ou atentado contra os princípios da
AP; o enquadramento do ato pode se dar isoladamente, em uma das 3
hipóteses, ou, cumulativamente, em duas ou nas três;
4- elemento subjetivo: dolo.

- Sujeito Passivo:

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O art.1º da lei indica as entidades que podem ser atingidas por atos de
improbidade administrativa.
O objeto da lei é a aplicação das medidas sancionatórias e o ressarcimento ao
erário.
O sujeito passivo abrange a AP Direta e Indireta.
- Sujeito Ativo:
A Lei 8429/92 considera como sujeitos ativos o agente público (tem vínculo
formal com o Estado – art.1º) e o terceiro (só pode ser pessoa física, não
pode ser pessoa jurídica) que, mesmo não sendo agente público, induz a ou
concorra (instigar não!) para a prática do ato de improbidade, ou dele se
beneficie sob qualquer forma direta ou indireta (art.3º). Não se sujeitam à Lei
8429/92 os empregados e dirigentes de concessionária e permissionária de
serviço público.

Não é preciso ser servidor público, com vínculo empregatício, para enquadrar-
se como sujeito ativo da improbidade administrativa. Qualquer pessoa que
preste serviço ao Estado é agente público:
1- agentes políticos
2- servidores públicos (celetista, estatutário, temporário)
3- particulares em colaboração (agente honorífico). com
Quanto aos servidores públicos, todas as categorias estão incluídas,
independentemente de ocuparem cargos efetivos, em comissão ou vitalícios,
funções ou empregos públicos, seja o regime estatutário ou contratual, seja a
função permanente ou transitória, seja qual for a forma de provimento. E as
sanções por improbidade administrativa, com fundamento no art.37, §4º, CR só
podem ser impostas por sentença judicial.

- Atos de Improbidade:
Para ocorrer o ato de improbidade disciplina do pela lei 8429/92, são
necessários 3 elementos: o sujeito ativo, o sujeito passivo e a ocorrência de
um dos atos danosos previstos na lei como ato de improbidade, que se dá
através de uma conduta (ação ou omissão).

Os atos de improbidade compreendem 3 modalidades:

1- os que importam enriquecimento ilícito (art.9º) – Ação;
2- os que causem prejuízo ao erário (art.10) – Ação ou Omissão;
3- os que atentam contra os princípios da AP (art.11) – Ação.

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Assim,
Art. 9º - ato que beneficiar o PRÓPRIO agente = ENRIQUECIMENTO ILÍCITO
Art. 10 - Ato que beneficiar TERCEIRO = PREJUÍZO AO ERÁRIO.
Art. 11 - Porém, se não beneficiar determinada PF ou PJ, nem o próprio agente
será ATENTADO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.

Este ato tem que ser praticado no exercício de função pública, considerada
a expressão em seu sentido mais amplo, de modo que abranja as 3 funções
do Estado; mesmo quando praticado por terceiro, que não se enquadre no
conceito de agente público, o ato tem que ter algum reflexo sobre uma função
pública exercida por agente público.
O roll dos artigos 9, 10 e 11 é meramente exemplificativo (não é taxativo).
A rigor, qualquer violação aos princípios da legalidade, da razoabilidade, da
moralidade, do interesse público, da eficiência, da motivação, da publicidade, da
impessoalidade e de qualquer outro imposto à AP pode constituir ato de
improbidade. No entanto, há que se perquirir a intenção do agente, para
verificar s e houve dolo ou culpa, pois, de outro modo, não ocorrerá o ilícito
previsto em lei.
O art. 21 da lei diz que as sanções podem ser aplicadas mesmo que não
ocorra dano ao patrimônio econômico.

O mesmo ato pode enquadrar-se em uma, duas ou nas três hipóteses de

improbidade previstas na lei. Os atos de improbidade descritos na lei
constituem também ilícitos administrativos passíveis de punição na esfera
administrativa, e podem corresponder a crimes passíveis de punição na esfera
criminal.

- Elemento Subjetivo – Dolo

O enquadramento na lei de improbidade exige culpa ou dolo por parte do
sujeito ativo, nos 3 tipos de ato de improbidade.
No caso da lei de improbidade, a presença do elemento subjetivo é tanto
mais relevante pelo fato de ser objetivo primordial do legislador constituinte e
de assegurar a probidade, a moralidade, a honestidade dentro da AP. Sem um

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mínimo de má -fé, não se cogita de aplicação de penalidades tão severas
como a suspensão dos direitos políticos e a perda da função pública.
Art. 9º - Dolo
Art.10 – Dolo
Art.11 – Dolo
A culpa se manifestava por negligência, imprudência e imperícia.

- Sanções: art. 12, Lei 8429/92.

Pelo art. 37, §4º, CR os atos de improbidade importarão a suspensão dos
direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o
ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas na l ei, sem prejuízo
da ação penal cabível. Estas sanções têm natureza extrapenal. São sanções
civis, mas a aplicação dessas sanções só pode se dar em sede judicial. São
elas:
1- perda de bens e valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio;
2- ressarcimento integral do dano;
3- perda da função pública;
4- suspensão dos direitos políticos;
5- pagamento de multa civil;
6- proibição de contratar com a AP;
7- proibição de receber benefícios e incentivos fiscais ou creditícios.

- Ação Judicial de Improbidade Administrativa:

A ação judicial cabível para apurar e punir os atos de improbidade tem a
natureza de ação civil pública, sendo o MP o órgão com legitimidade (arts.129, III,
CR e 1º, Lei 7347/85).
Algumas medidas cautelares estão previstas na ação de improbidade, como
a indisponibilidade de bens, seqüestro, bloqueio de bens, afastamento do
agente público do cargo, emprego ou função. São medidas judiciais. A ação
principal deve ser proposta no prazo de 30 dias (art.17). Proposta a ação, é
vedada a transação, acordo ou conciliação.
Ação de improbidade administrativa é aquela em que se pretende o reconhecimento
judicial de condutas de improbidade na AP, perpetradas por administradores
públicos e terceiros, e a conseqüente aplicação da sanção legal, com o fim de
preservar o princípio da moralidade administrativa. Sem dúvida, trata-se de

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poderoso instrumento de controle judicial sobre atos que a lei caracteriza como de
improbidade.
1- Legitimidade Ativa: o autor tanto pode ser o MP como a pessoa jurídica
interessada
2- Legitimidade Passiva: àquele que cometeu o ato de improbidade, podendo
formar-se um litisconsórcio passivo.
3- Pedidos: Declaratório ( reconhece o ato de improbidade) e Condenatório
(aplica a sanção).
4- Competência: Justiça Federal (art.109, I, CR) se houver interesse da União,
suas autarquias e empresas públicas. Do contrário, será na Justiça Estadual.
5- Prescrição: em 5 anos (art.23), mas a ação de ressarcimento de danos é
imprescritível (art. 37, §5º, CR).

PESCRIÇÃO: (5 ANOS)
    Art. 23. As ações destinadas a levar a efeitos as sanções previstas nesta lei
podem ser propostas:
        I - até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em
comissão ou de função de confiança;
        II - dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para faltas
disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público, nos casos de
exercício de cargo efetivo ou emprego. (5 ANOS)

No caso de agente político, conforme entendimento do STJ, o prazo inicia após

o final do segundo mandato.

DAS PENAS:

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 OBSERVAÇÕES IMPORTANTES: 

        Art. 8° O sucessor daquele que causar lesão ao patrimônio público ou se

enriquecer ilicitamente está sujeito às cominações desta lei até o limite do
valor da herança.

É vedado acordar, transacionar ou conciliar nas ações judiciais para

apuração de eventual prática de improbidade administrativa.

Art. 19. Constitui crime a representação por ato de improbidade contra agente

público ou terceiro beneficiário, quando o autor da denúncia o sabe
inocente.

Pena: detenção de seis a dez meses e multa.

Parágrafo único. Além da sanção penal, o denunciante está sujeito a indenizar

o denunciado pelos danos materiais, morais ou à imagem que houver
provocado. 

Pontos importantes do procedimento administrativo: 

Art. 14. Qualquer pessoa poderá representar à autoridade administrativa

competente para que seja instaurada investigação destinada a apurar a prática
de ato de improbidade.

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Art. 17. A ação principal, que terá o rito ordinário, será proposta pelo
Ministério Público ou pela pessoa jurídica interessada, dentro de trinta dias da
efetivação da medida cautelar.
§ 1º É vedada a transação, acordo ou conciliação nas ações de que trata o
caput.

§ 4º O Ministério Público, se não intervir no processo como parte, atuará

obrigatoriamente, como fiscal da lei, sob pena de nulidade.

 § 8o  Recebida a manifestação, o juiz, no prazo de trinta dias, em decisão

fundamentada, rejeitará a ação, se convencido da inexistência do ato de
improbidade, da improcedência da ação ou da inadequação da via eleita.

§ 9o  Recebida a petição inicial, será o réu citado para apresentar contestação. 

  
§ 10.  Da decisão que receber a petição inicial, caberá agravo de
instrumento.      

§ 11.  Em qualquer fase do processo, reconhecida a inadequação da ação de

improbidade, o juiz extinguirá o processo sem julgamento do mérito. 

Art. 19. Constitui crime a representação por ato de improbidade contra agente
público ou terceiro beneficiário, quando o autor da denúncia o sabe inocente.

        Pena: detenção de seis a dez meses e multa.

Parágrafo único. Além da sanção penal, o denunciante está sujeito a indenizar

o denunciado pelos danos materiais, morais ou à imagem que houver
provocado.