UNI-GOIÁS – CENTRO NUIVERSITÁRIO DE GOÁS CURSO

DE DIREITO – DIREITO ADMINISTRATIVO – RESOLUÇÃO DE

QUESTÕES - ATIVIDADE AVALIATIVA N2

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Os agentes públicos podem praticar, no exercício das funções estatais, condutas

violadoras do Direito, capazes de sujeitá-los à aplicação das mais diversas formas de punição.
• Se o comportamento causar prejuízo patrimonial, pode ser proposta uma ação civil visando à
reparação do dano.
• Sendo praticada conduta tipificada como crime, instaura-se um processo penal tendente à
aplicação de sanções restritivas da liberdade.
• Já na hipótese de infração de natureza funcional, o Poder Público poderá instaurar um processo
administrativo que, em caso de condenação do agente,resulta na fixação de sanções
relacionadas ao cargo público, como advertência, suspensão e até demissão do servidor.

Essas três instâncias distintas de responsabilidade, a civil, a penal e a administrativa, compõem

tradicionalmente a denominada TRÍPLICE RESPONSABILIDADE DO AGENTE PÚBLICO.
• A par das repercussões civil, penal e administrativa, é possível identificar uma QUARTA
ESFERA DE RESPONSABILIZAÇÃO do agente público em decorrência de condutas praticadas
no exercício de suas funções, a saber: aquela decorrente da aplicação da Lei de Improbidade
Administrativa (LIA) – Lei n. 8.429/92.
• Atualmente, a doutrina identificou ainda mais duas esferas de responsabilização do agente
público: a) a instância política pela prática de crimes de responsabilidade (Lei n. 1.079/50); b) o
processo de controle.
Portanto, fala-se em sêxtupla responsabilidade dos agentes públicos.
Com o advento da Lei n. 14.230/2021, foram ampliadas as hipóteses em que a sentença
penal absolutória repercute na ação de improbidade. Agora, em todas as hipóteses do art. 386 do
Código de Processo Penal a absolvição criminal, desde que confirmada por órgão colegiado,
impede a condenação por improbidade administrativa.
BASE CONSTITUCIONAL
O dever de punição dos atos de improbidade administrativa tem fundamento constitucional
no art. 37, § 4º, da CF/88.
A CF/88 prevê um subsistema processual para defesa da moralidade:
• a) ação popular: só pode ser proposta pela pessoa física em pleno gozo de direitos
políticos (cidadão), e a sentença promove essencialmente a anulação do ato lesivo à moralidade,
assim como a condenação do réu ao pagamento de perdas e danos (art. 11 da Lei n. 4.717/65).
• b) ação de improbidade administrativa: intentada pelo Ministério Público (art. 17 da Lei n.
8.429/92 com redação modificada pela Lei n. 14.230/2021), e tem como efeitos possíveis da
sentença:
• a) perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente;
• b) ressarcimento integral do dano;
• c) perda da função pública;
• d) suspensão dos direitos políticos;
• e) multa civil;
• f) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais
ou creditícios.
DICA 1: não há impedimento de qualquer natureza à propositura simultânea de ação popular e
ação de improbidade administrativa motivadas na mesma conduta.

SUJEITOS ATIVO E PASSIVO DO ATO ÍMPROBO

SUJEITO ATIVO: o art. 2º da LIA prescreve que o ato de improbidade administrativa pode
ser praticado por agente público, assim considerado o agente político, o servidor público e todo
aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação,
designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo,
emprego ou função nas entidades referidas no art. 1º desta Lei.
• O sujeito ativo do ato de improbidade é quem figurará no polo passivo da ação judicial de
improbidade administrativa.
DICA: O sucessor ou o herdeiro daquele que causar dano ao erário ou que se enriquecer
ilicitamente estão sujeitos apenas à obrigação de repará-lo até o limite do valor da herança ou do
patrimônio transferido (art. 8º da LIA).
• A menção a “qualquer agente público” significa que os atos de improbidade podem ser
praticados por todas as categorias de agentes públicos, incluindo servidores estatutários,
empregados públicos celetistas, agentes políticos, contratados temporários e particulares em
colaboração com a administração, tais como os requisitados de serviço (mesários e conscritos,
por exemplo).
• A LIA aplica-se também a funcionários e dirigentes de sindicatos, entidades do terceiro setor,
como as assistenciais, e pessoas componentes do sistema “S”.

SUJEITO PASSIVO: é a vítima do ato de improbidade administrativa.

O sujeito passivo do ato de improbidade pode ser:
• a) Administração Pública Direta;
• b) Administração Pública Indireta;
• c) empresas incorporadas ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou
custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de 50% do patrimônio ou da receita anual;
• d) entidades privadas que recebam subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício,
provenientes de entes públicos ou governamentais; e
• e) entidades privadas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra
no seu patrimônio ou receita atual, limitado o ressarcimento de prejuízos, também nesse caso, à
repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos.

• Fica vedada a propositura de ação de improbidade administrativa contra partidos políticos e

suas fundações, ficando a sua responsabilidade prevista apenas na Lei n. 9.096/95 (Lei dos
Partidos Políticos) – art. 23-C da LIA.
• Estende-se as penas previstas na Lei também àquele que, mesmo não sendo agente público,
induza ou concorra dolosamente para a prática do ato de improbidade.

IMPROBIDADE IMPRÓPRIA (QUANDO PARTICULARES ESTÃO SUJEITOS À LIA)

Somente em quatro hipóteses particulares (não agentes), sejam pessoas físicas ou jurídicas,
podem ser punidos por improbidade (imprópria):
• 1. Induzem dolosamente o agente à prática do ato;
• 2. concorrem dolosamente para a prática do ato;
• 3. beneficiários do ato; e
• 4. sucessores de quem praticou o ato, até o limite da herança.
DICA: em qualquer caso, o particular não pode responder sozinho nas ações de improbidade.

• Convém destacar que não há litisconsórcio passivo necessário entre o agente público e os
terceiros beneficiados com o ato ímprobo (STJ: AGRG no REsp 1.421.144/PB).
• Quanto ao prazo prescricional, a ação de improbidade contra particular sujeita-se à mesma
forma de contagem aplicável ao agente litisconsorte.
NOVIDADE: Súmula 634-STJ: Ao particular aplica-se o mesmo regime prescricional previsto na
lei de improbidade administrativa para os agentes públicos.

ESPÉCIES DE ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA E SUAS RESPECTIVAS

SANÇÕES
• A Lei n. 8.429/92, em seus arts. 9º a 11, descreve as condutas que caracterizam improbidade
administrativa, dividindo-as em três grupos distintos.
• Todas as sanções podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade
do fato (art. 12, caput, LIA)

ART. 9º – ATOS QUE IMPORTAM EM ENRIQUECIMENTO ILÍCITO

• Maior gravidade
• EXIGEM DOLO!
• Suspensão dos direitos políticos por até 14 anos
• Multa civil equivalente ao valor do acréscimo patrimonial
• Proibição de contratar pelo prazo de até 14 anos

ART. 10 – ATOS QUE CAUSAM PREJUÍZO AO ERÁRIO

• Gravidade intermediária
• EXIGEM DOLO

DICA 1: exige-se, para caracterizar a prática de improbidade, nesses casos, a comprovação

efetiva de dano ao erário (STJ: REsp 1.127.143), diante da impossibilidade de condenação ao
ressarcimento por dano hipotético ou presumido (STJ: REsp 1.038.777).

• Suspensão dos direitos políticos por até 12 anos

• Multa civil equivalente ao valor do dano
• Proibição de contratar pelo prazo de até 12 anos

ART. 11 – ATOS QUE ATENTAM CONTRAOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO

PÚBLICA
• Menor gravidade
• Sem lesão financeira
• EXIGEM DOLO
 • Multa civil de até 24 vezes o valor da remuneração percebida pelo agente
• Proibição de contratar, pelo prazo de até quatro anos

PRINCÍPIO DA INSIGNIFICÂNCIA
No julgamento do Recurso Especial n. 892.818-RS, o Superior Tribunal de Justiça afastou
a aplicação do princípio da insignificância na prática de atos de improbidade administrativa.

• O tribunal entendeu que nos atos de improbidade está em jogo a moralidade administrativa,
“não se admitindo que haja apenas um pouco de ofensa, sendo incabível o julgamento basear-se
exclusivamente na ótica econômica”.
Assim, o princípio da insignificância e a teoria dos delitos de bagatela não se aplicam aos atos de
improbidade administrativa.
• O STJ vem sustentando que a LIA não deve ser aplicada para punir meras irregularidades
administrativas, erros toleráveis ou transgressões disciplinares (Resp 1.245.622).
A mera prática de tipo penal contra a Administração Pública, em si, não caracteriza improbidade
administrativa (REsp 1.115.195).
NOVIDADE: Aliando-se ao entendimento do STJ no sentido da inexistência de ato de
improbidade insignificante, a Lei 1Lei n. 14.230/21/2021 fixou dias regras específicas:
• art. 11, § 4º: “os atos de improbidade de que trata este artigo exigem lesividade relevante ao
bem jurídico tutelado para serem passíveis de sancionamento e independem do reconhecimento
da produção de danos ao erário e de enriquecimento ilícito dos agentes públicos.”.
• art. 12, § 5º: “a sanção limitar-se-á à aplicação de multa, sem prejuízo do ressarcimento do dano
e da perda dos valores obtidos, quando for o caso, nos termos do caput deste artigo.”.

IMPROBIDADE TENTADA
O STJ considerou que é punível a tentativa de improbidade nos casos em que as condutas não
se realizam por motivos alheios à vontade do agente, com fundamento na ocorrência de ofensa
aos princípios da Administração Pública (REsp 1.014.161).

PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO (INQUÉRITO CIVIL)

• Tendo ciência da prática de ato de improbidade, qualquer pessoa pode representar à
autoridade administrativa competente para que realize as investigações pertinentes (art. 14).
DICA: trata-se de uma faculdade essa instauração de inquérito civil, logo havendo elementos
suficientes o MP pode propor diretamente ação judicial (art. 22, LIA).
• A representação deverá ser feita por escrito ou, se oral, reduzida a termo e assinada, devendo
obrigatoriamente conter a qualificação do representante, as informações sobre o fato e sua
autoria e a indicação das provas de que tenha conhecimento (art. 14, § 1º).

Segundo o STJ, admite-se instauração do procedimento administrativo investigativo até mesmo

em caso de denúncia anônima, desde que esta seja verossímil (STJ: RMS 30.510).
DICA: A instauração de inquérito civil ou de processo administrativo suspende o curso do prazo
prescricional para a propositura da ação de improbidade por, no máximo, 180 dias corridos,
recomeçando a correr após a sua conclusão ou, caso não concluído o processo, esgotado o
prazo de suspensão.
• Na ação por improbidade administrativa poderá ser formulado, em caráter antecedente ou
incidente, pedido de indisponibilidade de bens dos réus, a fim de garantir a integral recomposição
do erário ou do acréscimo patrimonial resultante de enriquecimento ilícito.
(art. 16 com redação dada pela Lei n. 14.230/2021)
O Ministério Público poderá, quando for o caso, formular pedido de MEDIDA CAUTELAR
PREPARATÓRIA OU INCIDENTAL visando a:
• a) indisponibilidade dos bens dos réus, para assegurar o integral ressarcimento do dano,
ou do acréscimo patrimonial resultante do enriquecimento ilícito (art. 7º da LIA);
• b) afastamento cautelar do agente público (art. 20, § 1º, da LIA).

DICA: foi retirada a permissão para a autoridade administrativa afastar preventivamente o

acusado, agora ambas as cautelares somente podem ser decretadas por ordem judicial.

AÇÃO JUDICIAL
• A efetiva aplicação das sanções previstas na LIA, assim como a concessão de
cautelares, é de atribuição privativa do Poder Judiciário, não podendo ser realizada pela
Administração Pública (STF, RTJ 195/73).
• O STJ não admite ação de improbidade proposta em caráter preventivo, o que agora consta
expressamente na LIA no art. 17-D, inserido pela Lei n. 14.230/2021, “a ação por improbidade
administrativa é repressiva, de caráter sancionatório (...)”.
• A ação de improbidade administrativa deve ser proposta na primeira instância, e sua tramitação
segue o procedimento comum do CPC.
• A competência para julgamento do feito incumbe ao foro do local onde ocorrer o dano ou da
pessoa jurídica prejudicada.
• Não há foro determinado por prerrogativa de função (“foro privilegiado”) na ação de improbidade
(STF, ADIn 2.860).
Quanto à legitimidade ativa, somente o Ministério Público pode propor ação de improbidade
administrativa. Foi revogada a possibilidade da ação de improbidade ser proposta pela entidade
estatal lesada. Agora, o MP passou a ser o único legitimado para a ação de improbidade.
DICA: A entidade estatal vítima do ato ímprobo deve ser intimada para, caso queira, intervir no
processo (art. 17, § 14, da LIA).

NOVIDADES IMPORTANTES:
• Sendo o réu acusado pelo mesmo fato, em qualquer uma das sete hipóteses listadas no art. 386
do CPP, a absolvição criminal acarreta automática absolvição também na ação de improbidade.
• A Lei n. 14.230/2021 acrescentou à LIA o § 5º ao art. 21 prescrevendo o dever de compensação
das sanções eventualmente aplicadas em outras esferas com as penas decorrentes da
condenação pela prática de improbidade.

DOSIMETRIA DA PENA
A Lei n. 14.230/2021 inseriu o art. 17-C na LIA estabelecendo detalhadamente os
parâmetros que o juiz deve observar ao fixar a dosimetria da pena de forma isolada ou
cumulativamente, sendo que tais elementos aplicam-se tanto a pessoas físicas quanto jurídicas.
O Superior Tribunal de Justiça consolidou o entendimento no sentido de que, uma vez
caracterizado o prejuízo ao erário, o ressarcimento é obrigatório e não pode ser considerado
propriamente uma sanção, mas uma consequência imediata e necessária do ato questionado.

• Desse modo, uma condenação fundamentada no art. 10 da LIA (ato que causa lesão ao erário)
deve obrigatoriamente resultar na aplicação da pena de ressarcimento do valor exato do prejuízo,
além de mais alguma sanção prevista no art. 12.
• Enquanto a pena de multa civil cumpre o papel de verdadeiramente sancionar o agente
ímprobo, o ressarcimento serve para caucionar o rombo consumado em desfavor do erário (REsp
622.234).
• A revisão da dosimetria das sanções aplicadas em ação de improbidade administrativa implica
reexame do conjunto fático-probatório dos autos, encontrando óbice na Súmula 7/STJ, salvo se
da leitura do acórdão recorrido verificar-se a desproporcionalidade entre os atos praticados e as
sanções impostas” (STJ: AgRg no REsp 1.452.792/SC).

DEVIDO PROCESSO LEGAL

 A condenação pela prática de ato de improbidade administrativa e a aplicação das sanções
correspondentes SOMENTE SERÃO LEGÍTIMAS SE HOUVER ESTRITA OBSERVÂNCIA DO
RITO ESPECÍFICO previsto na Lei n. 8.429/92.
• Qualquer tentativa de punir a prática de improbidade por meio de outros procedimentos, de
qualquer natureza, acarreta flagrante inconstitucionalidade por representar violação ao princípio
do devido processo legal (art. 5º, LIV, da CF).

PRESCRIÇÃO
• A ação prescreve em oito anos contados a partir da ocorrência do fato ou, no caso de
infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência. (art. 23, da LIA, com redação dada
pela Lei n. 14.230/2021)
Súmula 634-STJ: Ao particular aplica-se o mesmo regime prescricional previsto na Lei de
Improbidade Administrativa para os agentes públicos.

DANOS MORAIS
Existe controvérsia jurisprudencial quanto à possibilidade de condenação por danos morais
na ação de improbidade administrativa.
• A 1ª Turma do STJ rejeita tal possibilidade, considerando incompatível o dano moral, qualificado
pela noção de dor e sofrimento psíquico, e a natureza transindividual da referida ação (REsp
821.891).
• Em sentido contrário, a 2ª Turma admite condenação por dano moral, quer pela frustração
causada pelo ato ímprobo à comunidade, quer pelo desprestígio efetivo causado à entidade
pública lesada (REsp 960.926).

CONDENAÇÃO POR IMPROBIDADE E LEI DA FICHA LIMPA

Em termos práticos, tornaram-se inelegíveis todos os agentes públicos condenados em
segunda instância por ato doloso de improbidade administrativa, ainda que a decisão não tenha
transitado em julgado. A inelegibilidade começará a contar da data da condenação e
permanecerá em vigor durante o cumprimento da pena somado ao prazo de oito anos.

Importante notar que nem toda condenação por improbidade é punida pela lei da ficha limpa, para
o que seja exige-se a ocorrência dos seguintes requisitos simultaneamente:
1) condenação por improbidade em órgão judicial colegiado;
2) uma das penas aplicadas pelo órgão colegiado deve ter sido a de suspensão dos
direitos políticos;
 3) caracterização de ato doloso de improbidade;
4) enquadramento da conduta no art. 9º da Lei n. 8.429/92 como ato de improbidade que
importe enriquecimento ilícito do agente;
5) lesão financeira ao erário.