Lei 14.

230/2021: Reforma da Lei de Improbidade

Administrativa
Categoria: Direito Administrativo

LEI Nº 14.230, DE 25 DE OUTUBRO DE 2021

Altera a Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, que dispõe sobre improbidade administrativa

1. INTRODUÇÃO
Sobre o que trata a Lei nº 14.230/2021?

A Lei nº 14.230/2021 promoveu a maior reforma da Lei de Improbidade Administrativa (LIA) desde
que esse diploma foi editado. Até a ementa da lei recebeu nova redação.

Sancionada sem vetos e com vigência imediata, desde a publicação em 26 de outubro de 2021, a
Lei nº 14.230/21 suprimiu a modalidade culposa de improbidade administrativa, modificou as
regras sobre prescrição e alterou muitos aspectos processuais.
Segundo dados do CNJ, nos últimos dez anos houve no País mais de 18,7 mil condenações por
improbidade administrativa transitadas em julgado nos tribunais pátrios. Por isso o estudo dessa
lei é muito importante para os operadores do direito e com certeza será cobrada nas próximas
provas de concurso.

Veja abaixo um resumo sobre as principais alterações trazidas pela Lei nº 14.230/2021.

(Ir)retroatividade da Lei nº 14.230/2021

Vale lembrar que o tratamento da improbidade administrativa tem caráter cível, ou seja, não se
trata de norma penal. Cuida-se de atos de agentes públicos que violam o erário, resultam em
enriquecimento ilícito ou atentam contra os princípios da administração pública e que recebem
sanções de natureza estritamente civil.

Ainda assim, surgiram debates sobre a aplicação do mesmo tratamento da lei penal às alterações
promovidas pela Lei nº 14.230/2021. Ou seja, a irretroatividade da lei gravosa e a excepcional
retroatividade da lei penal mais benéfica, conforme art. 5º, XL, da CF, aplicam-se aos casos de
improbidade administrativa?

A Lei nº 14.230/2021, por ser mais favorável ao sancionado, tem aplicação retroativa?

Uma primeira corrente defende que sim. Entende que a Lei de Improbidade Administrativa se
encontra inserida no chamado direito sancionador e que, portanto, comporta tratamento
assemelhado ao Direito Penal. O direito sancionador é um gênero que abrange as formas que o
cidadão pode sofrer uma punição por parte do Estado, incluindo a seara criminal. Preocupa-se
com a aplicação do devido processo legal (material e formal) de forma mais cautelosa que num
procedimento não sancionador.

Uma segunda corrente, por outro lado, defende que o art. 37, § 4º, da CF/88 traz clara distinção
entre as sanções penais e aquelas aplicáveis aos atos de improbidade administrativa. Esse
dispositivo prevê que as sanções por improbidade administrativa serão aplicáveis “sem prejuízo
da ação penal cabível”. Por isso, não há como ampliar o aspecto de proteção conferido à lei penal
às sanções cíveis.

2. EMENTA
A ementa original da Lei nº 8.429/92 não possui a redação mais adequada. Isso porque dava a
entender que essa a Lei de Improbidade tratava apenas sobre enriquecimento ilícito.

Ocorre que a Lei nº 8.429/92 é bem mais ampla. Por essa razão, a Lei nº 14.230/2021 corrige
essa falha e define, de maneira mais adequada, a ementa da Lei.

Além disso, a nova ementa da LIA deixa claro o seu fundamento constitucional, já que
regulamenta as sanções por atos de improbidade administrativa por expressa determinação do
constituinte originário. Veja como era e como ficou:

LEI Nº 8.429/92

Antes da Lei n.º 14.230/2021 Depois da Lei nº 14.230/2021

Dispõe sobre as sanções aplicáveis Dispõe sobre as sanções aplicáveis

aos agentes públicos nos casos de
enriquecimento ilícito no exercício de
mandato, cargo, emprego ou função
na administração pública direta,
indireta ou fundacional e dá outras
providências.
em virtude da prática de atos de
improbidade administrativa, de que
trata o § 4º do art. 37 da Constituição
Federal; e dá outras providências.

3. BEM JURÍDICO, CONCEITO DE ATO DE IMPROBIDADE E ELEMENTO SUBJETIVO

Definição do bem jurídico tutelado

O caput do art. 1º da LIA foi alterado para deixar expresso o bem jurídico tutelado pelo sistema de
responsabilização dos atos de improbidade administrativa:

Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a

probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar
a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

Parágrafo único. (Revogado).

Conforme ensina José dos Santos Carvalho Filho, o dever de probidade é “o primeiro e talvez o
mais importante dos deveres do administrador público. Sua atuação deve, em qualquer hipótese,
pautar-se pelos princípios da honestidade e moralidade, quer em face dos administrados, quer em
face da própria Administração.” (Manual de direito administrativo. 34. ed. São Paulo: Atlas, 2020. P.
174).

Existe diferença entre os conceitos de “probidade” e “moralidade”?

1ª corrente: 2ª corrente: 3ª corrente:

Moralidade é um Probidade é um conceito mais Moralidade e

conceito mais amplo que o de moralidade. Isso probidade são
amplo que o de porque a Lei nº 8.429/92 prevê, expressões
probidade. como ato de improbidade equivalentes,
administrativa, não apenas a considerando que a
Probidade seria
violação à moralidade, mas CF menciona a
um subprincípio
também aos demais princípios da moralidade como um
da moralidade.
Administração Pública, conforme princípio da
previsto no art. 11 da referida Lei. Administração
Assim, todo ato imoral é um ato Pública (art. 37,
de improbidade administrativa, caput) e a
mas nem todo ato de improbidade como
improbidade administrativa sendo a lesão
significa violação ao princípio da produzida a esse
moralidade. mesmo princípio (art.
37, § 4º).

Posição de Defendida por Emerson Garcia e É sustentada por

Wallace Paiva Rogério Pacheco Alves. José dos Santos
Martins Júnior. Carvalho Filho.

A segunda corrente, na qual a probidade é um gênero, sendo a moralidade uma de suas espécies,
é o melhor entendimento. A improbidade irá englobar não apenas os atos desonestos ou imorais,
mas também os atos ilegais.

Em que consiste o ato de improbidade administrativa?

Trata-se de um ato praticado por agente público, ou por particular em conjunto com agente
público, e que gera enriquecimento ilícito, causa prejuízo ao erário ou atenta contra os princípios
da Administração Pública.

A Lei nº 14.230/2021 inseriu o § 1º ao art. 1º da LIA trazendo uma definição de ato de

improbidade administrativa.

Um ponto de destaque é o fato de que o legislador deixa expressamente consignado que só existe
ato de improbidade em caso de conduta dolosa:
Art. 1º (...)

§ 1º Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos

arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais.

Essa foi uma grande novidade imposta pela Lei nº 14.230/2021:

• Antes da Lei nº 14.230/2021: os atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 9º, 10-A
e 11 exigiam dolo. Havia, contudo, uma hipótese de improbidade que poderia ser praticada com
culpa: o art. 10.

• Depois da Lei nº 14.230/2021: todos os atos de improbidade administrativa exigem dolo. Não
existe mais a possibilidade de ser praticado ato administrativo com culpa.

Com a Lei nº 14.230/2021, todas as espécies de atos de improbidade administrativa exigem a

comprovação de que houve dolo por parte do agente público ou do terceiro. Ou seja, mesmo nas
hipóteses de atos que causaram prejuízo ao erário, não basta a culpa para configuração da
improbidade. Nesse sentido, destaca-se o novo art. 17-C, § 1º, também acrescentado pela Lei nº
14.230/2021:

Art. 17-C (...)

§ 1º A ilegalidade sem a presença de dolo que a qualifique não configura ato de improbidade.

De acordo com o projeto de lei, o intuito do legislador foi de conferir nova definição do ato de
improbidade administrativa, de modo a restringi-lo ao agente público desonesto, não o inábil. O
equívoco, o erro ou a omissão decorrente de uma negligência, uma imprudência ou uma imperícia
não pode ser compreendido como ato de improbidade.

Reforça essa nova exigência da LIA a revogação do art. 5º, que previa a modalidade culposa:

Art. 5º Ocorrendo lesão ao patrimônio público por ação ou omissão, dolosa ou culposa, do
agente ou de terceiro, dar-se-á o integral ressarcimento do dano. (REVOGADO)

Vale ressaltar que o afastamento da modalidade culposa de improbidade não significa que o ato
praticado pelo agente sem dolo, mas com culpa, seja considerado lícito e fique sem
responsabilização. O servidor que agir com negligência, imperícia ou imprudência pode ser punido
até mesmo com demissão, nos termos dos arts. 117, XV, e 132, XIII, da Lei nº 8.112/90:

Art. 117. Ao servidor é proibido:

(...)

XV - proceder de forma desidiosa;

Art. 132. A demissão será aplicada nos seguintes casos:

(...)

XIII - transgressão dos incisos IX a XVI do art. 117.

E qual é a definição de “dolo” para fins de improbidade administrativa? Basta o dolo “genérico”
ou se exige dolo “específico”?

Antes da Lei nº 14.230/2021, a jurisprudência do STJ afirmava que o dolo genérico era suficiente
para a configuração da conduta ímproba:

A configuração do ato de improbidade por ofensa a princípio da administração depende da

demonstração do chamado dolo genérico ou lato sensu.

STJ. 2ª Turma. REsp 1383649/SE, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 05/09/2013.

Ressalte-se que não se exige dolo específico (elemento subjetivo específico) para sua
tipificação.

STJ. 2ª Turma. AgRg no AREsp 307583/RN, Rel. Min. Castro Meira, julgado em 18/06/2013.

Contudo, esse entendimento foi, aparentemente, superado pelo novo § 2º do art. 1º, da LIA, que
diz:

Art. 1º (...)

§ 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos
arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente. (Incluído pela Lei nº
14.230/2021)

Assim, aparentemente, com a mudança operada pela Lei nº 14.230/2021, exige-se dolo +
elemento subjetivo especial (“dolo específico”) para configurar a conduta ímproba.

Reforça essa conclusão a previsão do § 3º do mesmo artigo:

Art. 1º (...)

§ 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação

de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade
administrativa. (Incluído pela Lei nº 14.230/2021)

Os §§ 1º e 2º do art. 11 também caminham no mesmo sentido:

Art. 11 (...)

§ 1º Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo
Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá improbidade administrativa, na
aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de
obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade. (Incluído pela Lei
nº 14.230/2021)

§ 2º Aplica-se o disposto no § 1º deste artigo a quaisquer atos de improbidade administrativa

tipificados nesta Lei e em leis especiais e a quaisquer outros tipos especiais de improbidade
administrativa instituídos por lei. (Incluído pela Lei nº 14.230/2021)

Divergência interpretativa

Uma das principais novidades da Lei nº 14.230/2021 foi o novo § 8º do art. 1º que afirma que não
há que se falar em improbidade se a conduta do agente público foi baseada em jurisprudência,
ainda que posteriormente não tenha sido a que prevaleceu:

Art. 1º (...)

§ 8º Não configura improbidade a ação ou omissão decorrente de divergência interpretativa da

lei, baseada em jurisprudência, ainda que não pacificada, mesmo que não venha a ser
posteriormente prevalecente nas decisões dos órgãos de controle ou dos tribunais do Poder
Judiciário.

A divergência faz parte do cotidiano do intérprete do direito. Muitas vezes, as ações por
improbidade administrativa são propostas em razão de intepretações diferentes a sobre a lei: o
gestor público segue parte da jurisprudência segundo a qual uma prática é permitida, ao passo
que o Ministério Público entende se tratar de ilegalidade, seguindo jurisprudência oposta. Nesses
casos, cabe ao Poder Judiciário se pronunciar sobre a ocorrência de mera divergência
interpretativa ou de intencional violação à lei, configurando-se, esta sim, improbidade
administrativa.
Aqui, o legislador buscou deixar claro que os atos praticados diante da dúvida razoável sobre o
que é (i)lícito não configuram improbidade administrativa.

Aplicação dos princípios do direito administrativo sancionador

A ação de improbidade administrativa possui natureza cível. Em outras palavras, é uma ação civil
e não uma ação penal. Assim, o ato de improbidade administrativa não é crime.
A despeito disso, suas sanções são graves e, portanto, a Lei nº 14.230/2021 acrescentou o § 4º
ao art. 1º da LIA afirmando que a ele devem ser aplicados os princípios do direito administrativo
sancionador, que muito se assemelham aos princípios do direito penal:

Art. 1º (...)

§ 4º Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais

do direito administrativo sancionador.
Essa concepção já era adotada pelo STJ conforme se pode constatar pela lição do brilhante Min.
Mauro Campbell Marques:

“As sanções da Lei de Ação Popular, da Lei de Ação Civil Pública e da Lei de Improbidade
Administrativa não têm caráter penal, mas formam o arcabouço do direito administrativo
sancionador, de cunho eminentemente punitivo, fato que autoriza trazermos à baila a lógica
do Direito Penal, ainda que com granus salis. É razoável pensar, pois, que pelo menos os
princípios relacionados a direitos fundamentais que informem o Direito Penal devam,
igualmente, informar a aplicação de outras leis de cunho sancionatório.

(...)

De acordo com essa linha de argumentação, um princípio norteador do Direito Penal que,
em minha opinião, deve ter plena aplicação no campo do Direito Administrativo
sancionador é o princípio da culpabilidade (...)” (STJ REsp 765212/AC)

4. SUJEITO PASSIVO DO ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Quando falamos em “sujeitos” da improbidade administrativa, analisamos as pessoas jurídicas
envolvidas ou afetadas pelo ato de improbidade, seja na condição de autoras, seja como vítimas.

Vale ressaltar que a presente análise é sob o ponto de vista do direito MATERIAL, ou seja, será
examinado o sujeito ativo do ATO de improbidade, isto é, quem praticou o ato no mundo real. Não
se está tratando aqui de sujeito ativo ou passivo sob o ponto de vista processual, isto é, quem
seria autor ou réu na ação de improbidade.

Assim, quando você ouvir falar em sujeito ativo ou passivo da improbidade, está se falando do
ATO e não do processo judicial. Não se deve, portanto, confundir sujeito ativo/passivo do ato de
improbidade com o legitimado ativo/passivo da ação de improbidade. O sujeito ativo do ato de
improbidade será legitimado passivo (réu) da ação de improbidade; o sujeito passivo do ato, em
regra, poderá ser legitimado ativo (autor) da ação de improbidade.

Sujeito passivo é a pessoa jurídica, de direito público ou privado, que sofre os efeitos deletérios do
ato de improbidade administrativa. É como se fosse a “vítima” do ato de improbidade.

A lista das pessoas que podem ser sujeito passivo do ato de improbidade está prevista no art. 1º,
§§ 5º a 7º da Lei nº 8.429/92, que foram acrescentados pela Lei nº 14.230/2021 e que podem ser
assim resumidos:

Quem pode ser SUJEITO PASSIVO Exemplos

1) órgãos da Administração direta. União, Estados, DF, Municípios.

2) entidades da Administração indireta. Autarquias, fundações,

associações públicas, empresas
públicas, sociedades de economia
mista.
 3) entidade privada que receba subvenção, Entidades do terceiro setor
benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de entes (organizações sociais, OSCIP
públicos ou governamentais. etc.), entidades sindicais, entre
outros.

4) entidade privada para cuja criação ou custeio o Sociedades de propósito

erário haja concorrido ou concorra no seu
patrimônio ou receita atual, limitado o
ressarcimento de prejuízos, nesse caso, à
repercussão do ilícito sobre a contribuição dos
cofres públicos.
específico, criadas para gerir
parcerias público-privadas (art. 9º
da Lei nº 11.079/2004).

§ 5º Os atos de improbidade violam a probidade na organização do Estado e no exercício de

suas funções e a integridade do patrimônio público e social dos Poderes Executivo, Legislativo e
Judiciário, bem como da administração direta e indireta, no âmbito da União, dos Estados, dos
Municípios e do Distrito Federal.

§ 6º Estão sujeitos às sanções desta Lei os atos de improbidade praticados contra o patrimônio
de entidade privada que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de entes
públicos ou governamentais, previstos no § 5º deste artigo.

§ 7º Independentemente de integrar a administração indireta, estão sujeitos às sanções desta

Lei os atos de improbidade praticados contra o patrimônio de entidade privada para cuja criação
ou custeio o erário haja concorrido ou concorra no seu patrimônio ou receita atual, limitado o
ressarcimento de prejuízos, nesse caso, à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres
públicos.

5. SUJEITO ATIVO DO ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Sujeito ativo é a pessoa física ou jurídica que:

• pratica dolosamente o ato de improbidade administrativa;

• induz ou concorre dolosamente para a sua prática.

O sujeito ativo do ato de improbidade será réu na ação de improbidade.

Os sujeitos ativos podem ser de duas espécies:

a) agentes públicos (art. 2º);

b) terceiros (art. 3º).

Agentes públicos

LEI Nº 8.429/92

Antes da Lei n.º 14.230/2021 Depois da Lei nº 14.230/2021

Art. 2º Reputa-se agente público, para
os efeitos desta lei, todo aquele que
exerce, ainda que transitoriamente ou
sem remuneração, por eleição,
nomeação, designação, contratação
ou qualquer outra forma de
investidura ou vínculo, mandato,
cargo, emprego ou função nas
entidades mencionadas no artigo
anterior.
Art. 2º Para os efeitos desta Lei,
consideram-se agente público o
agente político, o servidor público e
todo aquele que exerce, ainda que
transitoriamente ou sem
remuneração, por eleição, nomeação,
designação, contratação ou qualquer
outra forma de investidura ou vínculo,
mandato, cargo, emprego ou função
nas entidades referidas no art. 1º
desta Lei.

Parágrafo único. No que se refere a

recursos de origem pública, sujeita-se
às sanções previstas nesta Lei o
particular, pessoa física ou jurídica,
que celebra com a administração
pública convênio, contrato de repasse,
contrato de gestão, termo de parceria,
termo de cooperação ou ajuste
administrativo equivalente.

Quem é considerado “agente público” para fins de improbidade administrativa?

O conceito de agente público para fins de improbidade administrativa é o mais amplo possível e
abrange:

- Agente político,
- servidor público e

- todo aquele que exerce,

- ainda que transitoriamente ou sem remuneração,

- por eleição,

- nomeação,

- designação,

- contratação ou

- qualquer outra forma de investidura ou vínculo,

- mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no art. 1º.

A Lei nº 14.230/2021 inovou ao expressamente prever que agentes políticos podem responder por
improbidade administrativa. Trata-se de incorporação à LIA de entendimento do STF que pacificou
a divergência que havia sobre essa possibilidade:

Os agentes políticos, com exceção do presidente da República, encontram-se sujeitos a um

duplo regime sancionatório, e se submetem tanto à responsabilização civil pelos atos de
improbidade administrativa quanto à responsabilização político-administrativa por crimes de
responsabilidade.

STF. Plenário. Pet 3240 AgR/DF, rel. Min. Teori Zavascki, red. p/ o ac. Min. Roberto Barroso,
julgado em 10/5/2018 (Info 901).

Apesar de não significar inovação substancial, o novo parágrafo único do art. 2º deixa claro que o
particular, pessoa física ou jurídica, que celebra com a administração pública convênio, contrato
de repasse, contrato de gestão, termo de parceria, termo de cooperação ou ajuste administrativo
equivalente também responde por improbidade administrativa.

Terceiros (art. 3º)

O que é o “terceiro” para fins de improbidade administrativa?

Terceiro é a pessoa física ou jurídica que, mesmo não sendo agente público, induziu ou concorreu
dolosamente para a prática do ato de improbidade.
Desse modo, o papel do terceiro no ato de improbidade pode ser o de:

• induzir (instigar, estimular) o agente público a praticar o ato de improbidade; ou

• concorrer para o ato de improbidade (auxiliar o agente público a praticar).

A Lei adotou um critério residual ao definir terceiro por exclusão: será todo aquele que não se
amoldar ao conceito amplo de agente público do art. 2º.

Se a pessoa (física ou jurídica) não induzir nem concorrer para o ato de improbidade, mas, no
final das contas, for beneficiada com esse ato, ela será considerada “terceiro” e responderá
pelas sanções da Lei nº 8.429/92?

Pessoa que não induziu nem concorreu, mas foi beneficiada pelo ato de
improbidade,

responde pelas sanções da Lei nº 8.429/92?

Antes da Lei 14.230/2021: SIM Depois da Lei 14.230/2021: NÃO

 Art. 3º As disposições desta lei são
aplicáveis, no que couber, àquele que,
mesmo não sendo agente público, induza
ou concorra para a prática do ato de
improbidade ou dele se beneficie sob
qualquer forma direta ou indireta.
Art. 3º As disposições desta Lei são
aplicáveis, no que couber, àquele que,
mesmo não sendo agente público, induza
ou concorra dolosamente para a prática
do ato de improbidade.

O “terceiro” pode ser uma pessoa jurídica?

SIM. As pessoas jurídicas que participem ou se beneficiem dos atos de improbidade sujeitam-se à
Lei nº 8.429/92.

É importante, no entanto, fazer duas observações sobre o tema:

a) Os sócios, os cotistas, os diretores e os colaboradores de pessoa jurídica de direito privado não
respondem pelo ato de improbidade que venha a ser imputado à pessoa jurídica, salvo se,
comprovadamente, houver participação e benefícios diretos, caso em que responderão nos
limites da sua participação (§ 1º do art. 3º da Lei nº 8.429/92, incluído pela Lei nº 14.230/2021).

b) As sanções da Lei nº 8.429/92 não se aplicarão à pessoa jurídica, caso o ato de improbidade
administrativa seja também sancionado como ato lesivo à administração pública de que trata a
Lei nº 12.846/2013 (§ 2º do art. 3º da Lei nº 8.429/92, incluído pela Lei nº 14.230/2021).

É possível imaginar que exista ato de improbidade com a atuação apenas do “terceiro” (sem a
participação de um agente público)? É possível que, em uma ação de improbidade
administrativa, o terceiro figure sozinho como réu?

NÃO. Para que o terceiro seja responsabilizado pelas sanções da Lei nº 8.429/92, é indispensável
que seja identificado algum agente público como autor da prática do ato de improbidade. Logo,
não é possível que seja proposta ação de improbidade somente contra o terceiro, sem que figure
também um agente público no polo passivo da demanda.

Como vimos mais acima, os particulares estão sujeitos aos ditames da Lei nº 8.429/92 (LIA), não
sendo, portanto, o conceito de sujeito ativo do ato de improbidade restrito aos agentes públicos.
Entretanto, analisando-se o art. 3º da LIA, observa-se que o particular será incurso nas sanções
decorrentes do ato ímprobo somente quando:

a) induzir, ou seja, incutir no agente público o estado mental tendente à prática do ilícito;

b) concorrer juntamente com o agente público para a prática do ato.

Diante disso, o STJ reputa inviável o manejo da ação civil de improbidade exclusivamente e
apenas contra o particular, sem a concomitante presença de agente público no polo passivo da
demanda.

Exceções à responsabilização de terceiros por atos de improbidade administrativa

A regra acima citada de responsabilização de terceiros estranhos à Administração Pública por
atos de improbidade administrativa é excepcionada nos seguintes casos:

a) Sócios, cotistas, diretores e colaboradores da pessoa Jurídica somente respondem por ato de
improbidade se ficar comprovada participação na realização do ato e que houve algum tipo de
benefício direto (art. 3º, § 1º, da LIA);

b) aquela pessoa jurídica ou pessoa física que responder por ato lesivo à administração pública de
acordo com a Lei de Responsabilização da Pessoa Jurídica (Lei Anticorrupção - Lei nº
12.846/2013);

c) aquele que praticar atos que ensejem enriquecimento ilícito, perda patrimonial, desvio,
apropriação, malbaratamento ou dilapidação de recursos públicos dos partidos políticos (art. 23-
C: responderá nos termos da Lei dos Partidos Políticos - Lei nº 9.096/95).

Exemplificando: se uma pessoa jurídica for responsabilizada por fraude à licitação conforme o art.
5º da Lei nº 12.846/2013, não poderá ser também ser sancionada de acordo com a LIA, sob pena
de bis in idem.

6. REPRESENTAÇÃO POR ATO DE IMPROBIDADE

LEI Nº 8.429/92

Antes da Lei n.º 14.230/2021 Depois da Lei nº 14.230/2021

Art. 7º Quando o ato de improbidade Art. 7º Se houver indícios de ato de

causar lesão ao patrimônio público ou improbidade, a autoridade que
ensejar enriquecimento ilícito, caberá conhecer dos fatos representará ao
a autoridade administrativa Ministério Público competente, para
responsável pelo inquérito representar as providências necessárias.
ao Ministério Público, para a
indisponibilidade dos bens do
indiciado.
Parágrafo único. (Revogado).

Parágrafo único. A indisponibilidade a

que se refere o caput deste artigo
recairá sobre bens que assegurem o
integral ressarcimento do dano, ou
sobre o acréscimo patrimonial
resultante do enriquecimento ilícito.
 Art. 14. Qualquer pessoa poderá Art. 14. Qualquer pessoa poderá
representar à autoridade representar à autoridade
administrativa competente para que administrativa competente para que
seja instaurada investigação seja instaurada investigação
destinada a apurar a prática de ato de destinada a apurar a prática de ato de
improbidade. improbidade.

(...) (...)

§ 3º Atendidos os requisitos da § 3º Atendidos os requisitos da

representação, a autoridade representação, a autoridade
determinará a imediata apuração dos determinará a imediata apuração dos
fatos que, em se tratando de fatos, observada a legislação que
servidores federais, será processada regula o processo administrativo
na forma prevista nos arts. 148 a 182 disciplinar aplicável ao agente.
da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de
1990 e, em se tratando de servidor
militar, de acordo com os respectivos
regulamentos disciplinares.

Quanto à indisponibilidade de bens, a Lei nº 14.230/2021 deixou claro que qualquer autoridade
poderá representar ao MP para adoção de providências e não apenas a “autoridade administrativa
responsável pelo inquérito”, como previa a LIA.

Vale ressaltar que, assim como na redação original, qualquer pessoa pode representar à
autoridade administrativa com atribuições para apurar a prática de ato de improbidade.

A redação original do art. 7º da LIA previa a medida cautelar de indisponibilidade de bens, que
passou a ser prevista no art. 16, comentado adiante. Logo, importante deixar isso claro: a
indisponibilidade continua existindo, mas agora apenas no art. 16 da LIA.

Por fim, o art. 14, § 3º, simplificou a menção à instauração de PAD para apuração da conduta do
servidor público.

7. RESPONSABILIDADE SUCESSÓRIA
LEI Nº 8.429/92

Antes da Lei n.º 14.230/2021 Depois da Lei nº 14.230/2021

 Art. 8º O sucessor daquele que causar
lesão ao patrimônio público ou se
enriquecer ilicitamente está sujeito às
cominações desta lei até o limite do
valor da herança.
Art. 8º O sucessor ou o herdeiro
daquele que causar dano ao erário ou
que se enriquecer ilicitamente estão
sujeitos apenas à obrigação de
repará-lo até o limite do valor da
herança ou do patrimônio transferido.

Art. 8º-A A responsabilidade

sucessória de que trata o art. 8º desta
Lei aplica-se também na hipótese de
alteração contratual, de
transformação, de incorporação, de
fusão ou de cisão societária.

Parágrafo único. Nas hipóteses de

fusão e de incorporação, a
responsabilidade da sucessora será
restrita à obrigação de reparação
integral do dano causado, até o limite
do patrimônio transferido, não lhe
sendo aplicáveis as demais sanções
previstas nesta Lei decorrentes de
atos e de fatos ocorridos antes da
data da fusão ou da incorporação,
exceto no caso de simulação ou de
evidente intuito de fraude,
devidamente comprovados

A literalidade da redação originária da LIA dizia que apenas os sucessores respondiam pelas
sanções patrimoniais decorrentes de atos ímprobos, nos limites da herança. Logo, a redação
anterior não era muito clara e poderia, em tese, gerar dúvidas sobre a extensão dessa
responsabilização.

A Lei nº 14.230/2021 resolve a questão e afirma que o sucessor e o herdeiro daquele que causar
dano ao erário ou se enriquecer ilicitamente está sujeito apenas à obrigação de repará-lo até o
limite do valor da herança ou do patrimônio transferido. Ou seja, foi explicitado que as demais
sanções advindas das condenações por improbidade administrativa são personalíssimas, não se
transmitindo em razão do princípio da pessoalidade das sanções.

Foi incluído o art. 8º-A para ampliar a responsabilidade sucessória das pessoas jurídicas. Haverá
responsabilidade também na hipótese de “alteração contratual, de transformação, de
incorporação, de fusão ou de cisão societária”. Nestes casos, “a responsabilidade da sucessora
será restrita à obrigação de reparação integral do dano causado, até o limite do patrimônio
transferido, não lhe sendo aplicáveis as demais sanções previstas na lei decorrentes de atos e de
fatos ocorridos antes da data da fusão ou da incorporação, exceto no caso de simulação ou de
evidente intuito de fraude, devidamente comprovados”.
8. REDEFINIÇÃO DOS ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Os atos de improbidade administrativa estavam previstos em quatro dispositivos: arts. 9º, 10, 10-
A e 11 da LIA.

Depois da Lei nº 14.230/2021, os atos de improbidade foram agrupados apenas em três artigos:
9º, 10 e 11.

O ato de improbidade anteriormente previsto no art. 10-A foi transportado para o novo inciso XXII
do art. 10. Com isso, foi revogada a previsão destas condutas em artigo independente.

O atual cenário, portanto, é esse:

Atos que importem Atos que atentem

em enriquecimento Atos que causem prejuízo contra os princípios da
ilícito Administração Pública
(art. 10)
(art. 9º) (art. 11)

Auferir qualquer tipo Qualquer conduta que Qualquer conduta que

de vantagem indevida enseja perda patrimonial, viole os deveres de
em razão do exercício desvio, apropriação, honestidade,
de função pública. malbaratamento ou imparcialidade,
dilapidação dos bens ou legalidade, e lealdade às
haveres dos sujeitos instituições.
passivos.

Mudanças no art. 9º
LEI Nº 8.429/92

Antes da Lei n.º 14.230/2021 Depois da Lei nº 14.230/2021

Art. 9º Constitui ato de improbidade Art. 9º Constitui ato de improbidade

administrativa importando administrativa importando em
enriquecimento ilícito auferir qualquer enriquecimento ilícito auferir,
tipo de vantagem patrimonial indevida mediante a prática de ato doloso,
em razão do exercício de cargo, qualquer tipo de vantagem
mandato, função, emprego ou patrimonial indevida em razão do
atividade nas entidades mencionadas exercício de cargo, de mandato, de
no art. 1° desta lei, e notadamente: função, de emprego ou de atividade
nas entidades referidas no art. 1º
(...)
desta Lei, e notadamente: (...)
 IV - utilizar, em obra ou serviço IV - utilizar, em obra ou serviço
particular, veículos, máquinas, particular, qualquer bem móvel, de
equipamentos ou material de propriedade ou à disposição de
qualquer natureza, de propriedade ou qualquer das entidades referidas no
à disposição de qualquer das art. 1º desta Lei, bem como o trabalho
entidades mencionadas no art. 1° de servidores, de empregados ou de
desta lei, bem como o trabalho de terceiros contratados por essas
servidores públicos, empregados ou entidades
terceiros contratados por essas
entidades;

VI - receber vantagem econômica de VI - receber vantagem econômica de

qualquer natureza, direta ou indireta,
para fazer declaração falsa sobre
medição ou avaliação em obras
públicas ou qualquer outro serviço, ou
sobre quantidade, peso, medida,
qualidade ou característica de
mercadorias ou bens fornecidos a
qualquer das entidades mencionadas
no art. 1º desta lei;
qualquer natureza, direta ou indireta,
para fazer declaração falsa sobre
qualquer dado técnico que envolva
obras públicas ou qualquer outro
serviço ou sobre quantidade, peso,
medida, qualidade ou característica
de mercadorias ou bens fornecidos a
qualquer das entidades referidas no
art. 1º desta Lei

VII - adquirir, para si ou para outrem,
no exercício de mandato, cargo,
emprego ou função pública, bens de
qualquer natureza cujo valor seja
desproporcional à evolução do
patrimônio ou à renda do agente
público;
VII - adquirir, para si ou para outrem,
no exercício de mandato, de cargo, de
emprego ou de função pública, e em
razão deles, bens de qualquer
natureza, decorrentes dos atos
descritos no caput deste artigo, cujo
valor seja desproporcional à evolução
do patrimônio ou à renda do agente
público, assegurada a demonstração
pelo agente da licitude da origem
dessa evolução;

São requisitos para configuração de ato de improbidade administrativa que importe em

enriquecimento ilícito:

• Aferição de vantagem patrimonial indevida;

• Relação de causalidade entre a vantagem indevida e o exercício da função pública;

• Dolo.

A Lei nº 14.230/2021 deixou expressa a necessidade de conduta dolosa para configuração de

atos que importem em enriquecimento ilícito, conforme já era pacífico no entendimento do STJ.
Como em todo ato de improbidade, exige-se que a conduta seja praticada por agente público (ou a
ele equiparado), atuando no exercício de seu munus público, o que foi explicitado no inciso VII do
art. 9º.

As demais alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 foram pontuais, apenas para deixar o
aspecto de incidência da lei mais abrangente nos casos previstos nos incisos IV e IV do art. 9º.

Mudanças no art. 10
LEI Nº 8.429/92

Antes da Lei n.º 14.230/2021 Depois da Lei nº 14.230/2021

Art. 10. Constitui ato de improbidade
administrativa que causa lesão ao
erário qualquer ação ou omissão,
dolosa ou culposa, que enseje perda
patrimonial, desvio, apropriação,
malbaratamento ou dilapidação dos
bens ou haveres das entidades
referidas no art. 1º desta lei, e
notadamente:
Art. 10. Constitui ato de improbidade
administrativa que causa lesão ao
erário qualquer ação ou omissão
dolosa, que enseje, efetiva e
comprovadamente, perda patrimonial,
desvio, apropriação, malbaratamento
ou dilapidação dos bens ou haveres
das entidades referidas no art. 1º
desta Lei, e notadamente:

I - facilitar ou concorrer por qualquer I - facilitar ou concorrer, por qualquer

forma para a incorporação ao forma, para a indevida incorporação
patrimônio particular, de pessoa física ao patrimônio particular, de pessoa
ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou física ou jurídica, de bens, de rendas,
valores integrantes do acervo de verbas ou de valores integrantes
patrimonial das entidades do acervo patrimonial das entidades
mencionadas no art. 1º desta lei; referidas no art. 1º desta Lei;

(...) (...)

VIII - frustrar a licitude de processo VIII - frustrar a licitude de processo

licitatório ou de processo seletivo
para celebração de parcerias com
entidades sem fins lucrativos, ou
dispensá-los indevidamente;
(Redação dada pela Lei nº 13.019, de
2014)
(...)
licitatório ou de processo seletivo
para celebração de parcerias com
entidades sem fins lucrativos, ou
dispensá-los indevidamente,
acarretando perda patrimonial efetiva;
(...)

X - agir negligentemente na X - agir ilicitamente na arrecadação de

arrecadação de tributo ou renda, bem
como no que diz respeito à
conservação do patrimônio público;
(...)
tributo ou de renda, bem como no que
diz respeito à conservação do
patrimônio público;
(...)
XIX - agir negligentemente na XIX - agir para a configuração de ilícito
celebração, fiscalização e análise das na celebração, na fiscalização e na
prestações de contas de parcerias análise das prestações de contas de
firmadas pela administração pública parcerias firmadas pela
com entidades privadas; (Incluído pela administração pública com entidades
Lei nº 13.019, de 2014, com a redação privadas
dada pela Lei nº 13.204, de 2015) (...)
(...)

XXI - liberar recursos de parcerias XXI - (revogado);

firmadas pela administração pública
com entidades privadas sem a estrita
observância das normas pertinentes
ou influir de qualquer forma para a
sua aplicação irregular. (Incluído pela
Lei nº 13.019, de 2014)

Não havia previsão de mais incisos. XXII - conceder, aplicar ou manter

benefício financeiro ou tributário
contrário ao que dispõem o caput e o
Art. 10-A. Constitui ato de § 1º do art. 8º-A da Lei Complementar
improbidade administrativa qualquer nº 116, de 31 de julho de 2003.
ação ou omissão para conceder,
aplicar ou manter benefício financeiro
ou tributário contrário ao que dispõem
o caput e o § 1º do art. 8º-A da Lei
Complementar nº 116, de 31 de julho
de 2003. (Incluído pela Lei
Complementar nº 157, de 2016)

Não havia previsão de parágrafos. § 1º Nos casos em que a

inobservância de formalidades legais
ou regulamentares não implicar perda
patrimonial efetiva, não ocorrerá
imposição de ressarcimento, vedado
o enriquecimento sem causa das
entidades referidas no art. 1º desta
Lei.

§ 2º A mera perda patrimonial

decorrente da atividade econômica
não acarretará improbidade
administrativa, salvo se comprovado
ato doloso praticado com essa
finalidade.
A Lei nº 14.230/2021 deixou expresso no texto da LIA a necessidade de efetivo prejuízo ou dano
ao erário para configuração de ato de improbidade previsto no art. 10, conforme já era pacífico no
STJ:

Segundo entende o STJ, para a condenação por ato de improbidade administrativa no art. 10, é
indispensável a demonstração de que ocorreu efetivo dano ao erário.

STJ. 1ª Turma. AgRg no AREsp 18.317/MG, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, julgado em
05/06/2014.

Assim, para a configuração dos atos de improbidade administrativa previstos no art. 10 da Lei nº
8.429/92 exige-se a presença do efetivo dano ao erário.

Além disso, a nova lei proíbe o sancionamento de atos culposos, como evidenciam os incisos X e
XIX desse art.10. Agora, nenhuma conduta culposa configura ato de improbidade, afastando-se o
entendimento do STJ que admitia a culpa como hipótese de responsabilização nos casos do art.
10, como já comentamos acima.

Mudanças no art. 11
LEI Nº 8.429/92

Antes da Lei n.º 14.230/2021 Depois da Lei nº 14.230/2021

Art. 11. Constitui ato de improbidade
administrativa que atenta contra os
princípios da administração pública
qualquer ação ou omissão que viole
os deveres de honestidade,
imparcialidade, legalidade, e lealdade
às instituições, e notadamente:
Art. 11. Constitui ato de improbidade
administrativa que atenta contra os
princípios da administração pública a
ação ou omissão dolosa que viole os
deveres de honestidade, de
imparcialidade e de legalidade,
caracterizada por uma das seguintes
condutas:

I - praticar ato visando fim proibido I - (revogado);

em lei ou regulamento ou diverso
daquele previsto, na regra de
competência;

II - retardar ou deixar de praticar, II - (revogado);

indevidamente, ato de ofício;

III - revelar fato ou circunstância de III - revelar fato ou circunstância de

que tem ciência em razão das que tem ciência em razão das
atribuições e que deva permanecer atribuições e que deva permanecer
em segredo; em segredo, propiciando
beneficiamento por informação
privilegiada ou colocando em risco a
segurança da sociedade e do Estado;
IV - negar publicidade aos atos IV - negar publicidade aos atos
oficiais; oficiais, exceto em razão de sua
imprescindibilidade para a segurança
da sociedade e do Estado ou de
outras hipóteses instituídas em lei;

V - frustrar a licitude de concurso V - frustrar, em ofensa à

público; imparcialidade, o caráter
concorrencial de concurso público, de
chamamento ou de procedimento
licitatório, com vistas à obtenção de
benefício próprio, direto ou indireto, ou
de terceiros;

VI - deixar de prestar contas quando VI - deixar de prestar contas quando

esteja obrigado a fazê-lo; (...) esteja obrigado a fazê-lo, desde que
disponha das condições para isso,
com vistas a ocultar irregularidades;
(...)

IX - deixar de cumprir a exigência de IX - (revogado);

requisitos de acessibilidade previstos
na legislação.

X - transferir recurso a entidade X - (revogado);

privada, em razão da prestação de
serviços na área de saúde sem a
prévia celebração de contrato,
convênio ou instrumento congênere,
nos termos do parágrafo único do art.
24 da Lei nº 8.080, de 19 de setembro
de 1990. (Incluído pela Lei nº
13.650, de 2018).
Não havia previsão de mais incisos. XI - nomear cônjuge, companheiro ou
parente em linha reta, colateral ou por
afinidade, até o terceiro grau,
inclusive, da autoridade nomeante ou
de servidor da mesma pessoa jurídica
investido em cargo de direção, chefia
ou assessoramento, para o exercício
de cargo em comissão ou de
confiança ou, ainda, de função
gratificada na administração pública
direta e indireta em qualquer dos
Poderes da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios,
compreendido o ajuste mediante
designações recíprocas;

XII - praticar, no âmbito da

administração pública e com recursos
do erário, ato de publicidade que
contrarie o disposto no § 1º do art. 37
da Constituição Federal, de forma a
promover inequívoco enaltecimento
do agente público e personalização
de atos, de programas, de obras, de
serviços ou de campanhas dos
órgãos públicos.
Não havia previsão de parágrafos. § 1º Nos termos da Convenção das
Nações Unidas contra a Corrupção,
promulgada pelo Decreto nº 5.687, de
31 de janeiro de 2006, somente
haverá improbidade administrativa, na
aplicação deste artigo, quando for
comprovado na conduta funcional do
agente público o fim de obter proveito
ou benefício indevido para si ou para
outra pessoa ou entidade.

§ 2º Aplica-se o disposto no § 1º
deste artigo a quaisquer atos de
improbidade administrativa
tipificados nesta Lei e em leis
especiais e a quaisquer outros tipos
especiais de improbidade
administrativa instituídos por lei.

§ 3º O enquadramento de conduta
funcional na categoria de que trata
este artigo pressupõe a
demonstração objetiva da prática de
ilegalidade no exercício da função
pública, com a indicação das normas
constitucionais, legais ou infralegais
violadas.

§ 4º Os atos de improbidade de que

trata este artigo exigem lesividade
relevante ao bem jurídico tutelado
para serem passíveis de
sancionamento e independem do
reconhecimento da produção de
danos ao erário e de enriquecimento
ilícito dos agentes públicos.

§ 5º Não se configurará improbidade

a mera nomeação ou indicação
política por parte dos detentores de
mandatos eletivos, sendo necessária
a aferição de dolo com finalidade
ilícita por parte do agente.
Segundo a doutrina, a expressão “qualquer” utilizada na descrição das condutas genéricas
previstas nos arts. 9º, 10 e 11 da redação originária da LIA demonstrava que o rol dos atos de
improbidade administrativa era exemplificativo (numerus apertus). No entanto, a Lei nº
14.230/2021 modificou a redação do caput do art. 11 para inserir a expressão “caracterizada por
uma das seguintes condutas”. Logo, agora, pode-se dizer que os incisos do art. 11 encerram uma
lista exaustiva.

O rol de condutas do art. 11 passou a ser taxativo, permanecendo as condutas previstas nos arts.
9º e 10 elencadas em rol exemplificativo.

Requisitos
Para a configuração dos atos de improbidade tipificados no art. 11 da Lei nº 8.429/92, exige-se
que a conduta seja praticada por agente público (ou a ele equiparado), atuando no exercício de
seu munus público, havendo, ainda, a necessidade do preenchimento dos seguintes requisitos:

a) conduta ilícita;

b) improbidade do ato, configurada pela tipicidade do comportamento, ajustado em algum dos

incisos do 11 da LIA;

c) elemento volitivo, consubstanciado no dolo de cometer a ilicitude com o fim de obter proveito
ou benefício indevido;

d) ofensa aos princípios da Administração Pública

e) lesividade relevante.

Como já era consolidado na jurisprudência do STJ, os atos ímprobos lesivos a princípios exigem
conduta dolosa, excluída a culpa. A Lei nº 14.230/2021 deixa expresso esse entendimento ao
dispor que “constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da
administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de
imparcialidade e de legalidade (...)” (art. 11, caput)

A chamada Convenção de Mérida (Decreto nº 5.687/06) visa promover a formulação e a execução

de medidas para evitar e combater, de maneira eficaz, a corrupção; impulsionar, facilitar e apoiar a
cooperação internacional e assistência técnica na prevenção e na luta contra a corrupção,
inclusive no campo da recuperação de ativos; e fomentar a integridade do administrador público.

Com base nessa convenção da ONU, o novo § 1º do art. 11 prevê que “somente haverá
improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta
funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra
pessoa ou entidade”.

Dessa forma, o especial fim de agir (obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra
pessoa ou entidade) passa a ser expressamente exigido em “quaisquer atos de improbidade
administrativa tipificados nesta Lei e em leis especiais e a quaisquer outros tipos especiais de
improbidade administrativa instituídos por lei” (art. 11, § 2º).
Sobre o novo requisito da lesividade relevante, vale destacar que, para o legislador, “existem atos
administrativos que são meramente irregulares, jamais atos de improbidade administrativa, e
entre aqueles ilícitos caracterizáveis como atos de improbidade existem os que não implicam
relevante dano ao erário, embora sejam atos que ofendam a moralidade e às vezes ao patrimônio
administrativo. Possuem baixo poder ofensivo – ou baixa relevância, ou baixa significância –, mas
são ontologicamente atos de improbidade”.

Conforme explicitou o projeto que deu origem à Lei nº 14.230/2021, a ideia de relevante lesividade
tem por objetivo afastar atos meramente irregulares da incidência das sanções por improbidade.
Por outro lado, mesmo sem que haja dano ao erário ou enriquecimento ilícito, é possível
configurar ato de improbidade administrativa, conforme restou explicitado no novo §4º do art. 11
da LIA.

Reforça esse entendimento a previsão de que aos atos de menor ofensividade aplica-se apenas a
pena de multa, conforme art. 12, § 5º, da LIA:

Art. 12 (...)

§ 5º No caso de atos de menor ofensa aos bens jurídicos tutelados por esta Lei, a sanção
limitar-se-á à aplicação de multa, sem prejuízo do ressarcimento do dano e da perda dos valores
obtidos, quando for o caso,

Alterações nos atos em espécie

Deixaram de ser considerados atos de improbidade administrativa que atentam contra os

princípios da Administração Pública:

Incisos revogados do art. 11

1) a prática de atos visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso

daquele previsto na regra de competência;

2) retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;

3) deixar de cumprir a exigência de requisitos de acessibilidade previstos na

legislação; e

4) transferir recurso a entidade privada, em razão da prestação de serviços na

área de saúde sem a prévia celebração de contrato, convênio ou instrumento
congênere, nos termos do parágrafo único do art. 24 da Lei nº 8.080, de 19 de
setembro de 1990.

Além disso, o enquadramento na violação de sigilo funcional passou exigir “beneficiamento por
informação privilegiada ou colocando em risco a segurança da sociedade e do Estado” (inciso III).
Dessa forma, o mero vazamento de informações não configura a conduta ímproba: é necessário
comprovar que, ao vazar informações privilegiadas, o agente gerou benefício a alguém ou colocou
em risco a segurança do Estado.
A conduta consubstanciada na negativa de publicidade aos atos oficiais ganhou uma exceção:
quando se der “em razão de sua imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do Estado
ou de outras hipóteses instituídas em lei” não haverá improbidade administrativa (inciso IV).

Frustrar a licitude de concurso público passou a ter um sentido mais restrito: a nova redação do
inciso V do art. 11 passa a exigir ofensa à imparcialidade e ao caráter concorrencial de concurso
público para configurar conduta ímproba.

O ato de deixar de prestar contas quando o agente é obrigado a fazê-lo passou a exigir que se
comprove que o agente tinha condições para prestar as contas, mas não o fez com vistas a
ocultar irregularidades (art. 11, VI). Vale lembrar que o STJ já entendia que o simples atraso nas
contas não era considerado ato de improbidade:

Nepotismo

Com a Lei nº 14.230/2021, o nepotismo passou a constar expressamente entre os atos de

improbidade administrativa (art. 11, XI, da LIA). Trata-se de incorporação ao texto da lei do teor da
Súmula Vinculante nº 13:

Art. 11, XI, da LIA Súmula Vinculante nº 13

Nomear cônjuge, companheiro ou A nomeação de cônjuge,

parente em linha reta, colateral ou por
afinidade, até o terceiro grau,
inclusive, da autoridade nomeante ou
de servidor da mesma pessoa jurídica
investido em cargo de direção, chefia
ou assessoramento, para o exercício
de cargo em comissão ou de
confiança ou, ainda, de função
gratificada na administração pública
direta e indireta em qualquer dos
Poderes da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios,
compreendido o ajuste mediante
designações recíprocas;
companheiro ou parente em linha
reta, colateral ou por afinidade, até o
terceiro grau, inclusive, da autoridade
nomeante ou de servidor da mesma
pessoa jurídica investido em cargo de
direção, chefia ou assessoramento,
para o exercício de cargo em
comissão ou de confiança ou, ainda,
de função gratificada na
Administração Pública direta e
indireta em qualquer dos poderes da
União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos municípios,
compreendido o ajuste mediante
designações recíprocas, viola a
Constituição Federal.

Embora se trate de novidade na legislação, o nepotismo já era vedado em qualquer dos Poderes
da República por força dos princípios constitucionais da impessoalidade, eficiência, igualdade e
moralidade, independentemente de previsão expressa em diploma legislativo, em razão dos
fundamentos constitucionais. Conforme entende o STF, o nepotismo não exige a edição de uma
lei formal proibindo a sua prática, uma vez que tal vedação decorre diretamente dos princípios
contidos no art. 37, caput, da CF/88 (STF Rcl 6.702/PR-MC-Ag).
A Lei nº 14.230/2021 inseriu uma ressalva: não se configurará improbidade a mera nomeação ou
indicação política por parte dos detentores de mandatos eletivos, sendo necessária a aferição de
dolo com finalidade ilícita por parte do agente (§ 5º do art. 11). Trata-se de um reforço à exigência
de dolo e do especial fim de agir para configuração dos atos de improbidade administrativa. No
entanto, é importante observar que essa exigência não encontra respaldo na Súmula Vinculante
nº 13 do STF. Segundo o verbete, a violação à Constituição Federal se dá pelo mero ato da
nomeação, sem apresentar qualquer outro requisito para configurá-la.

Vale lembrar as demais exceções ao nepotismo trazidas pela jurisprudência, mas que não foram
previstas no texto da LIA:

Contratação de parentes antes da SV 13 do STF

A contratação, por agente político, de parentes para cargos em comissão ocorrida antes da
Súmula Vinculante nº 13 do STF configura ato de improbidade administrativa?

NÃO SIM

Não configura improbidade A prática de nepotismo configura grave ofensa

administrativa a aos princípios da administração pública, em
contratação, por agente especial aos princípios da moralidade e da
político, de parentes e afins isonomia, enquadrando-se, dessa maneira, no
para cargos em comissão art. 11 da Lei nº 8.429/92.
ocorrida em data anterior à
A nomeação de parentes para ocupar cargos
lei ou ao ato administrativo
em comissão, ainda que ocorrida antes da
do respectivo ente federado
publicação da Súmula vinculante 13, constitui
que a proibisse e à vigência
ato de improbidade administrativa, que atenta
da Súmula Vinculante nº 13
contra os princípios da administração pública,
do STF.
nos termos do art. 11 da Lei nº 8.429/92, sendo
STJ. 1ª Turma. REsp despicienda a existência de regra explícita de
1.193.248-MG, Rel. Min. qualquer natureza acerca da proibição.
Napoleão Nunes Maia Filho,
STJ. 2ª Turma. AgRg no REsp 1386255/PB, Rel.
julgado em 24/4/2014 (Info
Min. Humberto Martins, julgado em
540).
24/04/2014.

A nomeação do cônjuge de prefeito para o cargo de Secretário Municipal, por se tratar de cargo
público de natureza política, por si só, não caracteriza ato de improbidade administrativa.

STF. 2ª Turma. Rcl 22339 AgR/SP, Rel. Min. Edson Fachin, red. p/ o ac. Min. Gilmar Mendes,
julgado em 4/9/2018 (Info 914).

Em regra, a proibição da SV 13 não se aplica para cargos públicos de natureza política, como,
por exemplo, Secretário Municipal.
 Assim, a jurisprudência do STF, em regra, tem excepcionado a regra sumulada e garantido a
permanência de parentes de autoridades públicas em cargos políticos, sob o fundamento de
que tal prática não configura nepotismo.

Exceção: poderá ficar caracterizado o nepotismo mesmo em se tratando de cargo político caso
fique demonstrada a inequívoca falta de razoabilidade na nomeação por manifesta ausência de
qualificação técnica ou inidoneidade moral do nomeado.

STF. 1ª Turma. Rcl 28024 AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, julgado em 29/05/2018.

Além do nepotismo, a promoção pessoal de agente público também passou a ser expressamente
prevista no inciso XII do art. 11 da LIA. Trata-se de conduta que também já era punida antes da
alteração legislativa, mediante o enquadramento no caput do art. 11. A promoção pessoal paga
com dinheiro público viola o princípio da imparcialidade da Administração Pública, previsto no
caput do art. 11, e por isso as sanções eram aplicadas.

9. ALTERAÇÕES NAS SANÇÕES POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

O art. 12 prevê as sanções que são aplicáveis para os casos de improbidade administrativa.

Para cada ato de improbidade praticado, o legislador fixou um conjunto de penalidades.

· Se praticou o art. 9º, incide nas punições do inciso I do art. 12.

· Se cometeu o art. 10, responde pelo inciso II.

· Se incorreu no art. 11, deverá receber as sanções do inciso III.

A LIA estabelece uma ordem decrescente os atos de improbidade administrativa, partindo-se do

mais grave (art. 9º enriquecimento ilícito) para o menos grave (art. 11 violação aos princípios). Da
mesma forma, o art. 12 traz uma proporcionalidade entre a gravidade do ato de improbidade e as
sanções aplicáveis, sendo as sanções para os casos do art. 11 as mais brandas e as do art. 9º as
mais severas.

Segundo o art. 12, o indivíduo condenado por ato de improbidade administrativa estará sujeito às
seguintes cominações:

a) perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio;

b) perda da função pública;

c) suspensão dos direitos políticos;

d) proibição de contratar com o poder público;

e) proibição de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios;

f) multa civil;
g) ressarcimento integral do dano (obs: tecnicamente, não é uma sanção, mas apenas uma
consequência do ato).

Vejamos as principais alterações promovidas no art. 12:

Ressarcimento não é sanção, mas é consequência

A Lei nº 14.230/2021 deixa claro que o ressarcimento integral do dano é uma consequência do
ato de improbidade, mas não tem natureza jurídica de sanção.

Além disso, a Lei nº 14.230/2021 restringe o ressarcimento apenas aos casos em que o dano
patrimonial for efetivo:

LEI Nº 8.429/92

Antes da Lei nº 14.230/2021 Depois da Lei nº 14.230/2021

Art. 12. Independentemente das Art. 12. Independentemente do

sanções penais, civis e ressarcimento integral do dano
administrativas previstas na patrimonial, se efetivo, e das sanções
legislação específica, está o penais comuns e de responsabilidade,
responsável pelo ato de improbidade civis e administrativas previstas na
sujeito às seguintes cominações, que legislação específica, está o
podem ser aplicadas isolada ou responsável pelo ato de improbidade
cumulativamente, de acordo com a sujeito às seguintes cominações, que
gravidade do fato: podem ser aplicadas isolada ou
cumulativamente, de acordo com a
(...)
gravidade do fato:

(...)

Perda da função pública

Nos casos do art. 9º: a perda da função pública continua sendo uma hipótese de sanção. No
entanto, a Lei nº 14.230/2021 traz uma enorme novidade:*

Em regra, a perda da função pública atinge apenas o vínculo de mesma qualidade e natureza
que o agente público ou político detinha com o poder público na época do cometimento da
infração.

Exceção: o magistrado, em caráter excepcional, poderá estender essa sanção (essa perda da
função) aos demais vínculos, consideradas as circunstâncias do caso e a gravidade da infração.
Nos casos do art. 10: a perda da função pública continua sendo uma hipótese de sanção. No
entanto, a Lei nº 14.230/2021 traz uma enorme novidade: no caso do art. 10, a perda da função
pública sempre atinge somente o vínculo de mesma qualidade e natureza que o agente público
ou político detinha com o poder público na época do cometimento da infração.

No caso do art. 11: a perda da função pública deixa de ser uma sanção. Logo, mesmo que o réu
seja condenado por ato de improbidade listado no art. 11, não cabe mais a perda da função
pública.

* Explicando melhor essa novidade sobre a perda da função pública.

O que acontece se, no momento do trânsito em julgado, o condenado ocupa cargo diferente
daquele que exercia na prática do ato? Se o agente público tiver mudado de cargo, ele poderá
perder aquele que atualmente ocupa? Ex: em 2012, João, na época policial federal, praticou um
ato de improbidade administrativa; o MP ajuizou ação de improbidade contra ele; em 2018, a
sentença transitou em julgado condenando João à perda da função pública; ocorre que João é
atualmente Defensor Público; ele perderá o cargo de Defensor?

• Antes da Lei nº 14.230/2021: SIM

O agente perde a função pública que estiver ocupando no momento do trânsito em julgado,
ainda que seja diferente daquela que ocupava no momento da prática do ato de improbidade.

A penalidade de perda da função pública imposta em ação de improbidade administrativa atinge

tanto o cargo que o infrator ocupava quando praticou a conduta ímproba quanto qualquer outro
que esteja ocupando ao tempo do trânsito em julgado da sentença condenatória.

A sanção de perda da função pública visa a extirpar da Administração Pública aquele que exibiu
inidoneidade (ou inabilitação) moral e desvio ético para o exercício da função pública,
abrangendo qualquer atividade que o agente esteja exercendo no momento do trânsito em
julgado da condenação.

STJ. 1ª Seção. EREsp 1701967/RS, Rel. para acórdão Min. Francisco Falcão, julgado em
09/09/2020.

STJ. 2ª Turma. REsp 1.813.255-SP, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 03/03/2020.

• Depois da Lei nº 14.230/2021: em regra, NÃO.

Em regra, não.

Em regra, a perda da função pública atinge apenas o vínculo de mesma qualidade e natureza
que o agente público ou político detinha com o poder público na época do cometimento da
infração.
Exceção: nas hipóteses do art. 9º, o magistrado, em caráter excepcional, poderá estender essa
sanção (essa perda da função) aos demais vínculos, consideradas as circunstâncias do caso e a
gravidade da infração.

Desse modo, a Lei nº 14.230/2021 teve por objetivo superar o entendimento do STJ sobre o
tema.

Suspensão dos direitos políticos

Uma das sanções do ato de improbidade é a suspensão dos direitos políticos.

A Lei nº 14.230/2021 alterou os prazos de suspensão:

Nos casos do art. 9º:

• Antes: de 8 a 10 anos;
• Agora: até 14 anos.

Nos casos do art. 10:

• Antes: de 5 a 8 anos.

• Depois: até 12 anos.

Nos casos do art. 11:

• Antes: de 3 a 5 anos.

• Depois: não há mais suspensão dos direitos políticos.

Multa civil

Nos casos do art. 9º:

• Antes: de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial;

• Agora: multa civil equivalente ao valor do acréscimo patrimonial.

Nos casos do art. 10:

• Antes: de até duas vezes o valor do dano.

• Depois: equivalente ao valor do dano.
Nos casos do art. 11:

• Antes: multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente.

• Depois: multa civil de até 24 vezes o valor da remuneração percebida pelo agente.

Obs: a multa pode ser aumentada até o dobro, se o juiz considerar que, em virtude da situação
econômica do réu, o valor calculado é ineficaz para reprovação e prevenção do ato de
improbidade.

Proibição de contratar com o poder público ou receber benefícios

Outra sanção do ato de improbidade é a proibição de contratar com o poder público ou de

receber benefícios por determinado prazo.

A Lei nº 14.230/2021 alterou o tempo que perdura essa proibição:

Nos casos do art. 9º:

• Antes: pelo prazo de 10 anos;

• Agora: pelo prazo não superior a 14 anos.

Nos casos do art. 10:

• Antes: pelo prazo de 5 anos.

• Depois: pelo prazo não superior a 12 anos.

Nos casos do art. 11:

• Antes: pelo prazo de 3 anos.

• Depois: pelo prazo não superior a 4 anos.

A pessoa condenada por ato de improbidade administrativa fica impedida de contratar apenas
com o ente público que foi lesado pelo ato ou essa proibição é ampla e abrange a administração
pública direta e indireta de qualquer dos poderes da União, Estados, DF e Municípios?

• Antes da Lei nº 14.230/2021: prevalecia o entendimento amplo no sentido de que a sanção

abrangia toda a administração pública (e não apenas o ente público lesado).

• Depois da Lei nº 14.230/2021:

Em regra, o condenado ficará proibido de contratar apenas com o ente público lesado.
Excepcionalmente, o juiz poderá ampliar essa proibição para os demais entes.

É essa a interpretação que faço do novo § 4º do art. 12, inserido pela Lei nº 14.230/2021:

§ 4º Em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, a sanção de

proibição de contratação com o poder público pode extrapolar o ente público lesado pelo ato de
improbidade, observados os impactos econômicos e sociais das sanções, de forma a preservar
a função social da pessoa jurídica, conforme disposto no § 3º deste artigo.

Vejamos como ficou o novo panorama das sanções aplicáveis aos atos de improbidade
administrativa:

DANO AO VIOLAÇÃO AOS

ENRIQUECIMENTO ERÁRIO
SANÇÕES PRINCÍPIOS (art.
ILÍCITO (art. 9º)
(art. 10) 11)

Perda dos bens

Pode ser
ou valores
aplicada, se
acrescidos Pode ser aplicada NÃO se aplica
concorrer esta
ilicitamente ao
circunstância
patrimônio

Perda da função
Pode ser aplicada Pode ser aplicada NÃO se aplica
pública

Suspensão dos
Até 14 anos Até 12 anos NÃO se aplica
direitos políticos

Equivalente ao Multa civil de até

Equivalente ao
Multa civil valor do acréscimo 24 vezes a
patrimonial valor do dano
remuneração

Proibição de
contratar com o Pelo prazo não
Pelo prazo não Pelo prazo não
poder público ou superior a 12
superior a 14 anos superior a 4 anos
de receber anos
benefícios

Obs: a sanção de perda da função pública atinge apenas o vínculo de mesma qualidade e
natureza que o agente público ou político detinha com o poder público na época do cometimento
da infração, podendo o magistrado, na hipótese de condenação pelo art. 9º, em caráter
excepcional, estendê-la aos demais vínculos, consideradas as circunstâncias do caso e a
gravidade da infração.

Obs2: a multa civil pode ser aumentada até o dobro, se o juiz considerar que, em virtude da
situação econômica do réu, o valor calculado é ineficaz para reprovação e prevenção do ato de
improbidade.

Obs3: a requerimento do réu, na fase de cumprimento da sentença, o juiz unificará eventuais

sanções aplicadas com outras já impostas em outros processos, tendo em vista a eventual
continuidade de ilícito ou a prática de diversas ilicitudes, observado o seguinte:
I - no caso de continuidade de ilícito, o juiz promoverá a maior sanção aplicada, aumentada de 1/3
(um terço), ou a soma das penas, o que for mais benéfico ao réu;

II - no caso de prática de novos atos ilícitos pelo mesmo sujeito, o juiz somará as sanções.

As sanções de suspensão de direitos políticos e de proibição de contratar ou de receber incentivos

fiscais ou creditícios do poder público observarão o limite máximo de 20 anos.

Obs4: a concessão ou aplicação indevida de benefício financeiro ou tributário, prevista no antigo

art. 10-A, foi reenquadrada no inciso XXII do art. 10 da LIA, ou seja, passou a receber o mesmo
tratamento dos atos que causam dano ao erário.

É possível que haja reparação do dano determinada na ação de improbidade mesmo que já
tenha sido fixado o ressarcimento em outra instância?

Imagine a seguinte situação hipotética:

Determinado Município celebrou convênio com a União recebendo recursos federais que deveriam
ser investidos em projetos de interesse social.

O Tribunal de Contas da União instaurou procedimento de tomada de contas especial para

fiscalizar o convênio e, ao final, concluiu que João, prefeito do Município à época, responsável pelo
pacto, utilizou incorretamente os recursos, causando prejuízo ao erário, razão pela qual aplicou
multa ao administrador, além de determinar que ele faça o ressarcimento da verba pública.
De posse do acórdão do TCU, o Procurador da República ajuizou ação de improbidade
administrativa contra o Prefeito alegando que ele, ao não aplicar corretamente as verbas do
convênio, praticou ato de improbidade administrativa, nos termos do art. 10 da Lei nº 8.429/92.

O juiz federal julgou a ação procedente e condenou o Prefeito, aplicando-lhe as seguintes

determinações:

a) Ressarcimento integral do dano;

b) Suspensão de direitos políticos;

c) Proibição de contratar com o Poder Publico ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou
creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio
majoritário.

Recurso do Prefeito: tese do bis in idem

O Prefeito recorreu contra a decisão argumentando que foi vítima de bis in idem. Isso porque ele
foi condenado duas vezes a ressarcir o dano: uma pelo TCU e outra pelo Poder Judiciário.

Dessa forma, a defesa pediu que fosse excluída a determinação “a” (ressarcimento integral do
dano).

A tese da defesa foi aceita pelo STJ?

NÃO. As instâncias judicial e administrativa não se confundem, razão pela qual o fato de o TCU já
ter punido o administrador com o ressarcimento ao erário não proíbe que seja proposta ação de
improbidade administrativa relacionada com o mesmo fato e que o administrador seja novamente
condenado pelo Poder Judiciário a ressarcir ao erário.

Mas o administrador pagará duas vezes o ressarcimento? Neste caso, haverá um enriquecimento
sem causa do Poder Público, que receberá duas vezes o ressarcimento...

NÃO. O STJ afirmou que no momento do segundo pagamento, deverá ser feito o abatimento do
valor que foi pago na primeira execução que foi movida.

O que não se permite é a constrição patrimonial além do efetivo prejuízo apurado. Assim, é
possível a formação de dois títulos executivos, devendo ser observada a devida dedução do valor
da obrigação que primeiramente foi executada no momento da execução do título remanescente.

Em suma:

Não configura bis in idem a coexistência de título executivo extrajudicial (acórdão do TCU) e
sentença condenatória em ação civil pública de improbidade administrativa que determinam o
ressarcimento ao erário e se referem ao mesmo fato, desde que seja observada a dedução do
valor da obrigação que primeiramente foi executada no momento da execução do título
remanescente.

STJ. 1ª Turma. REsp 1.413.674-SE, Rel. Min. Olindo Menezes (Desembargador Convocado do
TRF 1ª Região), Rel. para o acórdão Min. Benedito Gonçalves, julgado em 17/5/2016 (Info 584).

A Lei nº 14.230/2021, de certa forma, encampa esse entendimento ao inserir o novo § 6º ao art.
12, da LIA, com a seguinte redação:

Art. 12 (...)
§ 6º Se ocorrer lesão ao patrimônio público, a reparação do dano a que se refere esta Lei deverá
deduzir o ressarcimento ocorrido nas instâncias criminal, civil e administrativa que tiver por
objeto os mesmos fatos.

No mesmo sentido é o novo § 5º do art. 21 da LIA, também inserido pela Lei nº 14.230/2021:
Art. 21 (...)

§ 5º Sanções eventualmente aplicadas em outras esferas deverão ser compensadas com as

sanções aplicadas nos termos desta Lei

Sanção aplicada contra a pessoa jurídica não pode levá-la ao encerramento de suas atividades
A Lei nº 14.230/2021 inseriu um novo parágrafo ao art. 12:

Art. 12 (...)

§ 3º Na responsabilização da pessoa jurídica, deverão ser considerados os efeitos econômicos

e sociais das sanções, de modo a viabilizar a manutenção de suas atividades.

É possível aplicar o princípio da insignificância para “absolver” um réu que tenha praticado ato
de improbidade administrativa de pouca gravidade?

NÃO. A jurisprudência do STJ não admite a aplicação do princípio da insignificância para os atos
de improbidade administrativa.

Contudo, a Lei nº 14.230/2021 acrescentou um parágrafo afirmando que, nestes casos, é possível
aplicar apenas a multa como única sanção. Além da multa, o sujeito terá que ressarcir o erário e
devolver os valores eventualmente obtidos. Confira o novo parágrafo:

Art. 12 (...)

§ 5º No caso de atos de menor ofensa aos bens jurídicos tutelados por esta Lei, a sanção
limitar-se-á à aplicação de multa, sem prejuízo do ressarcimento do dano e da perda dos valores
obtidos, quando for o caso, nos termos do caput deste artigo.

Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas (CEIS)

A sanção de proibição de contratação com o poder público deverá constar do Cadastro Nacional
de Empresas Inidôneas e Suspensas (CEIS) de que trata a Lei nº 12.846/2013, observadas as
limitações territoriais contidas em decisão judicial (art. 12, § 8º, da LIA)

Contagem do prazo da sanção de suspensão dos direitos políticos

Quanto à contagem do prazo da sanção de suspensão dos direitos políticos, computar-se-á

retroativamente o intervalo de tempo entre a decisão colegiada e o trânsito em julgado da
sentença condenatória (art. 12, § 10, da LIA).
Vale destacar que, nessa contagem, as sanções de suspensão de direitos políticos e proibição de
contratar ou receber incentivos fiscais ou creditícios do Poder Público observarão o limite máximo
de vinte anos (art. 18-A, parágrafo único, da LIA).

Mitigação da independência das instâncias e princípio do non bis in idem

Com a Lei nº 14.230/2021, passou a configurar bis in idem a aplicação de sanções por
improbidade administrativa e as aplicadas a pessoas jurídicas com base na Lei nº 12.846/2013
(Anticorrupção). Conforme dito no art. 3º, § 2º, as sanções da LIA não se aplicarão à pessoa
jurídica, caso o ato de improbidade administrativa seja também sancionado como ato lesivo à
administração pública de que trata a Anticorrupção. Trata-se de novidade na legislação cível, já
que a aplicação do princípio da vedação ao bis in idem é comum apenas na esfera penal. Além
disso, há mitigação da independência das instâncias, conforme prevê o art. 21, §4º, da LIA:
Art. 21 (...)

§ 4º A absolvição criminal em ação que discuta os mesmos fatos, confirmada por decisão
colegiada, impede o trâmite da ação da qual trata esta Lei, havendo comunicação com todos os
fundamentos de absolvição previstos no art. 386 do Decreto-Lei nº 3.689, de 3 de outubro de
1941 (Código de Processo Penal).

Execução da sentença condenatória

Sobre a execução da sentença condenatória, vejamos um comparativo com o regime anterior da

LIA:

LEI Nº 8.429/92

Redação anterior à Lei nº Redação posterior à Lei nº

14.230/2021 14.230/2021

Art. 20. A perda da função pública e a O caput do art. 20 foi mantido intacto.
suspensão dos direitos políticos só se No entanto, veja o § 9º inserido no art.
efetivam com o trânsito em julgado 12:
da sentença condenatória.

Art. 12 (...)

§ 9º As sanções previstas neste

artigo somente poderão ser
executadas após o trânsito em
julgado da sentença condenatória.

No regime anterior, era possível a execução provisória da sentença condenatória da maior parte
das sanções, como a proibição de contratar, por exemplo. No entanto, não era possível executar
antes do trânsito em julgado (provisoriamente, portanto) as sanções de perda da função pública e
de suspensão dos direitos políticos.
Agora, nenhuma sanção poderá ser executada provisoriamente, conforme o novo § 9º do art. 12
da LIA. Trata-se de novidade muito importante.

10. DECLARAÇÃO DE IMPOSTO DE RENDA VÁLIDA COMO DECLARAÇÃO DE BENS

A declaração de bens é uma condição para investidura em cargos, empregos e funções públicas,
conforme a LIA e a Lei nº 8.730/93, sob pena de demissão caso não seja cumprida.

A Lei nº 14.230/2021 incorporou ao texto da LIA a praxe já existente de exigir, como declaração de
bens, a declaração de imposto de renda apresentada anualmente à Receita Federal.

Nenhuma alteração muito relevante neste art. 13. Veja:

LEI Nº 8.429/92

Antes da Lei nº 14.230/2021 Depois da Lei nº 14.230/2021

Art. 13. A posse e o exercício de
agente público ficam condicionados à
apresentação de declaração dos bens
e valores que compõem o seu
patrimônio privado, a fim de ser
arquivada no serviço de pessoal
competente.
Art. 13. A posse e o exercício de
agente público ficam condicionados à
apresentação de declaração de
imposto de renda e proventos de
qualquer natureza, que tenha sido
apresentada à Secretaria Especial da
Receita Federal do Brasil, a fim de ser
arquivada no serviço de pessoal
competente.

§ 1º A declaração compreenderá
§ 1º (Revogado).
imóveis, móveis, semoventes,
dinheiro, títulos, ações, e qualquer
outra espécie de bens e valores
patrimoniais, localizado no País ou no
exterior, e, quando for o caso,
abrangerá os bens e valores
patrimoniais do cônjuge ou
companheiro, dos filhos e de outras
pessoas que vivam sob a
dependência econômica do
declarante, excluídos apenas os
objetos e utensílios de uso doméstico.

§ 2º A declaração de bens será

anualmente atualizada e na data em
§ 2º A declaração de bens a que se
que o agente público deixar o
refere o caput deste artigo será
exercício do mandato, cargo, emprego
atualizada anualmente e na data em
ou função.
que o agente público deixar o
exercício do mandato, do cargo, do
emprego ou da função.

§ 3º Será punido com a pena de

demissão, a bem do serviço público,
sem prejuízo de outras sanções
cabíveis, o agente público que se
recusar a prestar declaração dos
bens, dentro do prazo determinado,
ou que a prestar falsa.
§ 3º Será apenado com a pena de
demissão, sem prejuízo de outras
sanções cabíveis, o agente público
que se recusar a prestar a declaração
dos bens a que se refere o caput
deste artigo dentro do prazo
determinado ou que prestar
declaração falsa.
 Obs: foi retirada a expressão “a bem
do serviço público” porque não é mais
§ 4º O declarante, a seu critério,
utilizada, sendo antiquada.
poderá entregar cópia da declaração
anual de bens apresentada à
Delegacia da Receita Federal na
§ 4º (Revogado).
conformidade da legislação do
Imposto sobre a Renda e proventos Obs: foi revogado porque a regra do
de qualquer natureza, com as caput passou a ser a apresentação da
necessárias atualizações, para suprir declaração do imposto de renda.
a exigência contida no caput e no § 2°
deste artigo.

11. INDISPONIBILIDADE DE BENS

A Lei nº 8.492/92 prevê a possibilidade de ser decretada a indisponibilidade de bens do réu da
ação de improbidade.

Vale ressaltar que essa indisponibilidade não tem caráter sancionador, sendo uma medida
cautelar.

Assim, a indisponibilidade não é uma pena acessória. Seu escopo é perpetuar a existência de
bens que asseguram o integral ressarcimento do dano, com inegável caráter preventivo (RESp
139.187-DF, Rel. Min. Humberto Gomes de Barros, julgado em 24/02/2000).

Vejamos as principais alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 no que tange à

indisponibilidade de bens:

Retirada às menções feitas a sequestro de bens

O sequestro de bens era uma espécie de medida cautelar nominada (típica) prevista no art. 822 do
CPC/1973.
O CPC/2015 resolveu acabar com as medidas cautelares típicas e optou por um modelo no qual o
juiz pode decretar quaisquer medidas com base em um poder geral conferido pelo art. 301 do
novo Código:
Art. 301. A tutela de urgência de natureza cautelar pode ser efetivada mediante arresto,
sequestro, arrolamento de bens, registro de protesto contra alienação de bem e qualquer outra
medida idônea para asseguração do direito.

Por essa razão, você não encontrará dispositivos disciplinando especificamente o sequestro.
Logo, não havia mais razão a LIA fazer menção a sequestro, sendo a indisponibilidade de bens
uma medida cautelar deferida com base no art. 16 da LIA e no art. 301 do CPC/2015.
Essa é a primeira “mudança” feita no caput e no § 1º do art. 16:

LEI Nº 8.429/92

Antes da Lei nº 14.230/2021 Depois da Lei nº 14.230/2021

 Art. 16. Havendo fundados indícios de
responsabilidade, a comissão
representará ao Ministério Público ou
à procuradoria do órgão para que
requeira ao juízo competente a
decretação do seqüestro dos bens do
agente ou terceiro que tenha
enriquecido ilicitamente ou causado
dano ao patrimônio público.
Art. 16. Na ação por improbidade
administrativa poderá ser formulado,
em caráter antecedente ou incidente,
pedido de indisponibilidade de bens
dos réus, a fim de garantir a integral
recomposição do erário ou do
acréscimo patrimonial resultante de
enriquecimento ilícito.

§ 1º O pedido de seqüestro será Revogado.

processado de acordo com o
disposto nos arts. 822 e 825 do
Código de Processo Civil.

No mesmo sentido é o novo § 8º inserido pela Lei nº 14.230/2021:

Art. 16 (...)

§ 8º Aplica-se à indisponibilidade de bens regida por esta Lei, no que for cabível, o regime da
tutela provisória de urgência da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo
Civil).

Quem formula o pedido de indisponibilidade de bens?

O Ministério Público.

O MP pode formular o pedido a partir de uma provocação (“representação”) da autoridade que

tiver conhecimento da prática do ato de improbidade ou, então, de ofício. Nesse sentido, confira o
que diz o novo § 1º-A do art. 16:

Art. 16 (...)
§ 1º-A O pedido de indisponibilidade de bens a que se refere o caput deste artigo poderá ser
formulado independentemente da representação de que trata o art. 7º desta Lei.

Relembre agora o que diz o art. 7º da LIA, com redação dada pela Lei nº 14.230/2021:

Art. 7º Se houver indícios de ato de improbidade, a autoridade que conhecer dos fatos
representará ao Ministério Público competente, para as providências necessárias.

Quem decreta essa indisponibilidade?

O juiz, a requerimento do Ministério Público.

Não pode ser decretada de ofício.

Essa indisponibilidade dos bens pode ser decretada sem ouvir o réu?

SIM. O STJ, mesmo antes da Lei nº 14.230/2021, já entendia que, considerando a sua natureza
acautelatória, a medida de indisponibilidade de bens em ação de improbidade administrativa pode
ser deferida sem oitiva do réu. Nesse sentido:

Jurisprudência em Teses do STJ – Improbidade Administrativa I

11) É possível o deferimento da medida acautelatória de indisponibilidade de bens em ação de
improbidade administrativa nos autos da ação principal sem audiência da parte adversa e,
portanto, antes da notificação a que se refere o art. 17, § 7º, da Lei n. 8.429/92.

A Lei nº 14.230/2021 incluiu o § 3º ao art. 16 afirmando que é possível esse deferimento liminar,
mas desde que fique demonstrado que não é possível, no caso concreto, ouvir previamente o réu.
Essa urgência não pode ser presumida:

Art. 16 (...)

§ 4º A indisponibilidade de bens poderá ser decretada sem a oitiva prévia do réu, sempre que o
contraditório prévio puder comprovadamente frustrar a efetividade da medida ou houver outras
circunstâncias que recomendem a proteção liminar, não podendo a urgência ser presumida.

Pressupostos

Quais são os pressupostos para se decretar a indisponibilidade de bens do

réu?

Antes da Lei nº 14.230/2021 Depois da Lei nº 14.230/2021

Somente o fumus boni iuris (indícios Passou a ser indispensável a
de que o réu praticou o ato de demonstração, no caso concreto, do:
improbidade).
a) fumus boni iuris (juiz deve estar
convencido da probabilidade da
ocorrência dos atos descritos na
Para o STJ, bastava que o MP
petição inicial com fundamento nos
demonstrasse o fumus boni iuris.
respectivos elementos de instrução);

b) periculum in mora (deve estar

O periculum in mora era considerado demonstrado, no caso concreto, o
presumido (implícito). perigo de dano irreparável ou de risco
Assim, a decretação de ao resultado útil do processo.
indisponibilidade de bens dispensava
a demonstração do periculum in
Veja o novo § 3º que foi incluído:
mora, bastando a demonstração do
fumus boni juris, que consiste em Art. 16 (...) § 3º O pedido de
indícios de atos ímprobos. indisponibilidade de bens a que se
refere o caput deste artigo apenas
STJ. 2ª Turma. AREsp 1812026/RJ,
será deferido mediante a
Rel. Min. Herman Benjamin, julgado
demonstração no caso concreto de
em 08/06/2021.
perigo de dano irreparável ou de risco
ao resultado útil do processo, desde
que o juiz se convença da
probabilidade da ocorrência dos atos
descritos na petição inicial com
fundamento nos respectivos
elementos de instrução, após a oitiva
do réu em 5 (cinco) dias.

Jurisprudência em Teses (Ed. 38) Essa tese está superada.

12) É possível a decretação da A Lei agora exige expressamente a

indisponibilidade de bens do “demonstração no caso concreto de
promovido em ação civil pública por perigo de dano irreparável ou de risco
ato de improbidade administrativa, ao resultado útil do processo”.
quando ausente (ou não
Assim, o MP deve demonstrar que o
demonstrada) a prática de atos (ou a
réu está se desfazendo do seu
sua tentativa) que induzam a
patrimônio e, por essa razão, seria
conclusão de risco de alienação,
necessária a decretação da
oneração ou dilapidação patrimonial
indisponibilidade.
de bens do acionado, dificultando ou
impossibilitando o eventual
ressarcimento futuro.
A indisponibilidade deve garantir apenas o integral ressarcimento do prejuízo ao erário ou
também eventual multa civil? Ex: o prejuízo ao erário foi de R$ 300 mil; ocorre que o MP afirma
que o réu pode ser condenado a pagar mais R$ 300 mil de multa civil; logo, o MP pede que
sejam tornados indisponíveis bens do réu equivalentes a R$ 600 mil. Isso é possível?
• Antes da Lei nº 14.230/2021: SIM

A indisponibilidade era decretada para assegurar o ressarcimento dos valores ao Erário e também
para custear o pagamento da multa civil:

Jurisprudência em Teses (Ed. 38)

13) Na ação de improbidade, a decretação de indisponibilidade de bens pode recair sobre

aqueles adquiridos anteriormente ao suposto ato, além de levar em consideração, o valor de
possível multa civil como sanção autônoma.

• Depois da Lei nº 14.230/2021: NÃO

Foi incluído o § 10 para afastar expressamente essa possibilidade:

Art. 16 (...)

§ 10. A indisponibilidade recairá sobre bens que assegurem exclusivamente o integral

ressarcimento do dano ao erário, sem incidir sobre os valores a serem eventualmente aplicados
a título de multa civil ou sobre acréscimo patrimonial decorrente de atividade lícita.

A indisponibilidade pode ser determinada sobre bens com valor superior ao mencionado na
petição inicial da ação de improbidade (ex.: a petição inicial narra um prejuízo ao erário de R$
100 mil, mas o MP pede a indisponibilidade de R$ 500 mil do requerido)?

• Antes da Lei nº 14.230/2021: SIM

Era possível que se determinasse a indisponibilidade de bens em valor superior ao indicado na

inicial da ação, visando a garantir o integral ressarcimento de eventual prejuízo ao erário, levando-
se em consideração, até mesmo, o valor de possível multa civil como sanção autônoma. Isso
porque a indisponibilidade acautelatória prevista na Lei de Improbidade Administrativa tem como
finalidade a reparação integral dos danos que porventura tenham sido causados ao erário.

REsp 1176440-RO, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em 17/9/2013.

• Depois da Lei nº 14.230/2021: NÃO

Somente poderá ser decretada a indisponibilidade de bens em valor que seja suficiente para
custear a quantia apontada na petição inicial do MP como sendo o dano ao erário ou o
enriquecimento ilícito. Isso fica claro nos dois parágrafos inseridos no art. 16:
Art. 16 (...)
§ 5º Se houver mais de um réu na ação, a somatória dos valores declarados indisponíveis não
poderá superar o montante indicado na petição inicial como dano ao erário ou como
enriquecimento ilícito.

§ 6º O valor da indisponibilidade considerará a estimativa de dano indicada na petição inicial,

permitida a sua substituição por caução idônea, por fiança bancária ou por seguro-garantia
judicial, a requerimento do réu, bem como a sua readequação durante a instrução do processo.

Bens que deverão ser prioritariamente tornados indisponíveis

A Lei nº 14.230/2021 incluiu um novo parágrafo prevendo uma ordem de prioridade na decretação
da indisponibilidade. O bloqueio de contas bancárias passa a ser a última opção:

Art. 16 (...)

§ 11. A ordem de indisponibilidade de bens deverá priorizar veículos de via terrestre, bens
imóveis, bens móveis em geral, semoventes, navios e aeronaves, ações e quotas de sociedades
simples e empresárias, pedras e metais preciosos e, apenas na inexistência desses, o bloqueio
de contas bancárias, de forma a garantir a subsistência do acusado e a manutenção da
atividade empresária ao longo do processo.

Quantias inferiores a 40 salários-mínimos não podem ser objeto de indisponibilidade

Art. 16 (...)
§ 13. É vedada a decretação de indisponibilidade da quantia de até 40 (quarenta) salários
mínimos depositados em caderneta de poupança, em outras aplicações financeiras ou em
conta-corrente.

A indisponibilidade pode recair sobre bem de família?

• Antes da Lei nº 14.230/2021: SIM

A indisponibilidade prevista no art. 7º, parágrafo único, da LIA podeia recair sobre bens de família
(STJ. 2ª Turma. EDcl no AgRg no REsp 1351825/BA, Rel. Min. Og Fernandes, julgado em
22/09/2015).

• Depois da Lei nº 14.230/2021: em regra, NÃO

Veja o novo § 14:

Art. 16 (...)

§ 14. É vedada a decretação de indisponibilidade do bem de família do réu, salvo se comprovado

que o imóvel seja fruto de vantagem patrimonial indevida, conforme descrito no art. 9º desta Lei.
Indisponibilidade não pode acarretar prejuízo à prestação de serviços públicos

Art. 16 (...)

§ 12. O juiz, ao apreciar o pedido de indisponibilidade de bens do réu a que se refere o caput
deste artigo, observará os efeitos práticos da decisão, vedada a adoção de medida capaz de
acarretar prejuízo à prestação de serviços públicos.

É possível a decretação da indisponibilidade de bens de terceiro?

SIM. Mas desde que demonstrada a sua efetiva concorrência para os atos ilícitos apurados ou se
tiver havido desconsideração da personalidade jurídica:

Art. 16 (...)
§ 7º A indisponibilidade de bens de terceiro dependerá da demonstração da sua efetiva
concorrência para os atos ilícitos apurados ou, quando se tratar de pessoa jurídica, da
instauração de incidente de desconsideração da personalidade jurídica, a ser processado na
forma da lei processual.

Recurso

Da decisão que deferir ou indeferir a medida relativa à indisponibilidade de bens caberá agravo de
instrumento (§ 9º do art. 16).

12. AFASTAMENTO DO CARGO

LEI Nº 8.429/92

Antes da Lei nº 14.230/2021 Depois da Lei nº 14.230/2021

 Art. 20. A perda da função pública e a Art. 20. A perda da função pública e a
suspensão dos direitos políticos só se suspensão dos direitos políticos só se
efetivam com o trânsito em julgado efetivam com o trânsito em julgado
da sentença condenatória. da sentença condenatória.

Parágrafo único. A autoridade judicial § 1º A autoridade judicial competente

ou administrativa competente poderá
determinar o afastamento do agente
público do exercício do cargo,
emprego ou função, sem prejuízo da
remuneração, quando a medida se
fizer necessária à instrução
processual.
poderá determinar o afastamento do
agente público do exercício do cargo,
do emprego ou da função, sem
prejuízo da remuneração, quando a
medida for necessária à instrução
processual ou para evitar a iminente
prática de novos ilícitos.

§ 2º O afastamento previsto no § 1º
deste artigo será de até 90 (noventa)
dias, prorrogáveis uma única vez por
igual prazo, mediante decisão
motivada.

A Lei nº 14.230/2021 afirmou que essa medida cautelar de afastamento do cargo só pode ser
decretada pela autoridade judicial (reserva de jurisdição), tendo retirado a possibilidade de ser
determinada pela autoridade administrativa. O STJ já havia limitado esse afastamento ao prazo de
180 dias (STJ. Corte Especial. AgRg na SLS 1498/RJ, Rel. Min. Ari Pargendler, julgado em
15/3/2012).

Apesar da inovação legislativa, o art. 147 da Lei nº 8.112/90 continua prevendo a possibilidade de
afastamento pela autoridade administrativa na esfera federal:

Art. 147. Como medida cautelar e a fim de que o servidor não venha a influir na apuração da
irregularidade, a autoridade instauradora do processo disciplinar poderá determinar o seu
afastamento do exercício do cargo, pelo prazo de até 60 (sessenta) dias, sem prejuízo da
remuneração.

13. RITO DA AÇÃO DE IMPROBIDADE

RITO DA AÇÃO DE IMPROBIDADE (ART. 17 DA LEI 8.429/92)

REGRAMENTO ANTERIOR NOVO REGRAMENTO (LEI 14.230/2021)

Legitimidade para a propositura (caput)

A ação de improbidade podia ser proposta
pelo Ministério Público ou pela pessoa
jurídica interessada (ex: se a improbidade
tivesse sido praticada contra o ente
municipal, este Município poderá ajuizar a
ação de improbidade).
A ação de improbidade somente pode ser
proposta pelo Ministério Público.
A pessoa jurídica interessada não mais
pode ajuizar ação de improbidade.
Se a autoridade tiver conhecimento de
fatos que revelem a existência de indícios
de ato de improbidade, ela deverá
representar ao Ministério Público para as
providências necessárias (art. 7º).

Requisitos da petição inicial (§ 6º)

Requisitos da petição inicial: § 6º A petição inicial observará o seguinte:

§ 6º A ação será instruída com I - deverá individualizar a conduta do réu e

documentos ou justificação
contenham indícios suficientes da
existência do ato de improbidade ou com
razões fundamentadas da impossibilidade
de apresentação de qualquer dessas
provas, observada a legislação vigente,
inclusive as disposições inscritas nos arts.
16 a 18 do Código de Processo Civil.
Obs: esses arts. 16 a 18 são do CPC/1973
e tratavam sobre litigância de má-fé.
que apontar os elementos probatórios
mínimos que demonstrem a ocorrência
das hipóteses dos arts. 9º, 10 e 11 desta
Lei e de sua autoria, salvo impossibilidade
devidamente fundamentada;
II - será instruída com documentos ou
justificação que contenham indícios
suficientes da veracidade dos fatos e do
dolo imputado ou com razões
fundamentadas da impossibilidade de
apresentação de qualquer dessas provas,
observada a legislação vigente, inclusive
as disposições constantes dos arts. 77 e
80 da Lei nº 13.105, de 16 de março de
2015 (Código de Processo Civil).

Obs: os arts. 77 e 80 tratam sobre os

deveres das partes e a litigância de má-fé.

O que o juiz faz diante da petição inicial?

No regramento anterior, o juiz determinava No regramento atual, o juiz examina se a
a notificação do requerido para defesa petição inicial deve ser recebida. Se for o
prévia. caso, ele determina a citação do
requerido.
Essa notificação ocorria antes de o juiz
receber a petição inicial. Não existe mais a previsão de defesa
prévia.
Essa defesa prévia ocorria antes da
contestação. Se a petição iniciar estiver em devida
forma, o requerido já é citado para
Veja o que dizia a Lei:
contestar. Confira:

§ 7º Estando a inicial em devida forma, o

§ 7º Se a petição inicial estiver em devida
juiz mandará autuá-la e ordenará a
forma, o juiz mandará autuá-la e ordenará
notificação do requerido, para oferecer
a citação dos requeridos para que a
manifestação por escrito, que poderá ser
contestem no prazo comum de 30 (trinta)
instruída com documentos e justificações,
dias, iniciado o prazo na forma do art. 231
dentro do prazo de quinze dias.
do CPC.

Análise do recebimento ou rejeição da petição inicial

No regramento anterior, depois de receber Como vimos acima, não existe mais
a defesa prévia, o juiz analisava se recebia defesa prévia. Apesar disso, o juiz
ou rejeitava a petição inicial. continua tendo o dever de analisar se
recebe ou rejeita a petição inicial. Esse
Esse juízo de delibação era feito com base
exame é feito antes da citação e de
no § 8º do art. 17, que dizia:
qualquer defesa do réu, com base no novo
§ 6º-B do art. 17:
§ 8º Recebida a manifestação, o juiz, no
prazo de trinta dias, em decisão
§ 6º-B A petição inicial será rejeitada nos
fundamentada, rejeitará a ação, se
casos do art. 330 da Lei nº 13.105, de 16
convencido da inexistência do ato de
de março de 2015 (Código de Processo
improbidade, da improcedência da ação
Civil), bem como quando não preenchidos
ou da inadequação da via eleita.
os requisitos a que se referem os incisos I
e II do § 6º deste artigo, ou ainda quando
Se o juiz, depois de analisar a defesa manifestamente inexistente o ato de
prévia, decidisse receber a petição inicial, improbidade imputado.
o réu era citado para apresentar
contestação, na forma do antigo § 9º, que
Vale ressaltar, contudo, que, mesmo após
agora está revogado.
a contestação o juiz poderá rejeitar o
pedido de condenação em improbidade
administrativa:

§ 11. Em qualquer momento do processo,

verificada a inexistência do ato de
improbidade, o juiz julgará a demanda
improcedente.

Depois de oferecida a contestação

Depois de oferecida a contestação, a Lei Foram inseridos três novos parágrafos
não previa qualquer providência adicional, com providências específicas:
seguindo-se o procedimento comum.
§ 10-B. Oferecida a contestação e, se for o
caso, ouvido o autor, o juiz:

I - procederá ao julgamento conforme o

estado do processo, observada a eventual
inexistência manifesta do ato de
improbidade;

II - poderá desmembrar o litisconsórcio,

com vistas a otimizar a instrução
processual.

§ 10-C. Após a réplica do Ministério

Público, o juiz proferirá decisão na qual
indicará com precisão a tipificação do ato
de improbidade administrativa imputável
ao réu, sendo-lhe vedado modificar o fato
principal e a capitulação legal apresentada
pelo autor.
§ 10-E. Proferida a decisão referida no §
10-C deste artigo, as partes serão
intimadas a especificar as provas que
pretendem produzir.

A inexistência do ato de improbidade pode ser reconhecida a qualquer momento

§ 11. Em qualquer fase do processo, § 11. Em qualquer momento do processo,

reconhecida a inadequação da ação de verificada a inexistência do ato de
improbidade, o juiz extinguirá o processo improbidade, o juiz julgará a demanda
sem julgamento do mérito. improcedente.

Recurso contra a decisão que recebe a petição inicial

Havia previsão expressa de agravo de A Lei não foi muito clara sobre a
instrumento: possibilidade de recurso imediato.

§ 10. Da decisão que receber a petição O § 10 foi revogado, no entanto, pode-se

inicial, caberá agravo de instrumento. defender que ainda seria possível o agravo
com base nos § 9º-A e 21, que foram
inseridos no art. 17:
§ 9º-A Da decisão que rejeitar questões
preliminares suscitadas pelo réu em sua
contestação caberá agravo de
instrumento.

§ 21. Das decisões interlocutórias caberá

agravo de instrumento, inclusive da
decisão que rejeitar questões preliminares
suscitadas pelo réu em sua contestação.

RESUMO COMPARATIVO

REGRAMENTO ANTERIOR NOVO REGRAMENTO (LEI

14.230/2021)
1. Petição inicial 1. Petição inicial

2. Estando a inicial em devida forma, 2. A petição inicial será rejeitada:

o juiz ordenava a notificação do
a) nos casos do art. 330 do CPC;
requerido, para, em 15 dias,
apresentar defesa prévia. b) quando não preencher os
requisitos do art. 17, § 6º, I e II, da LIA;
c) quando manifestamente
3. Recebida a manifestação, o juiz, no
inexistente o ato de improbidade
prazo de 30 dias, em decisão
imputado.
fundamentada, recebia a inicial ou
rejeitava a ação.
3. Se a petição inicial estiver em
devida forma, o juiz determinará a
4. Recebida a petição inicial, o réu era
citação do requerido para apresentar
citado para apresentar contestação
contestação no prazo de 30 dias.
no prazo de 15 dias.

4. Réplica do MP

5. Após a réplica do MP, o juiz

proferirá decisão na qual indicará com
precisão a tipificação do ato de
improbidade administrativa imputável
ao réu, sendo-lhe vedado modificar o
fato principal e a capitulação legal
apresentada pelo autor. Proferida
essa decisão, as partes serão
intimadas a especificar as provas que
pretendem produzir.

6. Vale ressaltar que, para cada ato de

improbidade administrativa, deverá
necessariamente ser indicado apenas
um tipo dentre aqueles previstos nos
arts. 9º, 10 e 11 da LIA.

7. Isso é importante porque o § 10-F

afirma que será nula a decisão de
mérito total ou parcial da ação de
improbidade administrativa que:
 I - condenar o requerido por tipo
diverso daquele definido na petição
inicial;

II - condenar o requerido sem a

produção das provas por ele
tempestivamente especificadas.

Competência
A ação de improbidade deverá ser proposta perante o foro do local onde ocorrer o dano ou da
pessoa jurídica prejudicada (§ 4º-A do art. 17).

A propositura da ação de improbidade prevenirá a competência do juízo para todas as ações

posteriormente intentadas que possuam a mesma causa de pedir ou o mesmo objeto (§ 5º).

Tutelas provisórias
O Ministério Público poderá requerer as tutelas provisórias adequadas e necessárias, nos termos
dos arts. 294 a 310 do CPC (§ 6º-A do art. 17).

Juiz não pode modificar o fato principal e a capitulação legal apresentada pelo autor

No pedido condenatório, era comum o MP enquadrar a conduta ímproba nos arts. 9º ou 10 e fazer
pedido subsidiário de aplicação do art. 11, que contém dispositivos mais abrangentes. O juiz, por
sua vez, não ficava restrito à “tipificação” realizada na inicial, podendo enquadrar a conduta do
agente ímprobo nos arts. 9º, 10 ou 11 (como se fosse uma emendatio libelli, do processo penal).

Agora, essa prática não é mais permitida, não podendo o juiz alterar a capitulação inicial:

Art. 17 (...)

§ 10-C. Após a réplica do Ministério Público, o juiz proferirá decisão na qual indicará com
precisão a tipificação do ato de improbidade administrativa imputável ao réu, sendo-lhe vedado
modificar o fato principal e a capitulação legal apresentada pelo autor.

§ 10-D. Para cada ato de improbidade administrativa, deverá necessariamente ser indicado
apenas um tipo dentre aqueles previstos nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei.
(...)

§ 10-F. Será nula a decisão de mérito total ou parcial da ação de improbidade administrativa
que:

I - condenar o requerido por tipo diverso daquele definido na petição inicial;

Trata-se de aplicação do princípio da correlação entre o pedido, ou seja, entre as sanções
qualitativa e quantitativamente postuladas pelo autor, e a sentença.

Juiz pode julgar improcedente a demanda a qualquer momento

Em qualquer momento do processo, verificada a inexistência do ato de improbidade, o juiz julgará
a demanda improcedente (§ 11 do art. 17).

Pessoa jurídica deve ser intimada

Sem prejuízo da citação dos réus, a pessoa jurídica interessada será intimada para, caso queira,
intervir no processo (§ 14 do art. 17);

Se a imputação envolver desconsideração

Se a imputação envolver a desconsideração de pessoa jurídica, serão observadas as regras

previstas nos arts. 133 a 137 do CPC.

Conversão da ação de improbidade em ação civil pública

Segundo o § 16 do art. 17:

§ 16. A qualquer momento, se o magistrado identificar a existência de ilegalidades ou de

irregularidades administrativas a serem sanadas sem que estejam presentes todos os requisitos
para a imposição das sanções aos agentes incluídos no polo passivo da demanda, poderá, em
decisão motivada, converter a ação de improbidade administrativa em ação civil pública,
regulada pela Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985.

§ 17. Da decisão que converter a ação de improbidade em ação civil pública caberá agravo de
instrumento.

Direito ao interrogatório e ao silêncio

Ao réu será assegurado o direito de ser interrogado sobre os fatos de que trata a ação, e a sua
recusa ou o seu silêncio não implicarão confissão (§ 18 do art. 17).

Não há presunção de veracidade em caso de revelia

Art. 17 (...)

§ 19. Não se aplicam na ação de improbidade administrativa:

I - a presunção de veracidade dos fatos alegados pelo autor em caso de revelia;

(...)
Não é possível a distribuição diversa do ônus da prova em desfavor do réu

Ônus da prova é a regra que atribui a uma das partes o ônus de suportar a falta de prova de um
determinado fato.
As regras gerais de distribuição do ônus da prova estão previstas no art. 373 do CPC:

Art. 373. O ônus da prova incumbe:

I - ao autor, quanto ao fato constitutivo de seu direito;

II - ao réu, quanto à existência de fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito do autor.

O sistema processual brasileiro adotou, como regra, a teoria da distribuição estática do ônus da
prova, segundo a qual cabe ao autor provar o fato constitutivo do direito e ao réu cabe provar o
fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito do autor.

Na distribuição estática do ônus da prova a lei atribui a uma determinada parte, de modo
apriorístico, quais são os fatos específicos que deverão ser por ela provados, dando-lhe ciência
prévia sobre como se desenvolverá a atividade instrutória, e o fato de que o ônus da prova, nessa
perspectiva – estática – é uma regra de julgamento, motivo pelo qual não deve o juiz com ela se
preocupar no curso da atividade probatória, mas somente ao final, e somente se porventura da
instrução resultar algum fato relevante não esclarecido.

O cotidiano forense demonstrou, ao longo dos anos, que as regras de distribuição estática do
ônus da prova previamente estabelecidas em lei não eram suficientes ou adequadas para
solucionar todas as situações fáticas. Diante disso, chegou-se à conclusão de que seria
necessária a criação de algumas regras de distribuição do ônus da prova diferentes daquelas pré-
determinadas pela lei.

Surgiu, assim, o consenso de que, em determinados casos, haveria a necessidade de modificar

(redistribuir, inverter) as regras gerais do ônus da prova.

O CPC denomina isso de “distribuição diversa do ônus da prova”. Na prática, é mais comum
falarmos em inversão do ônus da prova.
A inversão do ônus da prova consiste, portanto, em modificar, em determinados casos
excepcionais, as regras gerais do ônus da prova, que são previstas nos incisos do art. 373 do CPC.

Os §§ 1º e 2º do art. 373 do CPC preveem hipóteses nas quais o juiz, diante das peculiaridades do
caso concreto, poderá alterar a regra geral prevista nos incisos do art. 373 do CPC:

Art. 373 (...)

§ 1º Nos casos previstos em lei ou diante de peculiaridades da causa relacionadas à

impossibilidade ou à excessiva dificuldade de cumprir o encargo nos termos do caput ou
à maior facilidade de obtenção da prova do fato contrário, poderá o juiz atribuir o ônus da
prova de modo diverso, desde que o faça por decisão fundamentada, caso em que deverá
dar à parte a oportunidade de se desincumbir do ônus que lhe foi atribuído.
 § 2º A decisão prevista no § 1º deste artigo não pode gerar situação em que a
desincumbência do encargo pela parte seja impossível ou excessivamente difícil.

Vejamos, de forma organizada, o que dizem esses dois dispositivos.

O juiz poderá atribuir o ônus da prova de modo diferente da regra geral prevista no caput do art.
373 em três situações:
1) nos casos previstos em lei. Ex: art. 6º, VIII, do CDC.

2) quando for impossível ou extremamente difícil cumprir o encargo previsto no caput do art. 373.

Trata-se da inversão do ônus da prova para evitar que a parte tenha que produzir uma prova
unilateralmente diabólica.

Em outras palavras, quando a regra geral do caput do art. 373 exigir que a parte faça uma prova
diabólica, o juiz deverá inverter o ônus.
Obs: a decisão de inversão não pode gerar situação em que a desincumbência do encargo pela
parte seja impossível ou excessivamente difícil. Em outras palavras, a inversão não pode gerar
para a parte que recebeu esse ônus a tarefa de produzir uma prova diabólica. Não se pode
simplesmente transferir a prova diabólica de uma parte para a outra. Não se admite a inversão do
ônus em caso de prova duplamente diabólica (§ 2º do art. 373 do CPC).

3) quando a inversão gerar maior facilidade de obtenção da prova do fato contrário.

Ex: o autor alega determinado fato; pela regra geral, caberia a ele o ônus de provar esse fato; no
entanto, as peculiaridades do caso concreto revelam que é muito mais fácil para o réu trazer essa
prova. Nesta hipótese seria possível a inversão.

O inciso II do § 19 do art. 17 da LIA, incluído pela Lei nº 14.230/2021, proíbe que o juiz imponha
contra o réu a aplicação dos §§ 1º e 2º do art. 373 do CPC:

Art. 17 (...)

§ 19. Não se aplicam na ação de improbidade administrativa:

(...)

II - a imposição de ônus da prova ao réu, na forma dos §§ 1º e 2º do art. 373 da Lei nº 13.105,
de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil);

(...)

Proibição do bis in idem processual

O princípio que proíbe o bis in idem tem duas vertentes:

a) ne bis in idem material: significa que o acusado tem o direito de não ser punido duas vezes pelo
mesmo fato. Impede que alguém seja, efetivamente, punido em duplicidade ou que tenha o
mesmo fato, elemento ou circunstância considerados mais de uma vez para definir-se a sanção.

b) ne bis in idem processual: assegura-se ao réu o direito de não ser processado duas vezes pelo
mesmo fato. Assim, impede a formação, a continuação ou a sobrevivência da relação jurídica
processual que esteja em duplicidade.

A Lei nº 14.230/2021 acrescentou um dispositivo proibindo expressamente o bis in idem

processual nas ações de improbidade administrativa.

Art. 17 (...)

§ 19. Não se aplicam na ação de improbidade administrativa:

(...)

III - o ajuizamento de mais de uma ação de improbidade administrativa pelo mesmo fato (...)
(...)

Conflito de atribuições entre Ministérios Públicos

A Lei nº 14.230/2021 acrescentou a seguinte regra:

Art. 17 (...)

§ 19. Não se aplicam na ação de improbidade administrativa:

(...)

III - o ajuizamento de mais de uma ação de improbidade administrativa pelo mesmo fato,
competindo ao Conselho Nacional do Ministério Público dirimir conflitos de atribuições entre
membros de Ministérios Públicos distintos;

(...)

Esse dispositivo, aparentemente simples, esconde uma série de desdobramentos que precisam
ser explicados.

Conflito de competência

Quando dois órgãos jurisdicionais divergem sobre quem deverá julgar uma causa, dizemos que
existe, neste caso, um conflito de competência.

Exemplo de conflito de competência

Ocorreu um desastre ambiental nos Municípios de Rio Preto (MG) e Valença (RJ), bem na divisa
entre os dois Estados.
O Promotor de Justiça de Rio Preto (MG) ajuizou ação civil pública para apurar dano ambiental. A
Inicial foi recebida pelo juízo de Rio Preto (TJ/MG). Ocorre que o Ministério Público fluminense
também propôs uma ação civil pública relacionada com os mesmos fatos, tendo o juízo de
Valença (TJ/RJ) também aceitado a demanda.

Desse modo, perceba que há um conflito positivo de competência tendo em vista que tanto o juízo
de Rio Preto como o juízo de Valença consideram-se competentes para a causa.

Este conflito deverá ser dirimido pelo Superior Tribunal de Justiça, nos termos do art. 105, I, "d", da
CF/88:

Art. 105. Compete ao Superior Tribunal de Justiça:

I - processar e julgar, originariamente:

d) os conflitos de competência entre quaisquer tribunais, ressalvado o disposto no art. 102, I, "o",
bem como entre tribunal e juízes a ele não vinculados e entre juízes vinculados a tribunais
diversos;

Conflito de atribuições

No exemplo acima, os membros do Ministério Público discordaram entre si. No entanto, essa
discordância não ficou limitada a eles e foi também encampada pelos juízes. Logo, em última
análise, tivemos um conflito de competência, ou seja, um conflito negativo entre dois órgãos
jurisdicionais.

Algumas vezes, no entanto, os membros do Ministério Público instauram procedimentos

apuratórios que tramitam no âmbito da própria instituição. Neste caso, em regra, tais
procedimentos não são levados ao Poder Judiciário, salvo no momento em que irá ser oferecida a
ação ou se for necessária alguma medida que dependa de autorização judicial.

A regra geral, no entanto, é que os procedimentos de apuração conduzidos diretamente pelo MP

tramitem exclusivamente no âmbito interno da Instituição.

Ex: um Promotor de Justiça e um Procurador da República divergem quanto à atribuição para a

condução de inquérito civil que investiga suposto superfaturamento na construção de conjuntos
habitacionais com recursos financeiros liberados pela Caixa Econômica Federal e oriundos do
Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS). A Procuradoria da República no Paraná entendeu
que esta atribuição seria do Promotor de Justiça, mas o MPE discordou e considerou que a
apuração seria do MPF, já que envolvia recursos oriundos da CEF (STF ACO 924).

Neste caso, indaga-se: se dois membros do Ministério Público divergem sobre quem deverá atuar
em uma investigação, como isso é chamado? Teremos aqui também um conflito de
competência?

NÃO. Neste caso, teremos um CONFLITO DE ATRIBUIÇÕES.

“O conflito de atribuições não se confunde com o conflito de competência. Cuidando-se de ato de

natureza jurisdicional, o conflito será de competência; tratando-se de controvérsia entre órgãos do
Ministério Público sobre ato que caiba a um deles praticar, ter-se-á um conflito de atribuições.”
(LIMA, Renato Brasileiro de. Manual de Processo Penal. 8ª ed., Salvador: Juspodivm, 2020, p.
1239).

Obs: mais uma vez, chamo atenção para o fato de que só existe conflito de atribuições se a
divergência ficar restrita aos membros do Ministério Público. Se os juízes encamparem as teses
dos membros do MP, aí eles estarão discordando entre si e teremos, no caso, um conflito de
competência.

Caso haja um conflito de atribuições entre membros do Ministério Público, quem irá decidir qual
dos dois órgãos irá atuar?

Depende. Podemos identificar quatro situações diferentes:

QUEM DECIDE O CONFLITO DE ATRIBUIÇÕES ENTRE MEMBROS DO

MINISTÉRIO PÚBLICO?

SITUAÇÃO QUEM IRÁ DIRIMIR

MPE do Estado 1 x MPE do Estado 1 Procurador-Geral de Justiça do Estado

1

MPF x MPF CCR, com recurso ao PGR

MPU (ramo 1) x MPU (ramo 2) Procurador-Geral da República

MPE x MPF CNMP

MPE do Estado 1 x MPE do Estado 2 CNMP

Esse é o entendimento do STF: Pet 4891, Rel. Marco Aurélio, Relator p/ Acórdão Alexandre de
Moraes, julgado em 16/06/2020.

Desse modo, podemos afirmar que o art. 17, § 19, III, da LIA, com redação dada pela Lei nº
14.230/2021, está de acordo com o entendimento do STF:

Art. 17 (...)

§ 19. Não se aplicam na ação de improbidade administrativa:

(...)

III - o ajuizamento de mais de uma ação de improbidade administrativa pelo mesmo fato,
competindo ao Conselho Nacional do Ministério Público dirimir conflitos de atribuições entre
membros de Ministérios Públicos distintos;
(...)
O ponto que chamo atenção, contudo, e para o fato de que o art. 17, § 19, III, da LIA somente se
aplica para conflitos de atribuições. Em caso de conflitos de competência, a competência para
dirimir será:

• do Tribunal ao qual estiverem vinculados os juízos (ex: dois juízos vinculados ao TJ/BA
consideram-se competentes para julgar ação de improbidade relacionada com os mesmos fatos;
esse conflito será dirimido não pelo CNMP, mas sim pelo TJ/BA);

• do STJ, em caso de juízos vinculados a tribunais diferentes. Ex: em uma obra pública
interestadual envolvendo os Estados do Amazonas e do Pará, surgiram notícias da prática de atos
de improbidade administrativa. Tanto o MP/AM como o MP/PA ajuizaram ações de improbidade.
O juízo vinculado ao TJ/AM recebeu a Inicial, assim como o juízo vinculado ao TJ/PA. Neste caso,
teremos um conflito de competência, que não será dirimido pelo CNMP, mas sim pelo STJ.

Inexistência de reexame necessário

Noções gerais sobre o reexame necessário

O chamado “reexame necessário” ou “duplo grau de jurisdição obrigatório” é um instituto previsto

no art. 496 do CPC/2015 e em algumas leis esparsas:

Art. 496. Está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de
confirmada pelo tribunal, a sentença:

I - proferida contra a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e suas respectivas

autarquias e fundações de direito público;

II - que julgar procedentes, no todo ou em parte, os embargos à execução fiscal.

§ 1º Nos casos previstos neste artigo, não interposta a apelação no prazo legal, o juiz ordenará a
remessa dos autos ao tribunal, e, se não o fizer, o presidente do respectivo tribunal avocá-los-á.

§ 2º Em qualquer dos casos referidos no § 1o, o tribunal julgará a remessa necessária.

Deixa eu explicar melhor:

- Se a sentença proferida pelo juiz de 1ª instância: a) for contra a Fazenda Pública; ou b) julgar
procedentes os embargos do devedor na execução fiscal (o que também é uma sentença contra a
Fazenda Pública);

- Essa sentença deverá ser, obrigatoriamente, reexaminada pelo Tribunal de 2º grau (Tribunal de
Justiça ou Tribunal Regional Federal);

- Mesmo que a Fazenda Pública não recorra;

- E, enquanto não for realizado o reexame necessário, não haverá trânsito em julgado.

Obs: o reexame necessário não possui natureza jurídica de recurso. Desse modo, é tecnicamente
incorreto denominar este instituto de “recurso ex officio”, “recurso de ofício” ou “recurso
obrigatório”.
Exceções ao reexame necessário

O CPC prevê, em dois parágrafos, situações em que, mesmo a sentença se enquadrando nos
incisos do art. 496, não haverá a obrigatoriedade do reexame necessário:
Art. 496 (...)

§ 3º Não se aplica o disposto neste artigo quando a condenação ou o proveito econômico

obtido na causa for de valor certo e líquido inferior a:

I - 1.000 (mil) salários-mínimos para a União e as respectivas autarquias e fundações de direito

público;

II - 500 (quinhentos) salários-mínimos para os Estados, o Distrito Federal, as respectivas

autarquias e fundações de direito público e os Municípios que constituam capitais dos Estados;

III - 100 (cem) salários-mínimos para todos os demais Municípios e respectivas autarquias e
fundações de direito público.

§ 4º Também não se aplica o disposto neste artigo quando a sentença estiver fundada em:

I - súmula de tribunal superior;

II - acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Federal ou pelo Superior Tribunal de Justiça em
julgamento de recursos repetitivos;

III - entendimento firmado em incidente de resolução de demandas repetitivas ou de assunção

de competência;
IV - entendimento coincidente com orientação vinculante firmada no âmbito administrativo do
próprio ente público, consolidada em manifestação, parecer ou súmula administrativa.

Reexame necessário “invertido” previsto na Lei de Ação Popular

A Lei nº 4.717/65 prevê que se o juiz concluir pela carência ou pela improcedência da ação
popular, essa sentença estará sujeita ao reexame necessário. Veja:

Art. 19. A sentença que concluir pela carência ou pela improcedência da ação está sujeita ao
duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal; da que
julgar a ação procedente caberá apelação, com efeito suspensivo.

Assim, quando a sentença da ação popular for procedente, não haverá reexame necessário.
Perceba, portanto, que o art. 19 inverte a lógica da remessa necessária do CPC. Pelo CPC, se a
Fazenda “perde”, haverá reexame. Na ação popular, o reexame necessário ocorre se o cidadão
perde.

Em virtude disso, podemos dizer que esse art. 19 traz uma hipótese de duplo grau de jurisdição
invertido, ou seja, um duplo grau que ocorre em favor do cidadão (e não necessariamente da
Fazenda Pública).
É possível aplicar esse art. 19 da Lei nº 4.717/65 para as ações de improbidade administrativa?

• Antes da Lei nº 14.230/2021: SIM

O STJ entendia que devia se realizar o reexame necessário nas ações de improbidade
administrativa julgadas improcedentes ou extintas em razão da carência da ação:

A sentença que concluir pela carência ou pela improcedência de ação de improbidade

administrativa está sujeita ao reexame necessário, com base na aplicação subsidiária do CPC e
por aplicação analógica da primeira parte do art. 19 da Lei nº 4.717/65.

STJ. 1ª Seção. EREsp 1.220.667-MG, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 24/5/2017 (Info 607).

• Depois da Lei nº 14.230/2021: NÃO

O art. 17, § 19, IV; e o art. 17-C, § 3º, da LIA, inseridos pela Lei nº 14.230/2021, vedam o reexame
obrigatório da sentença de improcedência ou de extinção sem resolução de mérito das ações de
improbidade administrativa:

Art. 17 (...)

§ 19. Não se aplicam na ação de improbidade administrativa:

(...)
IV - o reexame obrigatório da sentença de improcedência ou de extinção sem resolução de
mérito.

Art. 17 (...)

§ 3º Não haverá remessa necessária nas sentenças de que trata esta Lei.

Logo, está superado o entendimento jurisprudencial acima mencionado.

Papel da assessoria jurídica que emitiu o parecer

Art. 17 (...)

§ 20. A assessoria jurídica que emitiu o parecer atestando a legalidade prévia dos atos
administrativos praticados pelo administrador público ficará obrigada a defendê-lo
judicialmente, caso este venha a responder ação por improbidade administrativa, até que a
decisão transite em julgado.

Cabimento de agravo de instrumento nas ações de improbidade

Art. 17 (...)
§ 21. Das decisões interlocutórias caberá agravo de instrumento, inclusive da decisão que
rejeitar questões preliminares suscitadas pelo réu em sua contestação.

Neste ponto, a Lei nº 14.230/2021 positivou o entendimento do STJ:

Aplica-se à ação de improbidade administrativa o previsto no art. 19, § 1º, da Lei da Ação
Popular, segundo o qual das decisões interlocutórias cabe agravo de instrumento.

A decisão interlocutória proferida no bojo de uma ação de improbidade administrativa pode ser
impugnada por agravo de instrumento, com base no art. 19, §1º, da Lei nº 4.717/65, ainda que a
hipótese não esteja prevista no rol do art. 1.015 do CPC.

Nas ações de improbidade administrativa, o CPC aplica-se apenas subsidiariamente,

privilegiando-se as normas do Microssistema Processual Coletivo, para assegurar a efetividade
da jurisdição no trato dos direitos coletivos.

STJ. 2ª Turma. REsp 1925492-RJ, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 04/05/2021 (Info
695).

14. ACORDO DE NÃO PERSECUÇÃO CÍVEL

Acordo de não persecução cível

O § 1º do art. 17 da Lei nº 8.492/92 proibia a realização de transação, acordo ou conciliação nas

ações de improbidade administrativa.

A Lei nº 13.964/2019 alterou esse dispositivo para admitir a celebração de acordo de não
persecução cível:

LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Antes da Lei 13.964/2019 ATUALMENTE
Art. 17. (...) Art. 17. (...)

§ 1º É vedada a transação, acordo ou § 1º As ações de que trata este artigo

conciliação nas ações de que trata o admitem a celebração de acordo de não
caput. persecução cível, nos termos desta Lei.

Se houver a possibilidade desse acordo, o juiz, a requerimento das partes, poderá interromper o
prazo para a contestação:

Art. 17 (...)

§ 10-A. Havendo a possibilidade de solução consensual, poderão as partes requerer ao juiz a

interrupção do prazo para a contestação, por prazo não superior a 90 (noventa) dias.

(Inserido pela Lei 13.964/2019).

A Lei nº 14.230/2021 detalhou, no novo art. 17-B, as regras do acordo de não persecução cível.
Veja abaixo um resumo desse instrumento de negociação.

Em que consiste

O acordo de não persecução cível é um negócio jurídico firmado entre o Ministério Público e o
suposto autor do ato de improbidade administrativa

I - o integral ressarcimento do dano;

II - a reversão à pessoa jurídica lesada da vantagem indevida obtida, ainda que oriunda de agentes
privados.

Tratativas para o acordo

As negociações para a celebração do acordo ocorrerão entre o Ministério Público, de um lado, e,

de outro, o investigado ou demandado e o seu defensor (§ 5º do art. 17-B).

O juiz não participa das negociações.

Em que momento o acordo pode ser celebrado?

O acordo poderá ser celebrado:

a) no curso da investigação de apuração do ilícito;

b) no curso da ação de improbidade; ou

c) no momento da execução da sentença condenatória.

Sobre o tema, já havia decidido o STJ:

É possível acordo de não persecução cível no âmbito da ação de improbidade administrativa em

fase recursal.

STJ. 1ª Turma. Acordo no AREsp 1314581/SP, Rel. Min. Benedito Gonçalves, julgado em
23/02/2021 (Info 686).

Requisitos

A celebração do acordo dependerá do preenchimento de três requisitos cumulativos:

1) a oitiva do ente federativo lesado, em momento anterior ou posterior à propositura da ação;

2) aprovação, no prazo de até 60 dias, pelo órgão do Ministério Público competente para apreciar
as promoções de arquivamento de inquéritos civis, se anterior ao ajuizamento da ação;
3) homologação judicial, independentemente de o acordo ocorrer antes ou depois do ajuizamento
da ação de improbidade administrativa.

Obs: a pessoa jurídica interessada não detém legitimidade para celebrar o acordo de não
persecução cível. Ainda assim, é necessária sua prévia oitiva.

Outros aspectos que deverão ser analisados

Em qualquer caso, a celebração do acordo considerará a personalidade do agente, a natureza, as

circunstâncias, a gravidade e a repercussão social do ato de improbidade, bem como as
vantagens, para o interesse público, da rápida solução do caso.

Resultados que devem ser obtidos com o acordo:

Do acordo celebrado deverão advir, ao menos, os seguintes resultados:

1) ressarcimento integral do dano;

2) reversão à pessoa jurídica lesada da vantagem indevida obtida, ainda que oriunda de agentes
privados.

Determinação de mecanismos de compliance

O acordo poderá contemplar a adoção de mecanismos e procedimentos internos de integridade,

de auditoria e de incentivo à denúncia de irregularidades e a aplicação efetiva de códigos de ética
e de conduta no âmbito da pessoa jurídica, se for o caso, bem como de outras medidas em favor
do interesse público e de boas práticas administrativas (§ 6º do art. 17-B).

Como calcular o valor a ser ressarcido?

Para fins de apuração do valor do dano a ser ressarcido, deverá ser realizada a oitiva do Tribunal
de Contas competente, que se manifestará, com indicação dos parâmetros utilizados, no prazo de
90 dias (§ 3º do art. 17-B).

Se houver descumprimento do acordo

Em caso de descumprimento do acordo, o investigado ou o demandado ficará impedido de
celebrar novo acordo pelo prazo de 5 anos, contado do conhecimento pelo Ministério Público do
efetivo descumprimento (§ 7º do art. 17-B).

15. SENTENÇA NAS AÇÕES DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

O art. 17-C, inserido pela Lei nº 14.230/2021, dispõe sobre critérios que devem balizar a
sentença proferida

Art. 17-C. A sentença proferida nos processos a que se refere esta Lei deverá, além de observar
o disposto no art. 489 da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil):

I - indicar de modo preciso os fundamentos que demonstram os elementos a que se referem os

arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, que não podem ser presumidos;

II - considerar as consequências práticas da decisão, sempre que decidir com base em valores
jurídicos abstratos;

Dispositivo que segue a mesma linha do art. 20 da LINDB, inserido pela Lei nº 13.655/2018:

Art. 20. Nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores
jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão.

III - considerar os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas

públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados e das circunstâncias práticas
que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente;

Dispositivo que segue a mesma linha do art. 22 da LINDB, inserido pela Lei nº 13.655/2018:

Art. 22. Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as
dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos
direitos dos administrados.

IV - considerar, para a aplicação das sanções, de forma isolada ou cumulativa:

a) os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade;

b) a natureza, a gravidade e o impacto da infração cometida;

c) a extensão do dano causado;

d) o proveito patrimonial obtido pelo agente;

e) as circunstâncias agravantes ou atenuantes;

f) a atuação do agente em minorar os prejuízos e as consequências advindas de sua conduta

omissiva ou comissiva;

g) os antecedentes do agente;
V - considerar na aplicação das sanções a dosimetria das sanções relativas ao mesmo fato já
aplicadas ao agente;

VI - considerar, na fixação das penas relativamente ao terceiro, quando for o caso, a sua atuação
específica, não admitida a sua responsabilização por ações ou omissões para as quais não tiver
concorrido ou das quais não tiver obtido vantagens patrimoniais indevidas;

VII - indicar, na apuração da ofensa a princípios, critérios objetivos que justifiquem a imposição
da sanção.

§ 1º A ilegalidade sem a presença de dolo que a qualifique não configura ato de improbidade.

A distinção entre conduta ilegal e conduta ímproba imputada a agente público ou privado é muito
antiga. A ilegalidade e a improbidade não são situações ou conceitos intercambiáveis, cada uma
delas tendo o seu significado.

A improbidade é uma ilegalidade qualificada pelo intuito malsão (nocivo) do agente, atuando com
desonestidade, malícia, dolo. Assim, nem todas as vezes que o agente praticar um ato ilegal, ele
terá cometido um ato ímprobo. Para que o ato ilegal seja considerado ímprobo, exige-se um plus,
que é o intuito de atuar com desonestidade, malícia ou dolo.

A confusão entre os dois conceitos existia porque o art. 11 da Lei nº 8.429/92 prevê como ato de
improbidade qualquer conduta que ofenda os princípios da Administração Pública, entre os quais
se inscreve o da legalidade (art. 37 da CF). Mas isso não significa que toda ilegalidade é ímproba.

A conduta do agente não pode ser considerada ímproba analisando-se a questão apenas do
ponto de vista objetivo, o que iria gerar a responsabilidade objetiva. Quando não se faz distinção
conceitual entre ilegalidade e improbidade, corre-se o risco de adotar-se a responsabilidade
objetiva. Nesse sentido: STJ. 1ª Turma. REsp 1.193.248-MG, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho,
julgado em 24/4/2014 (Info 540).

§ 2º Na hipótese de litisconsórcio passivo, a condenação ocorrerá no limite da participação e

dos benefícios diretos, vedada qualquer solidariedade.

§ 3º Não haverá remessa necessária nas sentenças de que trata esta Lei.

Ressarcimento dos danos e perda dos valores ilicitamente adquiridos

A sentença que julgar procedente a ação fundada nos arts. 9º e 10 condenará os réus:
a) ao ressarcimento dos danos; e

b) à perda ou à reversão dos bens e valores ilicitamente adquiridos, conforme o caso,

... em favor da pessoa jurídica prejudicada pelo ilícito.

Liquidação dos danos

Se houver necessidade de liquidação do dano, a pessoa jurídica prejudicada procederá a essa

determinação e ao ulterior procedimento para cumprimento da sentença referente ao
ressarcimento do patrimônio público ou à perda ou à reversão dos bens.

Caso a pessoa jurídica prejudicada não adote essas providências no prazo de 6 meses, contado
do trânsito em julgado da sentença de procedência da ação, caberá ao Ministério Público
proceder à respectiva liquidação do dano e ao cumprimento da sentença referente ao
ressarcimento do patrimônio público ou à perda ou à reversão dos bens, sem prejuízo de eventual
responsabilização pela omissão verificada.

Serviços efetivamente prestados deverão ser contados no momento de se calcular os danos

Para fins de apuração do valor do ressarcimento, deverão ser descontados os serviços

efetivamente prestados.

Parcelamento

O juiz poderá autorizar o parcelamento, em até 48 parcelas mensais corrigidas monetariamente,

do débito resultante de condenação pela prática de improbidade administrativa se o réu
demonstrar incapacidade financeira de saldá-lo de imediato.

Unificação das sanções (art. 18-A)

A requerimento do réu, na fase de cumprimento da sentença, o juiz unificará eventuais sanções

aplicadas com outras já impostas em outros processos, tendo em vista a eventual continuidade
de ilícito ou a prática de diversas ilicitudes, observado o seguinte:

I - no caso de continuidade de ilícito, o juiz promoverá a maior sanção aplicada, aumentada de 1/3
(um terço), ou a soma das penas, o que for mais benéfico ao réu;

II - no caso de prática de novos atos ilícitos pelo mesmo sujeito, o juiz somará as sanções.

As sanções de suspensão de direitos políticos e de proibição de contratar ou de receber incentivos

fiscais ou creditícios do poder público observarão o limite máximo de 20 anos.
16. PRESCRIÇÃO
O que é prescrição?

Se um direito é violado, o titular deste direito passa a ter a pretensão de buscar judicialmente a
reparação do dano (de forma específica ou pelo equivalente em dinheiro).
Essa pretensão, contudo, deve ser exercida dentro de um prazo previsto na lei. Esgotado esse
prazo, extingue-se a pretensão. A extinção dessa pretensão pelo decurso do prazo é chamada de
prescrição. Isso está previsto no art. 189 do Código Civil, valendo como regra geral:

Art. 189. Violado o direito, nasce para o titular a pretensão, a qual se extingue, pela prescrição,
nos prazos a que aludem os arts. 205 e 206.

A prescrição tem como fundamentos a pacificação social e a segurança jurídica. Se não existisse
prazo para o titular do direito exercer a sua pretensão, todas as relações jurídicas seriam sempre
marcadas pela incerteza e instabilidade, considerando que um fato ocorrido há anos ou mesmo
décadas poderia ser questionado.

A prescrição está presente nos diversos ramos do Direito, inclusive no Direito Administrativo.

Prescrição e atos de improbidade administrativa

Os atos de improbidade administrativa, assim como ocorre com as infrações penais, também estão
sujeitos a prazos prescricionais.

Logo, caso os legitimados ativos demorem muito tempo para ajuizar a ação de improbidade
administrativa contra o responsável pelo ato ímprobo, haverá a prescrição e a consequente perda da
pretensão punitiva.

Qual é o prazo prescricional para a propositura de ações de improbidade administrativa?

• Antes da Lei nº 14.230/2021:

I - 5 anos após o término do mandato, cargo em comissão ou função de confiança;
II - prazo prescricional previsto na lei para faltas disciplinares puníveis com demissão, nos casos
de exercício de cargo efetivo ou emprego.
III - 5 anos da data da apresentação à administração pública da prestação de contas final.

• Depois da Lei nº 14.230/2021: 8 anos, contados a partir da ocorrência do fato ou, no caso de
infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência.

Assim, o texto anterior do art. 23 estipulava três hipóteses de prazo de prescrição antes de a ação
ser proposta.

A nova redação do art. 23, caput, unifica em 8 anos contados a partir da ocorrência do fato ou, no
caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência, o prazo de prescrição para
a ação de improbidade.
A fixação da data do fato como termo inicial torna a contagem do prazo prescricional mais
segura. Isso porque, no regime anterior, esse início variava de acordo com a qualidade do sujeito
ativo do ato. E, na prática, reuniam-se numa mesma ação ou investigação sujeitos ativos de
diferentes naturezas. Sem contar que a redação anterior não previa expressamente regras de
prescrição para o terceiro (particular) que participava do ato de improbidade administrativa em
conjunto com o agente público.

Prescrição intercorrente

Prescrição intercorrente é aquela que ocorre durante o processo judicial em virtude da demora em
se prolatar uma decisão pondo fim à causa.
Nas palavras do Min. Luis Felipe Salomão:

“A prescrição intercorrente ocorre no curso do processo e em razão da conduta do autor que, ao

não prosseguir com o andamento regular ao feito, se queda inerte, deixando de atuar para que a
demanda caminhe em direção ao fim colimado.” (Min. Luis Felipe Salomão).

Existe prescrição intercorrente na ação de improbidade administrativa? Se houver uma demora

excessiva para que a sentença seja proferida é possível que se reconheça a prescrição?
• Antes da Lei nº 14.230/2021: NÃO

Era a posição consolidada do STJ:

O STJ firmou entendimento de inaplicabilidade da prescrição intercorrente às ações de
improbidade administrativa.

STJ. 1ª Turma. AgInt no REsp 1872310/PR, Rel. Min. Benedito Gonçalves, julgado em 05/10/2021.

Esta Corte Superior possui jurisprudência consolidada no sentido de que não há falar em
prescrição intercorrente nas ações de improbidade administrativa, pois a Lei 8.429/92 somente
prevê a existência de prazo prescricional para o ajuizamento da ação.

STJ. 2ª Turma. AgInt nos EDcl no REsp 1860617/MS, Rel. Min. Mauro Campbell Marques,
julgado em 23/11/2020.

• Depois da Lei nº 14.230/2021: SIM

É o que prevê o § 8º do art. 23, da LIA, inserido pela Lei nº 14.230/2021:

Art. 23 (...)

§ 8º O juiz ou o tribunal, depois de ouvido o Ministério Público, deverá, de ofício ou a

requerimento da parte interessada, reconhecer a prescrição intercorrente da pretensão
sancionadora e decretá-la de imediato, caso, entre os marcos interruptivos referidos no § 4º,
transcorra o prazo previsto no § 5º deste artigo
Suspensão do prazo prescricional

A instauração de inquérito civil ou de processo administrativo para apuração de atos de

improbidade administrativa suspende o curso do prazo prescricional.

Essa suspensão dura até o inquérito ou processo ser concluído.

Ocorre que se o inquérito ou processo demorar mais que 180 dias para ser concluído, o prazo
prescricional volta a correr.

Assim, a suspensão do prazo prescricional não poderá ser superior a 180 dias.

Trata-se de novidade da Lei nº 14.230/2021 prevista no novo § 1º do art. 23 da LIA.

Interrupção do prazo prescricional

O novo § 4º do art. 23 da LIA, incluído pela Lei nº 14.230/2021, traz hipóteses de interrupção da
prescrição:

Art. 23 (...)

§ 4º O prazo da prescrição referido no caput deste artigo interrompe-se:

I - pelo ajuizamento da ação de improbidade administrativa;

II - pela publicação da sentença condenatória;

III - pela publicação de decisão ou acórdão de Tribunal de Justiça ou Tribunal Regional Federal
que confirma sentença condenatória ou que reforma sentença de improcedência;

IV - pela publicação de decisão ou acórdão do Superior Tribunal de Justiça que confirma

acórdão condenatório ou que reforma acórdão de improcedência;

V - pela publicação de decisão ou acórdão do Supremo Tribunal Federal que confirma acórdão
condenatório ou que reforma acórdão de improcedência.

Se você reparar, o legislador utilizou, para as ações de improbidade, a mesma lógica aplicada para
as hipóteses de interrupção da prescrição na ação penal previstas no art. 117 do Código Penal.

Chamo atenção, contudo, para uma diferença importante. No inciso I do art. 117 do CP, a
prescrição penal se interrompe pelo recebimento da denúncia ou queixa. No inciso I do § 4º do
art. 23 da LIA, a prescrição se interrompe pelo mero ajuizamento. Não é necessário que haja o
recebimento da Inicial.

Com a interrupção, o prazo não se reinicia por inteiro, mas sim pela metade

Esse é outro ponto que merece extremo cuidado.

No Direito Penal e, como regra geral em todos os demais ramos do Direito, em caso de
interrupção, o prazo é zerado e recomeça a ser contado por inteiro a partir daquela data.

Na Lei de Improbidade a escolha legislativa foi outra, mais favorável ao requerido.

A Lei nº 14.230/2021 determinou que, após a interrupção, o prazo prescricional recomeça do zero,
mas agora não será mais de 8 e sim de 4 anos:

Art. 23 (...)

§ 5º Interrompida a prescrição, o prazo recomeça a correr do dia da interrupção, pela metade do

prazo previsto no caput deste artigo.

Exemplo: o ato de improbidade administrativa foi praticado em 12/12/2021; em 12/12/2022, o

Ministério Público ajuizou a ação de improbidade; isso significa que, nesta data, houve a
interrupção do prazo prescricional; logo, no dia 13/12/2022 o prazo prescricional recomeça a
correr do zero, mas, para que se consuma a prescrição, basta a fluência do prazo de 4 anos; logo,
se não houver nenhum outro marco interruptivo, a prescrição se consumará em 13/12/2026

Comunicabilidade das causas interruptivas da prescrição

Art. 23 (...)

§ 6º A suspensão e a interrupção da prescrição produzem efeitos relativamente a todos os que

concorreram para a prática do ato de improbidade.
§ 7º Nos atos de improbidade conexos que sejam objeto do mesmo processo, a suspensão e a
interrupção relativas a qualquer deles estendem-se aos demais.

Trata-se de regra semelhante a que existe para a prescrição no Direito Penal e que se encontra
prevista no § 1º do art. 117 do CP.

O § 6º do art. 23 da LIA da extensão subjetiva dos efeitos das causas interruptivas da prescrição.
O § 7º, por sua vez, dispõe sobre a extensão objetiva dos efeitos das causas interruptivas.

17. INQUÉRITO CIVIL

A Resolução nº 23/2007 do CNMP disciplina, no âmbito do Ministério Público, a instauração e
tramitação do inquérito civil. De acordo com a regulamentação própria, inquérito civil deverá ser
concluído no prazo de 1 ano, prorrogável pelo mesmo prazo e quantas vezes forem necessárias,
por decisão fundamentada de seu presidente, à vista da imprescindibilidade da realização ou
conclusão de diligências.
No entanto, a Lei nº 14.230/2021 trouxe um tratamento diferenciado para os inquéritos civis que
tenham por objetivo apurar atos de improbidade administrativa. Veja:

Instauração do inquérito civil suspende o prazo prescricional

A instauração de inquérito civil ou de processo administrativo para apuração de atos de
improbidade administrativa suspende o curso do prazo prescricional.

Essa suspensão dura até o inquérito ou processo ser concluído.

Ocorre que se o inquérito ou processo demorar mais que 180 dias para ser concluído, o prazo
prescricional volta a correr.

Assim, a suspensão do prazo prescricional não poderá ser superior a 180 dias.

Trata-se de novidade da Lei nº 14.230/2021 prevista no novo § 1º do art. 23 da LIA.

Prazo máximo de duração do inquérito civil

O inquérito civil para apuração do ato de improbidade será concluído no prazo de 365 dias
corridos. É possível uma única prorrogação por igual período. Isso significa que, no total, um
inquérito civil para apuração do ato de improbidade não pode ser superior a 730 dias.

Para que haja a prorrogação é necessário:

• ato fundamentado do membro do Ministério Público que está conduzindo o inquérito civil;

• concordância do órgão do Ministério Público competente para a revisão dos inquéritos civil,
previsto na lei orgânica.

É o que prevê o novo § 2º do art. 23:

Art. 23 (...)
§ 2º O inquérito civil para apuração do ato de improbidade será concluído no prazo de 365
(trezentos e sessenta e cinco) dias corridos, prorrogável uma única vez por igual período,
mediante ato fundamentado submetido à revisão da instância competente do órgão ministerial,
conforme dispuser a respectiva lei orgânica.

O que acontece se encerrar o prazo do inquérito civil:

O membro do MP terá duas opções:

a) ajuizar a ação de improbidade no prazo máximo de 30 dias;

b) promover pelo arquivamento do inquérito civil.

18. HONORÁRIOS SUCUMBENCIAIS

O art. 18 da Lei nº 7.347/85 (Lei de Ação Civil Pública) prevê o seguinte:

Art. 18. Nas ações de que trata esta lei, não haverá adiantamento de custas, emolumentos,
honorários periciais e quaisquer outras despesas, nem condenação da associação autora, salvo
 comprovada má-fé, em honorários de advogado, custas e despesas processuais.

Para o STJ, esse art. 18 da LACP pode ser aplicado também para as ações de improbidade
administrativa?

SIM.

A Lei nº 14.230/2021 confirma esse entendimento ao incluir o art. 23-B na LIA:

Art. 23-B. Nas ações e nos acordos regidos por esta Lei, não haverá adiantamento de custas, de
preparo, de emolumentos, de honorários periciais e de quaisquer outras despesas.
§ 1º No caso de procedência da ação, as custas e as demais despesas processuais serão pagas
ao final.

§ 2º Haverá condenação em honorários sucumbenciais em caso de improcedência da ação de

improbidade se comprovada má-fé.

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Como citar este texto

CAVALCANTE, Márcio André Lopes. Lei 14.230/2021: Reforma da Lei de Improbidade

Administrativa. Buscador Dizer o Direito, Manaus. Disponível em:
<https://www.buscadordizerodireito.com.br/novidades_legislativas/detalhes/39461a19e9edd
fb385ea76b26521ea48
(https://www.buscadordizerodireito.com.br/novidades_legislativas/detalhes/39461a19e9edd
fb385ea76b26521ea48)>. Acesso em: 24/07/2023