CEGOV - 2013 - EAD PPA Apostila Versão Virtual (DEZ 20)

CURSO DE CAPACITAÇÃO EAD EM
MÓDULO 1: PLANEJAMENTO
CURSO DE CAPACITAÇÃO EAD EM
Centro de Estudos Internacionais sobre Governo Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão
Reitor da UFRGS
Carlos Alexandre Netto Ministra do Planejamento, Orçamento e Gestão
Vice-Reitor da UFRGS Miriam Belchior
Rui Vicente Oppermann
Secretaria-Executiva
Diretor do CEGOV Eva Maria Cella Dal Chiavon
Marco Cepik
Secretária de Planejamento e Investimentos
Vice-Diretor do CEGOV Estratégicos
Gustavo Grohmann Esther Bermerguy de Albuquerque
Coordenador do Projeto Diretor do Departamento de Gestão do Ciclo do

Pedro de Almeida Costa Planejamento
José Celso Cardoso Júnior
Equipe Técnica
Anaís Medeiros Passos, Aragon Érico Dasso Júnior, Diretor do Departamento de Planejamento
Bruna Cruz de Anhaia, Cláucia Piccoli Faganello, Dênis Sant’anna Barros
Dhiego Recoba Campodonico, Diogo Joel Demarco,
Coordenação-Geral de Gestão Estratégica
Eduardo Schindler, Fernando Cesar Russo Gomes,
Gabriela Francisca Martins de Lima, Gabriela de Leandro Freitas Couto
Abreu Oliveira, Gustavo Möller, Juliane Meira
Winckler Leonardo Albarello Weber, Lucas da Rocha
Rodrigues, Luciana Pazini Papi, Marcelo Mesquita
Leal, Marcus Vinicius Rossi da Rocha, Matheus
Machado Hoscheidt, Thiago Borne Ferreira.
Editoração e Diagramação
Joana Oliveira de Oliveira
Normalização bibliográfica
Realizado a partir de parceria formada entre o Centro de Estudos Internacionais sobre Governo
(CEGOV) da UFRGS e a Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos (SPI) e do Ministério
do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP).
Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Centro de Estudos Internacionais sobre Governo.
Brasil. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Planejamento e Investimen-
tos Estratégicos.
Curso de Capacitação EAD em Planejamento Estratégico Municipal e Desenvolvimento
Territorial – Guia de Estudos
63 páginas
1. Brasil 2. Estado, federalismo e planejamento 3. Planejamento municipal 4. Plano pluria-
nual 5. Políticas públicas 6. Planejamento e finanças – orientações.
Centro de Estudos Internacionais sobre Ministério do Planejamento, Orçamento e

Governo (CEGOV/UFRGS) Gestão (MP)
Secretaria de Planejamento e Investimentos
Campus do Vale, prédio 43322 Estratégicos (SPI)
Av. Bento Gonçalves, 9500
CEP: 91.509-900 – Porto Alegre – RS Esplanada dos Ministérios, Bloco K – 3º andar
Fone: (51) 3308-9860 / (51) 3308-3272 CEP: 70.040-906 – Brasília – DF
www.ufrgs.br/cegov Fone: (61) 2020-4080
www.planejamento.gov.br/spi
SUMÁRIO
BEM-VINDO! 05
INTRODUÇÃO AO ENSINO A DISTÂNCIA 07

1. RECOMENDAÇÕES GERAIS: COMO USAR ESTE MANUAL? 07
2. O EAD COMO MODALIDADE DE ENSINO 08
3. O PAPEL DO ALUNO EM EAD 09
4. O AMBIENTE VIRTUAL DE APRENDIZAGEM 11
4.1. ACESSANDO O AMBIENTE MOODLE UFRGS 12
4.2. CONHECENDO A ESTRUTURA DO MOODLE 12
REFERÊNCIAS 13
UNIDADE 1: PPA E PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL 14

1. HISTÓRIA DO PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E O CARÁTER TÉCNICO-POLÍTICO DO PPA 15
1.1. MAS O QUE É PLANEJAMENTO? 16
2. O QUE É O PPA? 17
2.1. A HISTÓRIA DO PPA 18
2.2. A BASE LEGAL DO PPA 22
2.3. OS OBJETIVOS DO PPA 22
3. O PLANEJAMENTO PARTICIPATIVO 24
4. O PLANEJAMENTO COMO GARANTIA DE DIREITOS 25
REFERÊNCIAS 27
UNIDADE 2: DIAGNÓSTICO TERRITORIAL E PPA 29

1. A IMPORTÂNCIA DO DIAGNÓSTICO TERRITORIAL PARA O PLANEJAMENTO E O USO DE
INDICADORES NA ELABORAÇÃO DO PPA 29
1.1. O QUE É DIAGNÓSTICO? 30
2. O USO DE INDICADORES NA MONTAGEM DE DIAGNÓSTICOS 33
2.1. O QUE SÃO INDICADORES? 33
2.2. POR QUE UTILIZAR INDICADORES? 34
2.3. COMO UTILIZAR INDICADORES? 34
3. COMO ACESSAR BASES DE DADOS? 36
4. INSTRUMENTO DE DIAGNÓSTICO: A MATRIZ FOFA 41
4.1. COMO USAR A MATRIZ FOFA? 43
REFERÊNCIAS 45
UNIDADE 3: ELABORAÇÃO DO PPA 47

1. A DIMENSÃO PARTICIPATIVA DO PPA 47
2. ETAPAS DE ELABORAÇÃO DO PPA MUNICIPAL 49
2.1. A ELABORAÇÃO DOS PROGRAMAS 53
2.2. ELABORAÇÃO DA ESTIMATIVA DE RECEITAS DO MUNICÍPIO 58
2.3. DEFINIÇÃO DOS INDICADORES E DAS METAS DE ENTREGA DE BENS E SERVIÇOS E
ALOCAÇÃO DE RECURSOS AOS PROGRAMAS PARA O PERÍODO DE QUATRO ANOS 59
2.4. ANÁLISE DE VIABILIDADE E VALIDAÇÃO DOS PROGRAMAS 59
REFERÊNCIAS 62
BEM-VINDO!
A recuperação da capacidade de planejamento pelo poder públi-
co brasileiro é uma das fontes da nova fase, internacionalmente reconhe-
cida e nacionalmente aprovada, vivenciada em nosso país. A mobilidade
social em curso; a descoberta do petróleo na camada pré-sal; a redução da
proporção entre dívida pública e PIB; o status de credores do FMI; o fato
de sermos referência mundial em política social e anticíclica; e as questões
simbólicas, como a conquista da sede da Copa do Mundo de 2014 e das
Olimpíadas de 2016, têm no planejamento sua explicação.
O Plano Plurianual Mais Brasil (PPA 2012-2015) é um dos instru-
mentos de planejamento do Estado brasileiro e foi produzido como um
Plano de Metas para a efetivação dos direitos e objetivos sociais da Repú-
blica, demarcados na Constituição brasileira, coerente com o avanço da
reflexão estratégica de suas versões anteriores desde 2004: do consumo
de massas ao investimento público à universalização dos serviços públi-
cos essenciais. Dos 5,5 trilhões que prevê como investimentos, cerca de
2,5 trilhões – 45,5% do total – serão na área social.
O Plano Mais Brasil é uma bússola para o investimento privado,
otimizando e conjugando investimentos de interesse de toda a popula-
ção, e para a elaboração dos PPAs estaduais e municipais, permitindo a
construção criativa de soluções para antigos e atuais dilemas do Brasil. O
processo de elaboração do PPA 2012- 2015 fortaleceu a participação da
sociedade civil, de modo que o documento organizou a agenda pública
escutando a sociedade.
É a partir desta perspectiva que este curso se propõe a atualizar e
capacitar os gestores e técnicos envolvidos com o planejamento nos mu-
nicípios, com a finalidade de orientá-los na construção dos Planos Pluria-
nuais (PPAs).
A elaboração dos PPAs deve ser vista como uma janela de opor-
tunidade para que os governos locais mobilizem as forças vivas da cidade
em direção a um projeto de futuro. O desafio é construir coletivamente
agendas de desenvolvimento territorial integradas, alinhando os objeti-
vos federais com as estratégias de cada município.
O curso está estruturado em três Unidades.
Na Unidade I, você estudará os aspectos estratégicos do PPA e
sua importância para o planejamento governamental. Você conhecerá
parte da história do planejamento no Brasil e aprenderá como o PPA sur-
giu. Descobrirá o processo de evolução histórica e a inserção legal do PPA
no aparato jurídico brasileiro.
Ao final da Unidade, você verá que o PPA é mais do que uma
05
simples peça orçamentária. O PPA é, na verdade, um instrumento técnico
-político de gestão estatal, um meio de consolidação e materialização do
planejamento governamental em políticas públicas para a população e,
portanto, uma ferramenta para garantia de direitos fundamentais.
Após compreender a importância do PPA como instrumento de
planejamento de políticas públicas, na Unidade II, você conhecerá algu-
mas ferramentas de pesquisa que o auxiliarão a reconhecer as demandas
do seu município. É a partir dessas demandas que você elaborará os planos
e ações que atenderão as necessidades da população de sua localidade.
A Unidade II está dividida em três partes. Na primeira parte, você
verá que um bom planejamento depende da montagem de um bom diag-
nóstico de demandas. Você aprenderá, portanto, a utilizar os indicadores
mais adequados para avaliar as demandas que deseja sanar. Na segunda
parte, você terá acesso a uma extensa lista de fontes, endereço eletrôni-
cos, e bancos de dados dos quais poderá extrair informações confiáveis e
relevantes para a montagem de seu diagnóstico de demandas. Na terceira
parte, você exercitará seus conhecimentos através da realização de uma
atividade que exigirá a prática dos pontos estudados na Unidade.
Por fim, na Unidade III, você conhecerá um conjunto de instru-
mentos metodológicos que o ajudarão a construir o seu PPA. Além disso,
você entenderá a importância de planejar de maneira coletiva e partici-
pativa e porá em prática o conhecimento acumulado ao longo do curso
para construir o PPA de seu município. Para tanto, definirá o grupo que
organizará sua elaboração e seu cronograma de execução.
Ao final do curso, você será capaz de construir um PPA (a) demo-
crático e participativo; (b) alinhado aos grandes programas do Governo
Federal; e (c) de caráter estratégico e garantidor de direitos.
Ou seja, ao final do módulo, será o momento de arregaçar as man-
gas e pôr mãos à obra!
Se você alcançar esses objetivos, sua cidade e população certa-
mente lograrão uma prática administrativa e política de maior eficiência
e credibilidade.
Em todas as Unidades serão oferecidos diferentes recursos meto-
dológicos, como vídeos, leituras complementares e exercícios interativos
para o entendimento e aplicação do conteúdo, havendo ao final de cada
uma delas um exercício de fixação cuja entrega é requisito para obtenção
do certificado de conclusão do curso.
Não se esqueça: o resultado que você e seu município alcança-
rão ao final do curso depende muito de sua própria dedicação e esforço.
Conte com o apoio e conhecimento da equipe de professores, tutores e
da coordenação do curso para fazer do PPA um instrumento realmente
transformador.
Bom estudo!
Secretaria de Planejamento e Investimentos

Estratégicos do Ministério do Planejamento
Centro de Estudos Internacionais sobre Governo (CEGOV)

da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS)
06
INTRODUÇÃO AO
ENSINO A DISTÂNCIA
OBJETIVOS DA SEÇÃO
Nesta seção, introduziremos alguns conceitos fundamentais sobre
educação a distância e falaremos sobre o papel do aluno nessa
modalidade de ensino. Em seguida, apresentaremos um tutorial
para acesso ao ambiente virtual de aprendizagem utilizado no
curso.
1. O EAD como modalidade de ensino;

2. O papel do aluno em EAD;
3. O ambiente virtual de aprendizagem.
Ao final da seção, você entenderá o funcionamento de cursos a

distância e saberá como organizar seu tempo de estudo. Além dis-
so, estará capacitado a acessar o Moodle.
ATIVIDADE
Para realizar esta atividade, você precisará de: 5 minutos.
Assita o vídeo com a Secretária Esther Bemerguy de Albuquerque,

disponível no Moodle
1 RECOMENDAÇÕES GERAIS:
COMO USAR ESTE MANUAL?
Este manual será seu companheiro ao longo de todo o curso. Ele

foi montado a partir de contribuições originais e de materiais desenvolvi-
dos por outras instituições para o Ministério do Planejamento, Orçamento
e Gestão e para outros Ministérios no passado. Utilizá-lo é muito fácil! Ao
início de cada Unidade, você conhecerá os objetivos que deverá alcançar
07
ao final da leitura e da realização das atividades. Fique atento às atividades
e siga a ordem proposta para a sua realização. Você verá que existem ati-
vidades diferentes espalhadas pelo manual. Às vezes, será solicitado que
você leia algum texto. Outras vezes, será pedido que você assista a vídeos
e/ou que você participe de atividades online. Todas as atividades foram
pensadas a partir das capacidades que esperamos que você desenvolva
em cada etapa do curso. Dessa forma, esperamos estimular não apenas
sua capacidade para pensar o planejamento no seu município, no seu es-
tado, e no seu país, mas também capacitá-lo para o uso de ferramentas
que tornarão o processo de desenvolvimento do PPA muito mais claro.
2 O EAD COMO MODALIDADE DE ENSINO
A educação a distância (EAD) é uma modalidade de ensino cada

vez mais difundida, tanto no Brasil quanto no exterior. Ela ocorre quando
professor e alunos estão separados geograficamente, impedidos, portan-
to, de se encontrarem regularmente em um mesmo local ao mesmo tem-
po. É por isso que a educação a distância utiliza recursos que estimulam
a comunicação e a interação entre as duas partes (bate-papos, fóruns,
textos e vídeos,por exemplo) como facilitadores dos processos de ensi-
no e aprendizagem. Muitas vezes, essas mídias encontram-se hospedadas
em ambientes virtuais de aprendizagem (AVA), sobre os quais trataremos
adiante.
O surgimento e desenvolvimento da educação a distância estão
intimamente vinculados à tecnologia. Alguns autores (Maia e Mattar, 2007;
Moore e Kearsley, 2007) sugerem que o desenvolvimento da educação a
distância ocorreu de forma geracional : cada época forneceu uma tecno-
logia sobre a qual a EAD pôde se amparar. Assim, passamos do ensino por
correspondência ao ensino baseado na Internet e na Web.
Cinco Gerações de Educação a Distância
Correspondência 1ª geração
Transmissão por
rádio e televisão 2ª geração
Universidades Abertas 3ª geração
Teleconferência 4ª geração
Internet/Web 5ª geração
Fonte: Moore e Kearsley, 2007:26.
08
Atualmente, a educação a distância está bastante centrada na
INTRODUÇÃO AO ENSINO A DISTÂNCIA

Internet e na Web. Isso não significa que outros modelos tenham deixa-
do de existir. Ainda encontramos, no Brasil, cursos por correspondência,
cursos transmitidos pelo rádio e/ou pela televisão, universidades abertas,
etc. A vantagem da Internet reside no fato de que ela permite a troca de
informação entre várias pessoas simultaneamente e serve também como
instrumento de trabalho, pesquisa e lazer para uma grande comunidade
de usuários (Spyer, 2007).Além disso, ao contrário de mídias como rádio
ou televisão, a Internet permite que os alunos tenham acesso aos objetos
de aprendizagem quando quiserem, não havendo necessidade de uma
central para transmissão do conteúdo. Parte da versatilidade da Internet
está ligada à existência da Web. A WorldWide Web (WWW, ou simplesmen-
te Web) foi desenvolvida com o objetivo de facilitar o acesso à informação
através de técnicas de visualização (Canabarro e Borne, 2013). A Web ser-
ve-se de navegadores (browsers ) para acessar documentos chamados pá-
ginas (homepages). Páginas diferentes podem se ligar através de conexões
(hyperlinks, ou simplesmente links) e conter diferentes mídias, tais como
gráficos, sons, textos e vídeos.
NAVEGADORES
Você já deve ter ouvido falar, ou mesmo utilizado, diferentes navegadores.
Atualmente, o Microsoft Internet Explorer ainda é o mais difundido entre
computadores baseados no sistema operacional Windows, mas existem
outras opções como o Mozilla Firefox e o Google Chrome. Outros sistemas
operacionais podem utilizar outros navegadores, como, por exemplo, o Sa-
fari para MACOS. Tente experimentar diferentes navegadores e veja qual
oferece mais vantagens para o seu perfil de usuário!
3 O PAPEL DO ALUNO EM EAD
Na educação a distância, como em toda modalidade de ensino, além

de vontade de aprender é necessário dedicação e disciplina. Nessa modali-
dade, os alunos adquirem responsabilidade pelo estabelecimento de suas
próprias agendas, não existindo horários fixos para o atendimento das aulas
como em cursos presenciais. Algumas dicas podem lhe ajudar a tornar seu
estudo muito mais produtivo e agradável. Confira, a seguir, os desafios trazi-
dos por um curso a distância e como organizar seu tempo para superá-los.
Um curso online não é para qualquer pessoa. Uma vez que você
assumiu o desafio, veja o que se espera de você:
• Defina seu local de estudo e organize o espaço. Deixe ao seu

alcance tudo o que poderá precisar para estudar: papel, canetas,
09
livros e tudo o mais que poderá lhe auxiliar no processo. Certifi-
que-se, contudo, de que o ambiente está livre de bagunças ou de
situações que possam lhe distrair e tirar sua atenção do estudo.
• Tenha acesso regular a um computador conectado à Internet e

organize uma pasta para salvar o material utilizado no curso. Caso
você utilize mais de um computador, uma boa alternativa para
armazenamento do material pode ser uma memória flash USB (o
famoso pendrive). Assim você terá tudo guardado em uma única
mídia e ganhará agilidade e no momento de estudar. Se necessá-
rio, organize as leituras e os exercícios do curso em pastas corres-
pondentes a cada Unidade do módulo.
• Organize seu tempo. Uma vez que não existem horários fixos
para estudar a distância, é importante definir quanto tempo do
dia ou da semana você dedicará ao estudo e à realização das ativi-
dades de seu curso. Uma boa ideia é elaborar uma lista de tarefas
em ordem de urgência e, a partir dela, definir um cronograma para
sua realização. Dessa maneira você minimizará o risco de esque-
cer tarefas, saberá o tempo necessário para a realização de cada
uma e poderá estabelecer prioridades e objetivos. Não deixe de
fazer algumas pausas durante o período de estudo. Uma mente
descansada aprende muito mais! A Técnica Pomodoro pode aju-
dá-lo a organizar seu tempo e mantê-lo disciplinado (veja o Box).
A Técnica Pomodoro
A Técnica Pomodoro é um método de gerenciamento de tempo desenvol-
vido no final dos anos 1980 pelo italiano Francesco Cirillo. Ele utiliza um
cronômetro para dividir o trabalho em intervalos de 25 minutos chamados
pomodoros. A ideia é que cada pomodoro seja seguido de um intervalo
curto, de quatro a cinco minutos, e que cada quatro pomodoros sejam se-
guidos de um intervalo longo, de 25 minutos. O objetivo da técnica é au-
mentar a agilidade mental a partir da realização de pausas frequentes. Mais
informações sobre o método podem ser encontradas no seguinte sítio (em
inglês): http://www.pomodorotechnique.com/.
• Seja aberto e flexível para novas experiências e ideias. A edu-

cação a distância permite que você compartilhe conhecimento e
informação de forma multilateral. Procure interagir com seus co-
legas e tutores e usufrua de todos os recursos que o ambiente
virtual de aprendizagem (AVA) lhe oferece. Lembre-se de que na
educação a distância a aprendizagem ocorre de maneira compar-
tilhada! Seja, portanto, um aprendiz ativo: participe dos fóruns,
chats, discussões, assista aos vídeos, acesse as apresentações, tire
dúvidas com o tutor e participe das programações coletivas que
o curso oferecer.
10
• Vá além. Iniciativa é essencial na educação a distância. Procure

aprofundar seu conhecimento a partir dos tópicos vistos em aula.
A pesquisa é um excelente recurso na modalidade a distância.
Lembre-se de que o tutor nem sempre estará disponível no mo-
mento de seu estudo. Neste sentido, a Internet oferece uma série
de recursos pedagógicos complementares. Sítios de busca como
o Google (www.google.com.br) e de hospedagem de vídeo como
o YouTube (www.youtube.com.br) podem lhe ajudar a desenvol-
ver a sua pesquisa. Procure material complementar e compartilhe
seus achados com os colegas e tutores.
• Compartilhe também com os colegas e tutores as suas dificul-

dades. Talvez mais de uma pessoa esteja encontrando os mesmos
problemas que você!
• Lembre-se de que plágio é crime! Caso encontre algo interes-

sante na Internet, procure indicar as fontes da informação.
• Dedique seu tempo para ler com profundidade e atenção os tex-

tos indicados, e destine a mesma concentração para a realização
das tarefas. Lembre-se de que simplesmente “marcar presença” não
o ajudará a aprender.
• Procure acessar o AVA com frequência. Assim você evita que

tarefas se acumulem e acompanha melhor o desenrolar do curso.
• Procure ler com atenção o que foi solicitado antes de iniciar

uma tarefa. Em caso de dúvidas, entre em contato com o tutor.
• Recomenda-se que você elabore suas postagens ou respostas

para atividades em editores de texto off-line. Salve sempre o seu
trabalho em seu computador (ou pendrive) antes de enviá-lo. Assim
você evita que a informação se perca. Quando chegar ao final do
trabalho, copie e cole suas respostas no espaço adequado do AVA.
4 O AMBIENTE VIRTUAL DE APRENDIZAGEM
A educação a distância depende também do uso de tecnologias

da informação e da comunicação (TICs). Neste curso, utilizaremos o
Moodle como ambiente virtual de aprendizagem (AVA). A seguir iremos
demonstrar como acessar a plataforma a partir do seu computador.
11
4.1 Acessando o Ambiente MOODLE UFRGS
Primeiro, digite o endereço www.moodleinstitucional.ufrgs.br na

aba do seu navegador. Você será levado para a página mostrada na Figura 1.
A seguir, digite seu Usuário e Senha no espaço adequado.
Figura 1 - Interface de Acesso do Moodle
4.2 Conhecendo a Estrutura do MOODLE
Após inserir os seus dados e clicar em Acesso, você será direcio-

nado para a página mostrada na Figura 2. A página apresenta a lista de
cursos aos quais você está vinculado na coluna central. Na coluna da es-
querda encontram-se os blocos configurações, navegação e suporte. Na
coluna da direita encontram-se os blocos calendário e notícias UFRGS.
Figura 2 - Interface de Abertura do Moodle
12
Acesse o Curso de Capacitação EAD em Planejamento Estratégico Mu-

nicipal e Desenvolvimento Territorial clicando sobre o link mostrado na Figura 3.
Figura 3 - Acesso ao Curso
Pronto! Você já tem acesso a pagina do curso. A partir de agora, vi-

site regularmente a página. É a partir dela que você acompanhará as aulas,
acessará as leituras, os vídeos, e fará as atividades avaliativas.
ATIVIDADE
Para realizar esta atividade, você precisará de: 1h00.
A partir das sugestões apresentadas nesta seção, elabore sua lista

de tarefas e cronograma de atividades semanal, considerando não
só as necessidades de estudo do curso, mas também as demais
atividades do seu dia-a-dia. Reflita sobre as seguintes questões:
(a) quais minhas prioridades?
(b) quais minhas atividades semanais?
(c) quanto tempo tenho para estudar?
(d) quanto tempo tenho para relaxar?
Atenção: essa atividade não será avaliada. Contudo, sua realização é

obrigatória e fundamental para que você tire proveito máximo do curso.
REFERÊNCIAS
CANABARRO, Diego; BORNE, Thiago. Ciberespaço e Internet: Implicações Con-
ceituais para os Estudos de Segurança. Boletim Mundorama, v. 69. Disponível
em: <http://mundorama.net/2013/05/19/ciberespaco-e-internet-implicaco-
es-conceituais-para-os-estudos-de-seguranca-por-diego-rafael-canabarro-e-
thiago-borne/>. Acesso em: 25/05/2013.
CARNEIRO, Mára Lúcia Fernandes. Instrumentalização para o Ensino a Distância.

Coordenado pelo Curso de Graduação Tecnológico – Planejamento e Gestão para
o Desenvolvimento Rural da SEAD/UFRGS. Porto Alegre: Editora da UFRGS, 2009.
MAIA, Carmen; MATTAR, João. ABC da EaD: A Educação a Distância Hoje. São
Paulo: Pearson Prentice Hall, 2007.
MOORE, Michael; KEARSLEY, Greg. Educação a Distância: Uma Visão Integrada.
São Paulo: Thomson Learning, 2007.
SPYER, Juliano. Conectado. Rio de Janeiro: Zahar, 2007.
13
UNIDADE 1: PPA E
PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL
OBJETIVOS DA UNIDADE
Na primeira Unidade do curso, abordaremos quatro questões con-
ceituais a respeito do PPA que são fundamentais para o seu enten-
dimento e prática:
1. O planejamento governamental, sua história e caráter técnico-político;

2. O PPA, sua história, base legal e objetivos;
3. O planejamento participativo;
4. O planejamento como garantia de direitos.
Refletir sobre esses pontos é um passo imprescindível para a cons-

trução de um PPA capaz de realizar todo o seu potencial. Ao fi-
nal da Unidade, você compreenderá que o PPA não é apenas um
instrumento técnico-formal, uma simples peça orçamentária, mas
uma ferramenta estratégica de gestão pública voltada para a con-
solidação e materialização do planejamento governamental na
forma de políticas públicas para a população.
TAREFA DA UNIDADE
Para realizar esta tarefa, você precisará de: 4h00.
Ao longo da Unidade I você conhecerá três importantes aspectos

teóricos do planejamento. Depois de estudar cada um deles, faça
comentários (a partir daqui chamaremos de “postagens”) referen-
tes a cada tópico no fórum mais adequado disponível no Moodle.
Analise se os processos de construção, implementação, acompa-
14
UNIDADE 1: PPA E PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL
nhamento, e avaliação do PPA do seu município têm apresentado
as seguintes características:
1. Contempla tanto uma dimensão técnica quanto uma dimen-

são política;
2. Abre espaço para a participação da sociedade;
3. Visa garantir direitos aos cidadãos.
Você perceberá que o fórum é uma ferramenta que possibilita a

interação entre você e seus colegas e entre você e seu tutor. É,
portanto, um espaço para que você troque experiências com a
turma, questione os pontos estudados, faça sugestões, etc. Use e
abuse do fórum! Ele será sua “sala de aula virtual”!
No final da Unidade, você será instigado a fazer pelo menos um co-
mentário a respeito das postagens dos seus colegas de turma. Parti-
cipar fórum é uma atividade que deverá ocorrer até o final do curso.
Lembre-se
Participar nos fóruns é mandató-
HISTÓRIA DO PLANEJAMENTO rio em todas as Unidades do curso!
1
Fique à vontade para comentar as
GOVERNAMENTAL E O CARÁTER postagens dos colegas, sugerir ma-
teriais de apoio interessantes (como
TÉCNICO-POLÍTICO DO PPA textos complementares, noticias e
vídeos), e sanar dúvidas. Não é de-
mais lembrar também: seja sempre
O planejamento governamental no Brasil originou-se
educado e solícito com seus colegas,
no âmbito da construção do Estado Nacional Moderno, no iní- professor, e tutor!
cio do século XX, no primeiro governo de Getúlio Vargas (Sou-
za, 2004:06-07). Do ponto de vista histórico, essa formação foi
fundamental para impulsionar, por um lado, a organização burocrática do
Estado brasileiro, em contraste com as práticas patrimonialistas anterio-
res. Já do ponto de vista econômico, o planejamento, como instrumento
de gestão pública, permitiu ao Estado brasileiro promover a industrializa-
ção do país e defendê-lo de crises externas, provocadas pela dependência
histórica dos grandes centros mercantis e industriais (Mantega, 2005:46).
Essa concepção histórica de planejamento, que se estendeu e foi
replicada ao longo de todo século XX, foi fundamental para a estruturação
econômica, política e administrativa do país. Contudo, nos últimos anos,
desenvolveu-se com ela a visão dominante de planejamento como um
simples instrumento burocrático, ineficiente, centralizado e, consequente-
mente, com baixa capacidade de solucionar problemas nacionais. A suces-
siva edição de planos econômicos, especialmente na segunda metade do
século XX, vinculou a ideia de planejamento a planos emergenciais de su-
peração de crises, com baixa capacidade de resolver questões estruturais
e com quase nenhuma visão de médio e longo prazo nas suas propostas.
É evidente que esse histórico desencadeou um descrédito da fer-
15
ramenta planejamento e uma concepção pejorativa de peça burocrática
que se engaveta e que não serve como instrumento de transformação so-
cial real a partir de ações governamentais.
A estabilidade econômica recuperada na segunda metade da dé-
cada de 1990 reintroduziu na agenda governamental a noção de planeja-
mento como instrumento de gestão viável para os horizontes de médio
e longo prazo. Nesse quadro, a noção de planejamento governamental
tem sido resgatada no sentido de uma organização coordenada de ações
voltadas para determinados fins e objetivos estratégicos. Ou seja, a Admi-
nistração Pública recupera uma ferramenta de auxílio para execução do
plano de governo pensado na esfera política.
1.1
MAS O QUE É PLANEJAMENTO?
ATIVIDADE
Assista o primeiro vídeo com o prof. Jackson de Toni, disponível

no Moodle.
Segundo o Almanaque do Planejamento, o planejamento pode ser

entendido como “a escolha consciente de ações que aumentem as chan-
ces de obter no futuro algo desejado no presente. É uma atividade que
orienta possibilidades, arranjos institucionais e políticos. Planejar é um
processo, enquanto o plano é um registro momentâneo deste processo e
o planejador é seu facilitador” (Brasil, 2012a: 13). O planejamento é, por-
tanto, uma atividade dinâmica que se opõe ao improviso total e que busca
orientar as decisões do gestor a partir das informações disponíveis.
O planejamento governamental acrescenta ao conceito de pla-
nejamento as características da esfera pública, tornando a atividade de
planejar ainda mais complexa. Para realizá-la, é preciso conhecer as for-
mas de operação do Estado, as circunstâncias e possibilidades políticas
de atuação.
Neste sentido, é fundamental para a organização das ações de
governo que o planejamento considere sua dimensão política. Conforme
explica Santos (2011:308):
“[...] o centro do debate sobre planejamento governamental
deve estar nas relações entre Estado, sociedade civil e esfera
pública; no papel do Estado; nos dilemas entre política e análi-
ses de políticas; e nos assuntos que decorrem dessas relações”.
16
Por outro lado a orientação política do planejamento governa-

mental, não elimina o seu caráter estratégico, como salienta De Toni (2009:
31), mas o complementa:
“O planejamento, visto estrategicamente, não é outra coisa
senão a ciência e a arte de acrescentar maior governabilida-
de aos nossos destinos, enquanto pessoas, organizações ou
países.
O processo de planejamento, portanto, diz respeito a um

conjunto de princípios teóricos, procedimentos metodoló-
gicos e técnicas de grupo que podem ser aplicados a qual-
quer tipo de organização social que demanda um objetivo,
que persegue uma mudança situacional futura. O planeja-
mento não trata apenas das decisões sobre o futuro, mas
questiona principalmente qual é o futuro de nossas deci-
sões. O Planejamento ao ‘ver’ (e simular) o futuro amplia o
exame do presente, alterando-lhe as condições, o que pro-
move o futuro desejável e possível. Se tentamos submeter o
ritmo do desenvolvimento dos acontecimentos à vontade
humana devemos imediatamente pensar que governar em
situações complexas exige exercer a prática do planejamen-
to estratégico até seu último grau. Para atingir este objetivo
será necessário entender e ultrapassar muitos pré-conceitos
em relação à atividade de planejamento no setor público”.
Nesse sentido, entendemos o planejamento governamental
como uma ferramenta estratégica e técnico-política de que os governos
dispõem para planejar, implementar, monitorar e avaliar os seus progra-
mas. O PPA é o documento que, tanto do ponto de vista legal, quanto do
ponto de vista político sintetiza o planejamento de um governo. É a partir
dessa visão que este curso de formação trata o PPA.
2 O QUE É O PPA?
O Plano Plurianual (PPA) é um dos instrumentos de planejamen-

to e gestão pública do país e está previsto pelo Artigo 165 da Constitui-
ção Federal. O PPA nasceu da necessidade de retomada do planejamento
como ferramenta de gestão pública, no âmbito do Estado federativo e de-
mocrático preconizado pela Constituição de 1988.
No âmbito municipal, o PPA é um instrumento para o planeja-
mento estratégico do município, isto é, para a organização dos recursos
e energias do governo e da sociedade local em direção a uma visão de
futuro a um cenário de médio prazo. Duas outras leis estão intimamente
associadas ao PPA: a Lei de Diretrizes orçamentárias (LDO)e a Lei do Orça-
mento Anual (LOA). Vamos diferenciar cada uma delas:
17
• O PPA: estabelece as diretrizes, os objetivos e metas da adminis-
tração municipal para as despesas de capital e outras, decorrentes
da implantação de programas de duração continuada.
• A LDO: deverá estabelecer metas e prioridades para o próximo
exercício administrativo, orientando a elaboração da Lei Orça-
mentária Anual (LOA).
• A LOA: define os recursos necessários para as ações da LDO.
Estes instrumentos de planejamento devem estar em harmonia,

por exemplo, quando o município planeja expandir o corpo docente esco-
lar ou construir mais escolas. Dessa forma, o gestor deve se lembrar de que
após a execução das ações planejadas haverá um aumento das despesas
de custeio: no caso, com os salários dos novos professores e com a manu-
tenção dos novos prédios.
2.1 A HISTÓRIA DO PPA
O primeiro PPA elaborado no âmbito federal cobriu o período

1991-1995. Desde aquele momento até hoje, os PPAs têm refletido as di-
ferentes orientações políticas dos governos que se sucederam, como se
pode observar no quadro abaixo:
Período Principais Características

1991-1995 Caráter liberalizante da economia: redução do protecio-
nismo, estímulo às importações, redução do aparato bu-
rocrático estatal.
1996-1999 Garantia da estabilidade econômica, privatizações, re-
configuração das atribuições do Estado e tentativa de
modernização da administração pública.
2000-2003 Racionalização e melhora da qualidade do gasto público.
Gestão Pública voltada a resultados. Introdução da noção
de programas para organizar o PPA (Decreto Lei 2829/1998).
Sistema de avaliação e monitoramento do PPA.
Os três últimos PPAs, 2004-2007, 2008-2011, e 2012-2015, recu-

peraram a dimensão política do planejamento ao trazer para o centro da
agenda de desenvolvimento a inclusão social e a equidade. Nos planos
está declarada a estratégia do atual modelo de desenvolvimento brasilei-
ro. O atual ciclo de desenvolvimento experimentado pelo país, resultado
da escolha democrática da sociedade brasileira, vem sendo impulsionado
por políticas públicas inovadoras que combinam crescimento econômico
com redução de desigualdades sociais e regionais. Segundo o Modelo de
18
Planejamento Governamental,

“a decisão de iniciar um novo ciclo de desenvolvimento no
Brasil, no qual o Estado desempenha um papel indutor im-
portante, resgatou o planejamento governamental, sobre-
tudo nos últimos oito anos. Entretanto, os Planos Plurianu-
ais ainda não haviam absorvido boa parte dessa concepção
de planejamento. O PPA 2012-2015 possui uma estrutura
inovadora que reflete uma concepção de planejamento in-
fluenciada especialmente, pela formulação e implementa-
ção das principais agendas executadas no período recente,
como o PAC, o Bolsa Família, o PDE e o Minha Casa, Minha
Vida, entre outros” (Brasil, 2012b: 113).
Essas políticas têm como elemento fundamental a recuperação
da capacidade do Estado de planejar e agir visando, sobretudo, garantir e
expandir os direitos de cidadania. Por isso, o PPA 2012-2015 - Plano Mais
Brasil, resultado de um amplo diálogo social e federativo, inovou em sua
metodologia. De acordo com o Almanaque do Planejamento, o PPA
“constrói uma visão de futuro para o Brasil, propõe macro
desafios de governo e valores para guiar o comportamento
para o conjunto da Administração Pública Federal, permite
a participação da sociedade na construção do PPA e no seu
monitoramento e avaliação eliminando as barreiras da lin-
guagem técnica, possibilita valorizar a diversidade e muda
o foco da gestão pública: olha para as mudanças na vida do
cidadão e não só para o volume de insumos utilizados nas
ações” (Brasil, 2012a: 28).
Essa nova interpretação que se faz da natureza do PPA, o concebe
como instrumento constitucional destinado a organizar e viabilizar a ação
pública com vistas a cumprir os fundamentos e objetivos da República,
em especial os sociais.
Novamente de acordo com o Modelo de Planejamento Governa-
mental (Brasil, 2012b: 114),
“o PPA é um mecanismo que a Constituinte criou em substi-
tuição ao antigo Orçamento Plurianual de Investimentos na
tentativa de instituir um instrumento que tenha natureza de
Plano. Nesses termos, o PPA deve preservar as diferenças es-
senciais relativas ao Orçamento, particularmente o período
de tempo considerado, o enfoque insumo-produto, os níveis
de agregação e as relações com unidades organizacionais”.
O Plano foi construído a partir da dimensão estratégica definida
pelo governo e organizado à luz dos cenários econômico, social, ambien-
tal, e regional. A partir daí foram concebidos os Programas, que, no mode-
lo de administração tradicional, respondem pela dimensão tática do PPA.
“O PPA atual informa 65 Programas Temáticos, cada qual com
seus próprios indicadores, objetivos e metas que revelam os
compromissos do Governo. O Programa Temático expressa a
19
agenda de governo através das políticas públicas e incorpora
seus desafios. Ele se desdobra em 492 objetivos e 2.417 metas.
A iniciativa, outra categoria do Plano, é a declaração da entre-
ga de bens e serviços públicos à sociedade” (Brasil, 2012a: 28).
Os Programas Temáticos no novo modelo foram concebidos,
então, a partir de recortes mais aderentes às políticas públicas. As unida-
des que agregam as políticas possuem delimitações mais abrangentes e
uniformes entre si, dialogando, portanto, com formulações reconhecidas
pelo governo e pela sociedade.
Essa delimitação dos Programas Temáticos facilita a relação en-
tre as dimensões estratégica, tática e operacional do governo, confere um
novo significado à dimensão tática no Plano e qualifica a comunicação
dentro do governo e deste com a sociedade. Interessante notar que a
aproximação dos Programas Temáticos com os temas de políticas públi-
cas possibilitou a definição de indicadores dotados de maior capacidade
de revelar aspectos das políticas e contribuir com a gestão.
Além dos Programas Temáticos, outra inovação no PPA é a inexis-
tência do detalhamento das Ações, que agora constam apenas dos Orça-
mentos. A alteração visa a garantir uma distinção entre Plano e Orçamen-
to, a fim de respeitar as diferenças estruturais entre eles. A sobreposição
anterior confundia o PPA com o Orçamento à medida que mantinha níveis
idênticos de agregação entre os instrumentos.
Com a finalidade de criar condições para que o PPA estabeleça
relações mais adequadas com todos os insumos necessários à viabilização
das políticas, os Programas Temáticos do PPA 2012-2015 estão organiza-
dos em Objetivos que, por sua vez, são detalhados em Metas e Iniciativas.
Os Objetivos constituem-se na principal inovação deste Plano, na
medida em que expressam as escolhas do governo para a implementação
de determinada política pública. Por meio deles, o PPA declara um enun-
ciado que relaciona o planejar ao fazer, uma indução à associação entre
formulação e implementação com vistas a apontar os caminhos para a
execução das políticas e, assim, orientar a ação governamental. Procurou-
se, sempre que possível, utilizar uma linguagem que guie o governo, evi-
tando-se declarações descomprometidas com as soluções.
Como vários Objetivos estão qualificados pela forma de imple-
mentação, é importante lembrar que o planejamento é um instrumento
apenas indicativo. Para que tenha aderência ao cotidiano do governo, é
preciso que seja flexível, tendo em vista a dinamicidade inerente ao am-
biente.
A cada Objetivo estão associadas Metas, que podem ser qualitati-
vas ou quantitativas. As Metas são indicações que fornecerão parâmetros
para a realização esperada para o período do Plano. As qualitativas são
particularmente interessantes porque ampliam a relação do Plano com
os demais insumos necessários à consecução das políticas, além do Orça-
mento. Cabe destacar, ainda, que elas resgatam no Plano uma dimensão
que, anteriormente, confundia-se com o produto das ações orçamentá-
20
rias. Por isso, as Metas estabelecem uma relação com o cidadão por tradu-

zirem a atuação do governo com mais simplicidade e transparência.
Já as Iniciativas são institutos derivados dos Objetivos e declaram
as entregas à sociedade de bens e serviços resultantes da coordenação de
ações orçamentárias e outras ações de pactuação entre entes federados,
entre Estado e sociedade e de integração de políticas públicas. A figura a se-
guir demonstra a estrutura dos programas temáticos constantes do Plano:
ESTRUTURA DO CONTEÚDO
PPA 2012 - 2015
DIMENSÃO VISÃO DE FUTURO

VALORES
ESTRATÉGICA
MACRODESAFIOS
VALOR GLOBAL
PROGRAMAS INDICADORES
ÓRGÃO RESPONSÁVEL,
OBJETIVOS META GLOBAL E REGIONALIZADA
IDENTIFICA AS ENTREGAS DE BENS E SERVIÇOS À

INICIATIVAS SOCIEDADE, RESULTANTES DA COORDENAÇÃO DE AÇÕES
ORÇAMENTÁRIAS E NÃO ORÇAMENTÁRIAS: AÇÕES
INSTITUCIONAIS E NORMATIVAS, BEM COMO DA
PACTUAÇÃO ENTRE ENTES FEDERADOS, ENTRE ESTADO E
SOCIEDADE E DA INTEGRAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
SE VINCULAM AOS PROGRAMAS, SENDO

AÇÕES DETALHADOS NO ORÇAMENTO.
Elaboração: SPI/MP
O sentido geral das mudanças ampliou as possibilidades de exe-

cução da política e do controle público ao introduzir, em seu escopo, ob-
jetivos e metas. Isso faz com que a Administração Pública opere, por meio
de diversos mecanismos, para cumprir estes compromissos assumidos
perante a sociedade e aprovados pelo Congresso Nacional. O PPA permite
também construir os cenários e ações do desenvolvimento do Brasil es-
cutando a sociedade e por meio de uma intensa cooperação federativa.
21
2.2 A BASE LEGAL DO PPA
• O Art. 166 da Constituição Federal, § 3º, Inciso I, prevê que as

demandas ao orçamento anual (LOA) ou em projetos que modi-
fiquem o orçamento devem ser compatíveis com o PPA e com a
LDO;
• O Art. 167 da Constituição Federal, § 1º, veda o início de inves-
timentos cuja execução ultrapasse um exercício financeiro, sem
que tenha sido incluído no PPA ou previsto por lei específica.
2.3 OS OBJETIVOS DO PPA
Entre os objetivos de um PPA podemos elencar os seguintes como

os principais e mais importantes:
• Definir com a máxima clareza e objetividade possível quais são

os grandes problemas, programas, objetivos e metas a serem pri-
orizados pelo governo municipal, bem como os resultados espe-
rados;
• Organizar os programas e ações responsáveis pela oferta de
bens e serviços demandados pela sociedade, em especial os seg-
mentos mais fragilizados;
• Estabelecer critérios para nortear a alocação dos orçamentos
anuais;
• Definir diretrizes do sistema de gestão do planejamento, como
a definição clara de responsabilidades pelas ações do governo,
pelo monitoramento e avaliação das metas do plano e como ele
será corrigido durante sua execução;
• Integração das prioridades municipais com as diretrizes e pri-
oridades dos planejamentos do Estado e do Governo Federal;
• Estabelecer diretrizes para uma gestão democrática do plane-
jamento e dos recursos financeiros do município.
Lembre-se
Lembre-se de visitar o fórum e fazer
seu comentário relacionando as di-
mensões técnica e política do PPA
com a realidade do seu município.
As instruções para uso do fórum es-
tão no início da Unidade I.
22
Lembre-se
Lembre-se de algumas recomendações gerais a respeito dos PPAs, retiradas do Programa de

Apoio à Elaboração e Implementação dos PPAs (Brasil, 2011b):
Orientação Estratégica: o PPA não ção, Monitoramento & Avaliação e Revisão.

pode ser apenas um documento burocráti- Na prática elas são interligadas e contínuas,
co, para cumprir apenas um requisito legal por exemplo, quando fizemos a avaliação de
ou uma imposição dos órgãos de controle. A um programa ou projeto estamos ao mesmo
elaboração do PPA deve ser vista como uma tempo, identificando os elementos que nos
oportunidade do governo municipal com- ajudarão a melhorar o programa e redese-
patibilizar sua estratégia de governo com os nhá-lo para o novo ciclo.
objetivos do seu programa eleitoral escolhi- Considerar a Organização Interna
do pela população democraticamente. Além do Plano: cada município deve adaptar sua
disso, o planejamento municipal para os pró- própria metodologia, mas em linhas gerais, o
ximos quatro anos deve ser compatibilizado PPA é feito de três grandes partes ou fases. A
com o planejamento estadual e federal, com primeira pode ser chamada de Dimensão Es-
as oportunidades que as ações do Estado e tratégica, a segunda de Programas & Projetos
da União podem criar para o município. e a terceira é pensar o sistema de gestão que
compreende o monitoramento, a avaliação e
Instrumento de Boa Gestão dos o processo de atualização (revisão) do plano.
Recursos: o PPA é o documento que for- A dimensão estratégica é a parte mais com-
maliza o planejamento do município. Neste plexa e talvez a mais importante do plano, é
sentido ele deve deixar clara a relação entre aqui que o governo demonstra claramente
metas e objetivos e os recursos disponíveis, para onde está indo, qual sua visão de cidade
não só financeiros, mas humanos, materiais, e qual sua visão de futuro, que cidade quer
etc. O plano deve ser desenhado de modo a construir nos próximos quatro anos. A qua-
permitir uma boa gestão dos seus programas lidade de um governo depende muito dos
e projetos. Um dos elementos fundamentais problemas que ele seleciona para enfrentar
é prever, desde o início, como o plano será e do modo como constrói sua estratégia. É
acompanhado, como será monitorado, como altamente recomendável que esta fase tam-
a população poderá acompanhar a execução bém seja elaborada de forma transparente e
de metas e objetivos. Só um bom sistema de participativa, envolvendo a população orga-
monitoramento e avaliação pode garantir nizada da cidade, de modo que o plano re-
um processo de aprendizagem coletiva com conheça os diversos interesses e demandas e
erros e acertos, melhorando a eficiência na sobre elas, demonstre as prioridades do go-
aplicação dos recursos. O plano deve ser re- verno. A segunda etapa é uma etapa norma-
visto sempre que necessário e estes momen- tiva, e decorre da primeira. A pergunta aqui
tos de revisão e correção de rumos deve estar é: quais programas e projetos faremos para
claramente previsto no planejamento. atingir nossa visão de cidade? Nossas priori-
dades programáticas e projetos? Os progra-
mas podem dividir-se em finalísticos, no caso
Considerar o Dinamismo do Ci- de apoiarem a execução de bens e serviços à
clo de Gestão: o planejamento da adminis- população, ou de apoio administrativo, se fo-
tração municipal é na verdade, uma ação rem de natureza tipicamente administrativa,
contínua. O ciclo de gestão é composto de internos ao governo.
quatro grandes fases: Elaboração, Implanta-
23
3 O PLANEJAMENTO PARTICIPATIVO
ATIVIDADE
Assista, agora, o segundo vídeo com o prof. Jackson de Toni, dis-

ponível no Moodle.
Neste ponto, queremos discutir com você o caráter participativo

que deve pautar as ações de Planejamento Governamental, reforçando a
importância da participação social na elaboração do PPA.
Desde a Constituição Federal de 1988, o Estado brasileiro assumiu
a participação popular como pressuposto da Administração Pública e a
descentralização como paradigma administrativo. Com isso, os municí-
pios passaram à condição de espaço privilegiado da vida política, onde se
constroem as políticas para promover a melhoria de diversos aspectos da
vida dos cidadãos a partir da deliberação pública.
Não se pode esperar, do ponto de visto do Planejamento Gover-
namental, que a elaboração do PPA também não conte com a participação
como estratégia metodológica para refletir de maneira mais precisa as as-
pirações das comunidades.
Por que o aspecto participativo do planejamento é importante?

• A participação de diferentes atores sociais no proces-
so de planejamento estabelece um pacto e compromisso
sobre a governabilidade democrática;
• A participação cria uma responsabilidade coletiva nas
decisões do governo local;
• A participação viabiliza maior eficiência, eficácia e pro-
dutividade na produção de políticas públicas;
• O envolvimento de mais pessoas no processo de pla-
nejamento fixa um padrão de solução cooperativa dos
conflitos, que são naturais do processo democrático.
Quais são as dificuldades para organizar a participação da socie-

dade nas ações de planejamento governamental?
• Cultura política de baixa participação;
• Descrédito da população nas instituições políticas;
• Baixa crença na resolutividade das ações decorrentes do plane-
jamento governamental.
24
Nesse sentido, é importante desenvolver um clima de participa-
UNIDADE 1:
ção em que se possa reconhecer o Planejamento como instrumento de-
mocrático e eficaz de construção de identidade coletiva no setor público e
na melhoria efetiva da qualidade de vida no município.
Ou seja, os gestores públicos municipais estão diante de um de-
safio grandioso, cujo enfrentamento é fundamental para a reinvenção da
1: PPA
gestão pública no sentido de atender de modo cada vez mais eficiente e
PPAE ESTRATÉGICO
oportuno às demandas sociais.
Para finalizar a primeira unidade do curso, a seguir apre-
Lembre-se
sentamos mais uma dimensão do Planejamento Governamental
PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL
que precisa ser levado em consideração pelo gestor público mu- Lembre-se de visitar o fórum e
fazer seu comentário relacio-
nicipal: a noção de planejamento como garantia de direitos à po- nando o caráter participativo
pulação. Neste contexto, é fundamental conhecer o documento do PPA com a realidade do seu
maior que orienta a garantia de direitos – a Carta Constitucional, município. As instruções para
conhecida como Constituição Cidadã. uso do fórum estão no início
da Unidade I.
4 O PLANEJAMENTO COMO GARANTIA DE

DIREITOS
Foi a partir da Constituição Federal de 1988 que a noção de Di-

reitos do Cidadão foi reinserida no debate político brasileiro, passado o
período de regime militar (1964-1985). Neste momento, em que o ama-
durecimento democrático ainda é construído pela sociedade brasileira, a
ação dos governos passou a ser vista como um mandato representativo
para que o Estado garanta direitos humanos aos cidadãos.
Lembre-se de alguns artigos da Constituição que ilustram a

obrigação do Estado brasileiro em oferecer essa garantia:
Art. 1º A República Federativa do Brasil, (...) constitui-se em
Estado Democrático de Direito.
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qual-
quer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros resi-
dentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igual-
dade, à segurança e à propriedade.
Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação,
o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a pro-
teção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados (...)
Neste marco, para atender as deliberações constitucionais, as po-

líticas públicas – o conjunto de iniciativas, decisões e ações do sistema
político que pretendem gerar o bem comum –, devem estar fundamental-
mente voltadas para garantir Direitos à população.
Neste escopo, a garantia de direitos sociais toma centralidade na
superação de problemas históricos brasileiros, como a desigualdades e a
25
pobreza. Assim, as políticas sociais devem ter como pressuposto funda-
mental, responder diretamente ao bem estar dos cidadãos, mediante a
prestação de serviços e recursos, visando cumprir uma função compen-
sadora e superadora das desigualdades sociais, em particular aquelas que
são geradas pelo desenvolvimento da economia capitalista.
Para enfrentar esse problema, é preciso estruturar um debate po-
lítico sobre o sentido e o alcance das políticas sociais para a população
brasileira. De acordo com Molina e De Negri (2013:56), a implementação
de políticas sociais deve levar em conta as seguintes linhas orientadoras:
• Reconhecimento da dívida social;

• Compromisso com a redução da desigualdade e da inequidade;
• Poder popular para aprofundar o Estado de Direito e a Demo-
cracia Participativa;
Lembre-se • Universalização dos direitos sociais e econômicos e da Segu-
Lembre-se de visitar ridade Social com igualdade nos benefícios e promoção do em-
o fórum e fazer seu prego digno;
comentário relacio- • Abordagem estratégica de desenvolvimento territorial inclu-
nando o aspecto ga-
rantidor de direitos do sivo e sustentável.
PPA com a realidade
do seu município. As
instruções para uso do
fórum estão no início
da Unidade I.
RESUMO DA UNIDADE 1
Quatro pontos receberam destaque na primeira unidade do curso:
1. O planejamento governamental, sua história e caráter técnico-

político;
2. O PPA, sua história, base legal e objetivos;
3. O planejamento participativo;
4. O planejamento como garantia de direitos.
A partir dela, você pode ver que grandes mudanças na cultura de

planejamento governamental precisam acontecer para que o PPA
deixe de ser um documento formal e sem vida para se transformar
em uma ferramenta técnico-política. Além disso, você pôde estu-
dar a importância dos planos contemplarem a dimensão defesa
de direitos humanos, para a materialização da justiça social em
âmbito nacional.
Agora, o seu governo municipal pode colocar o programa de go-
verno a serviço da construção de um projeto político de sociedade
para a comunidade que o elegeu!
26
TAREFA DA UNIDADE (Continuação)
Para realizar esta tarefa, você precisará de: 1 hora.
Agora que você já passou por todo o conteúdo da Unidade I e já

fez as suas três postagens sobre cada um dos aspectos do PPA
(componente técnico político; participação; e garantia de direitos)
no fórum, comente uma postagem de um colega de turma que
lhe chamou a atenção. Busque trocar experiências e aprender algo
novo. Se você, ao longo da unidade, já fez esses comentários, esta
tarefa já está cumprida! Parabéns!
REFERÊNCIAS
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Planejamento, Orçamento e Gestão. Brasília: Secretaria de Planejamento e In-
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http://www.senado.gov.br/legislacao/const/con1988/CON1988_05.10.1988/
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Brasil: Meio Século de Experiências na Administração Pública. Revista do Servi-
ço Público, v. 55, n. 4. Brasília: ENAP, 2004.
27
UNIDADE 2: DIAGNÓSTICO
TERRITORIAL E PPA
Na segunda Unidade do curso, estudaremos a importância da ela-
boração de diagnósticos baseados em dados e informações terri-
toriais como etapa preliminar da construção do PPA Municipal. Um
diagnóstico bem embasado possibilitará a elaboração de planos e
ações que atendam às demandas por direitos nos municípios.
A Unidade abordará a importância da utilização de indicadores e

informações confiáveis como pré-requisito para a elaboração de
diagnósticos territoriais propositivos que lhe permitam conhecer e
mapear as demandas do seu município. Nesta parte você conhecerá,
além de elementos conceituais, outros de caráter operacional, como
a Matriz FOFA que lhe auxiliará a construir um diagnóstico municipal.
A Unidade foi organizada da seguinte forma:

1. A importância do diagnóstico territorial voltado para o plane-
jamento;
2. O uso de indicadores na montagem de diagnósticos;
3. Acesso às principais bases de dados para a identificação de
indicadores;
4. Utilização da Matriz FOFA para a montagem de diagnósticos.
Ao final da Unidade, você estará preparado para elaborar um diag-

nóstico territorial como etapa preliminar da elaboração do PPA do
seu município.
28
UNIDADE 2: DIAGNÓSTICO TERRITORIAL E PPA
A IMPORTÂNCIA DO DIAGNÓSTICO TER-
RITORIAL PARA O PLANEJAMENTO E O
1 USO DE INDICADORES NA ELABORAÇÃO

DO PPA
Uma boa atividade de planejamento depende do reconhecimen-

to da realidade do seu território. É no território, pelas questões de proxi-
midade e de identidade cultural, que acontecem as relações sociais mais
identificadas com as reais demandas por direitos e serviços públicos.
Isso acontece porque no território são produzidas e refletidas a
historicidade das relações políticas e sociais, as relações de poder, que
definem quem e como se ocupam e utilizam os territórios (Brasil, 2013).
Por esta razão, compreender o padrão social de ocupação dos territórios,
equivale a entender como as iniquidades sociais se distribuem e como se
expressam. É no território que o perfil social, as fragilidades das popula-
ções em relação à moradia, transporte, educação, saúde, saneamento e
tantas outras, são sentidas. Tais serviços deixam de ter caráter individual
e passam a ter caráter de demandas coletivas que precisam ser atendidas
pelas ações de planejamento do município.
Ao se estabelecer os territórios como base das demandas sociais,
torna-se mais fácil a compreensão das causas do problema a ser enfrenta-
do e a priorização das ações a serem implementadas. Tanto na área social,
como nas políticas educacionais, de saúde, ou nas questões de infraestru-
tura e segurança, os diagnósticos dos territórios devem ser a primeira re-
ferência para a delimitação da ação e a priorização dos gastos. Isso garante
que a população beneficiada com a ação pública seja a que mais necessita
da atuação do Estado.
Neste sentido, pensar dimensão territorial no planejamento signi-
fica eleger o território como plataforma de integração das políticas públi-
cas e, assim, situar-nos no cerne do debate acerca da eficiência e qualida-
de dos serviços públicos prestados.
Para tanto, como primeiro passo deste planejamento, é necessá-
rio a identificação das demandas sociais, econômicas, e de infraestrutura
da população em escala territorial. A forma de operacionalização desta
identificação se dá através do diagnóstico, como veremos.
Conforme você viu na Unidade anterior, o PPA é um instrumento
de materialização de planos de governo em ações concretas, ou seja, em
políticas públicas que atendam às demandas da população. Portanto, para
a montagem de um plano que oferte resultados efetivos à sociedade, é
necessária, primeiramente, a elaboração de um diagnóstico propositivo
que contemple informações acerca do território para guiar a posterior to-
mada de decisão.
29
ATIVIDADE
No intuito de mostrar a você a importância do diagnóstico volta-

do para a atividade de planejamento e, ainda, o uso de indicado-
res para a montagem de diagnósticos, assista ao vídeo de Paulo
Martinho Januzzi, Secretário da Secretaria de Gestão da Informa-
ção (SAGI) do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à
Fome (MDS), disponível no Moodle.
1.1 O QUE É DIAGNÓSTICO?
Um diagnóstico pode ser compreendido como uma análise in-

terpretativa formulada por meio de dados, indicadores e informações
que possibilitam a leitura e a compreensão de determinada realidade
social. Essa leitura possibilita ao gestor conhecer melhor as necessidades
e demandas dos cidadãos, detectar mais facilmente os problemas priori-
tários e suas respectivas causalidades, bem como vislumbrar recursos e
potencialidades locais, que delimitam as reais oportunidades de desen-
volvimento de uma intervenção.
Conforme Jannuzzi (2009)
“a elaboração de um diagnóstico da realidade social viven-
ciada por famílias de uma comunidade, bairro, município ou
estado é certamente uma tarefa bastante complexa, espe-
cialmente quando se requer que tal realidade seja represen-
tada por um conjunto de medidas quantitativas ou indica-
dores sociais”.
Lembre-se De uma forma geral, segundo o mesmo autor, um diagnóstico que
Lembre-se de que o pri- se proponha útil deve se caracterizar como um estudo da situação de uma
meiro passo para um determinada população e sua região, lançando mão de textos descritivos
bom plano de gover- ou analíticos, fazendo uso de tabelas de dados e indicadores específicos
no – ou seja, um plano
de governo que resulte voltados a identificar as demandas populacionais em um determinado
em políticas públicas território e assim, subsidiar um conjunto de tomada de decisões e consti-
efetivas para a popula- tuição de programas e serviços voltados para atender tais demandas.
ção – é um diagnóstico
Bons diagnósticos socioeconômicos empregam, com maior ou
preciso sobre as neces-
sidades desta mesma menor abrangência, indicadores de saúde (leitos por mil habitantes, per-
população! centual de crianças nascidas abaixo do peso adequado, por exemplo); in-
dicadores educacionais (taxa de analfabetismo e de escolaridade média da
população de quinze anos ou mais, por exemplo); indicadores de mercado
de trabalho (taxa de desemprego, rendimento médio real do trabalho, por
30
exemplo); indicadores habitacionais (posse de bens duráveis, densidade

de moradores por domicílio, por exemplo); indicadores de segurança públi-
ca e de justiça (mortes por homicídios, roubos a mão armada por cem mil
habitantes, por exemplo); indicadores de infraestrutura urbana (taxa de co-
bertura da rede de abastecimento de água, percentual de domicílios com
esgotamento sanitário ligado à rede público, por exemplo); indicadores de
renda e de desigualdade (proporção de pobres, Coeficiente de Gini , por
exemplo); e indicadores de gestão pública (recursos humanos e burocráti-
cos disponíveis na gestão) (CEPAM, 2009).
O Coeficiente de Gini
O Coeficiente de Gini é uma medida comumente utilizada para calcular a
desigualdade de distribuição de renda, mas pode ser utilizado para qual-
quer distribuição. Ele consiste em um número entre 0 e 1, onde 0 corres-
ponde à completa igualdade de renda (onde todos têm a mesma renda)
e 1 corresponde à completa desigualdade (onde uma pessoa tem toda a
renda, e as demais nada têm). O Coeficiente de Gini é o coeficiente expres-
so em pontos percentuais (é igual ao coeficiente multiplicado por 100). A
listagem do Coeficiente de Gini nos municípios do Brasil pode ser encon-
trada no seguinte sítio: http://www.ibge.gov.br/cidadesat/comparamun/
compara.php?lista=uf&coduf=12&tema=mpobreza2003&codv=v07&cod-
mun=354890.
Veja na próxima página um exemplo, estruturado por tópicos,

de indicadores mínimos que foram utilizados para a montagem de um
diagnóstico para o Programa Estadual de Qualificação Profissional em São
Paulo (Jannuzzi, 2009).
Lembre-se
Lembre-se de que um bom diagnóstico para pro-
gramas públicos deve contemplar, de acordo com
cada contexto, elementos como, por exemplo:
ü O levantamento de informações sobre as ca-

racterísticas do público-alvo atendido;
ü As potencialidades e fragilidades da base
econômica local e regional, que pode criar con-
dições melhores ou mais desafiadoras para o
programa;
ü Os condicionantes ambientais, que restrin-
gem certas estratégias de desenvolvimento e po-
tencializam outras;
ü A capacidade e experiência de gestão local e
regional, fator da maior importância em face da
complexidade das intervenções públicas;
ü O nível de participação da sociedade, que
pode garantir maior controle social dos recursos
e dos resultados dos programas.
31
Estrutura de Tópicos Tratados em Diagnóstico para Programa de Qualificação Profissional
Análise do Público-Alvo
• Tendências do crescimento demográfico;
• Perspectivas de crescimento futuro da população e público atendidos;
• Características educacionais, habitacionais e de saúde da população;
• Condição de atividade da força de trabalho, ocupação e rendimentos;
• Beneficiários de outros programas sociais.
Análise do Contexto Econômico Regional

• Tendências do desenvolvimento regional (indústria, comércio, agropecuária);
• Perspectivas de investimento público e privado;
• Infraestrutura viária, de transporte e de comunicações;
• Estrutura do emprego e de ocupações mais e menos dinâmicas.
Análise dos Condicionantes Ambientais

• Identificação de áreas de proteção e restrições;
• Passivos e agravos ambientais;
• Oportunidades de exploração do turismo e do desenvolvimento sustentável.
Análise da Capacidade de Gestão Local

• Estrutura administrativa já instalada;
• Quantidade e características do pessoal técnico envolvido ou disponível;
• Experiência prévia na gestão de programas.
Análise da Participação Social

• Comissões de Participação Popular ou Comissões de Participação Social existentes;
• Histórico e cultura de participação.
Fonte: Jannuzzi, 2009:38.
A amplitude temática de um bom diagnóstico é sempre uma

decisão crítica: se muito abrangente, perde-se o foco, a objetividade; se
muito restrita, pode comprometer a formulação do programa público, ao
não explicitar as dimensões que determinam ou afetam a problemática
social, econômica ou ambiental em questão (Jannuzzi, 2009). Por isso, um
diagnóstico deve contemplar um nível de informações ótimo que permita
ao gestor visualizar com objetividade e profundidade um aspecto da re-
alidade social, ao mesmo tempo em que proporciona uma visão do todo.
32
2 O USO DE INDICADORES NA MONTAGEM

DE DIAGNÓSTICOS
Para que você compreenda como produzir um bom diagnóstico,

abordamos, a seguir, os seguintes tópicos: (2.1.) O que são indicadores?
(2.2.) Por que utilizar indicadores? (2.3.) Como utilizar indicadores?
2.1 O QUE SÃO INDICADORES?
Do ponto de vista de políticas públicas, os indicadores são ins-

trumentos que permitem identiﬁcar e medir aspectos relacionados a um
determinado conceito, fenômeno, problema ou resultado de uma inter-
venção na realidade. A principal ﬁnalidade de um indicador é traduzir, de
forma mensurável, determinado aspecto de uma realidade dada (situação
social) ou construída (ação de governo), de maneira a tornar operacional a
sua observação e avaliação (BRASIL, 2010).
Segundo Jannuzzi (2004), um indicador – social, econômico, am-
biental, entre outros – pode ser definido como uma medida, em geral
quantitativa, usada para substituir, quantificar ou operacionalizar um con-
ceito abstrato, de interesse teórico (para pesquisa acadêmica) ou progra-
mático (para formulação de políticas). Conforme o autor,
“os indicadores apontam, indicam, aproximam, traduzem em
termos operacionais as dimensões sociais, econômicas ou
ambientais de interesse definidas a partir de escolhas teóricas
ou políticas realizadas anteriormente. Eles se prestam a sub-
sidiar as atividades de planejamento público e a formulação
de políticas nas diferentes esferas de governo, possibilitam o
monitoramento das condições de vida, da conjuntura econô-
mica e da qualidade de vida da população” (Januzzi, 2009).
Proporção de pobres, taxas de analfabetismo, rendimento médio
do trabalho, taxas de mortalidade infantil, taxas de desemprego, variação
média de compras no comércio, taxas de inadimplência, índice de preços
ao consumidor, taxas de desmatamento, índice de salubridade das praias
são, neste sentido, indicadores. De modo geral, portanto, os indicadores
traduzem em cifras tangíveis e operacionais várias das dimensões relevan-
tes, específicas, e dinâmicas da realidade social.
33
2.2 POR QUE UTILIZAR INDICADORES?
Tal como as fotografias, os indicadores procuram retratar um as-

pecto da realidade (Jannuzzi, 2009). Fotos reduzem a dimensão do real
através de um recorte. A imagem captada no indicador também é uma
Lembre-se redução do real, isto é, uma representação simplificada de um de seus as-
pectos. Bons indicadores possuem recortes específicos e são elaborados a
Lembre-se de que tão
partir de informações confiáveis e precisas.
melhor é um indicador
quanto mais específico Durante o processo de formulação de uma dada política públi-
for o aspecto de seu in- ca, os indicadores são fundamentais. Na fase do diagnóstico da realidade
teresse e quanto mais social, os indicadores viabilizam a caracterização empírica do contexto
confiável e precisas
forem as informações sócio-espacial em questão; a gravidade dos problemas e as carências e
usadas em seu côm- demandas dos serviços públicos. Além disso, eles traduzem em termos
puto! quantitativos a dotação de recursos exigidos pelas diferentes opções de
programas sugeridos.
Já durante o processo de implementação da política, os indica-
dores permitem monitorar a alocação operacional de recursos humanos,
físicos e financeiros planejados. No processo de avaliação, são usados para
medir a eficiência, eficácia e efetividade social das soluções sugeridas.
2.3
Lembre-se
Lembre-se de que in-
dicadores usados de COMO UTILIZAR INDICADORES?
forma responsável e
transparente podem
estabelecer parâme- A primeira etapa da construção de um indicador consiste na de-
tros das políticas go- cisão sobre qual dimensão ou fenômeno da realidade social se deseja
vernamentais, dos pro- mensurar, por exemplo, entender o perfil da saúde, educação e segurança
gramas públicos e dos
projetos de ação social. pública em um território.
Contudo, por serem abstratas, essas questões não são diretamen-
te observáveis e mensuráveis, sendo difícil a apreensão de sua situação
por parte dos formuladores das políticas públicas, políticos e população
em geral. Portanto, é necessário operacionalizá-los de maneira quanti-
tativa, de modo a facilitar o diagnóstico, o monitoramento e a avaliação
da melhora, piora ou estabilidade da situação.
A partir da definição do fenômeno - por exemplo, melhorar a saú-
de da população –, é necessário refletir e delinear quais dados traduzem
o conceito abstrato “saúde”. Por exemplo,
• Anos de vida da população;
• Número de nascidos vivos;
• Número de leitos na cidade;
• Número de médicos;
• Número de estabelecimentos de saúde;
• Número de internações por doença relacionadas ao saneamen-
to básico, etc.
34
Esses dados geralmente são públicos e administrativos, sendo ge-

rados no âmbito dos programas governamentais e estando disponíveis em
cadastros oficiais, registros de atendimento de serviços, bem como em es-
tatísticas públicas, produzidas pelo IBGE e outras instituições congêneres.
Combinados na forma de taxas, proporções, índices ou mesmo
em valores absolutos, esses dados transformem-se em indicadores so-
ciais. No caso da saúde, teríamos os seguintes indicadores:
• Esperança de vida ao nascer, taxa de mortalidade infantil;
• Número de leitos por mil habitantes;
• Número de empregos médicos por mil habitantes;
• Número de estabelecimentos de saúde por mil habitantes;
• Número de internações por doenças relacionadas ao sanea-
mento ambiental inadequado (DRSAI) por cem mil habitantes.
A figura a seguir resume esse processo.
REALIDADE
Eventos empíricos
SOCIAL
OBJETIVO
O que atacar
PROGRAMÁTICO
DEFINIÇÃO
OBJETIVA Facetas do Problema
DADOS Estatísticas Públicas

BRUTOS
INFORMAÇÃO
PARA ANÁLISE E Indicador Social
DECISÕES
Lembre-se
Lembre-se de não confundir dados (estatística pública)
com indicadores.
Estatística pública é o dado social na sua forma bruta,
não contextualizado numa teoria social e sem uma
finalidade programática. São levantadas nos censos
demográficos, pesquisas amostrais ou por registros ad-
ministrativos. Servem para a construção de indicadores.
Exemplo: número de óbitos, número de nascimentos,
número de alunos, número de professores.
Já os indicadores são expressos em números, médias,
razões, proporções, taxas, incidência ou prevalência.
Cada um tem uma lógica própria de construção.
35
3 COMO ACESSAR BASES DE DADOS?
Vencido o desafio de escolher os indicadores relevantes para

compor o retrato das condições de vida de uma região, é preciso saber
encontrá-los em bancos de dados adequados. Dada a infinidade de indi-
cadores disponível, acessar bases de dados temáticas é um bom exercício
para conhecer os fenômenos que serão mensurados na elaboração do PPA
Lembre-se municipal. A tarefa não é tão simples quanto parece. Há muita informação
Lembre-se de que pior relevante disponível em bibliotecas, livrarias e Internet, pronta para ser
do que não ter nenhu- utilizada em atividades de pesquisa e de elaboração de diagnósticos para
ma informação ou indi-
cador é dispor de dados
programas sociais.
pouco confiáveis, que Para ajudá-lo a encontrar indicadores confiáveis, sugerimos, a se-
conduza a análises ou guir, um conjunto de caminhos que o conduzirão para instituições com tra-
decisões equivocadas!
dição e credibilidade que disponibilizam dados para diversos níveis de aná-
lise territorial. É necessário conhecer bem as características das fontes de
informação a fim de realizar um diagnóstico consistente com a realidade.
No quadro a seguir, listamos algumas instituições que disponibili-
zam bancos de dados com indicadores que servirão para a montagem do
diagnóstico.
Entre as instituições de pesquisa é importante salientar o papel

do Instituto brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) que realiza o Censo
Demográfico no país a cada dez anos. Através dele, reúne-se um conjunto
de informações sobre toda a população brasileira. No sítio do IBGE, atra-
vés do acesso aos canais de informação Cidades@, Estados@ e Países@,
há a sistematização de um conjunto amplo de dados e indicadores para
diferentes unidades territoriais. A Síntese de Indicadores Sociais, disponível
para download no sítio do IBGE, e o conjunto de tabelas organizadas em
Indicadores e Dados Básicos, elaborado pela RIPSA e disponibilizada no DA-
TASUS, são publicações de referência na área, pelo cuidado metodológico
na computação dos indicadores e pela periodicidade anual de atualização
dos dados estaduais apresentados. Também se enquadra nessa categoria
o portal IPEADATA do IPEA, que permite a produção de vários indicado-
res sociais e econômicos para o país, estados e municípios. Indicadores
municipais já previamente computados podem ser obtidos, entre outros
nos sítios do PNUD - por meio do aplicativo Atlas do Desenvolvimento
Humano -, nas planilhas dos Cadernos de Informações Municipais do Mi-
nistério da Saúde e nos sistemas de informações das instituições estaduais
e municipais de planejamento, pesquisa e estatísticas, acessadas através
do Portal da Anipes.
“Há também esforços de várias instituições públicas em
disponibilizar informações de seus cadastros e registros de
forma mais periódica, os órgãos estaduais de estatística, o
Ministério da Saúde, da Educação, do Trabalho, do Desen-
36
Instituição Website Instrumentos Disponíveis
· Cidades@
IBGE www.ibge.gov.br · Estados@
· Perfil dos Municípios Brasileiros
IPEA www.ipea.gov.br · IPEADATA
· Acesso aos sites de mais de 25 Instituições
subnacionais que compilam dados e indicado-
ANIPES www.anipes.org.br
res sociais e econômicos, além de estudos para
subsidiar o Planejamento Governamental.
· Aplicativo Atlas do Desenvolvimento Humano.
PNUD www.pnud.org.br
· Relatório do Desenvolvimento Humano.
· Indicadores e Dados Básicos.
Ministério da Saúde www.datasus.gov.br · Cadernos de Informações Municipais.
· Painel Situacional.
Ministério das Cidades www.cidades.gov.br · Sistema Nacional de Informações sobre Cidades.
· Painel de Indicadores do SIMEC.
Ministério da Educação www.inep.gov.br
· Sistema de Consulta ao IDEB.
· Infologo.
Ministério da Previdência www.previdencia.gov.br
· Anuário da Previdência Social.
· Perfil do Município.
Ministério do Trabalho www.mte.gov.br
· Acesso on-line à RAIS e CAGED.
· Portal Brasil Sem Miséria no seu Município
· Relatórios de Informações Sociais (RI)
Ministério do Desen-
· Painel de Acompanhamento da Conjuntura e
volvimento Social e www.mds.gov.br/sagi
Programas Sociais
Combate à Fome
· Data Social
· Identificação de Domicílios em Vulnerabilidade (IDV)
http://www.portalfederati- · Dados catalogados para o município.
Secretaria de Articula- vo.gov.br
ção Federativa www.agendacompromisso- · Objetivos de Desenvolvimento do Milênio.
sodm.planejamento.gov.br
Ministério do Planejamen- www.planejamento.gov.br · Secretaria de Planejamento e Investimento (SPI).
to, Orçamento e Gestão www.inde.gov.br · Infraestrutura Nacional de Dados Espaciais (INDE).
volvimento Social, da Justiça, da Previdência Social, das

Cidades, a Secretaria do Tesouro Nacional disponibilizam,
pela Internet, informações bastante específicas – em esco-
po temático e escala territorial – a partir de seus registros
e sistemas de controle internos, que podem ser úteis para
construir indicadores de monitoramento de programas. No
próprio site do IBGE é possível conhecer essas fontes de in-
formação, consultando os documentos do Comitê de Esta-
tísticas Sociais” (Cepam 2009).
37
Para os fins deste curso queremos aprofundar com você o conhe-
cimento sobre três importantes bases de dados que o auxiliarão a cons-
truir o diagnóstico do seu município e a planejar as ações do governo no
PPA. São elas: a Plataforma INDE, o Portal com os Objetivos de Desen-
volvimento do Milênio (ODM) e o Portal da Secretaria de Avaliação e
Gestão da Informação (SAGI) do Ministério do Desenvolvimento Social
e Combate à Fome (MDS) que traz informações territorializadas a respeito
dos resultados e impactos do esforço governamental na área do Desen-
volvimento Social.
A Infraestrutura Nacional de Dados Espaciais (INDE) é uma
plataforma que tem como objetivo reunir, catalogar, integrar, harmonizar
e disseminar dados e informações geoespaciais existentes nas instituições
do governo brasileiros, e constituindo um importante instrumento para o
governo planejar suas ações com base territorial.
O leque de serviços oferecidos no site da INDE conta com um vi-
sualizador de mapas e um catálogo de metadados, onde é possível buscar
informações e gerar mapas e análises a partir de dados disponibilizados
pelos órgãos públicos.
O acesso aos dados é público e pode ser feito a partir do site:
www.inde.gov.br. Assim, qualquer pessoa pode realizar buscas e cruzar
dados sobre as políticas públicas desenvolvidas no Brasil.
ATIVIDADE
Para realizar esta atividade, você precisará de: 1 hora.
Assista o tutorial de acesso à INDE disponível no Moodle. Em segui-

da, acesse e explore a plataforma livremente! Dê atenção aos dados
referentes ao seu município. A base de dados não é interessante?
No Portal de Objetivos de Desenvolvimento do Milênio

(ODM), disponível em http://www.portalodm.com.br/, você encontrará
análises, com gráficos ilustrativos, sobre a situação de cada Objetivo do
Milênio em sua cidade.
Em 2000, a Organização das Nações Unidas (ONU), ao analisar os

maiores problemas mundiais, estabeleceu 8 Objetivos do Milênio (ODM),
que no Brasil são chamados de 8 Jeitos de Mudar o Mundo, que devem
ser atingidos por todos os países até 2015. São eles:
38
Fonte: http://www.objetivosdomilenio.org.br/
A partir disso, o atual governo brasileiro criou o portal com a

Agenda de Compromissos dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio. A
Agenda ODM representa um pacto entre o governo federal e os municí-
pios para a execução de ações que possam melhorar a vida da população,
tendo em vista a promoção dos ODM.
Na Agenda ODM, o prefeito, os gestores municipais e a população
ficam sabendo como os planos, programas e projetos do governo federal
podem ser implantados na sua cidade, e ainda podem acompanhar sua
execução durante os quatro anos de mandato, facilitando o planejamento
e o monitoramento do panorama municipal.
Você pode acessar a Agenda através deste link: http://www.agen-
dacompromissosodm.planejamento.gov.br/. Dirija-se ao campo “Acesso
Público” e, em seguida, clique no campo de seu interesse à esquerda da
tela. Você poderá, então, visualizar as políticas públicas estabelecidas em
seu município de acordo com a Agenda ODM. Basta seguir as indicações
do próprio sítio.
39
ATIVIDADE
Assista uma pequena reportagem sobre os ODM e as políticas pú-

blicas municipais, disponível no Moodle.
A Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação (SAGI) também

dispõe de importantes informações para o gestor municipal identificar
seu indicador e informações já processada para a montagem de diagnós-
ticos. O Portal SAGI está disponível neste link: http://aplicacoes.mds.gov.
br/sagi/ .
A SAGI é a unidade técnico-administrativa do Ministério do De-
senvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) responsável pelas ações
de gestão da informação, monitoramento, avaliação e capacitação das
políticas e programas do Ministério. A Secretaria desenvolve atividades
que permitem ao MDS conhecer melhor o público-alvo de suas políticas,
a lógica de intervenção de seus programas, os problemas e boas práticas
de implementação de suas ações e, os resultados e impactos do esforço
governamental na área do Desenvolvimento Social.
O Relatório de Informações Sociais (RI), disponível no Portal SAGI,
oferece diagnósticos sociais completos dos municípios. Acessá-lo é mui-
to simples: clique no campo Relatório de Informações Sociais – RI e, em
seguida, clique em Subsídios para Elaboração do PPA Municipal. Selecione
seu estado e seu município e clique em Consultar. Pronto! Você já tem o
relatório do seu município! O RI é importante, pois sintetiza boa parte das
informações provenientes de outras ferramentas desenvolvidas pelo Mi-
nistério. A seguir, você conhecerá um pouco mais sobre elas.
Conforme colocado, na página do MDS há outros recursos interes-
santes. A Matriz de Informações Sociais (MI) é um deles. A MI é um produto
desenvolvido para organizar os dados dos programas e ações do Ministé-
rio e disponibilizá-los ao público mediante interfaces interativas. Desde
sua criação, em 2006, a MI passou a incorporar um conjunto amplo de no-
vas variáveis e funcionalidades (gráficos, mapas, relatórios automatizados
de informação). Com base na experiência de integração de informações,
arquitetura e base de dados da MI, novas ferramentas são desenvolvidas e
disponibilizadas ao público na página da Secretaria. Vale citar, nesse sen-
tido, o PAA Data – visualizador de informações do Programa de Aquisição
de Alimentos –; o Data Social – portal multi-temático de informações –; os
tabuladores de microdados do Censo Suas e do Cadastro Único de Progra-
mas Sociais (CadÚnico).
O Data Social, por exemplo, disponibiliza dados e indicadores
para elaboração de diagnósticos atualizados e para monitoramento das
políticas e programas do Ministério, além de informações de contexto so-
40
cial, demográfico e econômico de municípios e estados. Dados e indica-
dores acerca da estrutura de gestão de programas, do dimensionamento
e características dos públicos-alvo das políticas, dos insumos, entregas e
resultados dos programas, serviços e ações do Ministério podem ser con-
sultados nos componentes temáticos do portal, disponíveis para acesso
de técnicos, gestores e população em geral na página da secretaria.
Há ainda, o Data SED (principais dados e indicadores da área so-
cial, econômica e demográfica, provenientes de pesquisas do IBGE, INEP,
DataSus, MTE e outras fontes), DataCad (dados do cadastro único e Bolsa
Família), DataCon (dados sobre as condicionalidades de Educação e Saú-
de de beneficiários do Bolsa Família), DataSan (dados sobre contexto e
programas de Segurança Alimentar e Nutricional), DataSuas (dados sobre
equipamentos, recursos humanos e serviços da Assistência Social) e Da-
taInc (dados sobre ações em Inclusão Produtiva).
Para o Plano Brasil Sem Miséria foram desenvolvidas duas ferra-
mentas informacionais específicas: o aplicativo Identificação de Domi-
cílios Vulneráveis (IDV) e o Mapa de Oportunidades e Serviços Públicos
(MOPS). O IDV foi criado para construção de mapas de pobreza com dados
do Censo Demográfico 2010 do IBGE, permitindo localizar, dimensionar e
caracterizar – em diferentes escalas, estados, municípios, setores censitá-
rios –, a população em extrema pobreza e em outras situações de vulnera-
bilidade. O MOPS é uma ferramenta de integração de dados e informações
acerca dos equipamentos e serviços públicos disponíveis nos municípios
brasileiros na área da Assistência Social, Educação, Saúde e Trabalho. Tam-
bém disponibiliza informações sobre vagas de emprego e oportunidades
de inclusão produtiva nos municípios.
4 INSTRUMENTO
MATRIZ FOFA
DE DIAGNÓSTICO: A
Agora que você já conhece o que são indicadores e sabe onde

buscá-los, vamos conhecer uma ferramenta que o ajudará a organizar os
diferentes dados coletados na forma de um diagnóstico que lhe permita,
mais adiante, construir o PPA do seu município. Trata-se da Matriz FOFA.
A Matriz FOFA, também conhecida como matriz SWOT, é uma
ferramenta de diagnóstico utilizada como parte do planejamento estra-
tégico. O termo SWOT vem do inglês e representa as iniciais das palavras
strenghts (forças), weaknesses (fraquezas), opportunities (oportunidades)
e threats (ameaças). Também é conhecida pela sigla em português FOFA
(forças, oportunidades, fraquezas e ameaças).
Como o próprio nome já diz, a ideia central da análise FOFA é ava-
liar os pontos fortes, os pontos fracos, as oportunidades e as ameaças com
que um governo se depara quando constrói essa leitura da realidade a
partir dos indicadores e/ou quando escuta as demandas da comunidade e
precisa se planejar para atendê-las.
41
Esta forma de diagnóstico vem sendo utilizada tanto por empre-
sas públicas e privadas como por governos, em nível internacional. Abaixo
apresentamos o formato no qual ela é usualmente encontrada na literatura:
FATORES POSITIVOS FATORES NEGATIVOS

ANÁLISE INTERNA
FORÇAS FRAQUEZAS
(maior capacidade de gerenciamento)
ANÁLISE EXTERNA
OPORTUNIDADES AMEAÇAS
(menor capacidade de gerenciamento)
4.1 COMO USAR A MATRIZ FOFA?
A análise é dividida em duas partes: o Ambiente Externo (oportu-

nidades e ameaças) e o Ambiente Interno (pontos fortes e pontos fracos).
Esta divisão é necessária porque o governo tem que agir de formas dife-
rentes em um e em outro caso, como veremos a seguir.
O ambiente interno pode ser controlado pelos dirigentes, já que
ele é o resultado de estratégias de atuação definidas por eles mesmos e
dizem respeito à gestão dos recursos públicos, da força de trabalho e da
estrutura disponível. Desta forma, quando percebemos um ponto forte
em nossa análise, devemos ressaltá-lo ainda mais; quando percebemos
um ponto fraco, devemos agir corretivamente para controlá-lo ou, pelo
menos, minimizar seu efeito.
Já o ambiente externo está mais distante do controle. Isso não sig-
nifica que não seja útil conhecê-lo. Apesar de não podermos controlá-lo,
podemos monitorá-lo e procurar aproveitar as oportunidades da maneira
mais ágil e eficiente e evitar as ameaças enquanto for possível.
Ambiente Externo
Diversos fatores externos ao governo podem afetar a capacidade
de resolução dos problemas diagnosticados. E as mudanças no ambiente
externo podem representar oportunidades ou ameaças ao desenvolvi-
mento do plano estratégico que será construído.
A avaliação do ambiente externo costuma ser dividida em duas
partes:
• Fatores macroambientais – entre os quais podemos citar ques-
tões demográficas, macroeconômicas, tecnológicas, políticas, e
legais, de caráter nacional.
• Fatores microambientais – entre os quais podemos citar ques-
tões especificamente locais, mas que também afetam as decisões
de governo, como questões climáticas, econômicas e culturais em
escala local.
42
Na prática, isso significa que mudanças que estão fora do controle

do governo local podem afetar (positiva ou negativamente) seu desempe-
nho e sua forma de atuação.
Um governo que perceba que o ambiente externo está mudando
e que tenha agilidade para se adaptar a esta mudança aproveitará melhor
as oportunidades e sofrerá menos as consequências das ameaças. Por isso
a análise do ambiente externo é tão importante.
Toda análise de ambiente externo deve ser acompanhada da análise
do grau de probabilidade de que um determinado evento ocorra. Isso lhe
ajudará a priorizar quais as questões que demandam atenção mais imediata.
A análise da situação deve levar em consideração não apenas o
que está sendo sinalizado como uma alternativa de cenário, mas também
qual é a probabilidade de que aquele cenário se concretize. Esta análise de
cenários deve ser permanente, porque o ambiente externo é muito dinâ-
mico e está sendo alterado constantemente.
Alguns itens para serem avaliados na Análise Externa:

• Quais são as oportunidades de cooperação federativa de sua
cidade? Com o Estado e com o governo federal?
• Que oportunidades você identifica na sua cidade para o desen-
volvimento econômico e social?
• Há expectativa de novos investimentos na cidade?
• As tendências dos indicadores sociais e econômicos indicam
oportunidades no futuro?
• Quais indicadores ou tendências de desenvolvimento econômi-
co e social de sua cidade ou região podem ameaçar o êxito do plano
plurianual?
• Mudanças na legislação nacional, estadual ou local podem
ameaçar o desenvolvimento de sua cidade?
• Há ameaças de natureza climática ou ambiental que poderão
afetar sua cidade no futuro próximo?
Ambiente Interno
Uma coisa é perceber que o ambiente externo está mudando, ou-
tra é ter competência gerencial e administrativa para adaptar-se a estas
mudanças (aproveitando as oportunidades e/ou enfrentando as amea-
ças). Da mesma maneira que ocorre em relação ao ambiente externo, o
ambiente interno deve ser monitorado permanentemente.
Em primeiro lugar, é importante fazer uma relação de quais são as
variáveis que devem ser monitoradas, por exemplo: capacidade de atendi-
mento, demanda pelos serviços prestados, satisfação do público-alvo com
o atendimento, crescimento do número de contribuintes, capacitação e
dedicação dos funcionários, capacidade de gestão das lideranças, flexibili-
dade administrativa etc. Trata-se aqui de um “Raio-X” sobre a estrutura e a
capacidade de gestão do governo.
Este tipo de análise ajuda na priorização das atividades, o que é
43
muito útil na administração dos recursos (normalmente escassos).
Quando temos claras quais são as áreas de maior importância e
quais as áreas que são consideradas fraquezas na estrutura administrativa,
fica mais fácil decidirmos o¬nde devem ser alocados os esforços para me-
lhoria, já que não seria possível investir em todas as áreas ao mesmo tempo.
Alguns itens para serem avaliados na Análise Interna:
• Há qualquer vantagem sem igual ou distinta que faz Prefeitura
e sua Cidade se destacar?
• O que faz com que os cidadãos de sua cidade sintam orgulho?
• O que distingue positivamente sua cidade e prefeitura das
demais cidades de sua região?
• Sua cidade possui um plano diretor de ordenamento territorial?
• Existem operações ou procedimentos que podem ser melho-
rados no governo municipal?
• Porque outros municípios semelhantes ao seu obtêm melhor
resultados na qualidade dos serviços públicos ofertados?
• Os recursos humanos da prefeitura estão disponíveis na quan-
tidade e qualidade desejada e necessária?
• Como estão as condições financeiras de seu município para
investir na cidade?
• Como estão as condições cadastrais da prefeitura para receber
transferências de recursos do Estado e do Governo Federal?
TAREFA DA UNIDADE
Para realizar esta tarefa, você precisará de: 4 horas.
Agora que você já conhece a Matriz FOFA, é hora de organizar as

informações coletadas a respeito da situação atual do seu municí-
pio no formato de um diagnóstico. O diagnóstico será a base para
a elaboração do seu PPA.
Vamos fazer um diagnóstico? Siga atentamente as instruções apre-

sentadas para fazer a tarefa. Ela consiste em acessar os dados do
seu município, a partir de uma das bases de dados apresentadas e
construir, a partir deles, um diagnóstico no formato da Matriz FOFA.
1. Acesse o Relatório de Informações Sociais (RI) do seu município;

2. Acesse as demais bases de dados apresentadas nesta Unidade
(INDE, ODM, IBGE, IPEA, etc.) para complementar o relatório com
mais informações e indicadores que você julgue necessário para
poder fazer o diagnóstico municipal;
44
3. Acesse também outros sítios na Internet – prefeituras, associa-

ções comerciais, sindicatos, associações de moradores, conselhos
municipais, entre outros –, para obter dados complementares que
qualifiquem o diagnóstico.
A partir da leitura do relatório e dos dados complementares con-

sultados, elabore a Matriz FOFA apresentando entre três e cinco
características em cada quadrante da matriz, evidenciando qual
indicador ou indicadores você está utilizando, conforme o exem-
plo disponibilizado no Moodle.
RESUMO DA UNIDADE 2
Na segunda Unidade do curso, estudamos a importância da mon-
tagem de diagnósticos para a atividade de planejamento governa-
mental. Incorporamos a ideia de que para haver políticas públicas
efetivas, condizentes com as demandas populacionais, é neces-
sário reconhecer o território no qual se está inserido. Em outras
palavras, para planejar é necessário entender as necessidades eco-
nômicas, sociais e de gestão de determinado território!
Estudamos, então, o papel dos indicadores como instrumento de

modelagem da realidade que permitem, assim como fotos, cap-
tar parte da realidade dos territórios e desta forma dimensionar as
carências sociais de uma população, permitindo a construção de
diagnósticos.
Vimos que o conhecimento na manipulação de indicadores pode

ser de grande utilidade para os diversos agentes e instituições en-
volvidos na definição de prioridades públicas na medida em que
indicam as carências territoriais.
Oferecemos a Matriz FOFA para organizar os dados territoriais em

formato de diagnóstico e, finalmente, propusemos exercício que
fizesse tal organização para um município escolhido.
Na próxima Unidade, esse diagnóstico será retomado para subsi-

diar a construção de um programa de ação municipal que se utili-
ze das políticas e dos recursos federais disponíveis.
45
REFERÊNCIAS
ANTICO, Cláudia; JANNUZZI, Paulo de Martino. Indicadores e a Gestão de Po-

líticas Públicas. Debates Fundap, São Paulo, 2003. Disponível em: http://www.
fundap.sp.gov.br/debatesfundap/pdf/Gestao_de_Poi%C3%ADticas_Publi-
cas/Indicadores_e_Gest%C3%A3o_de_Pol%C3%ADticas_P%C3%BAblicas.
pdf. Acesso em: 12/07/2013.
BRASIL. Indicadores: Orientações Básicas Aplicadas à Gestão Pública. Ministério

do Planejamento, Orçamento e Gestão. Brasília: Secretaria de Planejamento
e Investimentos Estratégicos, 2012. Disponível em: http://www.planejamen-
to.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/spi/PPA/2012/121003_orient_indic_
triangular.pdf. Acesso em: 12/07/2013.
CEPAM. Construindo o Diagnóstico Municipal: Uma Metodologia. São Paulo:

CEPAM, 2009. Disponível em: http://issuu.com/cepam/docs/separata_habita-
cao. Acesso em: 12/07/2013.
JANNUZZI, Paulo de Martino. Indicadores para Diagnóstico, Monitoramento

e Avaliação de Programas Sociais no Brasil. Revista do Serviço Público, Brasília,
v. 56, n. 2, p. 135-160, 2005. Disponível em: http://indicadores.fecam.org.br/
uploads/28/arquivos/4054_JANUZZI_P_Construcao_Indicadores_Sociais.pdf.
Acesso em: 12/07/2013.
________. Indicadores Sociais no Brasil. Campinas: Alínea, 2004.
________. Indicadores Socioeconômicos na Gestão Pública. Florianópolis: De-

partamento de Ciências da Administração/UFSC; [Brasília]: CAPES/UAB, 2009.
JANNUZZI, Paulo de Martino; PASQUALI, Franco Alberto. Estimação de De-

mandas Sociais para Fins de Formulação de Políticas Públicas Municipais. Re-
vista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 33, n. 2, p. 75-94, 1999.
46
UNIDADE 3:
ELABORAÇÃO DO PPA
Na última Unidade do curso, partiremos dos conceitos estudados
nas Unidades anteriores para construir o PPA Municipal. O objetivo
desta Unidade é, portanto, capacitá-lo para a construção do PPA.
Você verá que essa Unidade tem um caráter mais prático e aplica-
do do que as demais.
Estudaremos, portanto, dois pontos:
1. A dimensão participativa do PPA;

2. As etapas da elaboração do PPA.
As instruções e ferramentas apresentadas nesta Unidade serão uti-

lizadas não apenas para a elaboração do PPA, mas também nos
próximos Módulos do curso (construção de projetos e monitora-
mento e avaliação do PPA).
Ao final de Unidade você estará capacitado para elaborar e/ou

conduzir o processo de criação do PPA 2014-2017 no seu municí-
pio. A tarefa da Unidade III lhe dará subsídios para a construção do
grupo de trabalho que realizará o seu PPA. Veremos agora, então,
porque a construção do PPA deve ser um processo amplamente
participativo.
1 A DIMENSÃO PARTICIPATIVA DO PPA
É fundamental relembrarmos que a elaboração do PPA deve ter

caráter participativo. Ou seja, para refletir os anseios do município, o pla-
nejamento precisa contemplar a maior participação possível de cidadãos
e entidades representativas da sociedade local. Do ponto de vista concei-
tual, isso foi visto na primeira Unidade do curso. Agora é hora de colocar
essa premissa em prática. Para isso, salientamos a seguir os três passos
47
iniciais para elaboração do PPA que já pressupõem um processo ampla-
mente participativo:
1º Passo: definir o grupo ou comissão que vai organizar a

elaboração do PPA. Normalmente, dependendo do tamanho e da expe-
riência anterior do município, o Plano Plurianual está vinculado à Secre-
taria de Planejamento ou instituição similar. Em muitos municípios quem
elabora e organiza o PPA é o próprio staff ligado ao Gabinete do Prefeito.
O importante é definir um grupo que reúna pelo menos três condições:
a) Autoridade e legitimidade política perante o Prefeito para de-
bater as prioridades e estratégias de todas as áreas do governo municipal;
b) Conhecimento técnico sobre o funcionamento da Prefeitura:
O processo orçamentário, o território municipal e as demandas e interes-
ses dos diversos setores da cidade;
c) Disposição política e tempo necessário para organizar e plane-
jar a elaboração do Plano Plurianual.
Lembre-se
STAFF
Lembre-se de que, embora
O staff é uma palavra da língua inglesa que o planejamento plurianual
pode ser traduzida como uma “equipe de não se confunda com o Plano
apoio”. Trata-se, portanto, no nível da prefeitu- Diretor de Desenvolvimento
ra, de uma equipe de gestão que se envolve Territorial (o PDDTU), ele deve
diretamente com as ações de planejamento e dialogar permanentemente
assessora a gestão municipal nessa área. com suas diretrizes.
2º Passo: definir o conteúdo do PPA. O PPA em si mesmo é um

produto a ser construído, um documento geralmente volumoso que pode
e deve ser dividido em partes para facilitar sua organização.
1ª parte: Mensagem
Na Mensagem, normalmente se avalia a situação atual e as pers-
pectivas para o futuro. É um texto de conteúdo predominan-
temente político e estratégico no qual o Prefeito, afirma seus
compromissos e expectativas. Na Mensagem devem constar os
objetivos ou diretrizes maiores, os critérios para projeção da recei-
ta e os limites para o orçamento.
2ª parte: Projeto de lei

Deve conter o período abrangido pelo Plano, seu conteúdo bási-
co e os encaminhamentos para eventuais alterações em progra-
mas e projetos que compõe o plano, bem como prever um meca-
nismo para sua avaliação periódica e prazos de envio à Câmara de
Vereadores.
48
3ª parte: Anexos
UNIDADE 3: ELABORAÇÃO DO PPA

Aqui está contido o conteúdo normativo principal do planeja-
mento. Os anexos são o conjunto de programas e ações que com-
põem o PPA, apresentando resumidamente em quadros e textos
as classificações dos programas de acordo com objetivos, funções
ou subfunções. As classificações do PPA devem ser harmonizadas
ou equivalentes com as classificações utilizadas no orçamento,
mas não precisam ser limitadas a ele. Há inúmeros modelos que
podem ser adaptados que podem ser analisados.
3º Passo: definir as etapas de elaboração do plano. Quais são

e o que será feito em cada uma delas, com prazos, responsáveis, objeti-
vos a serem atingidos, um calendário de prestação de contas e revisão do
planejamento e assim por diante. Em uma palavra: é preciso planejar o
processo de planejamento! Estas etapas serão detalhadas a seguir.
Dica para o Multiplicador : deve ficar claro que o grupo que or-
ganizará o PPA (nos municípios maiores poderá ser a Secretária de Plane-
jamento) tem que estar alinhado politicamente e legitimado pelo Prefeito
Municipal. De qualquer forma a existência do grupo (ou Unidade de Pla-
nejamento), não isenta ou exime a participação do Prefeito e do primeiro
escalão, em especial, na primeira fase, chamada de “dimensão estratégica”.
MULTIPLICADOR
Entendemos que você que está fazendo o curso pelo seu
município pode atuar como “multiplicador” do conheci-
mento desse curso, o que lhe coloca na posição de con-
duzir tecnicamente o trabalho de construção do PPA. Essa
condução não tem caráter hierárquico, ou seja, não se per-
de a dimensão participativa e plural desse processo.
2 ETAPAS DE
MUNICIPAL
ELABORAÇÃO DO PPA
A elaboração do PPA envolve três etapas importantes. Neste curso

vamos trabalhar detalhadamente a primeira delas. As outras duas serão
objeto de outros cursos que serão oferecidos também nesta platafor-
ma durante os próximos meses.
1ª Etapa: a definição da Dimensão Estratégica do Plano com-

preende um conjunto de elementos que estabelecem a direcionalidade
estratégica do planejamento, que inspiram e orientam a elaboração de
programas e projetos, a mobilização de recursos e o envolvimento ativo
da sociedade local. A seguir um quadro-resumo dos principais elementos.
49
O QUE FAZER? COMO FAZER? COM QUAL OBJETIVO
Estabelecer a dimensão es-
A comissão encarregada do PPA tratégica do Plano, os valores
deve promover oficinas de debate que deverão orientar toda
DEFINIR UMA VISÃO DE
utilizando ferramentas metodológi- sua elaboração.
FUTURO SOBRE A CIDA-
cas adequadas, envolvendo dire- Permite o alinhamento e a
DE E SEU TERRITÓRIO
tamente os Prefeitos e os demais potencialização de oportu-
dirigentes do governo. nidades no PPA Estadual e
Federal.
EXPLICAR A REALIDADE
Esta fase implica em construir uma
SELECIONANDO PRO-
explicação para a realidade do mu-
BLEMAS DE ALTO VALOR A explicação da realidade do
nicípio. Ela implica em:
(O diagnóstico elabo- município, considerando a
Fazer um inventário detalhado de
rado na Unidade II do visão de futuro desejada, é
todos os programas em andamento;
curso pode ser usado fundamental para desenhar
Identificar os atores sociais relevantes;
como suporte para com mais rigor e assertivida-
Conhecer o território: mapa de
essa apresentação: ele de os Programas e projetos
demandas sociais;
mostra e quantifica as que deverão ser executados.
Mapear restrições legais e orçamen-
demandas do municí-
tárias (vinculação de receitas, etc.).
pio.)
Será preciso analisar e reconhecer no
planejamento federal e estadual as
A integração do planejamen-
oportunidades para o município, so-
to local, regional e nacional,
bretudo na formação de uma agenda
INTEGRAÇÃO COM PLA- pode potencializar opor-
de desenvolvimento territorial.
NEJAMENTO ESTADUAL tunidades e evidenciar as
O mapeamento de oportunidades
E FEDERAL sinergias federativas, evitar
que os programas federal e esta-
desperdício de recursos e
duais representam (vistos, a seguir,
sobreposição de funções.
nesta Unidade) é um bom modo de
cumprir esta etapa.
DESENHAR OS INSTRU- Explicitar os objetivos e o papel da A participação social não é só
MENTOS E O PAPEL DA participação social e transparência um resgate da cidadania, mas
PARTICIPAÇÃO SOCIAL administrativa no planejamento. um imperativo de transpa-
NO PLANEJAMENTO Definir instrumentos e estratégias. rência e accountability.
A título de exemplo, a Visão Estratégica do PPA Federal atual, está

baseada nos seguintes argumentos:
“A estratégia é norteada pela institucionalização de direitos

que garantam o cumprimento dos objetivos fundamen-
tais da República anunciados na Constituição Federal de
1988. Ao seu lado, abre-se uma agenda de retomada do
planejamento e da capacidade de investimento do Estado,
especialmente em infraestrutura econômica e social, com
sustentabilidade ambiental, de forma a superar os gargalos
históricos do desenvolvimento brasileiro e gerar oportu-
nidades de inclusão social. Em paralelo, é preciso induzir e
orientar as forças dinâmicas da economia brasileira que têm
sido a marca do atual padrão de desenvolvimento nacional.
50
Atual dinâmica da economia brasileira baseada na amplia-

ção dos investimentos em três motores do desenvolvimen-
to: Mercado de produção e consumo de massa;
Atividades baseadas em recursos naturais e Infraestrutura
econômica e social. A estratégia de desenvolvimento passa
por governar e buscar complementar o padrão de desenvol-
vimento brasileiro” (SPI/MP, 2013).
Nesta primeira etapa se definem as grandes linhas condutoras do

PPA: que ideias vão inspirar os debates dentro do governo, que rumos a
cidade deverá trilhar nos próximos anos, que relações ela deverá consoli-
dar ou transformar na sua região, estado e país? Esta discussão, contendo
o macrodiagnóstico territorial e a visão de futuro do município serão o
cerne da Mensagem a ser encaminhada à Câmara de Vereadores.
Um dos elementos norteadores desse processo é, como já foi en-
fatizado, a participação social e popular em todas as fases da elaboração
do Plano, por isso ela é pensada aqui, no primeiro bloco das definições
mais estruturantes e fundamentais. A participação social tem que ser cui-
dadosamente pensada e planejada: quais são os grupos organizados na
cidade, que entidades os representam e os públicos mais fragilizados que
não tem representação organizada, como serão envolvidos? A qualidade
do processo participativo depende diretamente da qualidade da informa-
ção e dos debates que serão realizados, por isso, é preciso gastar energia
nestes processos, priorizar tempo e disposição para ouvir as demandas e
dialogar com as diferentes reivindicações.
A figura a seguir ajuda a entender graficamente a participação po-
pular na elaboração do PPA e as suas implicações para o seu planejamento.
Fonte: Almanaque do Planejamento/MP
51
Ou seja, a participação é uma dinâmica permanente e que reali-
menta constantemente as ações de planejamento municipal.
Cumprida a primeira etapa de definições estratégicas a respeito
do PPA, podemos partir para o seu desdobramento em programas e pro-
jetos. Ou seja, como essas ideias e estratégias vão se materializar em ações
capazes de, efetivamente, transformar a realidade e atender as demandas
mapeadas.
Como colocado anteriormente, as próximas etapas serão obje-
to de outros cursos, a serem realizados nos próximos meses. Contudo,
elas são apresentadas rapidamente abaixo, para que você possa ter ideia
de como será a continuidade do processo. Após analisar as etapas seguin-
tes, voltaremos para nossa tarefa imediata: elaborar as definições gerais
do PPA.
2ª Etapa: definição dos programas e projetos do plano. É a di-

mensão tática do plano. O grupo de planejamento deve – a partir da ex-
plicação da realidade e da dimensão estratégica do Plano –, formular os
programas e projetos.
O QUE FAZER? COMO FAZER? COM QUAL OBJETIVO?
Projetos mobilizam recursos, geram

produtos específicos e provocam
resultados nos problemas do mun- O objetivo fundamental
do real. Normalmente os Programas da dimensão normativa do
reúnem tematicamente um conjun- planejamento estratégico é
to de projetos afins e os projetos organizar os recursos dispo-
são compostos de objetivos, metas níveis em direção a metas e
DEFINIR OS
e indicadores relacionados e que se produtos claros, objetivos e
PROGRAMAS E
desdobram em ações específicas. viáveis, tanto técnica quanto
PROJETOS
Espera-se dos programas que unifi- politicamente.
quem o resultado esperado de um Os projetos devem atacar
conjunto de projetos. os problemas identificados
A participação dos atores sociais na etapa anterior (veja a
envolvidos nos programas aumenta Unidade II).
sua chance de sucesso e gera maior
responsabilização coletiva.
Deve-se garantir equivalên-

REALIZAR O PROCESSO As iniciativas que compõem cada cia entre a classificação do
ORÇAMENTÁRIO DO objetivo no programa tem ações PPA e do Orçamento para
PLANEJAMENTO orçamentárias equivalentes que os dois instrumentos
sejam complementares.
52
3ª Etapa: definição do sistema de gestão e monitoramento do

plano. É a dimensão operacional do planejamento.
O QUE FAZER? COMO FAZER? COM QUAL OBJETIVO?
Definir quando, como e com quais

Somente o monitoramento
critérios e condições os programas
DEFINIR O SISTEMA DE pode propiciar uma avalia-
e projetos podem e devem ser
MONITORAMENTO E ção rigorosa dos resultados.
alterados.
AVALIAÇÃO DO PLANE- Somente a avaliação siste-
Construir um bom sistema de indi-
JAMENTO mática ajuda no aprendizado
cadores para os principais objetivos
organizacional
do plano.
A elaboração e execução do Pla-

no Plurianual evidenciam outras
lacunas na organização do governo A dinâmica do planejamento
PENSAR O SISTEMA DE
e da administração municipal, tais pode evidenciar oportunida-
GESTÃO E PLANEJA-
como: formação e capacitação dos des para melhoria da gestão
MENTO
servidores, comunicação interna, pública de um modo geral.
processo decisório, prestação de
contas, relações com legislativo, etc.
Conhecidas as três grandes etapas de elaboração do PPA, vamos

nos concentrar em nossa tarefa imediata: a definição da dimensão estra-
tégica do PPA.
Conforme vimos, o PPA tem início, em sua dimensão estratégica,
com uma visão de futuro do município (1ª Etapa da seção 3.1.); depois,
incorpora o diagnóstico (elaborado na Unidade II); agora precisa incorpo-
rar um desenho básico dos programas que serão desenvolvidos em nível
local para dar conta dos problemas levantados.
2.1 A ELABORAÇÃO DOS PROGRAMAS
Os programas que comporão os Anexos do PPA refletem a ten-

tativa de alcance de macroobjetivos municipais. Esses macroobjetivos,
por sua vez, decorrem da relação que deve ser construída entre o diag-
nóstico da situação atual do município (exercício final da Unidade II) e as
definições estratégicas que foram pensadas para o município (1ª Etapa
da seção 3.1.).
Para o planejamento municipal, é recomendável que você traba-
lhe com um número entre 8 e 12 macroobjetivos. Com menos do que isso,
corre-se o risco de deixar de fora questões importantes, e com mais do
que isso a gestão dos mesmos pode se tornar demasiadamente complexa
e comprometer os resultados.
53
E como definimos esses macroobjetivos? A partir da Matriz FOFA
fica fácil encontrar que ações imediatas precisam ter tomadas pela admi-
nistração municipal. Observe o quadro:
FATORES POSITIVOS FATORES NEGATIVOS

(ajudam a concretização da (dificultam a concretização da
Visão de Futuro) Visão de Futuro)
ANÁLISE INTERNA FORÇAS FRAQUEZAS

(maior capacidade de
gerenciamento pelo Palavra-Chave: Palavra-Chave:
governo municipal) POTENCIALIZAR o que a pre- REVERTER ou ATACAR as
feitura possui de pontos fortes fragilidades administrativas
AMEAÇAS
OPORTUNIDADES
ANÁLISE EXTERNA
(menor capacidade de Palavra-Chave:
Palavra-Chave:
gerenciamento pelo NEUTRALIZAR as questões
APROVEITAR as questões de
governo municipal) de contexto que podem inibir
contexto que podem alavancar o
ou comprometer o desenvol-
desenvolvimento do município
vimento do município
Observe que em cada um dos quatro quadrantes da matriz, há

ações de potencialização, reversão, aproveitamento ou neutralização em
relação à situação atual do município.
Se para cada um dos quatro quadrantes você construir dois ou
três grandes objetivos da gestão municipal que, ao mesmo tempo em que
deem conta da reflexão proposta na matriz, apontem para a consolidação
da Visão de Futuro do município, já teremos entre 8 e 12 grandes obje-
tivos que nortearão o Planejamento Municipal para os próximos quatro
anos.
Para a elaboração dos programas, é sugerido, também, que se-
jam consultados e conhecidos os programas estaduais e federais nessas
áreas pensadas como grandes objetivos, de modo que o município possa
acessar recursos, tecnologias e conhecimentos disponíveis para esse de-
safio.
Os principais documentos produzidos pelo Governo Federal que
resumem as diretrizes estratégicas do PPA Federal estão nos documentos
listados abaixo, disponíveis no MOODLE:
• PPA de Bolso
• Catalogo de Programas Federais para Municípios
• Plano Mais Brasil – Agendas Transversais
Tais documentos devem ser usados para consulta, na medida em

que disponibilizam programas e recursos federais que já estão acessíveis
54
para fazer frente às demandas sociais diagnosticadas no âmbito dos muni-

cípios e dos Estados. Também fica a dica de consultar o PPA do seu Estado
para saber das ofertas nele existentes. Será fundamental que o PPA munici-
pal consiga, a partir do diagnóstico das demandas locais, construir um ali-
nhamento mínimo com os PPAs estadual e Federal para que o atendimento
dessas demandas possam encontrar formas de serem atendidas por progra-
mas e projetos locais que dialoguem com as demais esferas da federação.
Alinhar as demandas identificadas no seu território com as ofer-
tas Federais é importante também para o desenvolvimento do país como
uma unidade cooperativa e não competitiva, contribuindo para o de-
senvolvimento econômico, social da nação, a despeito das diferenças e
clivagens políticas. Para o gestor de unidades federativas menores, com
baixo desenvolvimento socioeconômico e restrições orçamentárias o ali-
nhamento a projetos financiados pelo governo federal pode ser uma boa
oportunidade de ofertar políticas públicas de qualidade para sua popula-
ção, que sem este recurso seria inviável.
Não se esqueça também de consultar no seu estado que Progra-
mas e Ações existem que também possam ser acessados para comple-
mentar recursos, pessoal e tecnologia para o seu planejamento local.
Para construir o desenho dos Programas locais, sugere-se agora o
uso da ferramenta Matriz Operacional. Do que se trata?
A ideia de uma Matriz Operacional consiste em elaborar um ins-
trumento de visualização gráfica, que contenha o conjunto das informa-
ções mais importantes do desenho normativo do plano, isto é, a base (não
detalhada) de seus programas e projetos. É a dimensão mais tática do pla-
no. A matriz consiste na disposição do conjunto de operações definidas e
deve levar em consideração os seguintes itens:
O enunciado do programa deve ser claro e comuni-

Nome do Programa
cável.
Objetivo do Programa Deve ser viável, transformador, exequível e orientado para a estra-
tégia do governo.
Metas até 2017 No PPA Federal as Metas materializam os objetivos, podendo ser
qualitativas ou quantitativas.
Nos PPAs estaduais, via de regra, as metas quantificam os produ-
tos das ações.
Iniciativas ou Ações Iniciativas: é o que deve ser feito no âmbito do programa nos pró-
ximos 4 anos. Declara os bens e serviços que serão entregues.
Ações: resultam em produtos – bens ou serviços – para a sociedade
Recursos Necessários Para que se tenha ideia da exigência de recursos do programa e
das suas iniciativas. Não deve ser detalhado – isso será feito por
equipes técnicas após a decisão final de governo e sociedade.
Resultado Esperado Espera-se resolver ou pelo menos atenuar os problemas e atingir
os objetivos. Aqui se debatem os impactos efetivos do programa
e suas ações na realidade local.
Órgão Responsável Define o setor ou departamento responsável. Quanto mais preci-
so melhor.
55
Para construir um Programa do PPA, é importante observar os se-
guintes pontos:
Detalhamento: conforme a complexidade das causas do proble-

ma ou da diretriz estratégica (dimensão estratégica) será necessário deta-
lhar o Programa em projetos e ações específicas e assim por diante, o grau
de detalhamento deve obedecer critérios de praticidade e operacionali-
dade do plano.
Recursos Necessários: deve-se estimular uma reflexão sobre o

grau de comprometimento de recursos necessários para executar a ope-
ração. Os recursos sempre são multifuncionais, podendo ser classificados
em econômicos ou financeiros, tempo, humanos e políticos. Pode-se atri-
buir uma graduação (alto, médio, baixo) em operações mais complexas. A
análise de recursos necessários é fundamental para avaliar a eficiência da
ação proposta a partir do balanço geral de recursos. A análise dos recursos
financeiros é a base para construção da proposta orçamentária nas fases
posteriores.
Produto Gerado: é o efeito imediato e direto da execução da ação

ou operação. Por exemplo, se a ação proposta for: “Elaborar projeto de im-
plantação de controladoria interna,” o produto gerado será provavelmente
um “Projeto de Implantação da Controladoria” e os resultados “melhoria da
qualidade do gasto público”.
Resultado Esperado: é crucial distinguir resultado de produto,

para que se analise a eficácia da ação, isto equivale a responder a seguinte
pergunta: o produto esperado desta operação realmente garante o resul-
tado desejado? No exemplo anterior um dos resultados mais prováveis
seria a redução do desperdício ou melhoria da gestão. Há sempre uma pré
-intencionalidade ao definir resultados, já que uma operação pode produ-
zir muitos resultados. Resultados imprevistos ou negativos, dependendo
das estratégias de viabilidade e dos cenários futuros. Pode-se debater aqui
indicadores quantitativos e qualitativos de resultado que, junto com os
indicadores do problema, podem ajudar para montar o sistema de moni-
toramento.
Responsável: recomenda-se definir junto ao grupo de planeja-

mento o setor, secretaria ou departamento responsável pela execução da
operação e que vai se responsabilizar perante o grupo por esta tarefa ou
pelo seu detalhamento técnico. Esta definição pode ficar “em aberto” e ser
retomada no final do processo de planejamento quando debate-se o pro-
blema da gestão do plano e o conjunto de responsabilizações institucio-
nais que ele demanda.
Estes elementos conformam o padrão mínimo da Matriz Opera-

cional.
56
Outras dicas para elaborar o desenho dos programas (Matriz Ope-

racional):
• É fundamental que o grupo responsável pela elaboração do

PPA identifique nos programas do Governo Federal e do Governo
Estadual iniciativas, ações, metas e recursos que possam contri-
buir para solução dos problemas objeto de discussão;
• É recomendável, também, proceder a Inventário dos Progra-
mas do PPA 2010/2013, com o propósito de avaliar o desempenho
físico e financeiro e a relevância dos programas e ações em curso;
• Após a avaliação, os programas e ações do PPA 2010/2013 po-
derão ser incorporadas ou transformadas em Programas do Plano
Plurianual 2014/2017;
• É importante que se faça um exercício de priorização (hierar-
quização) dos programas (por macrodesafio) e submeta ao Prefei-
to para validação;
• O resultado do exercício de priorização dos programas será de
grande utilidade no momento da alocação dos recursos financei-
ros aos programas;
• Para proceder à hierarquização dos programas, sugere-se a
utilização de critérios, tais como:
• Relevância: grau de importância do problema para a
sociedade;
• Factibilidade: disponibilidade de recursos técnico-ad-
ministrativos e financeiros para a execução das iniciativas
ou ações previstas para seu enfrentamento;
• Viabilidade: capacidade política, técnica e gerencial
para a implementação das ações necessárias ao enfrenta-
mento do problema.
2.2 ELABORAÇÃO DA ESTIMATIVA DE

RECEITAS DO MUNICÍPIO
A elaboração do Plano Plurianual deve ser consistente sob o as-

pecto fiscal. Significa dizer que as metas dos programas/iniciativas (ou
ações) e custos associados devem encontrar sua contrapartida na proje-
ção de receitas do município. Dessa forma, reco-
menda-se evitar a proposição de metas inalcan-
çáveis no período do Plano, por não levarem em
consideração a disponibilidade de receita para ser Embora representativas, as limitações arro-
aplicada em novos programas/iniciativas. ladas não são exaustivas. Outras limitações
devem ser consideradas, como o limite das
Além da estimativa de receita, devem ser
despesas com o Poder Legislativo (Art. 29-A,
levados em consideração na elaboração do PPA os da CF/1988), e o financiamento de despesas
condicionantes constitucionais e legais da despe- obrigatórias, como tributárias e trabalhistas.
sa, tais como :
57
• O valor mínimo para aplicação em saúde: 15% das receitas de impos-
tos, inclusive produto das transferências obrigatórias, conforme estatui a
Emenda Constitucional nº 29/2000;
• O valor mínimo para aplicação em educação: 25% das receitas com
impostos, inclusive as que sejam fruto de repartição tributária, na forma
do que dispõe o art. 212 da Constituição Federal;
• O limite de gastos (teto) com pessoal no poder legislativo e executivo:
respectivamente, 6% e 54% da Receita Corrente Líquida, segundo o art.
20, III, da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000).
É igualmente importante destacar que a previsão de receitas de-

verá ser feita para o período do Plano Plurianual, ou seja, para quatro anos
por vir. E há uma série de fatores que recomendam não se fazer mera mul-
tiplicação por 4 das receitas auferidas no último exercício fiscal. Dentre os
quais, destacam-se:
Efeito PIB: o desempenho da economia (crescimento ou retração)

importa em maior ou menor volume de produtos e serviços transaciona-
dos – a evolução do PIB mede exatamente a evolução das trocas comer-
ciais. Assim, um crescimento do PIB indica maior arrecadação de impostos
sobre consumo, como o ICMS. Por corolário, maior consumo impulsiona
a produção, impactando na arrecadação de impostos sobre a produção,
como o IPI. Por fim, havendo maior volume de transações, há maior gera-
ção de renda, alavancando a arrecadação de tributos sobre renda, como
o IR. De se notar que os três impostos citados no exemplo têm o fruto da
arrecadação repartido com os Municípios, quer seja por meio do Fundo de
Participação dos Municípios (FPM), quer por entrega direta pelos Estados.
Efeito Inflação: a inflação não necessariamente afeta o volume

real de arrecadação, ao menos que incida mais sobre produtos que têm
maior taxação. Se considerado índice médio, como o IGP-DI, os preços
relativos não se alteram, apenas os nominais. Há, nesses casos, aumento
do valor nominal da arrecadação, mas as receitas públicas serão utilizadas
para custear despesas que também terão sido reajustadas. Três coisas há
de se destacar nesse caso:
1. A primeira é que as peças orçamentárias são elabora-
das com valor nominal – ou seja, deve-se considerar a inflação
prevista para projetar receitas e despesas futuras;
2. Com expectativa de inflação, o custo dos produtos será
alterado (no mesmo percentual da inflação projetada) e isso de-
verá ser levado em conta para definir as metas físicas de atendi-
mento anual;
3. Há possibilidade de a inflação incidir mais sobre bens
que sejam subtaxados, como víveres alimentares, e menos sobre
serviços públicos, como energia elétrica, que concentra expressi-
va parcela da arrecadação tributária. Nesse caso, há de se avaliar
o impacto inflacionário sobre a arrecadação total.
58
Efeito Legislação: revisão de alíquotas ou base de cálculo de tri-

butos, concessão ou revogação de incentivos fiscais, classificação de imó-
veis (para fins de IPTU).
Fatores Externos e Administrativos: envelhecimento ou reju-

venescimento de frota de veículos (para cálculo do IPVA – 50% da arre-
cadação pertence aos Municípios), outorga para exploração mineral ou
hidrelétrica (compensação e participação).
DEFINIÇÃO DOS INDICADORES E DAS ME-

TAS DE ENTREGA DE BENS E SERVIÇOS E
2.3 ALOCAÇÃO DE RECURSOS AOS PROGRAMAS

PARA O PERÍODO DE QUATRO ANOS
O objetivo desta definição é a quantificação dos programas de-

senhados na seção 3.2. (Elaboração dos Programas). Na Unidade II você
estudou o que são indicadores: eles foram usados para a ação de diagnós-
tico da situação atual do município, e no PPA os indicadores serão usados
como referências quanto ao alcance das metas que forem propostas nos
programas e projetos. Assim como indicam a situação atual, eles também
serão usados para indicar o alcance de uma situação futura desejada.
Para essa etapa, será necessário negociar e estabelecer junto às
secretarias de governo os limites orçamentários referentes à previsão de
recursos para o período de 2014-2017.
Uma vez disponibilizado o limite de despesas, as secretarias de
governos procederão à quantificação dos indicadores e das metas físicas
de entregas de bens e serviços e à alocação de recursos aos programas, de
modo a assegurar a sua exequibilidade.
O estabelecimento dos limites orçamentários e a alocação de re-
cursos aos programas, realizada pelas secretarias de governo devem ob-
servar as prioridades estabelecidas na elaboração dos programas
Também deve haver orientação para as secretarias de governo no
sentido de:
• Priorizar projetos em andamento (LRF, Art. 45);
• Evitar a pulverização de recursos;
• Verificar a consistência dos dados físicos e financeiros.
2.4 ANÁLISE DE VIABILIDADE

VALIDAÇÃO DOS PROGRAMAS
E
Finalizadas as atividades de elaboração dos programas com a de-
59
finição de indicadores, é importante que se realize a análise de consistên-
cia e viabilidade dos mesmos.
Para realizar tal atividade sugere-se tomar como referência os se-
guintes questionamentos:
• O objetivo é adequado ao programa? É possível atingi-lo?
• O programa, seu objetivo e metas estão alinhados com os mac-
rodesafios do governo?
• As iniciativas (ou ações) são suficientes para assegurar a con-
secução do objetivo do programa?
• As iniciativas (ou ações) estão claramente direcionadas para
solução das causas do problema?
• Há coerência, consistência e suficiência de iniciativas (ou ações)?
• Os recursos humanos, materiais e financeiros alocados são su-
ficientes?
Feita essa validação, já temos o PPA pronto para ser apresentado.

Vamos montar todas as peças deste quebra-cabeças que foi sendo con-
struído ao longo do curso?
TAREFA DA UNIDADE
Para realizar esta tarefa, você precisará de: 4 horas.
Este momento é ápice do nosso curso. De posse de um conjunto

de conhecimentos teóricos e de ferramentas práticas, é hora de
você exercitar a construção do documento que poderá ser o PPA
do seu município.
Dizemos que é um exercício porque você viu que a construção efe-

tiva do PPA é muito melhor se realizada de forma coletiva e com a
participação dos cidadãos. Porém, com este exercício você poderá
atuar como dinamizador ou facilitador de grupos de trabalho que
se organizem para essa finalidade. Então, mãos à obra!
Como exercício, você deverá preparar e postar um documento

que contenha os seguintes elementos:
1. Descrição do grupo que vai elaborar o PPA: quem são as pes-

soas, que cargos ocupam na administração municipal ou que or-
ganizações e movimentos da coletividade elas representam. Lem-
bre-se dos critérios de representatividade e de viabilidade para a
formação do grupo, discutidos na Unidade III;
2. Estabelecimento de um cronograma de trabalho para o grupo,
60
incluindo um encontro inicial em que se pactue a própria forma de
funcionamento do grupo, sua dinâmica, sua agenda e seus prazos
de entrega do PPA. O cronograma deve ser expresso graficamente
conforme o modelo disponibilizado no Moodle, ajustando-se os
prazos às condições de cada município e prefeitura;
3. Apresentação do diagnóstico territorial com base em indi-
cadores (exercício realizado na Unidade II – no formato de uma
Matriz FOFA –, incorporando as melhorias e sugestões apontadas
pelo tutor após a correção do exercício);
4. Construção do texto que contenha a Visão de Futuro do Mu-
nicípio e a leitura da situação atual a respeito dos seus problemas
e principais prioridades a serem atendidas com o PPA. Essa parte
vai constituir a Mensagem a ser enviada à Câmara de Vereadores
com a apresentação do PPA.
5. Preparar a minuta do Projeto de Lei a ser enviado à Câmara Mu-
nicipal com o PPA, conforme o modelo disponibilizado no Moodle.
6. Elaboração dos Programas a serem apresentados, dentro do
modelo de Matriz Operacional, que atendam às demandas e pro-
blemas territoriais diagnosticados e que contenham indicadores e
metas explícitos. Eles constituirão os Anexos à Mensagem e ao PL
a ser encaminhado à Câmara Municipal. Para fins da tarefa, apre-
sente um único programa (entre os 8 a 12 programas que serão
feitos para cada um dos macroobjetivos do PPA), mas lembre-se
que para a apresentação do PPA ao legislativo todos os programas
municipais deverão ser anexados!
7. Estimação de receitas para os quatro anos de vigência do PPA,
levando-se em consideração as discussões da Unidade III.
Com estes elementos, você já terá adiantado a minuta do PPA do

seu município e, portanto, teremos cumprido o objetivo do curso,
que era capacitá-lo a elaborar o seu PPA, a partir da perspectiva do
desenvolvimento territorial, que constitui uma agenda estratégica
para o desenvolvimento de todo Brasil.
Esta etapa de elaboração do PPA será complementada por mais

três Módulos que em breve serão disponibilizados pela mesma
plataforma pelo Ministério do Planejamento. Elas envolverão: (1) a
elaboração de projetos e ações detalhando a implementação dos
programas; e (2) o monitoramento dos projetos e a avaliação da
implementação do PPA.
Com isso, completaremos todo o ciclo de elaboração, implementa-

ção e controle das políticas de planejamento territorial que, como
se viu ao longo do curso, é uma ação fundamental e estratégica
para o desenvolvimento do Brasil.
Até breve!
61
Referências
BRASIL. Plano Mais Brasil 2012-2015: Agendas Transversais. Brasília: Ministério

do Planejamento, 2012a.
________. Plano Mais Brasil 2012-2015: PPA de Bolso. Brasília: Ministério do
Planejamento, 2012b.
________. Catálogo de Programas Federais para Municípios: Fortalecimento da
Gestão Municipal. Brasília: Portal Federativo, 2012c.
________. Agendas de Desenvolvimento Territorial e Guia Rápido de Elaboração
dos PPAs Municipais. Brasília: Ministério do Planejamento, Secretaria de Plane-
jamento e Investimentos Estratégicos, 2013a.
________. Programa de Apoio à Elaboração e Implementação de PPAS Muni-
cipais 2014–2017. Brasília: Secretaria de Planejamento e Investimentos Es-
tratégicos, 2013b.
CASSIOLATO, Martha; GUERESI, Simone. Como Elaborar Modelo Lógico: Roteiro
para Formular Programas e Organizar Avaliação. Brasília: IPEA, 2010. (Nota
Técnica).
DE TONI, Jackson. Planejamento e Elaboração de Projetos: Um Desafio para a
Gestão no Setor Público. Porto Alegre: Mimeo, 2003.
FERREIRA, Helder; CASSIOLATO, Martha; GONZALEZ, Roberto. Como Elaborar
Roteiro de Programa: Roteiro Básico. Brasília: IPEA, 2007 (Nota Técnica).
62

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• Defina seu local de estudo e organize o espaço. Deixe ao seu

• Tenha acesso regular a um computador conectado à Internet e

• Seja aberto e flexível para novas experiências e ideias. A edu-

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• Compartilhe também com os colegas e tutores as suas dificul-

• Lembre-se de que plágio é crime! Caso encontre algo interes-

• Dedique seu tempo para ler com profundidade e atenção os tex-

• Procure acessar o AVA com frequência. Assim você evita que

• Procure ler com atenção o que foi solicitado antes de iniciar

• Recomenda-se que você elabore suas postagens ou respostas

4 O AMBIENTE VIRTUAL DE APRENDIZAGEM

A educação a distância depende também do uso de tecnologias

Primeiro, digite o endereço www.moodleinstitucional.ufrgs.br na

4.2 Conhecendo a Estrutura do MOODLE

Após inserir os seus dados e clicar em Acesso, você será direcio-

Figura 2 - Interface de Abertura do Moodle

INTRODUÇÃO AO ENSINO A DISTÂNCIA

Figura 3 - Acesso ao Curso

Pronto! Você já tem acesso a pagina do curso. A partir de agora, vi-

A partir das sugestões apresentadas nesta seção, elabore sua lista

Atenção: essa atividade não será avaliada. Contudo, sua realização é

CARNEIRO, Mára Lúcia Fernandes. Instrumentalização para o Ensino a Distância.

1. O planejamento governamental, sua história e caráter técnico-político;

Refletir sobre esses pontos é um passo imprescindível para a cons-

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