Introdução ao Orçamento Público: conceitos, histórico e fundamentos legais

MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO
SECRETARIA DE ORÇAMENTO FEDERAL
Curso Orçamento Público
Módulo I
Orçamento Público: Conceitos e Fundamentos
(ORG) Fernando Cesar Rocha Machado
brasília
2015
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
Ministro do Planejamento, Orçamento e Gestão
Nelson Barbosa
Secretário-Executivo
Dyogo Henrique de Oliveira
Secretária de Orçamento Federal

Esther Dweck
Secretários-Adjuntos
Antonio Carlos Paiva Futuro
Franselmo Araújo Costa
George Alberto Aguiar Soares
Diretores
Clayton Luiz Montes
Felipe Daruich Neto
Marcos de Oliveira Ferreira
Zarak de Oliveira Ferreira
Coordenador-Geral de Inovação e
Assuntos Orçamentários e Federativos
Luiz Guilherme Pinto Henriques
Coordenadora de Educação e Difusão Orçamentária

Rosana Lôrdelo de Santana Siqueira
Organização do Conteúdo
Fernando Cesar Rocha Machado
Revisão Pedagógica
Janiele Cardoso Godinho
Revisão Gramatical e Ortográfica

Renata Carlos da Silva Informações:
www.orcamentofederal.gov.br
Projeto Gráfico e Diagramação Secretaria de Orçamento Federal
Tiago Ianuck Chaves SEPN 516, Bloco “D”, Lote 8,
70770-524, Brasília – DF, Tel.: (61) 2020-2329
Colaboração escolavirtualsof@planejamento.gov.br
Bruno Rodolfo Cupertino
Karen Evelyn Scaff
Munique Barros Carvalho
Olivia Pereira Paranayba
Brasil. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

Secretaria de Orçamento Federal. Escola Virtual SOF.
Curso Orçamento Público / organização de Fernando
Cesar Rocha Machado. Brasília, 2014.
5 v. ; il.
Conteúdo: Módulo I. Orçamento público: conceitos e

Fundamentos. Módulo II. Instrumentos do processo
Orçamentário. Módulo III. Receita orçamentária. Módulo IV.
Despesa orçamentária. Módulo V. Execução orçamentária.
1. Orçamento público. 2. Finanças públicas. I. Machado,

Fernando Cesar Rocha. II. Título.
CDU: 336.121.3(81)
CDD: 351.722
Objetivos do Módulo
• Apresentar os principais conceitos sobre o orçamento público

• Traçar um breve histórico de sua origem e evolução
• Destacar as suas premissas legais
UnidadeS
I - Conceitos de Orçamento Público

II - Breve Histórico do Orçamento Público
III - Fundamentos Legais
IV - Funções Orçamentárias
V - Técnicas Orçamentárias
VI - Princípios Orçamentários
Sumário
Apresentação.......................................................................................................................................7
Unidade I - Conceitos de Orçamento Público.............................. 9
Unidade II - Breve Histórico do Orçamento Público................13
Unidade III - Fundamentos Legais do Orçamento Público.....17

Constituição Federal de 1988..................................................................................................19
Lei nº 4.320 de 1964.................................................................................................................. 22
Decreto-Lei nº 200 de 1967.................................................................................................... 22
Lei Complementar nº 101 de 2000....................................................................................... 23
Lei complementar nº 131 de 2009....................................................................................... 25
Lei n° 10.180 de 2001................................................................................................................. 26
Unidade IV - Funções Orçamentárias............................................ 29

Função alocativa......................................................................................................................... 30
Função distributiva.....................................................................................................................31
Função estabilizadora.............................................................................................................. 32
Unidade V - Técnicas Orçamentárias............................................ 35

Orçamento Clássico ou Tradicional...................................................................................... 36
Orçamento de Desempenho ou de Realizações............................................................. 36
Orçamento-Programa.............................................................................................................. 37
Orçamento Base Zero............................................................................................................... 38
Orçamento Participativo.......................................................................................................... 38
Unidade VI - Princípios Orçamentários........................................ 41
Conclusão.............................................................................................. 45
Revisão do Módulo............................................................................. 47
Referências Bibliográficas............................................................. 49
Gabarito DOS Exercícios.................................................................... 50

Apresentação
Caro (a) participante!
Seja bem-vindo ao curso Orçamento Público da Escola Virtual SOF. Temos o prazer
de tê-lo como nosso aluno e auxiliá-lo na construção do seu conhecimento acerca desta
importante temática.
Esse curso surgiu da necessidade de desenvolver junto aos cidadãos e servidores

públicos conhecimentos e competências relacionadas aos principais temas orçamentários.
O curso oferece aos alunos uma abordagem mais aprofundada do conteúdo

orçamento público. Está dividido em cinco módulos, sendo que cada um deles é composto
por unidades temáticas e exercícios de fixação. Os módulos são os seguintes:
• Módulo I: Orçamento Público: Conceitos e Fundamentos

• Módulo II: Instrumentos do Processo Orçamentário
• Módulo III: Receita Orçamentária
• Módulo IV: Despesa Orçamentária
• Módulo V: Execução Orçamentária
No primeiro módulo serão abordados temas introdutórios fundamentais aos estudos

do Orçamento Público, os quais serão desenvolvidos por meio das seguintes unidades:
Conceitos de Orçamento Público, Breve Histórico do Orçamento Público, Fundamentos
Legais do Orçamento Público, Funções Orçamentárias, Técnicas Orçamentárias e
Princípios Orçamentários.
O segundo módulo trata dos principais instrumentos do processo orçamentário:

Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual
(LOA).
ead.orcamentofederal.gov.br | 7
ESCOLA VIRTUAL SOF
Os módulos III e IV apresentam a Receita e a Despesa Orçamentária, respectivamente,

além de abordar as determinações da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
Por fim, o curso é concluído com o estudo detalhado da Execução Orçamentária no

Módulo V. Quanto aos exercícios disponibilizados nesta apostila, sua principal função
é fixar os conhecimentos adquiridos e lhe ajudar a compreender melhor as unidades
estudadas em cada módulo. Eles constituem uma etapa importante da sua aprendizagem,
portanto, não deixe de resolvê-los!
Esperamos que você tenha um aprendizado significativo sobre orçamento público e

seu acompanhamento, fortalecendo o controle social e a democracia em nosso país. E que
possa contribuir para a melhoria da qualidade dos orçamentos elaborados pelos entes
federativos: União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
Desejamos excelente estudo!
8 | CURSO ORÇAMENTO PÚBLICO • MÓDULO I - ORÇAMENTO PÚBLICO: CONCEITOS E FUNDAMENTOS

Unidade I
Conceitos de Orçamento Público
A o longo da sua vida, você já deve ter refletido inúmeras vezes a respeito da impor-
tância de planejar os gastos que serão realizados por você durante um determinado
período.
É provável também que você já tenha se perguntado sobre o que é feito do dinheiro
dos impostos pagos pelo cidadão em nosso país. Diante desta dúvida, surgem outros
questionamentos: Como o Governo organiza as contas públicas? Como planeja os
investimentos? Como reduz as despesas? Como surgiu o orçamento no contexto da
administração pública e qual a sua importância para um país, estado ou município?
Essas reflexões nos fazem concluir que tanto o orçamento pessoal como o orçamento
público envolvem a tarefa de adequar vontades – por exemplo, desejos de consumo
ou planos de investimento – aos recursos disponíveis. Portanto, a elaboração de um
orçamento busca equalizar necessidades a recursos limitados. Nessa direção, o objetivo
dessa unidade é apresentar o conceito de orçamento público e a sua importância para a
sociedade.
Para isso, é importante, inicialmente, entendermos qual é o papel do Estado na

sociedade moderna.
ESCOLA VIRTUAL SOF
De acordo com Albuquerque, Medeiros e Feijó (2008), a teoria das finanças públicas,
ao tratar dos fundamentos do Estado e das funções do governo, encontra justificativa
para a intervenção do Estado na economia, como forma de buscar a correção das imper-
feições do mercado.
Ademais, conforme observa Giacomoni (2007), uma das características mais

marcantes da economia é o crescente aumento das despesas públicas, especialmente a
partir do século XX. Segundo o autor, no Brasil, o crescimento acelerado das despesas
públicas teve início mais tarde, sobretudo a partir do término da Segunda Guerra Mundial.
Diversos estudos foram desenvolvidos no intuito de identificar as causas do

crescimento acelerado das despesas públicas. Dentre as causas principais estão: as
crescentes demandas por bem-estar social, especialmente na área de educação e saúde;
o desejo por serviços públicos melhores; o crescimento das funções administrativas
exercidas pelos governos.
Os autores, com base em estudos da área econômica, afirmam que tal contexto
demanda do Estado a adoção de mecanismos de correção que levem à construção de
uma sociedade mais harmoniosa. Nesse sentido, destacam que a intervenção estatal na
economia se realiza por intermédio das seguintes políticas:
GLOSSÁRIO a) regulatória: realiza-se por meio da edição de atos

Monopólio normativos junto ao setor privado, com o objetivo
Conceito que descreve de mitigar as imperfeições relacionadas,
uma condição em que
sobretudo, à formação de monopólios ou àquelas
um único vendedor
domina o mercado, que inviabilizem a universalização da oferta de
tendo controle total da
bens e serviços públicos. Exemplo: a criação de
oferta de determinado
produto ou serviço. agências reguladoras em setores como energia
elétrica, telecomunicações e aviação civil.

SECRETARIA DE ORÇAMENTO FEDERAL • MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO
b) monetária: abrange o controle da oferta de moeda, da

taxa de juros e do crédito em geral, e tem a finalidade
de garantir a estabilidade do poder de compra da
moeda. Exemplo: definição da taxa de juros realizada
pelo Comitê de Política Monetária (Copom), a qual
tem impactos em outras taxas praticadas no mercado,
tais como as de créditos a consumidores e a empresas,
e no nível de demanda de bens e serviços, e afetando
também o nível de investimentos na economia.
c) fiscal: abrange a administração das receitas e

despesas contidas no orçamento público, assim
como dos ativos e passivos do governo. No processo
de arrecadar receitas e executar despesas o governo
realiza intervenções no mercado, promovendo
impactos sobre os níveis de emprego, a distribuição
da renda, a oferta e a procura de bens e serviços
com reflexos em diversos setores da economia. Exemplo: a criação do
Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) para o planejamento
e execução de grandes obras de infraestrutura social, urbana, logística
e energética do país, contribuindo para o seu
Glossário
desenvolvimento e gerando emprego e renda.
Política fiscal
Conjunto de medidas
adotadas pelo governo,
É no contexto da política fiscal que o Orçamento Público dentro do orçamento do
Estado, que visam obter
caracteriza-se como um instrumento fundamental para a atuação
as rendas indispensáveis
do Estado, no sentido de alcançar resultados que promovam a à satisfação das
despesas públicas.
estabilidade e sustentabilidade econômica e uma maior qualidade
Envolve a definição e
de vida à população. a aplicação da carga
tributária exercida sobre
os agentes econômicos
e a definição dos
gastos do governo
com base nos tributos
arrecadados.
ESCOLA VIRTUAL SOF
Dentre os conceitos observados na literatura, destacamos o conceito apre-

sentado por Baleeiro (1998), que define o orçamento público como o ato pelo
qual o Poder Executivo prevê e o Poder Legislativo lhe autoriza, por certo pe-
ríodo de tempo, a execução das despesas destinadas ao funcionamento dos
serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do
país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei.
Pascoal (2005) apresenta uma interessante abordagem relacionada ao conceito de

orçamento público, a qual se desenvolve por meio dos seguintes aspectos:
a) Político: o parlamento, formado por representantes do povo, autoriza o

gasto público, na medida em que vota a lei orçamentária, levando em conta
as necessidades coletivas.
b) Econômico: instrumento de atuação do Estado no domínio econômico por
meio do aumento e/ou redução dos gastos públicos, por exemplo.
c) Técnico: relaciona-se à obrigatoriedade de observância da técnica
orçamentária, sobretudo, em relação à classificação clara, metódica e
racional da receita e da despesa.
Todavia, antes de nos aprofundarmos nos assuntos do módulo para conhecer as

funções, técnicas e princípios orçamentários, vamos voltar ao passado para ver como tudo
começou.
Exercício 01
Sobre o Orçamento Público é incorreto afirmar:
a) Caracteriza-se como um instrumento fundamental para a atuação do Estado, no
sentido de alcançar resultados que promovam a estabilidade e sustentabilidade
econômica e uma maior qualidade de vida à população.
b) É o ato pelo qual o Poder Executivo prevê e o Poder Legislativo lhe autoriza, por
certo período de tempo, a execução das despesas destinadas ao funcionamento
dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do
país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei.
c) É um instrumento da política monetária, abrangendo a administração das
receitas e despesas públicas.
d) Sob o aspecto técnico, relaciona-se à obrigatoriedade de observância da técnica
orçamentária, sobretudo, em relação à classificação clara, metódica e racional
da receita e da despesa.

Unidade II
Breve Histórico do Orçamento Público
C onforme relatam alguns autores, a origem e a evolução dos orçamentos públicos

estão associadas ao desenvolvimento da democracia, em oposição ao Estado antigo,
no qual o monarca exercia soberania absoluta, sendo detentor do patrimônio originário
da coletividade.
De acordo com Burkhead (1971), o desenvolvimento do orçamento público expressa,

em parte, o crescimento do controle popular ou representativo sobre o monarca. Nesse
sentido, deve ser mencionado o art. 12 da Carta Magna, outorgada, na Inglaterra, pelo Rei
João Sem Terra em 1217, que estabelecia:
“Nenhum Tributo ou auxílio será instituído no Reino, senão pelo seu con-
selho comum, exceto com o fim de resgatar a pessoa do Rei, fazer seu pri-
mogênito cavaleiro e casar sua filha mais velha uma vez, e os auxílios para
esse fim serão razoáveis em seu montante”.
Tal dispositivo foi conseguido mediante pressões dos barões feudais britânicos, que
integravam o Common Counsel: o órgão de representação da época. Aos nobres interessava
basicamente escapar do até então ilimitado poder discricionário do Rei em matéria
ESCOLA VIRTUAL SOF
Para saber mais: tributária. Com a passagem do tempo, percebeu-se que era
Princípio do também necessário verificar se a aplicação dos tributos

Consentimento correspondia às finalidades para as quais foram autorizados
Popular
(GIACOMONI, 2007).
Foi um Princípio ado-
tado na Revolução
Francesa que se tornou
A partir de 1822, o chanceler do Erário passou a apresentar
fundamental e dura- ao Parlamento uma exposição que fixava a receita e a despesa
douro na prática cons-
titucional francesa, o
de cada exercício, sendo considerado o marco do orçamento
qual estabelece que plenamente desenvolvido na Grã-Bretanha (GIACOMONI,
nenhum imposto pode
ser cobrado sem o con-
2007; BURKHEAD, 1971).
sentimento da nação.
(BURKHEAD, 2007) Ainda, de acordo com Giacomoni (2007), no decorrer do
século XIX, o orçamento público inglês foi sendo aperfeiçoado e
valorizado como instrumento básico de política econômica e
financeira do Estado. Nesse sentido, a trajetória histórica do
orçamento inglês é especialmente importante em dois aspectos:
primeiro, por delinear a natureza técnica e jurídica desse
instrumento e, segundo, por difundir a instituição orçamentária
para outros países.
Na França, a instituição orçamentária surgiu posteriormente

à adoção do princípio do consentimento popular do imposto,
outorgado pela Revolução de 1789. Cabe destacar que o sistema
orçamentário francês contribuiu com a consolidação de regras
e princípios relevantes na concepção doutrinária do orçamento
público, tais como: a anualidade do orçamento; a votação do
orçamento antes do início do exercício; a abrangência de todas
as previsões financeiras para o exercício; e a não-vinculação de
itens da receita a despesas específicas. (GIACOMONI, 2007;
BURKHEAD, 1971).
Com relação aos Estados Unidos, Giacomoni (2007) men-

ciona a sua importância, ao longo do século XX, no desenvolvi-
mento de técnicas orçamentárias relacionadas à concepção do
Orçamento de Desempenho, do Sistema de Planejamento, Pro-

gramação e Orçamento (PPBS)

e do Orçamento Base-Zero, téc-
nicas a serem estudadas neste
módulo.
No Brasil, a discussão or-

çamentária surge a partir da
ocorrência de conflitos originá-
rios da insatisfação de segmen-
tos da sociedade com a cobrança de tributos, tendo como evento mais conhecido a Incon-
fidência Mineira no século XVIII. Posteriormente, com a vinda da Família Real, tem-se
o início de um processo de organização das finanças públicas, com a criação do Erário
Público (Tesouro) e o regime de contabilidade em 1808. Contudo, é na Constituição de
1824 que há previsão, pela primeira vez, de uma lei orçamentária, surgida de fato apenas
no ano de 1830. (GIACOMONI, 2007).
Desses tempos até os dias atuais, temos a certeza de que é na elaboração e aprovação
do orçamento que cada sociedade define suas prioridades em termos de utilização dos
recursos públicos e os meios para alcançar os objetivos definidos.
Assim, o orçamento público é um instrumento de gestão de maior relevância e,

provavelmente, o mais antigo da administração pública. Utilizado pelos governos
para organizar os seus recursos financeiros, iniciou-se com a intenção de controlar as
finanças públicas. Com a evolução, o orçamento público vem incorporando novas
instrumentalidades.
No Brasil, reveste-se de formalidades legais, sendo uma lei prevista constitucional-

mente e materializada anualmente. Esse é um dos nossos próximos assuntos!
ESCOLA VIRTUAL SOF
Exercício 02
Sobre o Histórico do Orçamento Público é correto afirmar que:
a) A origem dos orçamentos públicos está relacionada ao desenvolvimento da
democracia, opondo-se ao Estado moderno, no qual o monarca considerava-
se soberano e detentor do patrimônio originário da coletividade.
b) O desenvolvimento do orçamento público expressa, em parte, o crescimento
do controle monárquico ou representativo sobre o monarca.
c) Na França, a instituição orçamentária surgiu posteriormente à adoção do
princípio do consentimento soberano do imposto, outorgado pela Revolução
de 1789.
d) O orçamento público é utilizado pelos governos para organizar os seus
recursos financeiros e iniciou-se com a intenção de controlar as finanças
públicas, com a evolução vem incorporando novas instrumentalidades.

uNIDADE III
FuNDAMENTOS LEGAIS DO
ORÇAMENTO PúbLICO
O orçamento público além de ser uma lei é também um instrumento de gestão utili-
zado para organizar os recursos financeiros e, para isso, se baseia em regras, apro-
vadas pelo Poder Legislativo, que devem ser cumpridas pelos gestores públicos e acom-
panhadas pela sociedade.
Essas regras são os fundamentos legais que o embasam. Nesta unidade,

apresentaremos quais são os fundamentos legais do orçamento público brasileiro,
destacando a importância de cada um deles dentro do contexto orçamentário.
ESCOLA VIRTUAL SOF
Para iniciarmos nossas discussões a respeito dos fundamentos legais, convidamos

você a fazer as seguintes reflexões:
• Tendo em vista a relevância do orçamento público, conhecer a legislação

que o rege é importante para os cidadãos?
• Quais são os fundamentos legais no contexto orçamentário?
Para início de conversa, vamos definir o que são fundamentos. A palavra fundamento
pode ser entendida como: alicerce, base, apoio, entre outros significados.
O termo legal refere-se à lei, norma ou conjunto de regras aprovadas pelo poder
legislativo, que devem ser obedecidas pela sociedade.
Assim, sob essa perspectiva, os fundamentos legais e infralegais são as leis, decretos
e portarias que organizam e regulamentam o orçamento público no Brasil.
Essas leis estabelecem as “regras do jogo” e existem para garantir que as despesas e
receitas públicas sejam planejadas e executadas pelos administradores públicos de forma
sistematizada, democrática e transparente.
A partir das definições discutidas, surge a seguinte questão: quais são os fundamentos
legais que dão base ao Orçamento Público brasileiro?
• Constituição Federal da República de 1988;

• Lei nº 4.320/1964;
• Decreto-Lei nº 200/1967;
• Lei Complementar nº 101/2000;
• Lei complementar nº 131/2009.
• Lei n° 10.180/2001
Agora vamos conhecer a legislação que embasa o Orçamento Público no Brasil de

forma mais detalhada.

Constituição Federal de 1988
A princípio, cabe frisar que a Constituição Federal é a lei máxima do nosso País,
na qual todas as outras leis relacionadas ao orçamento público e todos os processos
orçamentários devem estar em harmonia.
A Constituição Federal, no Título VI, Capítulo II, Seção II, traz o tema “Dos
Orçamentos” que em seus artigos 165 a 169 dispõe sobre as normas gerais do orçamento
público brasileiro, delineando o modelo atual do processo orçamentário no Brasil, ao
instituir três leis cuja iniciativa é de prerrogativa do Poder Executivo:
• Plano Plurianual - PPA;

• Lei de Diretrizes Orçamentária - LDO;
• Lei Orçamentária Anual - LOA.
Essas leis são instrumentos imprescindíveis para o

orçamento público, portanto, guardem-nas em
sua memória, pois serão estudadas de forma mais
aprofundada no decorrer do nosso curso!
Giacomoni (2007) salienta que a Constituição de 1988 reservou grande atenção

ao tema orçamentário, tendo como principais novidades do seu texto: a devolução ao
Legislativo da prerrogativa de propor emendas ao Projeto de Lei Orçamentária e a
exigência de, anualmente, o Poder Executivo encaminhar ao Legislativo projeto de lei
das diretrizes orçamentárias com o objetivo de orientar a elaboração da Lei Orçamentária
Anual.
Ainda, segundo o autor, a Constituição de 1988 reforçou a concepção que associa

planejamento e orçamento como elos de um mesmo sistema, ao tornar obrigatória a
elaboração de planos plurianuais abrangendo as despesas de capital e demais programas
de duração continuada.
ESCOLA VIRTUAL SOF
O texto constitucional prevê a criação de Lei Complementar para dispor sobre

o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano
plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual e estabelecer
normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta, bem como
condições para a instituição e funcionamento de fundos. Porém, as propostas sobre a
referida lei ainda estão em discussão no âmbito do Congresso Nacional.
Para saber mais A Magna Carta, em seu art. 167, estabeleceu algumas
vedações a serem aplicadas no processo orçamentário, conforme
A maioria absoluta é
o quórum necessário destacado abaixo:
para aprovação de lei
complementar, ca- a) início de programas ou projetos não incluídos na
racterizado como um lei orçamentária anual;
número de votos ime-
diatamente superior b) realização de despesas ou assunção de obrigações
à metade dos votos diretas que sejam maiores que os valores constantes
possíveis. Por exemplo,
a Câmara dos Deputa- da LOA ou de seus créditos adicionais;
dos Federais tem 513 c) realização de operações de créditos que excedam
membros. Sua maioria
absoluta será sempre o total das despesas de capital, ressalvadas as
de 257 votos (LENZA, autorizadas mediante créditos suplementares ou
2011).
especiais (regra de ouro);
d) vinculação de receita de impostos a órgão, fundo
ou despesa, ressalvadas as transferências por
repartição de receitas a Estados, Distrito Federal e
Municípios, a destinação de recursos para a saúde,
para manutenção e desenvolvimento do ensino,
para realização de atividades da administração
tributária e a prestação de garantias às operações
de crédito por antecipação de receita;
e) abertura de crédito suplementar ou especial
sem autorização legislativa e sem indicação dos
recursos correspondentes;
f) transposição, o remanejamento ou a transferência
de recursos de uma categoria de programação para
outra ou de um órgão para outro, sem autorização
legislativa;
g) concessão ou utilização de créditos ilimitados; GLOSSáRIO
h) utilização, sem autorização legislativa específica, Créditos ilimitados

de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade despesas orçamentárias
sem valores precisos;
social (conceitos a serem vistos no próximo
em aberto.
módulo) para cobrir necessidade ou déficit de
Autorização
empresas, fundações e fundos; legislativa
i) instituição de fundos de qualquer natureza, sem específica
Lei aprovada pelo Poder
autorização legislativa;
Legislativo autorizando
j) transferência voluntária de recursos e a concessão a execução de despe-
sas orçamentárias e as
de empréstimos, pelos Governos Federal e
receitas que as finan-
Estaduais e suas instituições financeiras, para ciarão.
pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo Direito Financeiro

e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e É o ramo do direito
Público que estuda a
dos Municípios;
atividade financeira do
k) utilização dos recursos provenientes das estado sob o ponto de
vista jurídico.
contribuições sociais para da previdência social
em despesas distintas ao pagamento de benefícios
do regime geral de previdência social;
l) investimento cuja execução ultrapasse um
exercício financeiro sem prévia inclusão no plano
plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão.
Ressalta-se que, conforme comenta Pascoal (2005), ao

considerar que significativa parte das normas pertinentes ao
Direito Financeiro brasileiro encontra-se assinalada no texto
constitucional ou em leis complementares, espécies normativas
que exigem quórum qualificado para alteração (3/5 e maioria
absoluta, respectivamente), pode-se afirmar que a rigidez é uma
das características do nosso sistema legal de finanças públicas.
Para conhecer os dispositivos constitucionais referentes ao

orçamento, visite o nosso ambiente Virtual de aprendizagem.
ESCOLA vIRTuAL SOF
Lei nº 4.320 de 1964
Esta lei estabelece as normas gerais de direito financeiro para a elaboração e

controle dos orçamentos e dos balanços da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios.
De acordo com Giacomoni (2007), a lei foi aprovada com o compromisso de

consolidar a padronização dos procedimentos orçamentários para os diversos níveis de
governo. Ainda destaca que a lei desce a particularidades, especialmente na adoção de
plano de contas único para as três esferas.
Apesar de ter sido elaborada em 1964, esta lei foi recepcionada pela Constituição
Federal de 1988, ou seja, boa parte de seus dispositivos são aplicados na elaboração, na
execução e no controle dos orçamentos até os dias atuais, uma vez que a Magna Carta
prevê uma Lei Complementar, ainda não aprovada, conforme já comentado. Tal lei deverá
substituir a Lei nº 4.320.
Enquanto isso não ocorre, o processo orçamentário mescla a aplicação da Constituição

e os instrumentos por ela estabelecidos (PPA, LDO e LOA) com a Lei de 1964.
Para conhecer a Lei 4.320/1964, visite o nosso

ambiente Virtual de aprendizagem.
Decreto-Lei nº 200 de 1967
Esse Decreto dispõe sobre a organização da Administração Pública. Estabeleceu

diretrizes para a reforma administrativa, ampliou a autonomia administrativa, reduziu
a burocracia e aumentou a capacidade administrativa do Estado brasileiro. Definiu que
a ação governamental deveria promover o desenvolvimento econômico-social do País.
(ALBUQUERQUE; MEDEIROS; FEIJÓ, 2008)
Giacomoni (2007) afirma que este ato define o planejamento como um dos princípios
fundamentais de orientação às atividades da administração federal, sendo o orçamento-

programa anual entendido como um de seus instrumentos básicos, item que será
abordado mais à frente, na unidade “Técnicas Orçamentárias”.
Para conhecer esse decreto, visite o nosso

Lei Complementar nº 101 de 2000
Albuquerque, Medeiros e Feijó (2008) caracterizam os antecedentes à publicação da

Lei Complementar n° 101, a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF. Segundo os
autores, a Economia brasileira viveu fase de intensa instabilidade entre o início da década
de 1980 e a metade da década de 1990. Tal período foi marcado por elevados índices
inflacionários, planos econômicos inconsistentes e por desequilíbrios expressivos nas
finanças públicas dos três níveis de governo (federal, estadual e municipal). Além disso,
afirmam que a conjuntura política brasileira, na década de 80, serviu de incentivo para
que a sociedade ampliasse suas demandas sobre os gastos do governo que, especialmente
a partir da Constituição de 1988, elevou o volume das transferências de receitas da União
para os demais entes federativos e ampliou direitos às custas do Estado.
Os autores destacam que dentre os instrumentos de financiamento do setor público,

eram amplamente utilizados artifícios tais como: atrasos de pagamentos a fornecedores e
servidores públicos, tomada de recursos junto a bancos oficiais, realização de operações
de antecipação de receitas orçamentárias, emissão de títulos públicos e outras operações
que transferiam para as gerações futuras o pagamento de suas ações correntes.
Diante desse contexto, surgiu a necessidade da criação de mecanismos para a

melhoria da gestão fiscal. Para sanear as finanças e melhorar os mecanismos de gestão
das contas públicas, os autores informam que diversas iniciativas foram adotadas,
partindo-se dos programas desenvolvidos para o equacionamento das dívidas de Estados
e Municípios. Adicionalmente, para estabelecer mecanismos estruturais que permitissem
prevenir futuros desajustes, foi editada a Lei de Responsabilidade Fiscal.
A referida lei configura-se como um código de conduta para os gestores públicos

do país, e tem sua aplicação com abrangência nos três Poderes (Executivo, Legislativo e
ESCOLA VIRTUAL SOF
Judiciário) e nas três esferas de governo (Federal, Estadual e Municipal). De acordo com
esta lei, todos os governantes devem obedecer a determinadas normas e limites para
administrar as finanças, devendo prestar contas sobre a utilização dos recursos públicos.
Nesse sentido, Albuquerque, Medeiros e Feijó (2008) salientam que a motivação

para edição da referida lei foi a necessidade de condicionar a ação dos governantes aos
limites estritos de sua efetiva capacidade de gasto, de forma a prevenir déficits fiscais e o
consequente descontrole das contas públicas.
Em síntese, o foco da Lei de Responsabilidade Fiscal é a prevenção dos

desequilíbrios fiscais.
Os autores salientam que o ordenamento institucional da LRF se apoia em quatro

eixos:
a) Planejamento: estabelecimento de metas fiscais; limites e condições para

a renúncia de receita, para a geração de despesa e assunção de dívidas e
realização de operações de crédito; e obrigatoriedade da elaboração dos
três instrumentos básicos: PPA, LDO e LOA.
b) Transparência: divulgação ampla de relatórios de acompanhamento da
gestão fiscal através dos documentos: Anexo de Metas Fiscais, Anexo de
Riscos Fiscais, Relatório Resumido da Execução Orçamentária e Relatório
de Gestão Fiscal.
c) Controle: exigência de ação fiscalizadora mais efetiva e contínua dos
Tribunais de Contas e estabelecimento de prazos para atendimento aos
limites fixados.
d) Responsabilização: identificação e responsabilização dos agentes sempre
que houver o descumprimento das regras, de acordo com as sanções do
Código Penal em legislação específica.
A LRF prevê em seu texto as chamadas Sanções Institucionais, as quais são sanções
de natureza político-administrativa impostas aos entes federativos que incorrem no
descumprimento de determinadas regras estabelecidas na lei. Como exemplo dessas
sanções, podem ser mencionadas a proibição de receber transferências voluntárias, de
contratar operações de crédito e de obter garantias de outro ente.

Por fim, a LRF fortalece a transparência e eficiência das finanças públicas, ao

introduzir no setor público brasileiro mecanismos e práticas de gestão saudáveis das
contas públicas.
Tendo em vista que essa lei é válida para todos os entes

federativos, abrangendo os três poderes (Executivo, Legislativo e
Judiciário) e por ser uma lei ampla e com forte influência na
elaboração, execução e controle orçamentário, ela será abordada
ao longo dos módulos do curso.
Para conhecer a LRF, visite o nosso ambiente Virtual de aprendizagem.
Lei complementar nº 131 de 2009
Conforme já visto, a LRF institui mecanismos que permitem maior transparência e a

consequente ampliação do controle social na gestão dos recursos públicos.
O art. 48 da referida lei trata da transparência na gestão fiscal, mediante a divulgação

dos planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias e relatórios específicos. Nesse
sentido, para acrescentar dispositivos na LRF que promovessem maior participação
popular no acompanhamento das contas públicas, foi aprovada a Lei Complementar nº
131, de 27 de maio de 2009.
Assim, esta lei foi criada com a finalidade de determinar a disponibilização, em

tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Para conhecer melhor sobre essa Lei, visite o nosso

ESCOLA VIRTUAL SOF
Lei n° 10.180 de 2001
Conforme observa Giacomoni (2007), no estudo do orçamento público, tão importante

quanto às questões conceituais e de estrutura são os aspectos ligados ao seu processo, à
sua dinâmica. Assim, a função orçamentária compreende um sistema orçamentário e um
processo orçamentário que se complementam.
A lei n° 10.180, de 2001, organiza e disciplina o Sistema de Planejamento e de

Orçamento Federal, que compreende o conjunto de estruturas com funções próprias que
atuam, de forma integrada, na Administração Pública Federal, no sentido de viabilizar o
desenvolvimento de ações e a tomada de decisões relativas às atividades de elaboração,
acompanhamento e avaliação de planos, programas e orçamentos, e da realização de
estudos e pesquisas sócio-econômicas (ALBUQUERQUE; MEDEIROS; SILVA, 2008).
Conforme versa o artigo 4º da referida lei, integram o Sistema de Planejamento e de

Orçamento Federal:
I - o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, como órgão central e

responsável pela coordenação do sistema e processos de planejamento e
orçamento.
II - órgãos setoriais: são as unidades de planejamento e orçamento dos
Ministérios, da Advocacia-Geral da União, da Vice-Presidência e da Casa Civil da
Presidência da República.
III - órgãos específicos: são aqueles vinculados ou subordinados ao órgão
central do Sistema, cuja missão está voltada para as atividades de planejamento
e orçamento.
O Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento – SIOP é o

sistema informatizado que suporta os processos orçamentários
do Governo Federal em tempo real. Por meio do acesso à
internet, os usuários dos diversos órgãos setoriais e unidades
orçamentárias integrantes do Sistema de Planejamento
e de Orçamento Federal, bem como de outros sistemas
automatizados, registram suas operações e efetuam suas
consultas on-line, que também podem ser realizadas pelos
cidadãos.

Exercício 03
O orçamento público é um instrumento de gestão utilizado para organizar os recursos
financeiros e, para isso, ele utiliza regras, aprovadas pelo Poder Legislativo, que devem ser
cumpridas pelos gestores públicos e acompanhadas pela sociedade. Essas regras são os
fundamentos legais que o embasam. Sobre os fundamentos legais, podemos afirmar que as
alternativas abaixo estão corretas, exceto:
a) Os instrumentos legais que embasam o orçamento público federal são os
seguintes: Constituição Federal de 1988, a Lei nº 4.320/1964; Decreto-Lei nº
200/1967; Lei Complementar nº 101/2000; Lei complementar nº 131 de 2009
e a Lei n° 10.180/2001;
b) A lei nº 4.320/64 estabelece as normas gerais de direito financeiro para a
elaboração e controle dos orçamentos e dos balanços da União, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios;
c) Com a publicação da Lei Complementar nº 101/2000, denominada LRF, todos
os governantes passam a obedecer normas e limites para administrar as
finanças, prestando contas sobre quanto e como gastam os recursos públicos.
d) A lei n° 10.180, de 2001, organiza e disciplina o Controle Externo da União,
que compreende o conjunto de estruturas com funções próprias que atuam,
de forma integrada no sentido de viabilizar o desenvolvimento de ações e a
tomada de decisões relativas às atividades de elaboração, acompanhamento
e avaliação de planos, programas e orçamentos, e de realização de estudos e
pesquisas sócio-econômicas.
Unidade IV
Funções Orçamentárias
P odemos reconhecer que o orçamento público não é

apenas uma lei que autoriza a arrecadação de re-
ceitas e a execução de despesas, mas um instrumento
que apresenta múltiplas funções, assim, o objetivo des-
sa unidade é apresentar de forma mais detalhada quais
são as principais funções orçamentárias e como elas são
aplicadas.
Cada vez que estudamos de forma mais

aprofundada o orçamento público, podemos levantar
algumas reflexões interessantes:
• O orçamento seria apenas um documento formal em que constam as

receitas e despesas públicas autorizadas para um determinado período
de tempo?
• A elaboração e execução do orçamento público tem impacto na economia
ou diretamente nas nossas vidas?
Musgrave (1976), em sua abordagem, informa sobre a existência de um grande

número de funções separadas, embora inter-relacionadas, e propõe uma classificação,
ESCOLA VIRTUAL SOF
Glossário baseada na determinação de políticas orçamentárias em um
Necessidades Estado imaginário, no qual prevaleçam padrões eficientes de

Meritórias planejamento fiscal. Tal perspectiva demonstra a complexidade
São necessidades satis- do orçamento e a sua influência na economia, com impactos na
feitas por meio do or-
çamento público, além vida de cada cidadão.
daquilo que já é pro-
vido, paralelamente, Dessa forma, segundo o autor, a política orçamentária é
pelo mercado e pago
determinada como sendo o resultado de três funções interde-
pelos consumidores.
pendentes: alocativa, distributiva e estabilizadora, cada qual
Exemplo: merenda
envolvendo diferentes objetivos e princípios de ação, tendo em
escolar; subsídio para
casas de baixo custo, vista a obtenção de um planejamento orçamentário eficiente.
educação gratuita.
Função alocativa
Com esta função o governo busca atender a necessidades

meritórias e sociais em áreas da economia em que as forças do
mercado não conseguem assegurar resultados ótimos. Assim,
por meio da alocação orçamentária o Governo pode intervir
para que haja uma alocação mais eficiente de recursos.
Como exemplo da função alocativa,

imagine que o Governo identifique a neces-
sidade de desenvolver o setor de energia
numa determinada região. Considere que a
análise procedida pelo Governo constatou
que para essa região a forma mais racional
de energia é a gerada por hidroelétricas e
que o setor privado não teria estímulo em
investir no seu desenvolvimento, por ques-
tões relacionadas a altos custos e baixo re-
torno financeiro de investimentos.
Sendo assim, volumosos recursos públicos poderiam ser alocados na geração e

transmissão dessa energia. Como consequência disso, seria de se esperar que o orçamento
governamental apresentasse cifras substanciais alocadas em projetos de construção de

linhas de transmissão ou, até mesmo, registrasse as despesas oriundas de incentivos

fiscais concedidos às empresas construtoras dos complexos hidroelétricos.
No entanto, lembre-se de que, num cenário real, onde os recursos orçamentários
arrecadados são inferiores às possibilidades de gasto, ao optar pelo desenvolvimento de
um setor, o governo acaba abrindo mão de outras escolhas possíveis.
Função distributiva
Diz respeito ao ajustamento da distribuição da renda das pessoas e empresas para

assegurar uma situação considerada socialmente justa e que cause o menor dano possível
ao funcionamento eficiente da economia.
Esta função é importante para o crescimento equilibrado do país. É por intermédio

dela que o Governo deve combater os desequilíbrios regionais e sociais, promovendo o
desenvolvimento das regiões e classes menos favorecidas.
Como exemplo dessa função, imagine que o Governo deseje combater as desigual-
dades verificadas numa dada região, onde parte considerável da sua população é anal-
fabeta.
Para isso, o orçamento governamental poderia contemplar Glossário
aquela região com ações orçamentárias em um programa de Subvenções

redução do analfabetismo, cujo financiamento poderia se dar por sociais
Recursos públicos des-
meio de recursos captados de classes econômico-sociais ou de
tinados a instituições
regiões mais abastadas. públicas ou privadas,
de caráter assisten-
Outro exemplo simples, de forma geral, seria a concessão cial ou cultural, sem
finalidade lucrativa,
de subsídios aos bens de consumo popular, financiados por os quais visam funda-
impostos incidentes sobre os bens consumidos pelas classes de mentalmente custear
as despesas concer-
mais alta renda. nentes à prestação de
serviços essenciais de
O modo mais fácil e direto de executar essa função é por assistência social, mé-
dica e educacional.
meio do sistema de tributação e de pagamentos de transferência,
tais como subvenções sociais e benefícios previdenciários
(aposentadorias e pensões, constantes no orçamento).
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Função estabilizadora
Tem como finalidade principal a manutenção de um alto nível de utilização de

recursos econômicos e de um valor estável da moeda. Assim, está relacionada às escolhas
orçamentárias na busca do pleno emprego dos recursos econômicos; da estabilidade de
preços; do equilíbrio da balança de pagamentos e das taxas de câmbio, tudo isso visando
o crescimento econômico em bases sustentáveis.
Como exemplo de uma prática relacionada a essa função, podemos destacar a

decisão de determinado governo em reduzir o Imposto sobre Produtos Industrializados
– IPI, que incide diretamente na produção de veículos e em seu preço final.
É uma forma de estimular o consumo, estabilizando os níveis de emprego no setor

automotivo e promovendo o crescimento econômico do país.
No Brasil, principalmente nos últimos anos, a política de estabilização está

focalizada no combate à inflação. Tendo em vista o alcance de significativos resultados
na estabilização econômica, outros aspectos devem ser priorizados, como, por exemplo,
uma maior eficiência na alocação e execução do gasto público.

Por fim, Musgrave (1976) atenta para a necessidade de serem criadas combinações
apropriadas das mencionadas funções na peça orçamentária, tendo em vista o alcance da
maior eficiência possível.
Exercício 4
Relacione as funções orçamentárias abaixo:
( 1 ) Alocativa
( 2 ) Distributiva
( 3 ) Estabilizadora
( ) Com esta função o governo busca atender a necessidades meritórias e

sociais em áreas da economia em que as forças do mercado não conseguem
assegurar resultados ótimos. Assim, por meio da alocação orçamentária o
Governo pode intervir para que haja uma alocação de recursos mais eficiente.
( ) Diz respeito ao ajustamento da distribuição da renda das pessoas e empresas
para assegurar uma situação considerada socialmente justa e que cause o
menor dano possível ao funcionamento eficiente da economia.
( ) Tem como finalidade principal a manutenção de um alto nível de utilização
de recursos econômicos e de um valor estável da moeda, buscando o pleno
emprego dos recursos econômicos; a estabilidade de preços; o equilíbrio da
balança de pagamentos e das taxas de câmbio, com vistas ao crescimento
econômico em bases sustentáveis.
Unidade V
Técnicas Orçamentárias
C onforme relatam Albuquerque, Medeiros e Feijó (2008) à medida que evoluíram as

técnicas de planejamento e de intervenção do Estado na economia, novas funções
foram incorporadas ao orçamento. Com isso, distintas técnicas de orçamento foram de-
senvolvidas.
Desde a formação do instrumento Orçamento Público com a Carta Magna da Grã

Bretanha, conforme vimos anteriormente, até os dias de hoje foram desenvolvidas muitas
técnicas orçamentárias, fazendo frente às exigências e necessidades dos novos arranjos
entre o Estado e a sociedade.
Muito embora se possa reconhecer uma trajetória de avanços em matéria de

orçamento público, não é comum verificarmos uma ruptura completa entre o modelo
tradicional e o atual no processo de elaboração dos orçamentos.
O que se observa é que as novas técnicas foram sendo desenvolvidas e incorporadas

paulatinamente ao modelo tradicional.
Para efeitos didáticos, é possível relacionar algumas dessas técnicas ou práticas que
são marcantes na evolução orçamentária. Portanto, o objetivo dessa unidade é apresentar
os tipos de técnicas orçamentárias: Orçamento Clássico, Orçamento de Desempenho,
Orçamento-Programa, Orçamento Base Zero e Orçamento Participativo.
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Orçamento Clássico ou Tradicional
De acordo com Giacomoni (2007), sua principal função é propiciar o controle político
sobre as finanças públicas, buscando o equilíbrio entre receitas e despesas e evitar a
expansão descontrolada dos gastos.
Tem ênfase no objeto de gasto, classificado por itens de despesa e unidades

administrativas responsáveis por sua execução. Sua principal deficiência está no fato de
que não tem como referência um programa de governo ou um conjunto de objetivos a
atingir (ALBUQUERQUE; MEDEIROS; FEIJÓ, 2008).
PARA SABER MAIS: Nesse modelo de orçamento, há uma preocupação

Orçamento exagerada com o controle contábil do gasto, refletida no obsessivo
Incremental detalhamento da despesa. Outra característica desta técnica é a
Orçamento elaborado
elaboração orçamentária com viés inercial (ou incremental). Ao
através de ajustes
marginais nos seus adotar essa prática, a distribuição dos recursos para unidades
itens de receita e
orçamentárias se dá com base na proporção dos recursos gastos
despesa, baseado
na série histórica em exercícios anteriores (série histórica) e não em função do
orçamentária.
programa de trabalho que pretendem realizar.
Repetição do orçamen-
to anterior acrescido
da variação de preços Neste caso, as distorções são inevitáveis, promovendo um
ocorrida no período. ciclo vicioso baseado no incentivo ao gasto indiscriminado, apenas
Sua utilização como
prática está associada para garantir maior “fatia” nos orçamentos seguintes.
ao Orçamento Clássico
ou Tradicional.
Orçamento de Desempenho ou de Realizações
A evolução do orçamento clássico trouxe um novo enfoque

na elaboração da peça orçamentária. Evidenciar as “coisas que
o governo compra” passa a ser menos importante em relação às
“coisas que o governo faz”. Assim, saber o que a Administração
Pública compra tornou-se menos relevante do que saber para que
se destina a referida aquisição.

O orçamento de desempenho, embora já ligado aos objetivos, não pode, ainda, ser
considerado um orçamento-programa, visto que lhe falta uma característica essencial,
que é a vinculação ao Sistema de Planejamento.
Orçamento-Programa
Albuquerque, Medeiros e Feijó (2008) discorrem que a ênfase desta técnica está
nos programas de governo, nas realizações almejadas. Assim, o orçamento-programa
constitui peça intimamente associada ao planejamento, traduzindo amplamente o plano
de trabalho do governo, com a indicação dos programas e das ações a serem realizados,
bem como dos montantes e das fontes de recursos a serem utilizados em sua execução.
Com base nos estudos de alguns autores, a referida técnica tem como principais
características: a integração planejamento-orçamento; a quantificação de objetivos e a
fixação de metas; maior ênfase na relação insumo-produto; o acompanhamento físico-
financeiro das ações orçamentárias; a contínua avaliação de resultados e uma gestão
voltada para o alcance de objetivos.
Essa técnica orçamentária foi consagrada na esfera federal pelo Decreto-Lei nº

200, de 23 de fevereiro de 1967, que menciona o orçamento-programa como plano de
ação do Governo Federal, quando, em seu art. 16 determina: “em cada ano será elaborado
um orçamento-programa que pormenorizará a etapa do programa plurianual a ser realizado no
exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução coordenada do programa anual”.
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Orçamento Base Zero
Constitui uma técnica para elaboração do orçamento, desenvolvida nos Estados

Unidos pela Texas Instruments Inc., durante o ano de 1969, e adotada pelo Estado da
Georgia no governo Jimmy Carter, tendo como principais características:
• Análise, revisão e avaliação de todas as despesas propostas e não apenas

das solicitações que ultrapassam o nível de gasto já existente; e
• Apresentação de justificativas para todos os programas cada vez que se
inicia um novo ciclo orçamentário.
PARA SABER MAIS: Orçamento Participativo

Entre as cidades que
utilizam o Orçamento
Participativo no O orçamento participativo é uma técnica que possibilita
Brasil, podemos uma participação direta e efetiva da população na elaboração
destacar, por exemplo:
Porto Alegre, Belo da proposta orçamentária do governo. Esse tipo de orçamento é
Horizonte, Recife, adotado por decisão do governo, no qual a sociedade civil é con-
Brasília.
sultada quando da definição de metas e programas prioritários.
Dessa forma, representa um progresso na busca da democratiza-
ção da gestão pública.

Ressalta-se que essa técnica vem apresentando resultados positivos, sobretudo no

âmbito da esfera municipal, e caracteriza-se como um estímulo ao exercício da cidadania
e à co-responsabilização entre governo e sociedade sobre a gestão da coisa pública.
Contudo, cabe frisar que o chefe do Poder Executivo não é obrigado a seguir estrita-
mente as sugestões colhidas junto à população, uma vez que no Brasil temos um modelo
orçamentário autorizativo e não impositivo, no qual o governo seria obrigado a executar
de forma integral a peça orçamentária.
A tabela abaixo demonstra o resumo de técnicas orçamentárias:
DENOMINAÇÃO CARACTERÍSTICAS OBSERVAÇÕES

Orçamento Tradicional Processo orçamentário em que é explicitado Apresenta valores para as despesas
apenas o objeto de gasto. com pessoal, material, serviços etc.,
sem relacionar os gastos a nenhuma fi-
nalidade (programa ou ação). Também
conhecido como Orçamento Clássico.
Orçamento de Evolução do orçamento clássico; Não pode ser considerado um orça-

mento-programa, visto que lhe falta
Desempenho Foco naquilo que o governo faz (para que se des-
uma característica essencial, que é a
tina a referida aquisição);
vinculação ao Sistema de Planejamen-
Ênfase aos resultados (desempenho do gover- to.
no).
Orçamento-Programa Orçamento que expressa, financeira e fisicamen- Originalmente, integrava o Sistema

te, os programas de trabalho de governo, possi- de Planejamento, Programação e Or-
bilitando: çamentação introduzido nos Estados
Unidos, no final da década de 1950,
a) a integração do planejamento com o orça-
sob a denominação PPBS (Planning
mento;
Programming Budgeting System).
b) a quantificação de objetivos e a fixação de
metas;
c) as relações insumo-produto;
d) as alternativas programáticas;
e) o acompanhamento físico-financeiro;
f ) a avaliação de resultados;
g) a gerência por objetivos.
Orçamento Base-zero Processo orçamentário que se apoia na necessi- Abordagem orçamentária desenvolvi-
dade de justificativa de todos os programas cada da nos Estados Unidos, pela Texas Ins-
vez que se inicia um novo ciclo orçamentário. truments Inc., durante o ano de 1969.
Foi adotada pelo Estado da Geórgia
Analisa, revê e avalia todas as despesas propos-
(governo Jimmy Carter), no ano fiscal
tas e não apenas as das solicitações que ultra-
de 1973.
passam o nível de gasto já existente. Não consi-
dera a série histórica dos gastos realizados.
Orçamento Participativo Processo orçamentário que contempla a popula- Requer alto grau de mobilização so-
ção no processo decisório, por meio de lideran- cial. Deve haver disposição do poder
ças ou audiências públicas. público em descentralizar e repartir o
poder.
Transparência dos critérios e informações que
nortearão a tomada de decisões.
Tabela 1 | Resumo de técnicas e práticas orçamentárias
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Exercício 5
Assinale Verdadeiro (V) ou falso (F) em relação às Técnicas Orçamentárias:
( ) A principal função do Orçamento Clássico é propiciar o controle político
sobre as finanças públicas, buscando o equilíbrio entre receitas e despesas e
evitando a expansão descontrolada dos gastos.
( ) O Orçamento Participativo caracteriza-se por uma participação indireta e
efetiva da população na elaboração da proposta orçamentária do governo.
Por uma decisão de governo, a sociedade civil é consultada quando da
definição de metas e programas prioritários.
( ) O orçamento Base Zero tem como uma de suas características a análise, revisão
e avaliação de todas as despesas propostas e não apenas das solicitações que
ultrapassam o nível de gasto já existente.
( ) O Orçamento de Desempenho constitui peça intimamente associada ao
planejamento, traduzindo amplamente o plano de trabalho do governo, com
a indicação dos programas e das ações a serem realizados.

Unidade VI
Princípios Orçamentários
O objetivo dessa unidade é apresentar os Princípios Orçamentários que visam estabe-

lecer regras básicas a fim de conferir racionalidade, eficiência e transparência aos
processos de elaboração, execução, avaliação e controle do orçamento público.
Nesta unidade, vamos tratar detalhadamente desse assunto, buscando refletir sobre
os seguintes questionamentos:
• Costumamos adotar princípios que são importantes na orientação das

nossas vidas? Nossos princípios têm impacto nas decisões que tomamos
e na forma como agimos?
• Na realização das atividades das organizações onde trabalhamos também
devemos nos orientar por princípios?
• Você sabia que o orçamento público também segue regras fundamentais
para direcionar a prática orçamentária?
Os princípios orçamentários são estabelecidos e disciplinados tanto por normas

constitucionais e infraconstitucionais quanto pela doutrina. Muitos autores reconhecem
que vários Princípios Orçamentários Tradicionais estão acolhidos na ordem jurídica
brasileira, seja de modo mais ou menos explícito.
ESCOLA VIRTUAL SOF
O quadro abaixo destaca alguns dos princípios orçamentários clássicos e modernos

mais essenciais. Vamos conhecê-los?
Princípios Orçamentários Clássicos

Anualidade: De acordo com o Princípio da Anualidade, o orçamento deve ter vigência limitada a um exercício financeiro.
Conforme a legislação brasileira, o exercício financeiro precisa coincidir com o ano civil (1o de janeiro a 31 de dezembro). A
Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF vem reforçar este princípio ao estabelecer que as obrigações assumidas no exercício
sejam compatíveis com os recursos financeiros obtidos no mesmo exercício.
Clareza: Pelo Princípio da Clareza, o orçamento deve ser claro e de fácil compreensão a qualquer indivíduo.
Equilíbrio: No que diz respeito ao Princípio do Equilíbrio, fica evidente que os valores autorizados para a realização das des-
pesas no exercício deverão ser compatíveis com os valores previstos para a arrecadação das receitas.
O princípio do equilíbrio passa a ser parâmetro para o acompanhamento da execução orçamentária. A execução das despe-
sas sem a correspondente arrecadação no mesmo período acarretará, invariavelmente, resultados negativos, compromete-
dores para o cumprimento das metas fiscais, que serão vistas mais adiante.
Exclusividade: Verifica-se que a lei orçamentária não poderá conter matéria estranha à fixação das despesas e à previsão
das receitas. A CF/1988 estabelece como exceções: autorização para abertura de créditos e para a contratação de operações
de crédito.
Legalidade: Estabelece que a elaboração do orçamento deve observar as limitações legais em relação aos gastos e às re-
ceitas e, em especial, ao que se segue quanto às vedações impostas pela Constituição Federal à União, Estados, Distrito Fe-
deral e Municípios.
Não afetação das Receitas: Segundo esse princípio, nenhuma parcela da receita poderá ser reservada ou comprometida
para atender a certos ou determinados gastos. Trata-se de dotar o administrador público de margem de manobra para alo-
car os recursos de acordo com as prioridades do seu governo. No Brasil, esse princípio aplica-se apenas a impostos.
Publicidade: Diz respeito à garantia da transparência e pleno acesso a qualquer interessado às informações necessárias ao
exercício da fiscalização sobre a utilização dos recursos arrecadados dos contribuintes.
Unidade Orçamentária: Diz que o orçamento é uno. Ou seja, todas as receitas e despesas devem estar contidas numa só
lei orçamentária.
Uniformidade: Para a obediência a esse princípio, os dados apresentados devem ser homogêneos nos exercícios, no que
se refere à classificação e demais aspectos envolvidos na metodologia de elaboração do orçamento, permitindo compara-
ções ao longo do tempo.
Universalidade: Todas as receitas e todas as despesas devem constar da lei orçamentária, não podendo haver omissão.
Especificação ou Discriminação/Especialização: as receitas e as despesas devem aparecer no orçamento de maneira dis-

criminada, de tal forma que se possa saber, pormenorizadamente, a origem dos recursos e sua aplicação.
Orçamento Bruto: Determina que todas as receitas e despesas devem constar na peça orçamentária com somente seus
valores brutos, não envolvendo assim os seus valores líquidos. Dessa forma, devem constar valores totais, sendo vedadas
quaisquer deduções.
Princípios Orçamentários Modernos

Descentralização: É preferível que a execução das ações ocorra no nível mais próximo de seus beneficiários. Com essa prá-
tica, a cobrança dos resultados tende a ser favorecida, dada a proximidade entre o cidadão, beneficiário da ação, e a unidade
administrativa que a executa.
Responsabilização: Conforme o Princípio da Responsabilização, os gerentes/administradores devem assumir, de forma

personalizada, a responsabilidade pelo desenvolvimento de um programa, buscando a solução ou o encaminhamento de
um problema.
Simplificação: Pelo Princípio da Simplificação, o planejamento e o orçamento devem basear-se em elementos de fácil com-
preensão.
No âmbito do Governo Federal observam-se iniciativas como: a Cartilha de Orçamento Público Sofinha e sua Turma e a Revis-
ta Orçamento Federal ao Alcance de Todos.
Programação: o orçamento deve relacionar os programas de trabalho do governo, enfatizando as metas e os objetivos a
serem alcançados.
Quadro 1 | Princípios Orçamentários

O entendimento dos princípios orçamentários é muito importante para uma melhor

compreensão dos temas a serem abordados no curso, sobretudo quando tratarmos de
questões relacionadas aos processos orçamentários.
Exercício 6
Sabe-se que os princípios orçamentários estabelecem regras básicas a fim de conferir
racionalidade, eficiência e transparência aos processos de elaboração, execução, avaliação
e controle do orçamento público. Com o intuito de relembrarmos alguns dos princípios
orçamentários existentes, relacione a primeira coluna de acordo com a segunda:
( 1 ) Princípio da Exclusividade.
( 2 ) Princípio da Unidade Orçamentária.
( 3 ) Princípio da Não-afetação das Receitas.
( 4 ) Princípio do Orçamento Bruto.
( ) Por meio desse princípio, verifica-se que a lei orçamentária não poderá conter
matéria estranha à fixação das despesas e à previsão das receitas;
( ) Esse princípio determina que todas as receitas e despesas devem constar na
peça orçamentária somente com seus valores brutos, não envolvendo assim
os seus valores líquidos;
( ) Segundo esse princípio, nenhuma parcela da receita poderá ser reservada
ou comprometida para atender a certos ou determinados gastos. Trata-se de
dotar o administrador público de margem de manobra para alocar os recursos
de acordo com as prioridades do seu governo;
( ) Esse princípio diz que o orçamento é uno. Ou seja, todas as receitas e despesas
devem estar contidas numa só lei orçamentária.
CONCLuSÃO
E sse módulo teve como finalidade abordar temas e conceitos fundamentais para a in-
trodução aos estudos orçamentários, além de apresentar um breve histórico do orça-
mento público. Em seu conteúdo, buscou-se dispor informações relevantes acerca dos
Fundamentos Legais do Orçamento Público e de suas Funções, Técnicas e Princípios.
Para complementar os conhecimentos estudados, são indicados materiais de

apoio no ambiente Virtual de aprendizagem.
Por fim, tendo em vista facilitar a fixação dos conhecimentos estudados, você pode
fazer uma breve revisão do módulo a seguir.
Revisão do Módulo
N este módulo você aprendeu que o orçamento público caracteriza-se como um ins-
trumento da política fiscal fundamental para a atuação do Estado, no sentido de
alcançar resultados que promovam a estabilidade e sustentabilidade econômica e uma
maior qualidade de vida à população.
Pôde conhecer um breve histórico e entender que a origem dos orçamentos públicos
está relacionada ao desenvolvimento da democracia, em oposição ao Estado antigo,
no qual o monarca considerava-se soberano e detentor do patrimônio originário da
coletividade.
Você viu ainda que os fundamentos legais que dão base ao orçamento público na
esfera federal são: Constituição Federal de 1988, Lei nº 4.320 de 1964, Decreto Lei nº 200
de 1967, Lei complementar nº 101 de 2000, Lei complementar nº 131 de 2009 e a Lei n°
10.180 de 2001.
• A Constituição Federal de 1988 é a lei máxima na qual todas as outras leis

relacionadas ao orçamento público e todos os processos orçamentários
devem estar em harmonia;
• A Lei 4.320/64 estabelece as normas gerais de direito financeiro para a
elaboração e controle dos orçamentos e dos balanços da União, Estados,
Distrito Federal e dos Municípios.
• O Decreto Lei nº 200/67 enfatiza a importância do planejamento,
promovendo as bases para a implantação do Orçamento-Programa;
ESCOLA VIRTUAL SOF
• A Lei Complementar nº 101/2000, denominada Lei de Responsabilidade

Fiscal, criou mecanismos para a adoção de uma gestão fiscal mais
equilibrada, responsável e transparente.
• A Lei Complementar nº 131/09 foi criada para acrescentar dispositivos na
LRF que promovessem maior participação popular no acompanhamento
das contas públicas.
• A Lei 10.180/01 organiza e disciplina o Sistema de Planejamento e de
Orçamento Federal, que compreende o conjunto de estruturas com
funções próprias que atuam, de forma integrada, na Administração
Pública Federal.
Para finalizar este módulo, abordamos as Funções, Técnicas e Princípios orçamen-

tários. Os pontos de destaque nessas unidades são:
• Funções orçamentárias: Alocativa, Distributiva e Estabilizadora;

• Técnicas orçamentárias: Orçamento Tradicional, Orçamento de Desem-
penho, Orçamento-Programa, Orçamento Base-Zero, Orçamento Partici-
pativo;
• Princípios Orçamentários: Anualidade, Clareza, Equilíbrio, Exclusivida-
de, Legalidade, Não afetação das Receitas, Publicidade, Unidade Orça-
mentária, Uniformidade, Universalidade, Especificação, Orçamento Bru-
to, Descentralização, Responsabilização, Simplificação e Programação.
E agora que já revisamos o módulo, vamos conhecer os instrumentos do Processo

Orçamentário. Esse é o nosso próximo assunto!

Referências
Bibliográficas
ALBUQUERQUE, C. M.; MEDEIROS, M. B.; SILVA, P. H. F. Gestão de Finanças Públicas.

2ª edição. Brasília, 2008.
BALEEIRO, A. Uma introdução à Ciência das Finanças. 15ª edição, Rio de Janeiro, 1998.
BURKHEAD, J. Orçamento Público. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1971.
CASTRO, R. G. Finanças Públicas. 4ª edição. Brasília: Vestcon, 2000.
GIACOMONI, J. Orçamento Público. 14ª edição. São Paulo: Atlas, 2007.

LENZA, P. Direito Constitucional Esquematizado. 15ª edição. São Paulo: Saraiva, 2011.
MUSGRAVE, R. Teoria das Finanças Públicas. São Paulo: Atlas, 1976.Volume 1 e 2.
MACHADO JUNIOR, J.T. Classificação das contas públicas. 1ª Ed.Rio de Janeiro:

FGV,1967.
PASCOAL, V. F. Direito financeiro e controle externo: teoria, jurisprudência e 370

questões. 4ª edição. Rio de Janeiro: Elsevier, 2005.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília,

DF, Senado, 1998.
BRASIL. Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças

públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências.
_ ______. Lei Complementar no 131, de 27 de maio de 2009. Acrescenta dispositivos à

Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece normas de finanças
públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências, a fim
de determinar a disponibilização, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre
a execução orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios.
ESCOLA VIRTUAL SOF
_______. Lei no 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro
para a elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos
Municípios e do Distrito Federal.
_______. Lei no 10.180, de 6 de fevereiro de 2001. Organiza e disciplina os Sistemas

de Planejamento e de Orçamento Federal, de Administração Financeira Federal, de
Contabilidade Federal e de Controle Interno do Poder Executivo Federal, e dá outras
providências.
_______. Decreto-Lei no 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispõe sobre a organização da

Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras
providências.
_______. Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional – Glossário. https://

www.tesouro.fazenda.gov.br/glossario?b=A. Acesso em 06/05/2013.
_______. Senado Federal. Portal Orçamento - Glossário. http://www12.senado.gov.br/

orcamento/glossario. Acesso em 16/05/2013.
Gabarito DOS Exercícios

1) C (O orçamento público é um instrumento característico da política fiscal)
2) D (Alternativa A: o orçamento público surge em oposição ao estado absolutista. Alternativa B: o orçamento público
fortaleceu o controle popular e representativo. Alternativa C: Princípio do Consentimento Popular)
3) D (A Lei 10.180 de 2001 organiza e disciplina os sistemas de planejamento e de orçamento federal, da Administração
Financeira Federal, de Contabilidade Federal e de controle interno do poder executivo federal
4) 1, 2, 3
5) V, F, V, F (O Orçamento Participativo preconiza a participação direta e efetiva da população na elaboração da proposta

orçamentária; a técnica que associa o planejamento ao orçamento é o Orçamento-Programa)
6) 1, 4, 3, 2

Introdução ao Orçamento Público: conceitos, histórico e fundamentos legais

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MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO

SECRETARIA DE ORÇAMENTO FEDERAL

Curso Orçamento Público

(ORG) Fernando Cesar Rocha Machado

Secretária de Orçamento Federal

Coordenadora de Educação e Difusão Orçamentária

Revisão Gramatical e Ortográfica

Brasil. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

Conteúdo: Módulo I. Orçamento público: conceitos e

1. Orçamento público. 2. Finanças públicas. I. Machado,

• Apresentar os principais conceitos sobre o orçamento público

I - Conceitos de Orçamento Público

Unidade I - Conceitos de Orçamento Público.............................. 9

Unidade II - Breve Histórico do Orçamento Público................13

Unidade III - Fundamentos Legais do Orçamento Público.....17

Unidade IV - Funções Orçamentárias............................................ 29

Unidade V - Técnicas Orçamentárias............................................ 35

Unidade VI - Princípios Orçamentários........................................ 41

Gabarito DOS Exercícios.................................................................... 50

Caro (a) participante!

Esse curso surgiu da necessidade de desenvolver junto aos cidadãos e servidores

O curso oferece aos alunos uma abordagem mais aprofundada do conteúdo

• Módulo I: Orçamento Público: Conceitos e Fundamentos

No primeiro módulo serão abordados temas introdutórios fundamentais aos estudos

O segundo módulo trata dos principais instrumentos do processo orçamentário:

Os módulos III e IV apresentam a Receita e a Despesa Orçamentária, respectivamente,

Por fim, o curso é concluído com o estudo detalhado da Execução Orçamentária no

Esperamos que você tenha um aprendizado significativo sobre orçamento público e

Desejamos excelente estudo!

8 | CURSO ORÇAMENTO PÚBLICO • MÓDULO I - ORÇAMENTO PÚBLICO: CONCEITOS E FUNDAMENTOS

Para isso, é importante, inicialmente, entendermos qual é o papel do Estado na

Ademais, conforme observa Giacomoni (2007), uma das características mais

Diversos estudos foram desenvolvidos no intuito de identificar as causas do

GLOSSÁRIO a) regulatória: realiza-se por meio da edição de atos

10 | CURSO ORÇAMENTO PÚBLICO • MÓDULO I - ORÇAMENTO PÚBLICO: CONCEITOS E FUNDAMENTOS

b) monetária: abrange o controle da oferta de moeda, da

c) fiscal: abrange a administração das receitas e

Dentre os conceitos observados na literatura, destacamos o conceito apre-

Pascoal (2005) apresenta uma interessante abordagem relacionada ao conceito de

a) Político: o parlamento, formado por representantes do povo, autoriza o

Todavia, antes de nos aprofundarmos nos assuntos do módulo para conhecer as

12 | CURSO ORÇAMENTO PÚBLICO • MÓDULO I - ORÇAMENTO PÚBLICO: CONCEITOS E FUNDAMENTOS

C onforme relatam alguns autores, a origem e a evolução dos orçamentos públicos

De acordo com Burkhead (1971), o desenvolvimento do orçamento público expressa,

Princípio do também necessário verificar se a aplicação dos tributos

Na França, a instituição orçamentária surgiu posteriormente

Com relação aos Estados Unidos, Giacomoni (2007) men-

14 | CURSO ORÇAMENTO PÚBLICO • MÓDULO I - ORÇAMENTO PÚBLICO: CONCEITOS E FUNDAMENTOS

gramação e Orçamento (PPBS)

No Brasil, a discussão or-

Assim, o orçamento público é um instrumento de gestão de maior relevância e,

No Brasil, reveste-se de formalidades legais, sendo uma lei prevista constitucional-

16 | CURSO ORÇAMENTO PÚBLICO • MÓDULO I - ORÇAMENTO PÚBLICO: CONCEITOS E FUNDAMENTOS

Essas regras são os fundamentos legais que o embasam. Nesta unidade,

Para iniciarmos nossas discussões a respeito dos fundamentos legais, convidamos

• Tendo em vista a relevância do orçamento público, conhecer a legislação

• Constituição Federal da República de 1988;

Agora vamos conhecer a legislação que embasa o Orçamento Público no Brasil de

18 | CURSO ORÇAMENTO PÚBLICO • MÓDULO I - ORÇAMENTO PÚBLICO: CONCEITOS E FUNDAMENTOS

Constituição Federal de 1988

• Plano Plurianual - PPA;

Essas leis são instrumentos imprescindíveis para o