CONCEITOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

A Lei 8.429 de 02 de junho de 1992 não se ocupou em delimitar o

conceito de Improbidade Administrativa, tal função ficou a cargo dos
doutrinadores, pesquisadores e demais estudiosos do direito. O presente
capítulo tem por escopo trazer alguns conceitos doutrinários sobre Improbidade
Administrativa, para posteriormente destacar os aspectos mais relevante
acerca do tema abordado.

Antes de adentrar no conceito de Improbidade Administrativa, tarefa esta

bem tormentosa, ante a amplitude do tema, é necessário discorrer acerca da
moralidade e da probidade, elementos esses que compõem a temática da
Improbidade.

2.1 MORALIDADE E PROBIDADE

Moralidade, segundo o dicionário brasileiro Michaelis:

Significa qualidade ou caráter do que é moral, do que está em conformidade

com os preceitos e valores morais, atitude, conduta ou pensamento norteados
por princípios e valores morais e aceitos socialmente.

Por sua vez, o mesmo dicionário, considera que “probidade é definida

como Integridade de caráter; honestidade, honradez, retidão”.

Apesar da similaridade entre os conceitos de moralidade e probidade,

estes têm nuances diferenciadas, uma vez que a moralidade consiste em
valores inerentes a natureza humana, enquanto a probidade implica na conduta
honesta pautada nesses valores morais. De forma resumida pode se afirmar
que a moral são os valores e a probidade a aplicação desses valores nas
ações.

Nesse contexto é oportuno discorrer acerca do princípio constitucional

da moralidade administrativa, que difere um pouco do conceito usual, por não
levar em consideração a subjetividade do agente público, mas sim a
coletividade. A moralidade administrativa se relaciona a ideia de boa fé no trato
do interesse coletivo, os administrados esperam que os administradores
públicos ajam segundo padrões éticos visando o bem da coletividade. Essas
normas que vão direcionar a conduta do agente público são as existentes no
ordenamento jurídico, a moralidade administrativa leva em consideração uma
noção objetiva.

Nos termos do art. 5º, LXXIII da Constituição, “os atos administrativos

que violem a moralidade administrativa são passiveis de anulação por meio de
Ação Popular”. É salutar destacar que o controle de moralidade administrativa
não se confunde com mérito administrativo, o que será questionado
judicialmente é a legitimidade desse ato e não sua oportunidade e
conveniência, que permeiam a discricionariedade conferido aos agentes
públicos.

No tocante a probidade administrativa tem-se as ações pautadas nos

princípios administrativos e demais normas, buscando uma administração de
qualidade, na qual o patrimônio público é protegido.

Segundo Marcello Caetano, acerca da probidade administrativa:

o funcionário deve servir a Administração com honestidade, procedendo no

exercício de suas funções, sem aproveitar os poderes ou facilidades delas
decorrentes em proveito pessoal ou de outrem a quem queira favorecer(p.684).

Acerca de probidade e moralidade, Di Pietro afirma:

quando se exige probidade ou moralidade administrativa, isso significa que não
basta a legalidade formal, restrita, da atuação administrativa, com observância
da lei; é preciso também a observância de princípios éticos, de lealdade, de
boa-fé, de regras que assegurem a boa administração e a disciplina interna na
Administração Pública(p.709).

Feitas essas considerações, passa-se agora à análise do conceito de

Improbidade Administrativa, que seriam os atos que acarretam em uma má
administração trazendo danos ao patrimônio público e por sua vez a toda a
coletividade.

2.2 CONCEITO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

A doutrina diverge acerca do conceito de improbidade administrativa,

existem várias correntes doutrinárias que buscam definir a Improbidade sob
concepções diversas. Contudo, não é objeto do presente estudo o
detalhamento das correntes existentes.

Para o estudo da Lei 8.429/92 faz-se necessária o entendimento acerca

do que configura Improbidade Administrativa. Segundo José Afonso da Silva:

(...) a improbidade administrativa é uma imoralidade qualificada pelo dano ao

erário e correspondente vantagem ao improbo ou a outrem. A improbidade é
tratada ainda com mais rigor, porque entra no ordenamento constitucional
como causa de suspensão dos direitos políticos do ímprobo(p.652).
 Na Obra de Marino Pazzaglini Filho (p.39), Improbidade Administrativa é
conceituada como:

(...) o designativo técnico para a chamada corrupção administrativa, que, sob

diversas formas, promove o desvirtuamento da Administração Pública e afronta
os princípios nucleares da ordem jurídica (Estado de Direito, Democrático e
Republicano), revelando-se pela obtenção de vantagens patrimoniais indevidas
às expensas do erário, pelo exercício nocivo das funções e empregos públicos,
pelo tráfico de influência nas esferas da Administração Pública e pelo
favorecimento de poucos em detrimento dos interesses da sociedade,
mediante a concessão de obséquios e privilégios ilícitos.

Para Alexandre de Moraes (2007, p.340):

O ato de improbidade administrativa exige para a sua consumação um desvio

de conduta do agente público, que no exercício indevido de suas funções,
afasta-se dos padrões éticos e morais da Sociedade, pretendendo obter
vantagens materiais indevidas ou gerar prejuízos ao patrimônio público, mesmo
que não obtenha sucesso em suas intenções, como ocorre nas condutas
tipificadas no art. 11 da presente lei.

Como inicialmente exposto nesse subitem, existem inúmeros e

divergentes conceitos de Improbidade Administrativa. Entretanto, pode-se
concluir de forma simplória, que os atos de Improbidade são aqueles que
atentam contra os princípios norteadores do direito, bem como viola o próprio
ordenamento jurídico, com o escopo de auferir vantagens pessoais em
detrimento do interesse da coletividade e do padrão ético e da boa-fé que se
espera de um agente público.

3. BASE CONSTITUCIONAL PARA A IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

 Antes do surgimento da Lei ora estudada, a Constituição Federal de
1988 já disciplinava a matéria. Haja vista o nosso País ser uma democracia, na
qual governantes são escolhidos para representar o povo se faz necessário
normas que disciplinem o trato da coisa pública, nesse esteio surgiu a
necessidade de responsabilização dos agentes ímprobos. Assim, comprova-se
que a Improbidade Administrativa tem base constitucional.

O trato constitucional acerca da Improbidade Administrativa está situado

no âmbito do art. 37 da Constituição em seu §4º, senão vejamos:

§ 4º Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos

direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o
ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da
ação penal cabível.

É perceptível que o legislador constituinte não se ocupou em estabelecer

um conceito de Improbidade Administrativa e também não mencionou quais
atos poderiam ser configurados como ímprobos, o texto constitucional se
deteve apenas em fixar as sanções oriundas de tais atos. Assim, conclui-se
que diante da gravidade da lesão ao patrimônio público, a Carta Magna
demonstrou que os agentes públicos improbos devem ser responsabilizados.

A partir dessa norma constitucional de eficácia limitada surgiu a

necessidade de uma Lei para completar as lacunas deixadas pelo legislador da
constituinte de 1988, a partir de então no ano de 1992 foi publicada a Lei
8429/92, com escopo de regulamentar o dispositivo constitucional estudado.
Entretanto, sabe-se que a Lei de Improbidade não conseguiu delimitar todas as
nuances da matéria. No entanto é importante arcabouço legislativo para
regulamentar os Atos de Improbidade e as suas respectivas sanções.
 Ante ao exposto fica demonstrada a relevância da Improbidade
Administrativa que encontra respaldo na Carta Magna: a Constituição Federal.