Pessoas colectivas publicas 2016

Índice
Introdução........................................................................................................................................2

2.Objectivos.....................................................................................................................................3

2.1.Objectivo geral.......................................................................................................................3

2.2.Objectivos específicos............................................................................................................3

3.A Pessoa Colectiva de Direito Público.........................................................................................4

3.1.Critério do fim........................................................................................................................4

3.2.Critério de criação..................................................................................................................5

3.3.Critérios de integração...........................................................................................................5

3.4.Critério da titularidade de poderes de autoridade..................................................................6

3.4.1.Será pessoa colectiva pública:.............................................................................................7

4.Espécies........................................................................................................................................8

5.Regime jurídico............................................................................................................................9

5.1.Órgãos..................................................................................................................................10

6.Conclusão...................................................................................................................................12

7.Referências bibliográficas..........................................................................................................13

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Introdução

O conceito de pessoa colectiva de direito público, ou como também é feita referência, legal e
doutrinariamente, pessoa colectiva pública, por oposição à pessoa colectiva privada segundo o
critério do tratamento jurídico que acompanha a sequência das classificações dos ramos do
Direito , e como tal é operada apenas para as pessoas colectivas de direito interno têm sido
objecto de inúmeras abordagens, quer por jurispublicistas e, é pólo de divergências acentuadas.
Distinguir pessoa colectiva de direito público e pessoa colectiva de direito privado é tarefa
tradicionalmente complexa e isenta de soluções e critérios unanimemente aceites 
Autores há que colocam em dúvida a razão de existir desta classificação, ou divisão, das pessoas
colectivas .
Outros autores, embora considerando útil tal classificação opinam que ela não é, contudo
determinante do âmbito de actuação das pessoas colectivas e é dotada de pouco interesse
prático . Contudo, deve assinalar-se que é antes do mais uma classificação legal, é operada em
diversas situações pela própria lei.
Mas a grande crítica operada à classificação de que nos ocupamos, além das enormes
divergências de critérios e resultados apontados pela mais diversa doutrina, radicada na
constatação de que, independentemente dos critérios que se utilizam, há sempre exemplos que
podem ser chamados à colação, de pessoas colectivas a desempenhar actividades que em
princípio seriam próprias de outra categoria. «A distinção entre pessoa pública e pessoa privada
não significa uma separação das esferas do direito em que essas duas categorias se podem
mover», faz notar Renato Alessi, antes mesmo de partir para a análise dos critérios utilizáveis
para operar a distinção .

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2.Objectivos

2.1.Objectivo geral
 Descrever pessoas colectivas publicas ,suas categorias e seus regimes jurídicos .

2.2.Objectivos específicos
 Conceituar pessoas colectivas publicas.
 Conhecer suas categorias .
 Conhecer seus regimes jurídicos.
 Analisar seus órgãos.


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3.A Pessoa Colectiva de Direito Público

Sérvulo Correia aponta que a distinção, a ser operada, nunca deveria tomar como base a
titularidade de uma capacidade de direito público ou de direito privado dado que, por um lado,
todas as pessoas colectivas sem excepção (Estado incluído), têm capacidade de direito privado e,
por outro lado, é frequente que pessoas de direito privado detenham capacidade de direito
público .
Esta classificação, apesar de materialmente se revelar de pouco relevo, assume uma importância
especial, por exemplo na distinção entre associações públicas e pessoas colectivas com substrato
associativo dotados de personalidade jurídica que prosseguem também fins públicos, mas são
pessoas colectivas de direito privado .
São apontados vários critérios para a concretização da distinção: critério do fim, critério da
criação, critério da integração, critério da titularidade de poderes de autoridade, entre outros, e,
evidentemente, critérios ecléticos .

3.1.Critério do fim.
São de direito público as que prosseguem um fim de interesse público e são de direito privado as
pessoas que prosseguem um fim de interesse particular. Este é, resumidamente, o critério do fim
a prosseguir pela pessoa colectiva, utilizado para operar a distinção.
Questão diversa é a da obrigatoriedade de prossecução do fim. Todos os entes públicos seriam
obrigados a prosseguir esses fins públicos, os entes privados ainda que prosseguissem fins
públicos fá-lo-iam voluntariamente. Voltaremos a esta matéria, infra.
Mas, mesmo os autores que propõem este critério reconhecem que ele não é infalível, já que há
reconhecidamente pessoas colectivas privadas, unanimemente qualificadas como tal, que
prosseguem fins públicos. No ordenamento jurídico português podemos apontar as pessoas
colectivas de utilidade pública e mesmo as fundações que, segundo o artigo 188.º, n.º 1, do
Código Civil, só poderão ser reconhecidas se prosseguirem um fim de interesse social e, ainda,
as pessoas colectivas concessionárias. Este critério depara, assim, com uma dificuldade que, por,
ora, se afigura intransponível. .

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Mas, se este critério é falível, ele não deixa de ser importante, já que nenhuma pessoa colectiva
pública pode prosseguir, apenas, fins públicos. Como refere Garrido Falla: «Não é que o critério
do fim seja falso, apenas sucede é que é insuficiente».
Nem a obrigatoriedade de prossecução de fins públicos consegue ser suficiente, embora a
generalidade das pessoas de direito privado que prosseguem fins públicos o faça
voluntariamente, existem alguns entes privados que prosseguem necessariamente fins públicos;
por exemplo algumas sociedades concessionárias  e mais amplamente as ditas «instituições
particulares de interesse público» .

3.2.Critério de criação
Segundo este critério serão pessoas colectivas públicas as criadas pelo Estado ou outras pessoas
colectivas públicas; as restantes seriam pessoas colectivas privadas. Atende-se, pois, à origem da
pessoa colectiva; «São pessoas jurídicas de direito público as constituídas por lei ou por acto
administrativo ».
Este critério é actualmente refutado quer na doutrina civilista quer na doutrina administrativa,
por ser facilmente confrontado com pessoas colectivas que lhe escapam, já que nas ordens
jurídicas actuais há pessoas colectivas públicas não criadas por outras pessoas colectivas públicas
e há pessoas colectivas privadas criadas por entes públicos, nomeadamente empresas
comerciais .
Este é um critério que não dá garantia mas é de afastar totalmente pois, como refere Luís
Carvalho Fernandes este é um critério que será como que um sintoma de qualidade de pessoa
colectiva pública .
Este critério funcionará, assim, mais na perspectiva de qualificação de pessoas como públicas,
sobretudo se seguir a configuração que lhe dá Jean Rivero, não tanto como criação material de
um ente público, mas mais como dependência para a sua criação duma «autoridade pública» , o
que permite, por exemplo, que pessoas que surjam no âmbito do direito privado possam
posteriormente ser consideradas públicas. Não sendo necessário extinguir a pessoa colectiva em
questão e, posteriormente, recriá-la, passa é a ser reconhecida como pública, ou convertida, se
preferir. (Esta diferença de procedimento implica, por exemplo, que os titulares de órgãos das
pessoas colectivas convertidas, não terão forçosamente que perder essa qualidade).

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3.3.Critérios de integração
Segundo este critério, seriam pessoas colectivas públicas as que se integram na organização do
Estado ou, eventualmente, na organização de outros entes públicos, como regiões autónomas,
autarquias locais ou o Território de Macau. Está sobretudo em causa a existência ou não de tutela
por parte de um ente público «superior», normalmente o Estado. Essa tutela seria não a de mera
legalidade mas uma tutela de mérito.
Há exemplos claros de entes privados, (como empresas intervencionadas e o caso paradigmático
das instituições de solidariedade social), sujeitas a tutela de mérito, mas é expressamente
ressalvada a sua natureza de pessoa colectiva privada .
Não vale esta classificação, no seu elemento essencial tutela-se os entes públicos como região
autónoma ou autarquia local.

Uma última crítica se afigura: não é por determinado ente estar integrado numa «organização
administrativa» que terá natureza pública. Por ter natureza pública é que poderá estar integrado
na Administração Pública, pelo menos no sentido orgânico ou subjectivo que é atribuído a
Administração Pública.

3.4.Critério da titularidade de poderes de autoridade

Este é um critério sedutor, segundo o qual as pessoas colectivas públicas serão as que detêm
poderes de autoridade: o «jus imperii». É defendido, entre nós, por Manuel de Andrade e Mota
Pinto.
A este critério são oponíveis, desde logo, críticas: há pessoas colectivas públicas que não
exercem poderes de autoridade nas suas relações com os particulares, e não exercem, de facto, ou
não podem exercer, a potestade «imperium» .
Crítica mais profunda apontada a este critério é a constatação da existência de entes privados
titulares de alguns poderes de autoridade, como algumas instituições particulares de interesse
público (na acepção que lhes dá Freitas do Amaral).
Numa perspectiva diversa, a do sujeito que entra em relação com a pessoa colectiva pública, ou,
como é referido, na perspectiva do cidadão que pretende exercer um direito fundamental, é
defendido que o ente público é aquele que pode «impor acções, omissões ou prestações  ao
cidadão, por sua iniciativa e autoridade . Deve dizer-se que este critério leva a que pessoas

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colectivas públicas não sejam consideradas entes públicos, pelo que esta formulação deve valer
apenas para a situação específica que os seus autores a construíram, a saber: para o
enquadramento no regime dos direitos, liberdades e garantias
Parece-nos forçoso concluir que nenhuma destas teorias, por si, vale, ou é bastante, para
distinção das pessoas colectivas em públicas e privadas.
Esta situação resulta da crescente aproximação dos direito público e privado e da aproximação da
actividade administrativa pública à actividade típica dos entes particulares, sua estruturação e
suas técnicas jurídicas de tal sorte que há autores que consideram estarmos já confrontados com
a existência de pessoas colectivas de direito misto, uma categoria intermédia .
A tendência actual da doutrina é, nesta matéria, caracterizada pelo recurso a critérios ecléticos
dos quais podemos apontar os exemplos de Freitas do Amaral, Renato Alesi e Castro Mendes.
Parece-nos evidente a necessidade de recurso a um critério eclético. Assim serão, pessoas
colectivas públicas aquelas que preencham, simultaneamente, várias características ou índices.

3.4.1.Será pessoa colectiva pública:

a) a pessoa colectiva que prossegue necessariamente interesses públicos;

b) a pessoa colectiva criada por acto do poder público ou, não o sendo, é reconhecida
posteriormente como sujeito de direito público;

c) a pessoa colectiva que tem sempre capacidade de direito público, que se rege, em princípio,
por estatuto de direito público, exercendo, normalmente, poderes de autoridade em nome próprio
e sujeito a restrições públicas, como princípio da legalidade e outros princípios reguladores da
actividade pública geral.

As pessoas colectivas que reúnem cumulativamente estas três características são pessoas
colectivas públicas.
As pessoas colectivas públicas, prosseguem, e sempre necessariamente, interesses públicos,
ainda que o não façam de forma exclusiva, são criadas «ab origine» pelo Estado ou outras
entidades públicas, ou, quando criadas, por particulares recebem em momento posterior o
reconhecimento de pessoas de direito público e têm capacidade de direito público, além de
sujeitas ao princípio da legalidade, no sentido de não poder agir contra o que dispõe a lei, (o que

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a não distinguiria dos entes privados), e ainda no sentido de «reserva da lei» ou da conformidade
(só pode praticar aqueles actos que a lei expressamente admite que pratique), entendido como
exigência de que a prática de acto pela Administração corresponda a prévia estatuição de uma
norma jurídica .
Qualquer pessoa colectiva de direito público (exercendo funções administrativas) está, nessa
qualidade, integrada na Administração Pública; ao contrário do que sucede com as pessoas de
direito privado, que, ainda quando prossigam fins públicos serão meros colaboradores da
Administração Pública, não fazendo parte integrante da Administração . Este é, sem dúvida, um
dos principais corolários extraídos da distinção operada entre pessoas colectivas públicas e
pessoas colectivas privadas.

4.Espécies

 As categorias de pessoas colectivas públicas, são:

 1) O Estado;

 2) Os institutos públicos;

 3) As empresas públicas;

 4) As associações públicas;

 5) As autarquias locais;

 6) As regiões autónomas.

 Quais são os tipos de pessoas colectivas públicas a que essas categorias se reconduzem? São:

 1) Pessoas colectivas de população e território, ou de tipo territorial, onde se incluem o Estado,
as regiões autónomas e as autarquias locais;

 2) As pessoas colectivas de tipo institucional, a que correspondem as diversas espécies de

institutos públicos que estudámos, bem como as empresas públicas;

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 3) As pessoas de tipo associativo, a que correspondem as associações públicas.

5.Regime jurídico

 O regime jurídico das pessoas colectivas públicas não é um regime uniforme, não é igual para
todas e depende da legislação aplicável. No caso das autarquias locais, todas as espécies deste
género têm o mesmo regime, definindo basicamente na CRP, na LEI das Autarquias Locais
(LAL) e no Código Administrativo (CA). Quanto aos institutos públicos e associações públicas,
o regime varia muitas vezes de entidade para entidade, conforme a respectiva lei orgânica.

Pela análise dos diversos textos que regulam as pessoas colectivas públicas, podemos concluir
que os aspectos predominantes do seu regime são:

 1) A criação e extinção, isto e: são criadas por acto do poder central; mas há casos de criação
por iniciativa pública local. Não se podem extinguir a si próprias, ao contrário do que acontece
com as pessoas colectivas privadas, uma pessoa colectiva pública não pode ser extinta por
iniciativa dos respectivos credores, só por decisão pública;

 2) A capacidade jurídica de direito privado e património próprio, em que todas as pessoas
colectivas públicas possuem estas características, cuja importância se salienta principalmente no
desenvolvimento de actividade de gestão privada.

 3) A capacidades de direito público, em que as pessoas colectivas públicas são titulares de
poderes e deveres públicos. Entre eles, assumem especial relevância os poderes de autoridade, ou
seja, aqueles que denotam a supremacia das pessoas colectivas públicas

sobre os particulares e, nomeadamente, consistem no direito que essas pessoas têm de definir a
sua própria conduta alheia em termos obrigatórios para terceiros, independentemente da vontade
destes, o que naturalmente não acontece com as pessoas colectivas privadas.

 4) A autonomia administrativa e financeira, em que as pessoas colectivas públicas dispõe de

autonomia administrativa e financeira.

 5) As isenções fiscais, que é um traço característico e de grande importância.

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6) O direito de celebrar contratos administrativos, em que as pessoas colectivas privadas não
possuem, em regra, o direito de fazer contratos administrativos com particulares.

7) Os bens do domínio público, em que as pessoas colectivas são ou podem ser, titulares do
domínio público e não apenas de bens do domínio privado.

8) Os funcionários públicos, ou seja, os trabalhadores das pessoas colectivas públicas está

submetido ao regime da função pública, e não ao do contracto individual de trabalho. Por via de
regra, as empresas públicas constituem importante excepção a tal princípio.

9) A sujeição a um regime administrativo de responsabilidade civil, em que pelos prejuízos que

causarem a outrem, as pessoas colectivas públicas respondem nos termos da legislação própria
do direito administrativo, e não nos termos da responsabilidade regulada pelo código civil.

10) A sujeição à tutela administrativa, em que a actuação destas pessoas colectivas está sujeita à
tutela administrativa do Estado.

11) A sujeição à fiscalização do Tribunal de Contas, em que as contas das pessoas colectivas
públicas estão sujeitas à fiscalização do Tribunal de Contas, também aqui com excepção das
empresas públicas.

 12) O foro administrativo, em que as questões surgidas da actividade destas pessoas colectivas
pertencem à competência dos tribunais de contencioso administrativo, e não à dos tribunais
judiciais.

5.1.Órgãos

 A estes cabe tomar decisões em nome da pessoa colectiva ou, em outra terminologia, manifestar
a vontade imputável à pessoa colectiva (n.º 2 do artigo 2.º do CPA). São centros de imputação de
poderes funcionais.

 A respeito da natureza dos órgãos das pessoas colectivas debatem-se duas grandes teorias:

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 1) A primeira, que foi defendida pelo professor Marcello Caetano, defendendo que os órgãos
são instituições, e não indivíduos.

 2) A segunda, que foi defendida pelos professores Afonso Queiró e Marques Guedes,
considerando que os órgãos são os indivíduos, e não as instituições.

 Há fundamentalmente três grandes teorias na teoria geral do direito administrativo: a da

organização administrativa; da actividade administrativa e das garantias dos particulares. Ora,
pondo de lado a terceira, que não tem a ver com a questão que se está a analisar, tudo depende de
nos situarmos numa ou noutra das perspectivas indicadas.

 Se nos colocarmos na perspectiva da organização administrativa, isto é, na perspectiva em que

se analisa a estrutura da Administração Pública, é evidente que os órgãos têm de ser concebidos
como instituições.

 O que se analisa é a natureza de um órgão, a sua composição, o seu funcionamento, o modo de

designação dos seus titulares, o estatuto desses titulares, os poderes funcionais atribuídos a cada
órgão, etc. Por conseguinte, quando se estudam estas matérias na perspectiva da organização
administrativa, o órgão é uma instituição; o indivíduo é irrelevante.

 Mas, se mudarmos de posição e nos colocarmos na perspectiva da actividade administrativa, isto

é, na perspectiva da Administração a actuar, a tomar decisões, nomeadamente a praticar actos, ou
seja, por outras palavras, se deixar-mos a análise estática da Administração e passarmos à análise
dinâmica, então veremos que interessa ao direito é apenas o órgão como indivíduo, ou seja, quem
decide e delibera, são os indivíduos, não os centros institucionalizados de poderes funcionais.

 Para nós, os órgãos da Administração, isto é, as pessoas colectivas públicas que integram a
Administração devem ser concebidos como instituições para efeitos de teoria da organização
administrativa, e como indivíduos para efeitos de teoria da actividade administrativa.

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6.Conclusão

Tanto os direitos quanto os deveres estão estabelecidos na Constituição da República, a serem

observados pelos respectivos regimes jurídicos ditados segundo as regras de iniciativa de lei. Na
imposição dos deveres e na concessão dos direitos, a Administração deverá ter sempre presente o
interesse coletivo na obtenção dos serviços públicos, lembrando-se que como o próprio nome
diz, os serviços são para o público e os seus agentes são servidores para o público. No tocante às
responsabilidades dos servidores, deve-se ter em mente, que podem sim, até mesmo sofrerem a
pena de demissão e que, além de bom rendimento nas suas ocupações, devem ter uma postura
adequada também fora do âmbito da administração, como estudado no dever de boa conduta.

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7.Referências bibliográficas

 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 11 ed. São Paulo: Atlas, 1999.
674 p.
 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros,
2002. 790 p.14
 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 14 ed. São
Paulo:Malheiros, 2002. 918 p.
 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo. Rio de Janeiro:
Forense, 1999. 657 p.
 MUKAI, Toshio. Direito administrativo sistematizado. São Paulo: Saraiva, 1999. 558 p.
Disponível em:
 http://www.unisc.br/universidade/estrutura_administrativa/centros/cepejur/docs/artigo09.
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