Trabalho sobre o tema 9 “Pessoas coletivas de Utilidade Pública”

Autor: João Pedro Ramos Martins

Nº de aluno: 66018
Cadeira: Direito Administrativo I
Docente: Sra. Professora Sandra Lopes Luís
1. Introdução
Em aspeto introdutório, demonstra-se a noção básica do que é a Pessoa Coletiva de Utilidade
pública, a sua mutação ao longo do tempo e o que será abordado neste trabalho.
Neste trabalho abordar-se-á o conceito de Pessoas Coletivas de Utilidade Pública, presentes no
conceito de Direito Administrativo ao longo do tempo, ver-se-á a mutação ao longo do tempo e o
atual conceito, em base de previsões legais, como se poderá ver no Decreto-Lei. Nº 460/77, de 7 de
Novembro e na Lei n.º36/2021, de 14 de Junho (Lei-Quadro do Estatuto da Utilidade Pública),
porém, existirá uma exposição de uma advertência. Com a entrada em vigor da Lei n.º36/2021, de 14
de Junho, o Decreto-Lei nº 460/77, de 7 de Novembro foi revogado através do Artigo 19.º, alínea P),
por isso, além de todo o conceito que se pode extrair dos manuais, com uma grande ênfase no D.L. nº
460/77, de 7 de Novembro, existe a necessidade de incluir informações relativamente a possíveis
mudanças no regime, por isso, poderá existir algumas mutações em categorias e a forma de
abordagem às entidades deste tipo.

A sucessiva evolução na sociedade sustentou uma necessidade de efetuar uma expansão da noção de
Administração Pública, expandindo-a para fora da esfera pública, penetrando em pessoas coletivas
privadas, que poderão satisfazer a prossecução de interesses gerais, são por vários os motivos da
expansão das Instituições Particulares de Interesse Público, as razões são de origem variada, por
exemplo, a Administração Pública, em algumas circunstâncias, não consegue arcar com todas as
tarefas necessárias para a prossecução do interesse público, por isso, utiliza a apelação a capitais
particulares e encarrega empresas de origem privada, daqui, temos um exercício privado de funções
públicas. Em outros casos, a lei considera e admite que existem determinadas áreas de atividade ao
poderão ser criadas entidades privadas de iniciativa particular, para a prossecução de tarefas de
interesses gerais, com uma base voluntária e excecionalmente altruísta (estamos num caso de uma
denominada coexistência colaborante entre atividades públicas e privadas)

O Direito Administrativo não regula somente entidades públicas, o mesmo também regula certas
determinadas categorias de entidades privadas, precisamente aquelas que efetuam a sua atividade
para a prossecução de interesses gerais e coletivos, dá-se assim o nome de Instituições Particulares
de Interesse Público (as Pessoas Coletivas de Utilidade Pública, como ver-se-á adiante, são uma
categoria integradas nestas Instituições, em conjunto com as Sociedades de Interesse Coletivo, que
não serão abordadas neste trabalho), portanto, podemos falar de entidades privadas que seguem fins
de interesse público e por isso, são sujeitas por lei a um regime parcialmente traçado pelo Direito
Administrativo.

Esta denominação sofreu várias mutações ao longo do tempo, principalmente a categoria das Pessoas
coletivas de Utilidade Pública, após o 25 de abril de 1974, reconheceu-se uma mutação enorme, ao
qual originou novas e variadas categorias dentro desta, apesar destas mudanças, continuou a ser uma
categoria das Instituições Particulares de Interesse Público.

As mudanças ocorreram com a promulgação de vários diplomas, principalmente com o Decreto-lei

nº.460/77, de 7 de Novembro, que veio autonomizar a categoria de coletividade de utilidade pública,
ao qual passaram a ser objeto de determinações de Direito Administrativo, a lei assim determinaria
que as associações ou fundações poderiam prosseguir com interesses gerais, além deste diploma (que
será abordado no futuro), dever-se-á dar importância ao Decreto-Lei N.º 519-G2/79, de 29 de
Dezembro (posteriormente expandido pelo Decreto-Lei n.º 119/83, de 25 de Fevereiro), que destacou
uma série de fundações e associações que poderiam ser denominados como instituições privadas de
solidariedade social, esta denominação tornar-se, posteriormente, numa espécie de Pessoa coletiva de
Utilidade Pública.

Assim, pode-se dizer que existem duas principais categorias de Instituições Particulares de Interesse
Público, que consistem nas Sociedades de Interesse Público e as Pessoas Coletivas de Utilidade
Pública, a grande diferenciação entre os dois principais conceitos consiste nos fins em questão, as
Pessoas Coletivas de Utilidade Pública têm fins não lucrativos, enquanto as sociedades efetuam
atividades com finalidade lucrativa. Dentro da categoria das Pessoas Coletivas de Utilidade Pública,
desdobram-se mais três subcategorias, que são as Pessoas Coletivas de Mera Utilidade Pública; as
Pessoas Coletivas de Utilidade Pública Administrativa (esta segunda terminologia terá que ter um
especial cuidado, porque graças à entrada em vigor da nova Lei-Quadro, existem fatores que poderão
falaciar a noção deste critério, defende-se a existência do mesmo, porém, terá que se abordar de uma
forma calculista, porque a pedagogia dos manuais de Direito Administrativo encontram-se
desajustados face às novas mudanças legislativas) e as Instituições Particulares de Solidariedade
Social (com Estatuto próprio).

Cada uma destas subcategorias serão abordadas, após uma noção sucinta do que são as Pessoas
Coletivas de Utilidade Pública, analisando a sua natureza jurídica e regime aplicável.

2. Pessoa Coletiva de Utilidade Pública (Noção)

O Substrato das Pessoas coletivas de Utilidade Públicas divide-se entre as Associações, Fundações e
Cooperativas (Este último substrato foi adicionado pelo Decreto-Lei n.º 425/79, de 25 de Outubro),
são pessoas coletivas privadas de fins não lucrativos, por isso, são as únicas entidades determinadas
na noção de Pessoa Coletiva de Utilidade Pública, de facto, a denominação mais correta de uma
Entidade de Utilidade Pública tem base no conceito do artigo 1.º, nº1 do antigo Decreto-Lei
n.º460/77, de 7 de Novembro (alterado e republicado pelo Decreto-Lei n.º 391/2007, de 13 de
Dezembro), passando-se a citar: “As associações e as fundações de Direito Privado que prossigam
fins não lucrativos de interesse geral, cooperando com a administração central ou local, em termos
de merecerem da parte desta a declaração de utilidade pública” e no caso da Lei-Quadro do
Estatuto da Utilidade Pública (atual regime aplicável ao Estatuto de Utilidade Pública), temos no seu
artigo 4.º, n.º1 a quem pode ser atribuído o estatuto de utilidade pública, passa-se a citar que: “O
Estatuto de utilidade pública pode ser atribuído às pessoas coletivas que prossigam fins de interesse
geral, regional ou local e que cooperem, nesse âmbito, com a administração central, regional ou
local”, como também temos as formas jurídicas de Associações, Fundações e Cooperativas no
Artigo 6.º, n.º1, alíneas A) a C).

Dos conceitos legais (relativamente ao Decreto-Lei n.º460/77, de 7 de Novembro e à Lei-Quadro do

Estatuto da Utilidade Pública) anteriormente exposto, que são o mais correto para determinar uma
noção da Pessoa Coletiva de Utilidade Pública, resulta na exposição de vários critérios relevantes
para a verdadeira determinação de uma entidade deste tipo, passa-se a determinar que: as pessoas
coletivas de utilidade pública são pessoas coletivas privadas; têm de prosseguir fins não lucrativos de
interesse geral, seja de âmbito nacional ou local; têm de cooperar com a Administração Pública, e
por fim, precisam de uma declaração de utilidade pública, só assim são reconhecidas como tal,
preenchendo os respetivos requisitos legais e receberem do Governo o reconhecimento devido (esse
reconhecimento, atualmente, é atribuído pelo SGPCM «Secretaria Geral da Presidência do Conselho
de Ministros», sendo competente nessa matéria como está no disposto do Artigo 16.º da Lei-Quadro
do Estatuto da Utilidade Pública. Por isso, daqui podemos dizer que são o oposto aquelas fundações
ou associações que somente efetuam interesses de grupos privados ou por ora efetuem ações de
interesse geral, porém, não aceitam cooperar com a Administração Pública (Entidades de Interesse
Particular).

Dada a noção de Pessoa Coletiva de Utilidade Pública, ter-se-á que falar das suas três subcategorias,
ao qual trazem a completude da noção, compreendendo a sua distinção, a começar pelos seus fins
específicos, pelas suas particularidades de regime jurídico, como também a graduação de intervenção
da Administração Públicas (e a razão ao qual existe a diferenciação na graduação).

2.1 Pessoas Coletivas de Mera Utilidade Pública

A categoria das Pessoas coletivas de Mera Utilidade Pública determina-se por uma situação de
exclusão de partes, se o interesse geral não corresponder à finalidade (específica) das outras duas
subcategorias, pode-se dizer que estamos perante uma entidade dessa subcategoria, o seu regime
jurídico encontrava-se estipulado no Decreto-lei n.º460/77, de 7 de Novembro, atualmente,
consagrando ainda a ideia da exclusão de partes, poder-se-á analisar os fins destas entidades através
do Artigo 4.º, nº3 da Lei-Quadro do Estatuto da Utilidade Pública.
Estas Pessoas coletivas caracterizam-se por um certo número de regalias e isenções (exemplo do
Artigo 9.º e 10.º do antigo Decreto-lei n.º460/77, de 7 de Novembro, passando a estar consagrado no
Artigo 11.º na atual Lei n.º36/2021, de 14 de Junho), como também alguns deveres (deveres
encontrados no artigo 12.º desse mesmo Decreto-Lei, passando a ser invocado num artigo 12º bem
mais expandido na Lei anteriormente citada) e limitações, não obstante este facto, a Administração
Pública tem uma intervenção mínima, ao qual não existe tutela administrativa nem existe um
controlo financeiro, por isso, podemos dizer que a graduação de intervenção da Administração
Pública em Pessoas Coletivas de Mera Utilidade Pública é mínima, acontece que, apesar dos fins de
interesse geral sejam executados por entidades privadas, a interferência com as funções da
Administração Pública é inexistente, por isso, somente existe um acompanhamento das atividades, o
contrário acontece com as restantes subcategorias, como se terá oportunidade de ver.

Nos dias que decorrem, pode-se afirmar que Associações científicas (art. 4.º, nº3, alínea k) e
Coletividades de Cultura e Recreio (art. 4.º, nº3, alínea a), por exemplo, são entidades públicas de
mera utilidade pública, já que não se encontram num regime especial, como acontece com as
instituições particulares de Solidariedade Social (Decreto-lei n.º119/83, de 25 de Fevereiro).

2.2 Instituições Particulares de Solidariedade Social

As Instituições Particulares de Solidariedade Social consistem numa expressão muito própria da
evolução política e social na modernidade, esclarece-se como uma categoria de Pessoa Coletiva de
Utilidade Pública no sentido que aposta no dever moral de solidariedade, justiça e proteção social
entre os indivíduos, por isso, as entidades presentes nesta subcategoria efetuam atividades de apoio à
integração social, apoio na velhice e invalidade, promoção de proteção a crianças e jovens, como
também a promoção dos principais pilares da sociedade civil, como a saúde, educação, formação
profissional e habitação social.
Por isso, esta subcategoria tem o seu regime jurídico consagrado num estatuto próprio, neste caso,
consta no Decreto-lei n.º119/83, de 25 de Fevereiro, esta subcategoria encontra-se no nível
intermédio na graduação do intervencionismo da Administração Pública, assim, encontram-se num
âmbito em que coincidem com as funções da Administração Pública, porém, esta fiscaliza e favorece
a coexistência colaborante entre as atividades públicas e privadas.
Este estatuto viu o seu Artigo 8.º revogado por meio da entrada em vigor da Lei-Quadro do Estatuto
da Utilidade Pública, este artigo fundava que as instituições deste tipo tinham a excecionalidade de
receber o estatuto de utilidade pública no momento da sua constituição (e não a espera de 3 anos que
estava consagrado no artigo 4.º do antigo Decreto-lei nº.460/77, de 7 de Novembro, ao qual passou a
ser consagrado no artigo 8.º, n.º1, alínea H} da atual Lei-Quadro dos Estatutos da Utilidade Pública),
porém, as instituições deste tipo continuam a ter este privilégio, com a consagração do artigo 8.º n.º2,
em uma sucinta alteração de critérios, que porém, pode-se considerar como algo simples de
interpretar, ou seja, a atividade tem de promover o desenvolvimento de âmbito nacional (ou
internacional) ou evidenciar grande relevância social.

2.3 Pessoas Coletivas de Utilidade Pública Administrativa

Com a promulgação da Lei n.º36/2021, de 14 de Junho, existiu uma desconstrução avassaladora
para esta subcategoria, já que a mesma revogou o Decreto-Lei n.º 31095, de 31 de dezembro de 1940
– denominado por Código Administrativo entre os títulos VIII e IX da parte I (onde um dos artigos
revogados fora o artigo 416.º, tal invocava os fins que entidades que não eram instituições poderiam
executar, por norma eram de natureza essencial no ordenamento jurídico, aliás, era um dos motivos
da graduação máxima de intervenção da Administração pública) e o Decreto-lei nº.460/77, de 7 de
Novembro.

Apesar desta crise na existência deste subtipo, poder-se-á afirmar que é uma das categorias mais
antigas no seio da utilidade pública, aliás, esta terminologia foi muito debatida entre Marcello
Caetano e Afonso Queiró no âmbito da Constituição de 1933, esta discussão baseava-se na
determinação da natureza jurídica das pessoas coletivas de utilidade pública1, não obstante esse
debate, tem-se que determinar que ao longo do tempo, existiu uma mutação do conceito, por isso,
hoje, esta subcategoria pode estar em risco de extinção por parte das sucessivas revogações de
diplomas que sustentavam este tipo de entidade, por isso, a sobrevivência do conceito é questionável,
porém, exequível.

A sobrevivência do conceito é exequível com uma possível interpretação Artigo 4.º da Lei-Quadro
dos Estatutos da Utilidade Pública com o artigo 416º do antigo Código Administrativo, que
consagrava o seguinte: “Consideram-se pessoas colectivas de utilidade pública administrativa as
associações beneficentes ou humanitárias e os institutos de assistência ou educação, tais como
hospitais, hospícios, asilos, casas pias, creches, lactários, albergues, dispensários, sanatórios,
bibliotecas e estabelecimentos análogos, fundados por particulares, desde que umas e outros
aproveitem em especial aos habitantes de determinada circunscrição e não sejam administrados
pelo Estado ou por um corpo administrativo”.

1
Debatia-se se a natureza seria pública ou privada, a tese tradicional (defendida pelo Professor Marcello Caetano)
sustentava que essas entidades eram pessoas coletivas de Direito Privado e Regime Administrativo, assim sendo,
Marcello Caetano afirmava que não eram pessoas coletivas de Direito Público, por resultarem de iniciativa particular,
resultando de um reconhecimento por ato do Poder Público, por outro lado, Afonso Queiró defendia uma Tese Contrária,
onde sustentava as pessoas coletivas de utilidade pública administrativas como pessoas coletivas de Direito Público,
integradas na Administração Pública, por estarem essencialmente sujeitas a Direito Público.
Este debate será finalizado quando se abordar a Natureza Jurídica das Entidades Coletivas, tal como a posição atual da
doutrina maioritária.
Após a visualização dos dois artigos, terá que se analisar o propósito do subcritério em questão,
como tem sido relatado pela doutrina (com enfoque no Professor Diogo Freitas do Amaral), as
entidades integradas nas finalidades do antigo artigo 416º eram de uma autêntica coexistência com a
Administração Pública, aliás, estas entidades veriam suprimir uma omissão ou lacuna de poderes
públicos através da iniciativa privada, a existência de Associações Humanitárias de Bombeiros
Voluntários, por exemplo, executariam uma finalidade de grande importância (como se pode
demonstrar no Artigo 4.º, n.º3, alínea J), além disso, a denominação de Pessoa Coletiva de Utilidade
Pública Administrativa encontra-se ainda assinalada pelo menos em dois diplomas, primeiro no
artigo 1.º, alínea D) do Decreto-Lei n.º 447/88 (relativamente uma distinção entre as Instituições
Particulares de Solidariedade Social e Pessoas Coletivas de Utilidade Pública Administrativa), em
segundo, e talvez o mais importante indício, é no artigo 17º, nº3 (uma norma transitória) da Lei
n.º36/2021, de 14 de junho, onde existe a consagração de que manteria a isenção de IRC sem
necessidade de reconhecimento pelo membro do Governo.

Por isso, o último entendimento é que a subcategoria ainda é aplicável, porém, não serão geradas
novas entidades que adotem a denominação, ou seja, esta subcategoria está em vias de extinção, o
próprio legislador despoletou o início da extinção deste conceito com a promulgação da Lei
n.º36/2021, de 14 de Junho, as razões não são explícitas, mas os factos estão consagrados, a
sucessiva eliminação da denominação “Pessoas Coletivas de Utilidade Pública Administrativa” dos
diplomas desta natureza consagram o apagar desta terminologia, aliás, poder-se-á num futuro
próximo, existir uma nova construção da noção de Instituições Particulares de Interesse Público,
mais precisamente na noção de Pessoa Coletiva de Utilidade Pública, mas até lá, a realidade ainda
continua a ser composta pelas três subcategorias.

3. Natureza Jurídica das Pessoas Coletivas de Utilidade Pública

Seguindo o ideal do Professor Diogo Freitas do Amaral, deve-se utilizar o terceiro setor (third
sector2, seguindo a ideia anglo-saxónica), como foi ditado ao longo deste trabalho, estas entidades
seguem um modus operandi das finalidades não lucrativas e na cooperação com a Administração
Pública, por isso, ao lado do setor público e do setor privado lucrativo, o setor de atividades
humanitárias (como também culturais e de solidariedade), este pensamento é agregado com a
sucessiva evolução da sociedade relativamente à solidariedade, com uma combinação intrínseca no
que toca a sucessiva privatização das entidades e serviços, além disso, a concretização da existência
de entidades de solidariedade social está constitucionalmente garantida (artigo 63.º, n.º5).
Por isso, pode-se afirmar que a tese do Professor Marcello Caetano é mais próxima da nossa atual
realidade, do que do Professor Afonso Queiró, apesar de tudo, tem que se advertir a um
funcionalismo da opinião do Professor Diogo Freitas do Amaral, porque é ainda mais ajustada aos
tempos de hoje (também por consideração da existência temporal dos autores).

2
Gilberto Antonelli e Nicola De Liso, na sua obra relativamente à Economia de integração europeia e Labor Policial
Italiano (European Economic Integration and Italian Labour Policies), fala sobre a importância dos esteios sólidos de
uma Sociedade Civil autónoma perante o Estado, por isso, é indispensável uma pluralidade democrática de ordem a
afigurar-se uma importância no terceiro setor, apesar de Itália ser da Família Romano-Germânica, ela seguiu o caminho
do terceiro setor da Common Law, efetuando a prossecução de atos diversos de entidades com finalidades não lucrativas.
4. Conclusões Finais e Síntese
Numa fase final deste trabalho, pode-se dizer que as Instituições Particulares de Interesse Público
não fazem parte da administração orgânica, mas sim num âmbito de administração funcional.
As Instituições Particulares de Interesse Público desdobram-se em duas categorias, as Sociedades de
Interesse Coletivo e as Pessoas Coletivas de Utilidade Pública, dentro das Pessoas Coletivas de
Utilidade Pública, existe um desdobramento em três categorias, que consistem em Pessoas coletivas
de mera utilidade pública, Pessoas coletivas de utilidade pública administrativa e Instituições
Particulares de Solidariedade Social.

O Atual regime jurídico aplicável às entidades deste tipo é a Lei-Quadro do Estatuto da Utilidade
Pública, ao qual revogou o Decreto-Lei nº 460/77, de 7 de Novembro, que até à data da sua
revogação, era a principal fonte descritiva das entidades de utilidade pública, porém, com a
promulgação da lei atual, o Decreto-Lei foi revogado, em conjunto com uma série de leis e decretos-
leis (incluindo grande parte do Código Administrativo), com isto, existiu a mutação de algumas
terminologias antigamente expostas, como foi abordado no trabalho.
Somente as Associações, Fundações e as Corporativas sem fins lucrativos podem ser um substrato de
Pessoa Coletiva de Utilidade Pública, como é comprovado com o disposto do artigo 4.º, n.º1 e n.º2
da Lei-Quadro do Estatuto da Utilidade Pública, e por isso, ficam de fora todas os restantes,
inclusive, as entidades com finalidades direcionadas para o lucro.

Analisou-se o regime jurídico de cada subcategoria, determinando também que as Pessoas Coletivas
de Utilidade Pública Administrativa encontram-se em vias de extinção, apesar de serem ainda
aplicadas, a sua extinção parece ser visível (ou a pretensão do legislador para tal), por outro lado, as
Pessoas Coletivas de Mera Utilidade Pública poderão convergir para um conceito uniformizado de
“Pessoa Coletiva de Utilidade Pública”, além disso, analisou-se as graduações de intervenção da
Administração Pública (dividindo entre Mínima, Intermédia e Máxima) como também a existência
de uma Natureza Jurídica das Pessoas Coletivas de Utilidade Pública em base do Third Sector,
comumente abordado nas famílias de Common Law, mas não só (sendo também abordado, por
exemplo, em Itália).

Bibliografia:
- Curso de Direito Administrativo, Volume I, 3ª e 4ª Edição, Diogo Freitas do Amaral.
- European Economic Integration and Italian Labour Policies, Gilberto Antonelli e Nicola De Liso.
- Lições de Direito Administrativo, 5ª Edição, de José Carlos Vieira de Andrade