Autarquia (direito

administrativo
brasileiro)
no direito administrativo brasileiro, tipo
de entidade da administração pública
indireta

Autarquia, no âmbito do direito administrativo brasileiro, é um tipo de entidade da

administração pública indireta[1], criados por lei específica[2]:37, XIX, com personalidade
jurídica de direito público interno[3], patrimônio próprio e atribuições estatais específicas.
Gozam de autonomia administrativa e financeira.[4] A autonomia é relativa tendo em vista
que os dirigentes são nomeados pelo poder executivo bem como suas contas são
submetidas ao tribunal de contas.

Tem, praticamente, as mesmas prerrogativas e sujeições da administração direta. Mas difere

da União, Estados e Municípios – pessoas públicas políticas – por não ter capacidade
política, ou seja, o poder de criar o próprio direito. Portanto, autarquia é pessoa pública
administrativa, porque tem apenas o poder de auto-administração, nos limites estabelecidos
em lei.[1]

Assemelha-se, no direito administrativo português, à figura do instituto público.[carece de fontes

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Não se deve confundir o conceito brasileiro com o conceito de autarquia usado em outros
países.

Definição

São essas as definições e etimologias pertinentes ao estudo da administração pública

brasileira que alguns dos principais filólogos e juristas atribuem ao vocábulo "autarquia" :

Para o filólogo Aurélio:[5]

"Autarquia. [Do gr. autarchía] S.f. 1. Poder absoluto. 2. Governo de um Estado pelos seus
concidadãos. (…) 5. Jur. Entidade autônoma, auxiliar e descentralizada da administração
pública, sujeita à fiscalização e à tutela do Estado, com patrimônio constituído de recursos
próprios, e cujo fim é executar serviços de caráter estatal ou interessantes à coletividade,
como, entre outros, caixas econômicas e institutos de previdência."

Já o jurista Plácido e Silva esclarece, com mais precisão, a colocação do termo no mundo
jurídico:[6]
"Palavra derivada do grego autos-arkhé, com a significação de autonomia,
independência, foi trazido para linguagem jurídica, notadamente do Direito
Administrativo, para designar toda organização que se gera pela vontade do Estado,
mas a que se dá certa autonomia ou independência, organização esta que recebeu mais
propriamente a denominação de autarquia administrativa."

A etimologia grega que originou o vocábulo pouco se aplica no campo do direito público.
Aliás gera até confusão. O significado de autogoverno ou governo próprio na
administração pública não preservou essa noção semântica, passando a ter "o sentido de
pessoa jurídica administrativa com relativa capacidade de gestão dos interesses a seu
cargo, embora sob o controle do Estado, de onde se originou", conforme ensina Carvalho
Filho.[7]

Segundo di Pietro, o termo teria sido utilizado pela primeira vez em fins do século XIX, na
Itália, por Santi Romano, quando este escreveu sobre o tema "decentramento
administrativo" para a Enciclopédia Italiana. "Com o vocábulo autarquia ele fazia referência
às comunas, províncias e outros entes públicos existentes nos Estados unitários".[8]
 É notável a contribuição da doutrina italiana quanto aos estudos iniciais dos entes
autárquicos de maneira sólida e influente. Cuidaram os publicistas daquele belo país da
conceituação de autarquia, estabelecendo a indispensável distinção do vocábulo
autonomia. Grande relevância tiveram os trabalhos de Guido Zanobini e Renato Alessi que
desenvolveram o conceito de autarquia como entidade da Administração Indireta,
conforme os menciona o mestre Cretella Júnior.[carece de fontes

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Segundo Carvalho Filho, o termo autarquia significa autogoverno ou governo próprio[9]. No

direito positivo, o termo perdeu essa nossa semântica para ter o sentido de pessoa
jurídica administrativa com relativa capacidade de gestão dos interesses a seu cargo,
embora sob controle do Estado, de onde se originou. Na verdade, até mesmo em relação a
esse sentido, o termo está ultrapassado e não reflete mais uma noção exata do instituto.
Diz ainda a importância de observar que não se deve fazer qualquer ligação entre a
terminologia e o perfil jurídico da autarquia, e sim, apenas considerar que trata-se de uma
modalidade de pessoa administrativa, instituída pelo Estado, para o desempenho de
atividade pré-determinada, dotada, como ocorre com cada uma dessas pessoas, de
algumas características especiais que as distinguem de suas congêneres.[carece de fontes

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Evolução histórica

As entidades com natureza autárquica no Brasil, já existiam antes mesmo de ter o seu
conceito elaborado pela doutrina ou pela legislação. De acordo com o pensamento de alguns
doutrinadores, a primeira autarquia teria sido a Caixa Econômica, instituída em 1861, pelo
governo imperial, porém sobre esse tema existem algumas controvérsias sobre a natureza
jurídica.[carece de fontes
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O primeiro conceito legal da autarquia foi dado por um decreto-lei de Vargas, que a definia
como "serviço estatal descentralizado, com personalidade de direito público, explicita ou
implicitamente reconhecida por lei"[10]. Atualmente, seu conceito legal encontra-se
embasado no artigo 5º, inciso I, do Decreto-lei 200/67: "serviço autônomo, criado por lei, com
personalidade jurídica, patrimônio e receita própria, para executar atividades típicas da
administração pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão
administrativa e financeira descentralizada"[4]. Por não ter constado nesse artigo a natureza
pública de sua personalidade, essa falha foi corrigida pela Emenda Constitucional nº 1, de
1969, que, no artigo 170, §2º, repetiu aquela norma, excluindo a referência às autarquias.
Ocorreu a mesma falha na atual Constituição, cujo artigo 173, §1º, em sua redação original
fazia referência a "outras entidades que explorem atividade econômica". Com a alteração
introduzida pela Emenda Constitucional nº 19/98, o dispositivo implicitamente exclui as
autarquias, pois faz expressa referência à empresa pública, sociedade de economia mista e
suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de
bens ou de prestação de serviço. Para di Pietro, se falha existe não propriamente o Decreto-
lei 200, mas na escolha da entidade autárquica para o exercício de atividades em que ela não
se revela como a forma mais adequada.[11]

Conceito e característica

Pode-se conceituar autarquia, baseando-se em três elementos necessários: personalidade

jurídica, forma de instituição e objeto.[1]

Temos como principais características das autarquias:[12]

1. Criação por lei: é exigência que vem desde o Decreto-lei nº 6 016/43, repetindo-se no
Decreto-lei nº 200/67 e constando agora do artigo 37, XIX, da Constituição;

2. Personalidade jurídica pública: ela é titular de direitos e obrigações próprios, distintos

daqueles pertencentes ao ente que a instituiu: sendo pública, submete-se a regime
jurídico de direito público, quanto à criação, extinção, poderes, prerrogativas, privilégios,
sujeições;
 3. capacidade de auto-administração: não tem poder de criar o próprio direito, mas apenas
a capacidade de se auto-administrar a respeito das matérias especificas que lhes foram
destinadas pela pessoa pública política que lhes deu vida. A outorga de patrimônio
próprio é necessária, sem a qual a capacidade de auto-administração não existiria;

4. especialização dos fins ou atividades: coloca a autarquia entre as formas de

descentralização administrativa por serviços ou funcional, distinguindo-a da
descentralização territorial; o princípio da especialização impede de exercer atividades
diversas daquelas para as quais foram instituídas; e

5. sujeição a controle ou tutela: é indispensável para que a autarquia não se desvie de

seus fins institucionais.

Assim conceitua-se autarquia com a inclusão desses dados da seguinte forma: A pessoa
jurídica de direito público, criada por lei, com capacidade de auto-administração, para o
desempenho de serviço público descentralizado, mediante controle administrativo exercido
nos limites da lei.[12]

Classificação

Para Carvalho Filho, pode-se apontar três fatores que de fato demarcam diferenças entre as
autarquias. São eles:[9]

1. O nível federativo: as autarquias podem ser federais, estaduais, distritais e municipais,

conforme instituídas pela União, Estados, Distrito Federal e pelos Municípios;

2. quanto ao objeto: dentro das atividades típicas do Estado, as que estão pré-ordenadas;
e

3. as autarquias podem ter diferentes objetivos: as autarquias assistenciais são aquelas

que visam a dispensar auxílio a regiões menos desenvolvidas, ou à categorias sociais
específicas, para o fim de minorar as desigualdades regionais e sociais, conforme
artigo 3º, inciso III, da Constituição (ex.: SUDENE).

Segundo di Pietro, a classificação pode ser de acordo com vários critérios:[11]

Tipo de atividade: Econômicas, de crédito e industriais, de previdência e assistência,

profissionais ou corporativas;

capacidade administrativa: geográfica ou territorial e a de serviço ou institucional;

estrutura: fundações e corporativas; e

âmbito de atuação: federais, estaduais e municipais.

Quanto ao tipo de atividade elas ainda podem ser distribuídas em 5 grupos de
classificação:[13]

Econômicas: São destinadas para incentivar a produção e controle de produtos. Como é o

exemplo do Instituto do Açúcar e do Álcool;

De crédito e industriais: Para gestão de recursos financeiros bem como suas distribuição
mediante empréstimo. Atualmente foram substituídas por empresas públicas, como é o
caso da Caixa Econômica Federal;

De previdência e assistência: Para atividades de seguridade social. Como é o caso do

INSS e o IPESP;

As profissionais ou corporativas: Para fiscalizar as profissões;

As culturais ou de ensino: Universidades federais.

Patrimônio

A questão patrimonial diz respeito à caracterização dos bens em públicos e privados,

embasado no artigo 65 do antigo Código Civil, que dizia: "São públicos os bens do domínio
nacional pertencentes à União, aos Estados ou aos Municípios. Todos os outros são
particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem."[14]

Em 1916, o sistema jurídico administrativo sofreu várias mudanças com a criação desse tipo
especial de pessoas jurídicas - as autarquias - que, mesmo sem integrar a organização
política do Estado, a ela está vinculada, ostentando personalidade jurídica de direito público.
Vários doutrinadores, com intuito de adaptarem-se à norma do Código Civil e mais ainda de
proteger os bens das pessoas federativas, qualificaram os bens públicos como aqueles que
integram o patrimônio das pessoas administrativas de direito público. Dessa forma,
pacificou-se o entendimento de que os bens das autarquias são considerados como bens
públicos.[carece de fontes

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Pessoal
Com o artigo 39 da Constituição, em sua redação vigente, as pessoas federativas (União,
Estados, DF e Municípios) ficaram com a obrigação de instituir, no âmbito de sua
organização, regime jurídico único para todos os servidores da administração direta, das
autarquias e das fundações públicas,[2]:art. 39 que, segundo Carvalho Filho, foi a maneira que
o legislador encontrou de manter planos de carreira idênticos para esses setores
administrativos, acabando com as antigas diferenças que, como é sabido, por anos e anos,
provocaram inconformismos e litígios entre os servidores.[15]:487, 488

Controle Judicial

As autarquias, por serem dotadas de personalidade jurídica de direito público, podem

praticar atos administrativos típicos e atos de direito privado (atípicos), sendo este último,
controlados pelo judiciário, por vias comuns adotadas na legislação processual, tal como
ocorre com os atos jurídicos normais praticados por particulares. Já os atos administrativos,
possuem algumas características especiais, pois eles são controlados pelo judiciário tanto
por vias comuns, quanto pelas especiais, como é o caso do mandado e da ação popular.
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Necessário se faz destacar que os elementos do ato autárquico que resultam de valoração
sobre a conveniência e oportunidade da conduta, são excluídos de apreciação judicial, assim
como os atos administrativos em geral que trazem o regular exercício da função
administrativa e são privativos dos seus agentes administrativos.[carece de fontes

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Foro dos litígios judiciais

Os litígios comuns, onde as autarquias federais figuram como autoras, rés, assistentes ou
oponentes, têm suas causas processadas e julgadas na Justiça Federal[2]:109, I, o mesmo
foro apropriado para processar e julgar mandados de segurança contra agentes autárquicos.
[carece de fontes

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Quanto às autarquias estaduais e municipais, os processos em que encontramos como

partes ou intervenientes terão seu curso na Justiça Estadual comum, sendo o juízo indicado
pelas disposições da lei estadual de divisão e organização judiciárias.[carece de fontes

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Nos litígios decorrentes da relação de trabalho, o regime poderá ser estatutário ou

trabalhista. Sendo estatutário, o litígio será de natureza comum, as eventuais demandas
deverão ser processadas e julgadas nos juízos fazendários. Porém, se o litígio decorrer de
contrato de trabalho firmado entre a autarquia e o servidor, a natureza será de litígio
trabalhista (sentido estrito), devendo ser resolvido na Justiça do Trabalho, seja a autarquia
federal, estadual ou municipal.[carece de fontes

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Responsabilidade civil

Prevê a Constituição que as pessoas jurídicas de direito público respondem pelos danos que
seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros.[2]:37, §6º
A regra contida no referido dispositivo, consagra a teoria da responsabilidade objetiva do
Estado[carece de fontes

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, aquela que independe da investigação sobre a culpa na conduta do agente.

Prerrogativas autárquicas

As autarquias possuem algumas prerrogativas de direito público, sendo elas:

imunidade tributária: previsto no art. 150, § 2 º, da CF, veda a instituição de impostos sobre
o patrimônio, a renda e os serviços das autarquias, desde que vinculados as suas
finalidades essenciais ou às que delas decorram. Podemos, assim, dizer que a imunidade
para as autarquias tem natureza condicionada.

impenhorabilidade de seus bens e de suas rendas: não pode ser usado o instrumento
coercitivo da penhora como garantia do credor.

imprescritibilidade de seus bens: caracterizando-se como bens públicos, não podem ser
eles adquiridos por terceiros através de usucapião.

prescrição qüinqüenal: dívidas e direitos em favor de terceiros contra autarquias

prescrevem em 5 anos.

créditos sujeitos à execução fiscal: os créditos autárquicos são inscritos como divida ativa
e podem ser cobrados pelo processo especial das execuções fiscais.

presunção de legitimidade de seus atos administrativos:

prazo em quadruplo para contestar e em dobro para recorrer, conforme previsto no Código
do Processo Civil, em seu art.188. (Informação desatualizada. No novo CPC, o prazo é em
dobro para contestar e para recorrer, conforme art. 183)

principais situações processuais específicas:

As autarquias são consideradas como fazenda pública, razão pela qual, nos processos em
que é parte, tem prazo em quádruplo para contestar e em dobro para recorrer (art. 188 do
CPC). Elas estão sujeitas ao duplo grau de jurisdição. A defesa de autarquia em execução
por quantia certa, fundada em título judicial, se formaliza em outros apensos ao processo
principal e por meio de embargos do devedor, este último conforme art. 741 do CPC.
 Agências autárquicas reguladoras e executivas

Essas agências possuem como função principal o controle de pessoas privadas que estão
incumbidas da prestação de serviços públicos, e regra sobre a forma de concessão ou
permissão, para que se evite abusos neste campo por pessoas da iniciativa privada.

Pode-se classificar em duas categorias: as agências reguladoras, com função básica de

controle e fiscalização, adequadas para o regime de desestatização, e as agências
executivas, mais apropriadas para a execução efetiva de certas atividades administrativas
típicas de Estado.

Associações públicas

Segundo Carvalho Filho, a Lei nº 11.107, de 6.4.2005, que dispõe sobre normas gerais de
instituição de consórcios públicos, previu que estes mecanismos deverão constituir
associação pública ou pessoa jurídica de direito privado (art. 1 º, § 1º). Ao referir-se à
personalidade, o legislador estabeleceu que a associação pública terá personalidade jurídica
de direito público (art. 6º, I), ao contrário da outra alternativa, em que a pessoa terá
personalidade jurídica de direito privado.

Formado o consorcio público com a fisionomia jurídica de associação pública, sempre para
a consecução de objetivos de interesse comum dos entes pactuantes e para a
implementação do sistema de gestão associada, esta com base no art. 241 da CF, terá ela
personalidade jurídica de direito público e natureza jurídica de autarquia. Conseqüentemente,
a tais associações serão atribuídas todas as prerrogativas que a ordem jurídica dispensa às
autarquias em geral.

Referências

1. Staford, Aline André e Silva; Oliveira, Halber de Lacerda; Moura, Edson Mazini; Pereira,
Luciana Francisco; Missiunas, Rafael de Carvalho (novembro de 2008). «Autarquias e
demais entidades da administração indireta» (http://www.ambito-juridico.com.br/site/inde
x.php?artigo_id=5299&n_link=revista_artigos_leitura) . Rio Grande. Âmbito Jurídico. 11
(59). Consultado em 18 de maio de 2015

2. BRASIL, Constituição federal, [1] (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constit

uicao.htm)

3. BRASIL, Código civil brasileiro, art. 41, inc. IV (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/20

02/l10406.htm#art41iv)
 4. BRASIL, Decreto-lei 200, de 25 de fevereiro de 1967 (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/d
ecreto-lei/del0200.htm)

5. Ferreira, Aurélio Buarque de Hollanda (1996). Novo Dicionário Aurélio da Língua

Portuguesa. [S.l.]: Editora Nova Fronteira. p. 201

6. Silva, Oscar Joseph de Plácido e (1999). Vocabulário Jurídico 15 ed. Rio de Janeiro:
Editora Forense. p. 100

7. Carvalho Filho, José dos Santos (2003). Manual de Direito Administrativo. Ver. Ampl. E
atual 10 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris. p. 366

8. Pietro, Maria Sylvia Zanella di (2003). Direito Administrativo 15 ed. São Paulo: Editora
Atlas. p. 366

9. Carvalho Filho, José dos Santos (2009). Manual de Direito Administrativo 21 ed. São
Paulo: [s.n.]

10. BRASIL, Decreto-lei 6 016, de 22 de novembro de 1943 (http://www2.camara.leg.br/legin/f

ed/declei/1940-1949/decreto-lei-6016-22-novembro-1943-416115-publicacaooriginal-1-p
e.html)

11. Pietro, Maria Sylvia Zanella di (2007). Direito Administrativo 20 ed. São Paulo: [s.n.]

12. Gestão do Conhecimento e Gestão de Pessoas: desafios para as organizações públicas (h

ttp://www.saude.mt.gov.br/upload/documento/104/gestao-do-conhecimento-e-gestao-de-
pessoas-desafios-para-as-organizacoes-publicas-%5B104-030210-SES-MT%5D.pdf)

13. Ferreira, Vinicius Xavier (julho de 2009). «As entidades autárquicas e sua disciplina legal»
(http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id
=6890) . Rio Grande. Âmbito Jurídico. 12 (66). Consultado em 12 de maio de 2015

14. BRASIL, Código civil brasileiro, art. 65 (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/l104

06.htm#art65)

15. Carvalho Filho, José dos Santos (2014). Manual de direito administrativo. rev., ampl. e
atual, até 31-12-2013 27 ed. São Paulo: Editora Atlas

Ver também

Lista de autarquias federais do Brasil

Categoria:Autarquias do Brasil
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