DIREITO FINANCEIRO

CAPÍTULO I – O que é Direito Financeiro?

- A atividade financeira é atividade meio, instrumental, que, apesar de não atender diretamente as
necessidades da coletividade, possibilita o alcance dos fins colimados pelo Estado, constituindo base de toda
atividade estatal.
- Se efetiva através de recebimentos e pagamentos feitos em moeda.
- Atividade financeira – campos:
a) Receita – captação de recursos;
b) Gestão – administração desses recursos e conservação do patrimônio público;
c) Despesa – emprego dos recursos para a realização dos fins visados pelo Estado.
- Atividade financeira e atividade econômica – ambas são formas de obter recursos escassos, mas esta é
praticada por particulares e tem finalidade própria;
- Atividade financeira e atividade política – ambas incorporam o momento autoritário da decisão, mas a
primeira não tem o fim de manter o equilíbrio dos poderes do Estado nem o de realizar políticas públicas;
- Atividade financeira e atividade administrativa – ambas são formas específicas de administração das
finanças do estado, mas esta tem objetivos claros representados pela prestação de serviços públicos.
- Ciência das Finanças e Direito Financeiro: têm o mesmo objeto, mas diferem no tipo de abordagem. O
fenômeno é o mesmo, mas são diversos os objetivos e os métodos.
- Conceito: Direito Financeiro é o ramo do Direito Público que tem como objeto de estudo a atividade
financeira do Estado. Diante dos elementos fornecidos pela Ciência das Finanças, normatiza a atividade
financeira do Estado, jurisdicizando-a.
- Conjunto de normas jurídicas que compõem o direito Financeiro: receita (receitas não tributárias), despesa,
crédito público, orçamento, responsabilidade fiscal e controle da execução orçamentária.
- Autonomia: O Direito Financeiro é mero capítulo do Direito Administrativo, enquanto o Direito Tributário é
departamento do Direito Financeiro. É clara a autonomia didática desse ramo do Direito, que possui
numerosos princípios peculiares e sistema normativo próprio, com estrutura legal de regência bem definida:
CR/88 – arts. 70 a 75 e 163 a 169; Lei n. 4.320/64 e LC n. 101/00.
- Direito Financeiro e Direito Constitucional: este constitui a base de toda a ordem jurídica, é a fonte de onde
o Direito Financeiro extrai suas regras, afinal, a Constituição dedicou nove títulos para assentar as bases da
atividade financeira do Estado.
- Direito Financeiro e Direito Administrativo: a atividade financeira do Estado, objeto do Direito Financeiro, é
o meio que proporciona o funcionamento das demais atividades da Administração Pública para a
consecução de seus fins.
- Direito Financeiro e Direito Tributário: este regula a relação obrigacional tributária, ou seja, parte da
receita, que é um dos campos da atividade financeira do Estado.
- Direito Financeiro e Direito Civil: a receita do Estado pode ter origem também na fruição de seus bens ou
na sua exploração lucrativa, ou, ainda, nas doações e heranças jacentes, incidindo, assim, institutos do
Direito Civil, já que as relações jurídicas, nesses casos, serão disciplinadas pelo direito privado.
- Direito Financeiro e Direito Comercial: o primeiro se vale de conceitos e normas importadas do último,
como investimentos e inversões financeiras.
- Direito Financeiro e Direito Penal: este criminalizou várias infrações à legislação financeira, orçamentária e
de controle.
- Direito Financeiro e Direito Processual Civil: a interação se dá quando o tema é o regime de precatórios.

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- Direito Tributário X Direito Financeiro: os ramos têm conceitos, objetos, campos de atuação e leis de
regência distintas.

TRIBUTÁRIO FINANCEIRO

Relação obrigacional tributária. Atividade financeira do Estado, com ênfase no

sistema orçamentário.

Polo ativo: Estado; Nos dois polos: órgãos ou entidades públicas,

Polo passivo: particular (contribuinte ou disputando espaço na elaboração e execução do
responsável) orçamento público.

Regula as relações entre fisco e contribuinte até o Começa sua seara a partir do pagamento do
pagamento do tributo. tributo.

* COMPETÊNCIA
- Art. 24, §1º, CR/88: compete concorrentemente à União, aos Estados e ao DF legislar sobre direito
financeiro, sendo que a União limitar-se-á a estabelecer as normas gerais.
- A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos
Estados, DF e Municípios, que podem preencher os espaços em branco deixados pelas normas gerais,
adaptando-as de acordo com as particularidades regionais e locais, ou seja, os demais entes têm
competência para editar as normas específicas – competência concorrente vertical.
- Normas gerais de Direito Financeiro no Brasil:
a. Lei n. 4.320/64;
b. LC n. 101/00 (LRF).
- Já a competência concorrente cumulativa é exercida pelos Estados e DF quando a União se omite em
elaborar as normas gerais. É cumulativa porque esses entes estão autorizados, nesse caso, a legislar em sede
de normas gerais como em sede de normas específicas, mas apenas para atender às suas peculiaridades.
- Sobrevindo as normas gerais, dar-se-á a suspensão da eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário. Ou
seja, não se trata nem de suspensão da lei por completo nem mesmo de revogação da lei estadual.

CAPÍTULO II – Sistema orçamentário

- Orçamento público: instrumento através do qual os cidadãos, por meio de lei aprovada por seus
representantes no Parlamento, fixam despesa e prevêem a receita para o período de um ano [periodicidade
do orçamento] a partir da determinação dos serviços públicos que serão prestados pelo Estado e dos demais
objetivos da política orçamentária, bem como da definição de quais, e de forma, setores da sociedade
financiarão a atividade estatal [escalonamento da carga tributária].
- O orçamento é ato do Poder LEGISLATIVO, embora seja de competência privativa do Chefe do Executivo a
apresentação do projeto orçamentário.
- Natureza jurídica do orçamento:
a. 1ª corrente: orçamento é lei material, ato jurídico com verdadeira substância normativa;
b. 2ª corrente: o orçamento, dependendo da legislação de regência, pode ser, em uma de suas partes,
feição de lei material, sendo lei formal no restante. O orçamento das despesas é ato administrativo,
enquanto o orçamento das receitas tributárias é lei material.
c. 3ª corrente: o orçamento é lei meramente formal. O orçamento não é lei em substância, mas tem
forma de lei. Não seria material porque não produz qualquer regra jurídica, ordem ou proibição.

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- Natureza jurídica no Brasil:
a. Até a Emenda nº 01/69: ato-condição.
b. A partir da Emenda nº 01/69: orçamento público é entendido como lei, com o princípio da
anualidade tributária, sendo o orçamento um ato final do Poder Legislativo.
- Sistema orçamentário: planos: [vinculação permanente e contínua]
.:. Orçamento fiscal;
.:. orçamentos de investimentos das empresas;
.:. orçamento da seguridade social.
 Desde a edição da Lei n. 4.320/64 foi adotada no Brasil a ideia do orçamento-programa.
 Objetivos da política orçamentária:
a. Assegurar ajustamentos na alocação de recursos;
b. Garantir a estabilidade econômica;
c. Conseguir ajustamentos na distribuição da renda e da riqueza.
 Funções principais do orçamento:
- Política;
- Reguladora;
- Econômica:
* Déficit – adotada em épocas de desemprego, devendo o Estado injetar recursos extras na economia;
* Superávit – períodos de crescimento da renda nacional, possibilitando ao Estado efetuar poupança;
* Equilíbrio – períodos de crescimento do endividamento público.
- Ao lado da receita, deve operar o princípio tributário da capacidade contributiva, enquanto do lado da
despesa deve operar o da redistribuição de renda.
- O orçamento no Brasil não é impositivo. O Executivo pode, por conveniência ou oportunidade, escolher as
despesas que serão efetivadas.
- Responsabilidade na gestão fiscal pressupõe ação planejada e transparente.
- O planejamento é uma atividade constante, ininterrupta, perene, que fundamenta, precede e acompanha a
elaboração orçamentária e deve estar sempre presente em todas as esferas de governo e em todos os entes
da Federação.
- A relação entre planejamento governamental e orçamento é muito estreita; este é instrumento para a
consecução dos objetivos e metas estabelecidos por aquele.
- Todo o sistema orçamentário – LDO, PPA, LOA – deve estar orientado pelo tema planejamento, dada a sua
instrumentalidade e seus efeitos.
- Federalismo é princípio constitucional orçamentário geral. Penetra em todos os princípios vinculados à
justiça e à segurança.
- Processo de descentralização fiscal: fatores que justificam:
.:. econômicos;
.:. culturais, políticos, institucionais;
.:. geográficos.
- Manobras que atentam contra o federalismo fiscal brasileiro: Fundo de estabilização Fiscal, edição da Lei
Kandir (LC nº 87/96), LC nº 101/00 (LRF) e vinculações constitucionais de recursos orçamentários a despesas
previamente determinadas.
- Pilares da LRF: planejamento, transparência e controle. A transparência das contas públicas conduz à
legitimidade do orçamento.
* PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS:

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* LEGALIDADE
- Não haverá despesa pública que não esteja autorizada pela lei do orçamento
- Art. 165, caput, CR
- Art. 167, CR – vedações
- É competência exclusiva do Chefe do Executivo abrir os créditos orçamentários – suplementares ou
especiais – autorizados em lei, mediante edição de decreto (Lei n. 4.320/64)
- O superávit financeiro apurado no final de um exercício, referente à aplicação dos recursos de determinado
fundo, não podem ser destinados no orçamento subsequente a despesas estranhas à finalidade do
respectivo fundo.
*UNIDADE
- Orçamento uno, ou seja, cada ente federado tem apenas um orçamento, o que não quer dizer que seja em
um só documento, mas que sejam apresentados em lei única.
- A lei orçamentária compreende:
.:. o orçamento fiscal,
.:. o orçamento de investimento das empresas estatais e
.:. o orçamento da seguridade social.
* UNIVERSALIDADE
- O orçamento deve incluir todas as receitas e todas as despesas referentes aos Poderes Públicos (vedadas
quaisquer deduções), inclusive as relativas aos fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta.
- A lei orçamentária deve incluir todas as receitas e todas as despesas referentes aos Poderes Públicos
- Deve compor o orçamento fiscal e da seguridade social a programação das autarquias, inclusive especiais e
fundações instituídas e mantidas pelo poder Público, bem como das empresas públicas, sociedades de
economia mista e demais entidades em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital
social com direito a voto E QUE RECEBAM RECURSOS DO TESOURO NACIONAL.
- Entidades que não recebem recursos do Tesouro: operam em regime de direito privado
- Estão FORA do orçamento da União:
.:. os fundos de incentivos fiscais, que figurarão exclusivamente como informações complementares ao
projeto de lei orçamentária;
.:. os conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas, constituídos como autarquias;
.:. as empresas que recebam recursos da União apenas sob a forma de participação acionária, de
pagamento pelo fornecimento de bens e pela prestação de serviços, de pagamento de empréstimos e
financiamentos concedidos, e de transferências para aplicação em programas de financiamento, nos
termos dos arts. 159, I, c e 239, §1º, CR/88
- CR/88: É vedada a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da
seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos
mencionados no art. 165, § 5º
- É necessário o detalhamento das fontes de financiamento do investimento de cada entidade, de forma a
evidenciar a origem dos recursos
- Orçamento da seguridade social: dotações destinadas a atender às ações de saúde, previdência e
assistência social
- As contribuições sociais são TRIBUTOS, submetendo-se ao mesmo regime imposto às demais espécies
tributárias
- O orçamento deve trazer a previsão de receita e fixação de despesa expressas em valores brutos, sem
deduções ou compensações

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- O princípio é de grande importância para a transparência orçamentária, pois instrumentaliza o equilíbrio
financeiro do Estado e favorece o controle parlamentar sobre as finanças públicas.
* ANUALIDADE
- O orçamento deve ser projetado para determinado período. No caso brasileiro, o exercício financeiro
coincide com o ano civil.
- A periodicidade interessa dos pontos de vista político, financeiro e econômico.
- Anualidade orçamentária X Anualidade tributária.
- Anualidade tributária = anterioridade da lei + prévia inclusão orçamentária
- O orçamento deve ser projetado para determinado período. O exercício financeiro coincide com o ano civil
(lei n. 4.320/64)
- Fundamentos:
.:. a previsão orçamentária não pode ter uma existência ilimitada;
.:. maior controle da sua execução;
.:. proteção do contribuinte: revisão periódica da carga tributária.
- NENHUM investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem PRÉVIA
inclusão no PPA.
- As normas pertinentes ao orçamento dizem respeito à gestão de recursos do Estado e à despesa pública,
matérias alheias à relação de tributação.
- Não é possível combinar normas do sistema orçamentário com normas do sistema tributário para que
operem em favor do Estado ou do contribuinte.
- O orçamento fiscal não é condição de vigência nem de eficácia de norma que institui, majora, reduz ou
suprime tributo.
* PROIBIÇÃO DO ESTORNO DE VERBAS
- É vedada a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de
programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa.
- Estreita correlação com o princípio da legalidade.
- CR/88: É vedada a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa
- É princípio orçamentário, e não tributário, motivo pelo qual sujeito passivo da obrigação tributária não
pode invocá-lo.
- Importância da não-afetação prévia da receita de impostos – dá liberdade ao elaborador de políticas
públicas, possibilitando a alocação de recursos.
- Transposição: realocação no âmbito dos programas de trabalho, dentro do mesmo órgão;
- Remanejamento: realocação na organização de um ente público com destinação de recursos de um órgão
para outro;
- Transferência: realocação de recursos entre as categorias econômicas de despesas, dentro do mesmo
órgão e do mesmo programa de trabalho.
* NÃO-VINCULAÇÃO DA RECEITA DE IMPOSTOS
- É proibida a afetação da receita de impostos a órgão, fundo ou despesa; só a CR pode determinar essa
vinculação.
- Desvinculação temporária de recursos orçamentários: desvinculação de receitas da União (DRU)
- A vinculação, por ser prévia, universal e indiscriminada, provoca distorções na alocação de recursos,
comprometendo a otimização do retorno da despesa pública.
* EXCLUSIVIDADE
- A lei orçamentária não poderá conter dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação de despesa.
- O orçamento, por sua natureza, é lei temporária, dotada de autorrevogação.

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- A CR exclui dessa proibição a autorização para a abertura de créditos suplementares e as operações de
crédito.
- Deve ser fixado, contudo, o limite em valores absolutos ou em percentuais e observado o princípio da
proibição do estorno de verbas.
* EQUILÍBRIO ORÇAMENTÁRIO
- O orçamento deve apresentar receitas equivalentes às despesas.
- Implícito na CR/88
- Pode ser visto em duas vertentes: a contábil – independentemente da origem das receitas, o orçamento
deve ser aprovado com igualdade entre receitas e despesas; e a econômica – ficariam excluídas as chamadas
receitas creditícias, pois o equilíbrio se dava por serem as despesas financiadas exclusivamente com as
receitas próprias.
- Regime de gestão fiscal responsável – vertentes:
.:. cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas
.:. obediência aos limites e às condições quanto à renúncia de receita, geração de despesas e
endividamento público.
* PROGRAMAÇÃO
- O orçamento deve ser elo entre planejamento e ações governamentais.
- Exigência de programação na CR/88: PPA
* DISCRIMINAÇÃO OU ESPECIALIZAÇÃO
- Detalhamento da receita e da despesa
- Transparência e controle de gastos públicos
- No modelo orçamentário brasileiro – classificações da despesa:
.:. Por esfera orçamentária;
.:. Por esfera institucional;
.:. Por esfera funcional-programática;
.:. Por natureza de despesa
- O orçamento público deve ser padronizado.

CAPÍTULO III – Leis orçamentárias

* Tipos e natureza autorizativa das leis orçamentárias

- Três leis orçamentárias: a que institui o PPA, a que estabelece as diretrizes (LDO) e a que aprova o
orçamento anual (LOA).
- Essas leis têm vigência temporária e processo legislativo peculiar, sendo de iniciativa privativa e vinculada
do Chefe do Executivo.
- PPA: elaborado no 1º ano do mandato do Chefe do Executivo; vigência de 4 anos.
- LDO: editada no 1º semestre de cada ano.
- LOA: elaborada no 2º semestre; vigência no ano seguinte.
- Cada PPA se desdobra em 4 LDO’s e cada LDO orienta a correspondente LOA.
- As leis orçamentárias brasileiras não são impositivas, têm natureza autorizativa.
* PPA
- Estabelece, de forma regionalizada [nas 3 esferas], as diretrizes, objetivos e metas da administração pública
federal, estadual e municipal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos
programas de duração continuada.
- Exemplos:

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 .:. diretrizes: descentralizar o fornecimento de merenda escolar
.:. objetivos: erradicar a poliomielite no país
.:. meta: matricular 50 milhões de estudantes no ensino fundamental
.:. despesas de capital: construção de hospitais, estradas etc
.:. despesas decorrentes das despesas de capital: despesa com pessoal necessária para o funcionamento
do hospital que será construído
.:. programa de duração continuada: Bolsa Família
- Princípios que orientam o PPA:
A. identificação clara dos objetivos e das prioridades do governo;
B. integração do planejamento e do orçamento;
C. promoção da gestão empreendedora;
D. garantia da transparência;
E. estímulo a parcerias;
F. gestão orientada para os resultados;
G. organização das ações de governo em programas.
- Tipos de programas do PPA:
1. Programas finalísticos – bens e serviços ligados diretamente à sociedade, cujos resultados são passíveis de
mensuração.
2. Programas de apoio às políticas públicas e áreas especiais – bens e serviços ofertados ao próprio Estado,
podendo ser compostos inclusive por despesas de natureza tipicamente administrativa.
- O PPA NÃO contempla ações de manutenção administrativa, pagamento de benefícios previdenciários nem
encargos financeiros.
- O PPA é lei formal, dependendo do orçamento anual para ter eficácia quanto à realização das despesas.
Constitui mera programação ou orientação, não vinculando o Legislativo. Autoriza realização de
investimentos relevantes e proíbe os grandes investimentos e programas de duração continuada nele não
contemplados.
- Vigência, prazos, elaboração e organização: Lei Complementar
- O Projeto do PPA, para vigência até o final do 1º exercício financeiro do mandato presidencial subsequente,
será encaminhado até 4 meses antes do encerramento do 1º exercício financeiro (31/08) e devolvido para
sanção até o encerramento da sessão legislativa (22/12).
- Vigência: 3 últimos anos do mandato do Chefe do Executivo e no 1º ano do mandato subsequente.
*LDO
- Instrumento de planejamento de curto prazo elaborado nas 3 esferas do governo.
- Consubstanciada em lei anual, de iniciativa privativa e vinculada do Chefe do Executivo.
- Tramita na Casa Legislativa no 1º semestre de cada ano.
- Conteúdo:
.:. metas e prioridades da administração pública
.:. orienta a elaboração da LOA
.:. dispõe sobre alterações na legislação tributária
.:. estabelece políticas de aplicação das agências oficiais de fomento
- Indica as despesas de capital prioritárias para o exercício seguinte
- Função: funcionar como elo entre o planejamento, de médio prazo [PPA] e o projeto orçamentário para
execução imediata, aprovado na LOA. Escolhe os programas prioritários na execução do orçamento do ano
seguinte.

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- É um plano prévio, que não cria direitos subjetivos para terceiros nem tem eficácia fora da relação entre os
Poderes do Estado. Não vincula o Congresso quanto à elaboração da LOA.
- Integrará o projeto de LDO Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores
correntes (moeda corrente) e constantes, (para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes)
relativas a:
. receitas,
. despesas,
. resultado nominal – diferença entre receitas e despesas públicas
. resultado primário – diferença entre valores não-financeiros das receitas e das despesas [déficit
primário/ superávit primário]
. montante da dívida pública.
- Até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Executivo demonstrará e avaliará o cumprimento
das metas fiscais de cada quadrimestre em audiência pública na Comissão mista de orçamento do Congresso
Nacional ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais ou municipais.
- Constitui infração administrativa contra as leis de finanças públicas propor LDO sem as metas fiscais
- Anexo de Riscos Fiscais – nele devem ser avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de
afetar as contas públicas.
- Contingência: é uma condição ou situação cujo resultado final, favorável ou desfavorável, depende de
eventos futuros incertos.
- Passivos contingentes: obrigações potenciais, decorrentes de lei ou contrato, que poderão surgir no
decorrer do exercício seguinte, afetando o equilíbrio entre receitas previstas e as despesas fixadas. Por
serem incertas, não constam expressamente no orçamento.
- Anexo específico – conterá os objetivos das políticas monetárias, creditícia e cambial e as metas de inflação
para o exercício subsequente.
- Vigência, prazos, elaboração e organização: Lei Complementar
- O Projeto deve ser encaminhado até 8 meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro
(15/04) e devolvido para sanção até o encerramento do 1º período da sessão legislativa (17/07).
- Embora a vigência formal da LDO seja maior que um ano, ela traça metas e prioridades da Administração
apenas para o exercício subsequente. Deve ter harmonia com o PPA vigente no exercício seguinte, que ainda
não foi aprovado.
*LOA
- Iniciativa privativa e vinculada do Chefe do Executivo
- Execução imediata
- Compreende:
.:. o orçamento fiscal
.:. o orçamento de investimento
.:. o orçamento da seguridade social
- É vedado consignar na LOA crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada.
- O projeto da LOA será encaminhado até 4 meses antes do encerramento do 1º exercício financeiro (31/08)
e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa (22/12).
- Crédito orçamentário: autorização através de lei de orçamento ou de créditos, adicionais, para a execução
de programa, projeto ou atividade ou para desembolso de quanto aportada a objeto de despesa, vinculado a
uma categoria econômica, e, pois, a um programa. Identificação qualitativa.
- Dotação orçamentária: medida ou quantificação monetária do recurso aportado a um programa, atividade,
projeto, categoria econômica ou objeto de despesa.

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- A lei orçamentária é organizada na forma de créditos orçamentários, aos quais são consignadas dotações.
- Dotação é o montante de recursos financeiros com que conta o crédito orçamentário.
*Dotação – identificação quantitativa (quanto gastar);
*Crédito orçamentário – identificação qualitativa (em que, como e onde gastar)
- Não há crédito orçamentário sem a sua respectiva dotação e vice-versa.
* CICLO ORÇAMENTÁRIO
- Cada tipo de lei orçamentária – PPA, LDO, LOA – tem seu ciclo próprio.
- Fases do processo orçamentário:
1. Elaboração do projeto de lei orçamentária;
2. Tramitação do projeto no Legislativo;
3. Execução do orçamento aprovado;
4. Controle da execução do orçamento público.
* Elaboração do projeto de LOA
- O processo se desenvolve no âmbito do sistema de planejamento e orçamento do Executivo.
- O projeto será encaminhado para o Legislativo até 31.08.
- LRF: transparência durante o processo de elaboração, mediante incentivo à participação popular e
realização de audiências públicas – Orçamento participativo.
- Compete privativamente ao Presidente da República encaminhar ao Congresso o PPA, a LOA e a LDO, que
serão estabelecidos por leis de iniciativa do Executivo.
- O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso para propor MODIFICAÇÃO nos projetos
relativos ao PPA, LOA e LDO, enquanto não iniciada a votação da parte cuja alteração é proposta, na
Comissão de Orçamento.
- Art. 32, Lei 4.320/64: Se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado nas Constituições ou nas Leis
Orgânicas dos Municípios, o Poder Legislativo considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente.
- STF: entende que o art. 61, §1º, “b”, CR/88, tem aplicação circunscrita às iniciativas privativas do Chefe do
Executivo Federal, na órbita exclusiva dos Territórios Federais.

Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da
Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao
Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos,
na forma e nos casos previstos nesta Constituição.
§ 1º - São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
II - disponham sobre:
b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e
pessoal da administração dos Territórios.

- O Legislativo, o Judiciário, o MP e o Tribunal de Contas elaborarão suas respectivas propostas de despesas,

que serão encaminhadas para o Executivo, para efeitos de consolidação e apresentação ao Legislativo.
- Proposta de orçamento da Seguridade Social: elaborada de forma integrada pelos órgãos responsáveis pela
saúde, previdência e assistência social, tendo em vista as metas e prioridades estabelecidas na LDO,
assegurada a cada área a gestão de seus recursos.
* Tramitação do projeto no Legislativo
* Projeto legislativo
- As leis orçamentárias estão sujeitas, de modo geral, ao processo legislativo comum – arts. 59 a 69, CR/88;
- Exceção: normas correspondentes à tramitação dos projetos de leis orçamentárias na Comissão de
Orçamento – arts. 165 a 169, CR/88 – processo legislativo especial.
* Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização

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- Art. 166, §1º, CR/88
- Cabe à Comissão examinar e emitir parecer sobre:
1. os projetos de lei relativos ao PPA, LOA, LDO e aos créditos adicionais;
2. as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República;
3. os planos e programas nacionais, regionais e setoriais.
4. Exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões do
Congresso e de suas casas.
5. projetos de lei que alterem quaisquer das leis orçamentárias, como as referentes às autorizações do Executivo
para proceder transposição, remanejamento e transferência de dotação orçamentária.
- Composição: 40 membros titulares = 30 Deputados + 10 Senadores, com igual nº e suplentes.
- Se forem constatados indícios de despesas não autorizadas:
I. a Comissão de Orçamento solicitará à autoridade governamental responsável que, no prazo de 5 dias,
preste os esclarecimentos necessários.
II. Não prestados os esclarecimentos ou considerados insuficientes, a Comissão solicitará ao Tribunal de
Contas pronunciamento conclusivo no prazo de 30 dias.
III. Entendendo o Tribunal irregular a despesa, a Comissão, se julgar que o gasto poderá causar dano
irreparável ou grave lesão à economia pública, proporá ao Congresso sua sustação.
* Audiências públicas
- CR/88: art. 58
§ 2º - às comissões, em razão da matéria de sua competência, cabe:
II - realizar audiências públicas com entidades da sociedade civil;
- LRF: determina a realização das mesmas, em favor da TRANSPARÊNCIA DA GESTÃO FISCAL, durante os
processos de elaboração e de discussão do PPA, da LOA e da LDO – objetivo: debater e aprimorar o projeto
de lei orçamentária.
- As audiências públicas que tiverem como objeto o debate de assuntos relacionados aos campos temáticos
regimentais das comissões permanentes do Senado e da Câmara de Deputados serão realizadas sob a
coordenação da Comissão de Orçamento, na forma de reuniões conjuntas.
- Poderão ser realizadas audiências públicas regionais para debater determinado projeto quando de
interesse de Estado ou Região Geográfica.
* Emendas ao projeto de lei orçamentária
- Classificação das emendas ao projeto de lei orçamentária:
1. Quanto à FINALIDADE
a) Emendas ao texto – destinadas a alterar o texto dos dispositivos do projeto de LOA;
b) Emendas à receita – destinadas a alterar a estimativa da receita com o fim de corrigir erros/ omissões,
inclusive as que propõem redução da mesma (ex: no caso de renúncia);
CONDIÇÕES:
 Ter recebido, previamente ao exame da compatibilidade e da adequação orçamentária e financeira,
parecer favorável de mérito, na Casa de Origem, pelas Comissões Permanentes;
 Estar, até o fim do prazo para apresentação de emendas, instruído com estimativa de renúncia de
receita dele decorrente, oriunda do Executivo ou de órgão técnico especializado em matéria
orçamentária do Legislativo.
c) Emendas à despesa – destinadas a alterar a proposta de fixação de despesa. Classificadas em 3 categorias:
 Emenda de remanejamento: propõe acréscimo ou inclusão de dotações e, simultaneamente, como
fonte exclusiva de recursos, a anulação equivalente de dotações constantes do projeto, EXCETO as
de Reserva de Contingência. Essa emenda só pode ser aprovada mediante anulação das dotações
indicadas na própria emenda, observada a compatibilidade das fontes de recursos.

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  Emenda de apropriação: propõe acréscimo ou inclusão de dotações e, simultaneamente, como
fonte de recursos, a anulação equivalente de recursos integrantes da Reserva de Recursos e outras
dotações definidas no Parecer Preliminar aprovado pelo Plenário da Comissão de Orçamento.
 Emenda de cancelamento: propõe exclusivamente a redução de dotações constantes do projeto de
lei orçamentária.
2. Quanto à NATUREZA DO PROPONENTE
a) Emendas de comissão – apresentadas pelas Comissões Permanentes do Senado ou da Câmara de
Deputados. Deverão:
1. ser apresentadas juntamente com a ata de reunião que decidiu por sua apresentação;
2. ter caráter institucional e relevante interesse nacional (vedada a destinação a entidades privadas, salvo se
contemplarem programação constante do projeto);
3. conter, em sua justificação, elementos, critérios e fórmulas que determinem a aplicação dos recursos, em
função da população beneficiada pela respectiva política pública, quando se tratar de transferências
voluntárias de interesse nacional.
Podem ser apresentadas:
- até 4 emendas (2 de apropriação, 2 de remanejamento) – comissões cuja competência esteja restrita a
uma só subárea temática;
- até 8 emendas (4 de apropriação, 4 de remanejamento) – comissões cuja competência abranja mais
de uma subárea temática.
b) Emendas de bancada estadual – apresentadas pelas bancadas estaduais do Congresso Nacional, relativas
a matérias de interesse de cada Estado ou DF.
Deverão:
1. Ser apresentadas juntamente com a ata de reunião que decidiu por sua apresentação, aprovada por 3/4
dos Deputados e 2/3 dos Senadores da respectiva Unidade da Federação.
2. Identificar de forma precisa o seu objeto, vedada a designação genérica de programação que possa
contemplar obras distintas ou possam resultar, na execução, em transferências voluntárias, convênios ou
similares para mais de um ente federativo ou entidade privada;
3. No caso de projetos, contemplar alternativamente a:
- projeto de grande vulto, conforme definido na lei do PPA
- projeto estruturante, nos termos do Parecer Preliminar, especificando-se seu objeto e sua localização
4. No caso de atividades/operações especiais:restringir-se às modalidades de aplicação “governo estadual” e
“aplicação direta”
Podem ser apresentadas:
- no mínimo 15 e no máximo 20 emendas de apropriação, além de 3 de remanejamento.
c) Emendas individuais – iniciativa de cada parlamentar, que poderá apresentar até 25 emendas ao projeto.

Quanto à FINALIDADE Quanto à NATUREZA DO PROPONENTE

Emendas ao texto Emendas de Comissão
Emendas à receita Emendas de bancada estadual
Emendas à despesa
- de remanejamento Emendas individuais
- de apropriação
- de cancelamento

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- As emendas serão apresentadas na Comissão de orçamento, que sobre elas emitirá parecer, e apreciadas,
na forma regimental, pelo plenário das duas Casas do Congresso Nacional.
- Emendas ao projeto de LOA ou aos projetos que o modifiquem só podem ser aprovados (art. 166, §3º):
 se forem compatíveis com o PPA e a LDO;
 se indicarem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesas,
excluídas as incidentes sobre:
*dotações para pessoal e seus encargos,
*serviço da dívida (dívida externa, pagamento de juros, encargos adicionais e parcelas de
amortização dos empréstimos contraídos junto a agentes sediados em países estrangeiros);
*transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e DF;
 se forem relacionadas com a correção de erros ou omissões ou com dispositivos do texto do projeto
de lei.
- A Constituição exige a indicação dos recursos que darão suporte para as despesas pretendidas, não se
admitindo, para tanto, modificações na previsão de receitas, quer sejam por aumento de arrecadação, quer
sejam por contratação de empréstimos ou financiamentos.
- É possível que, no âmbito da Comissão de Orçamento, sejam apresentados destaques para votação em
separado, a requerimento de:
.:. membro da Comissão de Orçamento;
.:. coordenador de Bancada Estadual ou membro da Comissão de Orçamento por ele autorizado;
.:. presidente de Comissão Permanente da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal ou membro de
Comissão autorizado pelo respectivo presidente.
- Objetivos dos pedidos de destaque:
a. incluir, suprimir ou restabelecer dispositivo ou parte de dispositivo suprimido do texto legal;
b. incluir, aumentar, cancelar, suprimir, reduzir ou recompor dotação cancelada;
c. aumentar ou reduzir receita.
- STF: o poder de emendar projetos de lei, que se reveste de natureza eminentemente constitucional,
qualifica-se como prerrogativa de ordem político-jurídica inerente ao exercício de atividade legislativa.
- Essa prerrogativa pode ser legitimamente exercida pelos membros do Legislativo, desde que, respeitadas
as limitações estabelecidas na CR/88, as emendas parlamentares:
.:. não importem aumento da despesa prevista no projeto de lei;
.:. guardem afinidade lógica (pertinência) com a proposição original;
.:. tratando-se de projetos orçamentários, observem as restrições do art. 166, §3º, CR/88.
- STF: assentou a impossibilidade jurídica de se propor ADIN contra emenda parlamentar à proposta
orçamentária do Executivo, por se tratar de ato concreto.
* Aprovação, promulgação e publicação da lei orçamentária
- Projetos de lei relativos ao PPA, LOA, LDO, créditos adicionais e que versem sobre alterações nas leis
orçamentárias: discutidos e votados em sessão conjunta, apreciados pelas duas Casas do Congresso, na
forma do regimento comum.
- Votação concluída – projeto de lei enviado ao Presidente da República – sanção
- Ou, se considerá-lo, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário ao interesse público – veto total ou
parcial no prazo de 15 dias úteis, contados do recebimento – comunicação em 48 horas ao Presidente do
Senado.
- Decorridos 15 dias, o silêncio do Presidente implicará sanção.
- No caso de veto: será apreciado em sessão conjunta, dentro de 30 dias a contar de seu recebimento, só
podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores, em escrutínio secreto.

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- Se o veto não for mantido: projeto enviado para promulgação ao Presidente da República.
- Se a lei não for promulgada em 48h: nos casos de sanção tácita ou derrubada do veto, o Presidente do
Senado a promulgará.
- Se este não o fizer, em igual prazo: caberá ao Vice-Presidente do Senado fazê-lo.
- O que se promulga e publica é a LEI, e não seu projeto, já que no momento da promulgação, este já se
transformou em lei (sanção presidencial ou derrubada do veto).
- Publicada a lei, não se aplica a regra da LICC que diz que salvo disposição em contrário, a lei começa a
vigorar em todo o País 45 dias depois de sua publicação oficial, isso porque a vigência da lei orçamentária é
muito bem definida: 01/01 a 31/12.
* Veto de despesas e uso dos recursos correspondentes
- Art. 166:
§8º - Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária
anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante
créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.
- A utilização de recursos que seriam utilizados nas despesas vetadas pelo Presidente da República e cujos
vetos não foram rejeitados pelo Congresso dar-se-á por meio de créditos adicionais (especiais ou
suplementares), que serão incorporados ao orçamento já em execução, por meio de lei específica, sempre.
- Não cabe ao Legislativo simplesmente rejeitar o projeto de LOA; pode emendar a proposta, mas não
rejeitá-la pura e simplesmente. A elaboração do orçamento público é tarefa afeta à Casa Legislativa.
- As restrições impostas pelo art. 166, §3º, CR, para emendar o projeto de lei orçamentária não inviabilizam a
tarefa atribuída ao Legislativo de dar a palavra final no que diz respeito à lei de orçamento.
- Do lado das despesas, podem ser realocados os recursos de todos os projetos, atividades e operações
especiais, SALVO as dotações reservadas para pagamento de pessoal e seus encargos, serviços da dívida e
transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e DF.
- Se o projeto de LOA encaminhado ao Executivo for ruim, na avaliação do Legislativo, o que esse Poder deve
fazer é proceder aos ajustes que entender necessários, aprovar o projeto de lei conforme seu arbítrio e
encaminhar o projeto aprovado ao Executivo.
- Na forma do processo legislativo, os vetos apostos pelo Chefe do Executivo serão submetidos à apreciação
final do Legislativo, que poderá derrubá-los.
* Execução do orçamento não-aprovado
*Execução orçamentária e financeira
- A execução do orçamento pode ser vista sob duas dimensões (óticas distintas do mesmo fenômeno,
realização do orçamento público, sendo indissociáveis):
a. ORÇAMENTÁRIA
- Concretização do projeto idealizado na LOA no que tange à arrecadação da receita estimada e ao
processamento da despesa fixada, do empenho até o pagamento.
b. FINANCEIRA
- Movimentação das disponibilidades de caixa do ente governamental.
Arrecadação de receitas: ingressos de recursos financeiros;
Pagamentos das despesas: saídas de dinheiro do caixa.
- Como se concretiza a execução orçamentária da receita?
R: Através de atos que transformam a receita estimada em valores arrecadados pela entidade. Essa
arrecadação pode se originar de:
.:. fruição dos bens da entidade
.:. exploração lucrativa desses bens (receitas originárias)
.:. atos praticados no exercício da autoridade impositiva do ente estatal. Ex: penalidades pecuniárias,
tributos.
- Receitas de capital – provenientes de atos de constituição de dívidas ou de alienação de bens ou direitos.
- Quais as fases da execução orçamentária da despesa?

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R: Empenho: ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento,
pendente ou não de implemento de condição;
Liquidação: verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e documentos
comprobatórios do respectivo crédito;
Pagamento: ato pelo qual o Estado recebe quitação de sua obrigação e se processa através de via bancária,
mediante ordem bancária ou cheque nominativo.
- Quando a lei exige, o empenho é precedido da licitação.
- Em suma, a execução orçamentária diz respeito à movimentação do orçamento do exercício, através de
registros das receitas arrecadadas, bem como dos empenhos das despesas, no sistema orçamentário.
- Como se processa a execução financeira?
R: Pelo recolhimento das receitas e pelo pagamento das despesas. Aqui se executa a programação
financeira, que consiste em:
.:. cronograma de desembolso;
.:. fluxo de caixa previamente estabelecido;
.:. limites de saques periódicos contra o tesouro público previamente fixados.
- Em suma, a execução financeira diz respeito à movimentação das disponibilidades de caixa, através dos
depósitos e saques dos recursos, que são registrados no sistema financeiro.
- Execução orçamentária – utilização dos créditos consignados no orçamento ou LOA
Execução financeira – utilização de recursos financeiros, visando atender à realização dos projetos e/ou
atividades atribuídas às unidades orçamentárias pelo orçamento.
- Crédito: dotação, autorização de gasto ou sua descentralização;
Recurso: dinheiro, saldo de disponibilidade bancária.
- Lei n. 4.32/64: imediatamente após a promulgação da lei de orçamento, e com base nos limites nela
fixados, o Executivo aprovará um quadro de cotas trimestrais da despesa que cada unidade orçamentária
ficará autorizada a utilizar. (Disponibilidade do ponto de vista orçamentário)
- LRF: até 30 dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a LDO, o Executivo
estabelecerá o programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso.
(Disponibilidade do ponto de vista financeiro)
- Sistema orçamentário: atos de natureza orçamentária – previsão de receita, fixação de despesa,
cancelamento de créditos, descentralização de créditos, empenho de despesa.
- Sistema financeiro: ingressos e dispêndios de recursos, entradas e saídas, registro de pagamentos e
recebimentos de natureza orçamentária e extra-orçamentária.
* Regras da LRF para a execução financeira e orçamentária
- As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais; considerarão os efeitos das alterações na
legislação, da variação do índice de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante,
e serão acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos últimos 3 anos, da projeção para os 3
seguintes àquele a que se referirem, e da metodologia de cálculo e premissas utilizadas.
- A LOA conterá RESERVA DE CONTINGÊNCIA, cuja forma de utilização e montante, definido como base na
receita corrente líquida, serão estabelecidos na LDO.
- LRF - Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão público, nos últimos dois quadrimestres do seu
mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que
tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para
este efeito.
- CP - Art. 359-B. Ordenar ou autorizar a inscrição em restos a pagar, de despesa que não tenha sido
previamente empenhada ou que exceda limite estabelecido em lei: Pena - detenção, de 6 (seis) meses a 2
(dois) anos.
- Os saldos de dotações referentes às despesas na realizadas deverão ser anulados. Contudo, havendo
interesse da Administração, essas despesas poderão ser reempenhadas, até o montante de saldos anulados,
à conta do orçamento do exercício seguinte, observada a mesma classificação orçamentária.
- Fundo Social de Emergência = Fundo de Estabilização Econômica

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- LRF, art. 8º: Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados
exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que
ocorrer o ingresso.
- Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento
das metas de resultado primário ou nominal, estabelecidas no anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o MP
promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos 30 dias subsequentes, limitação de empenho
e movimentação financeira.
- Deixar de expedir essa limitação é infração administrativa, processada e julgada pelo Tribunal de Contas e
punida com multa de 30% dos vencimentos anuais do agente que lhe der causa – responsabilidade pessoal.
- Não serão objeto de limitação: as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do ente,
inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas pela LDO.
- Segundo a LRF, no caso de omissão do Legislativo, Judiciário e MP: o Executivo poderá limitar os valores
financeiros, segundo critérios fixados pela LDO. O STF, todavia, suspendeu a eficácia desse dispositivo.
- CR, art. 99, §5º + art. 127, §6º: Durante a execução orçamentária do exercício, o Judiciário e o MP não
poderão realizar despesas ou assumir de obrigações que extrapolem os limites estabelecidos na lei de
diretrizes orçamentárias, exceto se previamente autorizadas, mediante a abertura de créditos
suplementares ou especiais.
- LRF, art. 9º: § 4o Até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrará e
avaliará o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audiência pública na Comissão de
Orçamento do Congresso Nacional ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais.
- Essas audiências serão instrumentalizadas com os relatórios resumidos de execução orçamentária e
relatórios de gestão fiscal.
- § 5o No prazo de 90 dias após o encerramento de cada semestre, o BACEN apresentará, em reunião
conjunta das comissões temáticas pertinentes do Congresso Nacional, avaliação do cumprimento dos
objetivos e metas das políticas monetária, creditícia e cambial, evidenciando o impacto e o custo fiscal de
suas operações e os resultados demonstrados nos balanços.
* Controle da execução do orçamento público
- Missão precípua do controle político-administrativo, levado a efeito pelo Congresso, Tribunal de Contas e
controle interno de cada Poder.
- Nem sempre esse controle é posterior. Vale ressaltar o controle concomitante, efetivado no momento da
execução orçamentária pelos instrumentos de fiscalização: levantamentos, auditorias, inspeções,
acompanhamentos e monitoramentos.
* O problema do orçamento anual não aprovado
- Envolve os princípios da legalidade (não haverá despesa sem lei que a autorize) e da universalidade (todas
as despesas devem constar na lei de orçamento).
- Art. 359-D. Ordenar despesa não autorizada por lei: Pena - reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos.
- Também é ato de improbidade administrativa ordenar ou permitir a realização de despesas não
autorizadas em lei.
- Quais as quatro alternativas apontadas para a solução do problema?
a. Execução, em quotas duodecimais, do orçamento do ano anterior;
Não há como se fazer novamente tudo o que já foi executado no ano anterior.
b. Autorização de abertura de créditos adicionais extraordinários via medida provisória;
Se o crédito é adicional, pressupõe-se que exista um orçamento prévio aprovado.
Ademais, a CR só admite abertura de créditos extraordinários quando for para atender a despesas
imprevisíveis e urgentes (guerra, comoção interna, calamidade pública).
c. Aprovação de lei autorizativa da abertura de créditos adicionais especiais;
Solução apresentada por José Afonso da Silva, com fulcro no art. 166, §8º, CR:
“§ 8º - Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei
orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o
caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização
legislativa.”

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 Ocorre que não é possível que o Legislativo simplesmente rejeite o projeto de lei de orçamento.
Além disso, a edição de créditos especiais presume a prévia aprovação da LOA.
d. Execução do projeto de LOA encaminhado pelo Executivo ao Legislativo até que ela seja aprovada.
O STF já decidiu que não é possível a execução provisória da proposta orçamentária em caso de
não-aprovação do projeto até o fim da sessão legislativa.
Entretanto, esta é a alternativa que tem sido utilizada na esfera federal.
- Não é possível editar norma que resolva os problemas decorrentes do atraso na aprovação das leis
orçamentárias.
*Alterações orçamentárias
- A programação orçamentária é formalmente aprovada em lei – LOA – e, portanto, somente outra lei pode
alterá-la, vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria relativa a orçamento e créditos adicionais.
- Única exceção: concernente à presença, na própria lei orçamentária, de autorização para abertura de
créditos adicionais suplementares e admite a abertura de crédito extraordinário mediante a edição de
medida provisória.
- Há duas técnicas de alteração do orçamento em execução:
1. Mudança quantitativa – Créditos adicionais – suplementares, extraordinários ou especiais);
2. Mudança qualitativa – Estorno de verbas – remanejamento, transposições ou transferências de recursos.
- 4 motivos que podem dar origem aos créditos adicionais:
a. variações de preço de mercado dos bens e serviços a serem adquiridos para consumo imediato ou futuro;
b. incorreções no planejamento, programação e orçamentação das ações governamentais;
c. omissões orçamentárias;
d. fatos que independem da ação volitiva do gestor.
- 3 motivos que podem dar origem ao estorno de verbas:
a. reforma administrativa;
b. repriorização das ações governamentais;
c. repriorizações de gastos.
- Estas últimas dão margem a reformulações orçamentárias nos três níveis de programação: institucional,
programática e de gastos, sob as denominações de remanejamentos, transposições e transferências de
recursos de uma dotação para outra ou de um órgão para outro.

CRÉDITOS ADICIONAIS ESTORNO DE VERBAS

Mudança quantitativa Mudança qualitativa
Necessidade da existência de recursos Reprogramação por repriorização das ações
- Art. 43, lei 4.320: § 1º Consideram-se recursos para o fim deste artigo, desde que não comprometidos:
III - os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais,
autorizados em Lei.
- Art. 167, V, CR: É vedado a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e
sem indicação dos recursos correspondentes.
- Só é possível o emprego da técnica dos créditos adicionais quando a anulação parcial ou total da dotação
orçamentária ocorrer em favor de crédito orçamentário alocado no mesmo órgão e na mesma categoria de
programação.
- A CR permite, excepcionalmente, que o legislador da LOA conceda créditos adicionais suplementares, mas
não há permissão equivalente quanto à técnica do estorno de verbas.
- Quando se trata de alocação, no orçamento em execução, de recursos provenientes de superávit financeiro
apurado em balanço patrimonial do exercício anterior, de excesso de arrecadação ou de operações de
crédito, a via do crédito adicional suplementar não possui restrição, SALVO as regras estabelecidas na
própria lei orçamentária.
- O problema reside apenas quando se faz realocação de recursos de anulação parcial ou total de dotações
orçamentárias constantes do orçamento.
* Créditos adicionais
- O que são créditos adicionais?

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R: Autorizações de despesa, concedidas pelo Legislativo, não computadas ou insuficientemente dotadas na
Lei de orçamento.
- Serão adicionadas àquelas já contempladas na LOA, mediante lei específica, ressalvada a faculdade de
concessão de autorização para abertura de créditos adicionais suplementares na própria LOA e admitida a
possibilidade de abertura de crédito extraordinário mediante a edição de medidas provisórias.
- Quais as duas situações que ensejam abertura de créditos adicionais?
1. Existência, na lei de orçamento, de autorizações de despesas insuficientemente dotadas – suplementares;
2. Necessidade de autorizações de despesa não computadas na lei de orçamento – especiais ou
extraordinários.
- Como se classificam os créditos adicionais?
a. Suplementares – destinados a reforço de dotação orçamentária;
b. Especiais – destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica;
c. Extraordinários – destinados a atender despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de
guerra, comoção interna ou calamidade pública.
* Autorização e abertura de créditos suplementares e especiais
- Créditos suplementares e especiais: autorizados por lei e abertos por decreto do Executivo.
- Especiais: autorizados sempre em lei específica e também mediante autorização constante na própria LOA.
- A abertura de tais créditos depende da existência de recursos financeiros disponíveis para ocorrer à
despesa e será precedida de exposição justificativa.
- Desde que não comprometidos, os recursos que podem ser utilizados para esse fim são:
a. Superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior (diferença positiva entre o
ativo e o passivo financeiro + saldos dos créditos adicionais transferidos + operações de crédito a eles
vinculadas); são os recursos financeiros que restaram livres da execução do orçamento do ano anterior;
b. Recursos provenientes de excesso de arrecadação (saldo positivo das diferenças acumuladas mês a mês
entre a arrecadação prevista e a realizada);
c. Recursos resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais,
autorizados em lei (difere do remanejamento, transposição e transferência);
d. Produto de operações de crédito autorizadas (empréstimos sem direcionamento e financiamentos de
bens ou serviços). OBS: Aqui não se incluem as AROs, que não transitam pelo orçamento.
- Ultimamente as LDO da União têm estabelecido que os créditos adicionais suplementares, autorizados na
lei orçamentária, serão abertos, no âmbito dos Poderes Legislativo e Judiciário e do MP, por atos:
.:. dos Presidentes da Câmara dos Deputados, do Senado e do TCU;
.:. dos Presidentes do STF, do TJ do DF e Territórios e dos Tribunais Superiores;
.:. do PGR.
- Tal norma conflita, entretanto, com o art. 42 da Lei 4.320/64, que diz que os créditos suplementares serão
abertos por decreto do Executivo.
* Autorização e abertura de créditos extraordinários
- Só será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes.
- A CR fala em ABERTURA do crédito extraordinário, sem passar pela autorização.
- Instrumento hábil para se promover a abertura de créditos extraordinários: medida provisória.
- O STF entende que os Estados podem adotar medidas provisórias mediante sua previsão na Constituição
Estadual. O mesmo ocorre no âmbito municipal, sendo as medidas provisórias editadas pelo Prefeito e
analisadas pelo Legislativo local, desde que expressamente autorizado na Constituição do Estado-membro e
na LOM, observado o modelo básico da CR/88.
- Se não houver tal previsão na constituição estadual ou na LOM, a saída será a edição da mp com base na
CR/88.
* Vigência plurianual dos créditos adicionais especiais e extraordinários
- Esses créditos terão vigência no exercício financeiro em que forem autorizados, SALVO se o ato de
autorização for formulado nos últimos 4 meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de
seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subsequente (se existir diferença
entre o total autorizado e aberto e o montante empenhado).

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- Essa regra NÃO contempla os créditos suplementares.
- Lei 4.320/64: Art. 45. Os créditos adicionais terão vigência adstrita ao exercício financeiro em que forem
abertos, salvo expressa disposição legal em contrário, quanto aos especiais e extraordinários.
- Esses tipos de crédito só podem ser suplementados se o ato autorizativo de abertura já tiver dispositivo
autorizando a respectiva suplementação.
- Os empenhos que correm à conta de créditos com vigência plurianual, que não tenham sido liquidados, só
serão computados como Restos a Pagar no último ano de vigência do crédito.
- Os empenhos que, por se referirem a despesas ainda não liquidadas, deixarem de ser inscritos em Restos a
Pagar, no final do 1º ano de vigência dos créditos plurianuais, serão lançados nas denominadas “Contas de
Compensação”, ou, mais especificamente, no subgrupo “Contas de Controle”.
* Estorno de verbas
- Trata-se de realocações de recursos orçamentários de uma categoria de programação para outra, ou de um
órgão para outro, sempre dependendo de autorização a ser consignada em lei específica.
- É o princípio da legalidade que exige lei em sentido estrito e o princípio da exclusividade que afirma que
ela é específica.
- REMANEJAMENTOS: realocações na organização de um ente público, com destinação de recursos de um
órgão para outro. Ex: em uma reforma administrativa; extinção de um órgão.
OBS: Se houver necessidade de criar um cargo novo, a ser custeado com recursos ainda não contemplados
no orçamento, a Administração deverá providenciar a abertura de um crédito adicional.
- TRANSPOSIÇÕES: realocações no âmbito dos programas de trabalho, dentro do mesmo órgão; envolve
realocações até o nível de subtítulo (localizador do gasto). Ex: a entidade desiste de construir a estrada
vicinal, já programada e incluída no orçamento, deslocando seus recursos para a construção de um edifício,
também já programada e incluída no orçamento. Assim, basta que a lei autorize a realocação.
- TRANSFERÊNCIAS: realocações de recursos entre categorias econômicas de despesas, dentro do mesmo
órgão e do mesmo programa de trabalho, ou seja, repriorizações de gastos. Ex: o ente deve decidir entre
realocar recursos para a manutenção de uma maternidade (Despesas Correntes) ou adquirir novos
computadores para o setor administrativo dessa maternidade (Despesas de Capital), que funciona bem,
ainda que com computadores antigos. Aqui as atividades envolvidas continuam em franca execução.
- Situações:
a. Realocação de recursos de uma categoria de programação para outra;
b. Destinação de recursos de um órgão para outro (remanejamento).
- O chefe do Executivo não pode se utilizar da técnica dos créditos adicionais para realocar recursos nos
casos típicos de remanejamento, transposição ou transferência.
- O rol de exceções feitas no art. 165, §8º é TAXATIVO, numerus clausus: a LOA não pode dar autorização
para o Executivo proceder a remanejamentos, transposições ou transferências de um órgão para outro ou
de uma categoria de programação para outra.
- § 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa,
não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de
operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.
- Os créditos adicionais suplementares abertos com base na autorização concedida na própria lei
orçamentária e com fundamento em aporte de recursos oriundos da anulação parcial ou total de dotações
orçamentárias só podem ocorrer quando se tratar de deslocamento de recursos dentro do mesmo órgão e da
mesma categoria de programação. Ex: deslocamento de recursos orçamentários destinados a pagamentos
de diárias para despesas com pessoal.
- Remanejamentos de recursos de um órgão para outro e transposições ou transferências de uma categoria
de programação para outra somente podem ser autorizados por meio de lei específica.
- Desvio de verbas: é a transposição de recursos de determinada dotação para outra sem prévia autorização
legal. Art. 315, CP: Dar às verbas ou rendas públicas aplicação diversa da estabelecida em lei: Pena de
detenção, de 1 a 3 meses ou multa.
- Constitui ato de improbidade administrativa influir de qualquer forma para a aplicação irregular da verba
pública.

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