Direito financeiro: introdução, princípios e execução orçamentária

DIREITO FINANCEIRO
Por Angelus Maia
INTRODUÇÃO, PRINCÍPIOS, LEIS ORÇAMENTÁRIAS E

EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA
Sumário
1. INTRODUÇÃO E PRINCÍPIOS......................................................................................................................3
2. AS LEIS ORÇAMENTÁRIAS........................................................................................................................12
3. EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA...................................................................................................................21
4. IMPOSITIVIDADE DO ORÇAMENTO E A EC 86/2015 (HARRISON LEITE)...................................................25
BIBLIOGRAFIA UTILIZADA............................................................................................................................28
DISPOSITIVOS PARA CICLO DE LEGISLAÇÃO................................................................................................28
ATUALIZADO EM 17/03/20221
INTRODUÇÃO, PRINCÍPIOS, LEIS ORÇAMENTÁRIAS E EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA
1. INTRODUÇÃO E PRINCÍPIOS
O Direito Tributário é um ramo do Direito Financeiro e não o contrário. Enquanto o direito

financeiro cuida da receita e da despesa do Estado, o direito tributário cuida só de uma parte da
receita, os tributos.
 Definição de Direito Financeiro: “Ramo do Direito Público que estuda a atividade financeira
do Estado sob o ponto de vista jurídico” (Kioshi Harada).
Direito financeiro Direito tributário

Cria normas para a arrecadação de tributos. Cria tributos.
Seu objeto são: receita própria, despesas Seu objeto são os tributos.
públicas, dívidas públicas e orçamento.
Trata de todas as receitas, exceto a tributária. Regulamenta a receita tributária.
Os meios que o Estado tem para sua manutenção são:

a) Receita – são as receitas próprias, tributárias, de exploração do patrimônio.
b) Despesa – é o gasto que o Estado realiza em prol da coletividade.
c) Endividamento – quando o Estado não tem recursos próprios suficientes para atender
às despesas realizadas, deve fazer um endividamento, que são chamadas de operações
de créditos: receitas de terceiros (DÍVIDA PÚBLICA).
d) Planejamento – é o ORÇAMENTO.
Quando o Estado sai em busca de meios para a sua manutenção e satisfação das
necessidades públicas, realiza a atividade financeira do Estado.
1
As FUCS são constantemente atualizadas e aperfeiçoadas pela nossa equipe. Por isso, mantemos um
canal aberto de diálogo (setordematerialciclos@gmail.com) com os alunos da #famíliaciclos, onde críticas,
sugestões e equívocos, porventura identificados no material, são muito bem-vindos. Obs1. Solicitamos que o
e-mail enviado contenha o título do material e o número da página para melhor identificação do assunto
tratado. Obs2. O canal não se destina a tirar dúvidas jurídicas acerca do conteúdo abordado nos materiais,
mas tão somente para que o aluno reporte à equipe quaisquer dos eventos anteriormente citados.
 Pergunta de prova: Quem legisla sobre direito financeiro ? De acordo com o art. 24, inciso I e II,
é competência concorrente entre União e os Estados legislar sobre as normas de direito Financeiro
e as de Direito Orçamentário. Apesar de não mencionados diretamente os municípios tem
competência suplementar para legislar sobre direito financeiro, art. 30 incisos II e III da CF.
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:

XXIII - enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias
e as propostas de orçamento previstos nesta Constituição
 A iniciativa sobre leis orçamentárias é privativa do Chefe do Executivo, ao contrário da
iniciativa para leis sobre direito tributário, que permitem iniciativa concorrente tanto do
Legislativo quanto do Executivo. Quais as espécies normativas aptas a veicular normas de
direito financeiro? Lei complementares, ordinárias e medidas provisórias (esta última em
hipótese excepcional).
 Art. 163, inciso I, da CF - lei complementar disporá sobre finanças públicas. As normas gerais
de direito financeiro, bem como as de direito tributário são veiculadas por lei
complementar.
A Lei 4320/64, que traz normas de elaboração do orçamento, foi recepcionada pela
Constituição Federal de 1988 materialmente como lei complementar. A lei complementar
101/2000 traz normas sobre a responsabilidade na gestão fiscal. Os dispositivos da Lei 4320/64 que
conflitarem com os dispositivos da LC 101/00 reputam-se por esta revogados pelo critério
cronológico de interpretação.
 São regulados por lei ordinária, art. 165 CF: PPA, LDO e LOA.
 Medida provisória será o instrumento utilizado para a abertura de crédito extraordinário
para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção
interna ou calamidade pública (§ 3° do art. 167 da CF).
A competência para emitir moeda é da União, que será exercida exclusivamente pelo Banco
Central. É vedado ao Banco Central conceder, direta ou indiretamente, empréstimos ao Tesouro
Nacional e a qualquer órgão ou entidade que não seja instituição financeira. O Banco Central
poderá comprar e vender títulos de emissão do Tesouro Nacional, com o objetivo de regular a
oferta de moeda ou a taxa de juros. As disponibilidades de caixa da União serão depositadas no
Banco Central; as dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos órgãos ou entidades do
Poder Público e das empresas por ele controladas, em instituições financeiras oficiais, ressalvados
os casos previstos em lei.
PRINCÍPIOS
Princípios Exclusividade
Orçamentários
Universalidade
Unidade
Anuidade
Programação
Equilíbrio orçamentário
Orçamento Bruto
Transparência
Não vinculação
Especificação
Proibição do Estorno
Unidade de tesouraria
1.1. Princípio da exclusividade

§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da
despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e
contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.
O objetivo do legislador constituinte foi o de afastar a possibilidade de as leis orçamentárias

conterem previsões absolutamente estranhas ao direito financeiro, tal como temas afetos ao
direito privado.
 O que se quis foi garantir que a LOA contivesse apenas as previsões de receitas e despesas
e, assim, fossem evitadas as chamadas “caudas orçamentárias”, que são exatamente essas
previsões estranhas à especificidade do direito financeiro.
 Na Constituição de 1988, porém, deve-se notar a presença de duas exceções ao princípio:
as autorizações para (i) a abertura de créditos suplementares e (ii) a contratação de
operações de crédito.
1.2. Princípio da universalidade

O princípio da universalidade estabelece a necessidade de todas as receitas e despesas
estarem previstas na LOA.
 Inclui, naturalmente, as previsões de receitas e despesas, mas também as explicações sobre
os objetivos, metas e metodologia que o Governo pretende adotar na realização das
despesas previstas.
 Esse princípio, em que pese aplicável em nosso ordenamento, não impossibilita a criação e
exigência de tributos após a aprovação da lei orçamentária, sem que tenha havido a
inclusão da receita a ser gerada pela arrecadação futura da exação nas previsões
respectivas.
1.3. Princípio da unidade

Trata-se, aqui, da necessidade de haver um único orçamento para cada ente da Federação,
observada a periodicidade anual.
§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:

I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da
administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha
a maioria do capital social com direito a voto;
III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados,
da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo
Poder Público.
 O dispositivo acima transcrito reafirma o princípio da unidade, na medida em que exige que
todas essas previsões acerca das receitas e despesas estejam previstas em uma única lei: a
lei orçamentária anual.
 Obs.: consoante a CF, o orçamento fiscal e o de investimento, compatibilizados com o plano
plurianual, terão a função de reduzir as desigualdades inter-regionais, consoante critérios
populacionais.
1.4. Princípio da anualidade

Como regra, os orçamentos valerão para um único exercício financeiro, que, atualmente,
compreende o intervalo entre 1º de janeiro a 31 de dezembro de cada ano, nos termos do artigo
34 da Lei 4.320/1964.
 O PPA não é exceção ao princípio, pois o PPA apenas tratará de algumas despesas
específicas (as de capital e as relativas aos programas de duração continuada), com vistas a
estabelecer os grandes objetivos e metas do Governo para o período mencionado (quatro
anos). Depois, porque, ainda que a previsão das despesas seja relativa aos quatro próximos
anos, sua execução observará o exercício financeiro e será realizada pelas regras
estabelecidas na LDO e na LOA.
*#OUSESABER: O princípio da anualidade ainda é vigente no Direito Financeiro?
SIM. Em Direito Financeiro, o Princípio da Anualidade encontra-se plenamente vigente. Referido

postulado consagra a ideia de que o orçamento deve ter a vigência de um exercício financeiro,
correspondente ao intervalo de um ano, conforme o art. 34, da Lei nº. 4.320/64. A anualidade tem
o fito de garantir que as contas públicas sejam objeto de reavaliação anual, de sorte que sejam
estabelecidos novos planos de governo, metas e prioridades, a serem aprovados pelo congresso
nacional. Nesse ponto, importante ressaltar que tal princípio do direito financeiro distingue-se
daquele referente ao direito tributário, não mais presente no sistema brasileiro, uma vez que este
impunha que a lei orçamentária autorizasse a arrecadação do tributo. Nesse sentido, a Súmula 66
do STF dispõe ser “legítima a cobrança do tributo que houver sido aumentado após o orçamento,
mas antes do início do respectivo exercício financeiro”. Ademais, não é despiciendo afirmar que o
fato de o Plano Plurianual ter a vigência de quatro anos não invalida o princípio da anualidade, na
medida em que, ainda que haja previsão de despesas relativas a quatro anos adiante, a sua
execução deverá observar o exercício financeiro, ocorrendo na forma prevista pela Lei de Diretrizes
Orçamentárias e Lei Orçamentária anual, que possuem vigência ânua.
1.5. Princípio da programação

O orçamento não deve conter apenas as estimativas para as receitas e despesas do próximo
exercício financeiro, mas, também, a previsão de objetivos e metas relacionados à realização das
necessidades públicas.
 Trata-se de utilizar os orçamentos não apenas como instrumentos para a previsão de
receitas e despesas, mas, igualmente, como forma de atingir objetivos almejados pelo
legislador constituinte.
1.6. Princípio do Equilíbrio Orçamentário

O equilíbrio orçamentário apresenta-se como uma exigência relativa às contas públicas, que
deverão apresentar o mesmo montante quando se trata de estimar as receitas e as despesas.
Dessa forma, esse princípio busca a igualdade numérica entre as entradas e saídas da
administração, afastando-se a presença de déficit ou superávit.
1.7. Outros princípios (Harrison Leite)

a) P. do orçamento bruto: as receitas e as despesas deverão constar na lei orçamentária pelos seus
totais, vedadas quaisquer deduções (art. 6º da Lei nº 4.320). Exemplo: o IPVA é imposto estadual e,
por força constitucional, ele deve ser repartido em 50% para os Municípios. Contudo, no
orçamento do Estado a receita do tributo deve ser lançada na sua totalidade e não com o
abatimento do valor a ser repassado.
b) P. da transparência orçamentária: extraído do caput do art. 37 da CF/88, a publicidade é apenas

uma das formas de se promover a transparência e, com isso, permitir a fiscalização das receitas e
despesas públicas, visto que só um orçamento transparente possibilita o cidadão ficar a par das
informações necessárias ao exercício da fiscalização.
 Na jurisprudência: O Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF), no julgamento do Recurso
Extraordinário com Agravo (ARE) 652777, decidiu, por unanimidade, que é legítima a
publicação, inclusive em sítio eletrônico mantido pela Administração Pública, do nome de
servidores e dos valores dos correspondentes vencimentos e vantagens pecuniárias
(aplicação do princípio da transparência).
*(Atualizado em 17/03/2022) STF suspendeu a execução do “orçamento paralelo” (“orçamento
secreto”), tendo posteriormente liberado a execução da execução das emendas do relator
(identificadas pela sigla RP9) relativas ao orçamento de 2021.
O modelo de elaboração e execução das despesas oriundas de emendas do relator-geral do
orçamento viola o princípio republicano e os postulados informadores do regime de
transparência no uso dos recursos financeiros do Estado.
Na decisão monocrática do dia 05/11/2021, referendada pelo Plenário, determinou-se:
(a) quanto ao orçamento dos exercícios de 2020 e de 2021, que seja dada ampla publicidade, em
plataforma centralizada de acesso público, aos documentos encaminhados aos órgãos e entidades
federais que embasaram as demandas e/ou resultaram na distribuição de recursos das emendas
de relator geral (RP-9);
(b) quanto à execução das despesas indicadas pelo classificador RP 9 (despesas decorrentes de
emendas do relator do projeto de lei orçamentária anual), que sejam adotadas as providências
necessárias para que todas as demandas de parlamentares voltadas à distribuição de emendas de
relator geral, independentemente da modalidade de aplicação, sejam registradas em plataforma
eletrônica centralizada mantida pelo órgão central do Sistema de Planejamento e Orçamento
Federal previsto nos arts. 3o e 4o da Lei 10.180/2001, à qual assegurado amplo acesso público,
com medidas de fomento à transparência ativa, assim como sejam garantidas a comparabilidade e
a rastreabilidade dos dados referentes às solicitações/pedidos de distribuição de emendas e sua
respectiva execução, em conformidade com os princípios da publicidade e transparência previstos
nos arts. 37, caput, e 163-A da Constituição Federal, com o art. 3o da Lei 12.527/2011 e art. 48 da
Lei Complementar 101/2000, também no prazo de 30 (trinta) dias corridos; e
(c) quanto ao orçamento do exercício de 2021, que seja suspensa integral e imediatamente a
execução dos recursos orçamentários oriundos do identificador de resultado primário no 9 (RP 9),
até final julgamento de mérito desta arguição de descumprimento. STF. Plenário. ADPF 854 MC-
Ref/DF, ADPF 850 MC-Ref/DF e ADPF 851 MC-Ref/DF, Rel. Min. Rosa Weber, julgados em
10/11/2021 (Info 1037).
No dia 06/12/2021, a Min. Rosa Weber atendeu pedido da Câmara dos Deputados e do Senado
Federal e revogou a suspensão da execução das emendas do relator (identificadas pela sigla RP9)
relativas ao orçamento de 2021. A medida havia sido determinada na liminar deferida pela
Ministra e referendada pelo Plenário, conforme vimos acima.
Em outras palavras, por meio dessa decisão do dia 06/12/2021, a Ministra suspendeu o comando
que ela havia dado no item “c” da liminar concedida no dia 05/11/2021. Explicando melhor:
na decisão do dia 05/11/2021 a Ministra havia dito que os valores alocados por meio das emendas
do relator (RP 9) relacionadas com o orçamento de 2021 não deveriam ser executadas (não
deveriam ser gastos esses valores);
na decisão do dia 06/12/2021, ela voltou atrás quanto a esse ponto e disse que tais emendas
podem ser executadas (o dinheiro pode ser gasto).
Por quê? Segundo a Ministra, há risco de prejuízo à continuidade da prestação de serviços
essenciais à população e à execução de políticas públicas.
A Ministra considerou, também, que o Congresso Nacional adotou providências para cumprir a
decisão anterior e aumentar a transparência. Tais providências se mostraram suficientes no
momento, justificando a retomada da execução das despesas.
A relatora determinou que a execução das despesas classificadas sob o indicador RP 9 observe, no
que couber, as regras do Ato Conjunto 1/2021 da Câmara e do Senado e da Resolução 2/2021 do
Congresso Nacional, editados para assegurar maior publicidade e transparência à execução
orçamentárias das emendas do relator. Essa segunda decisão monocrática também foi referendada
pelo Plenário do STF. STF. Plenário. ADPF 854 MC-Ref/DF, ADPF 850 MC-Ref/DF e ADPF 851 MC-
Ref/DF, Rel. Min. Rosa Weber, julgados em 16/12/2021.
c) P. da não vinculação (ou não afetação) das receitas dos impostos: é da natureza do imposto não
ter a sua receita vinculada a algum Órgão, fundo ou despesa, visto que devem ter os recursos livres
para a aplicação, pelo Executivo, do seu programa de governo, idealizado politicamente.
 Há de se notar que a não vinculação diz-se aos impostos. Outros tributos (ex.: taxas) tem
destinação de sua receita vinculada e, consoante o art. 8º, p. único, da LRF, devem atender
ao objeto de sua vinculação, mesmo que em outro exercício financeiro.
 O princípio tem dicção constitucional (art. 167, IV, CF/88). Por esse motivo, apenas por
emenda constitucional pode-se estabelecer outras vinculações ou retirar as vinculações
existentes.
 Pela importância de algumas áreas e alguns temas, o constituinte previu a possibilidade de
a receita dos impostos serem, desde o seu nascimento, vinculadas a alguns fins. São
exemplos de exceções:
o Repartição constitucional dos impostos (art. 167, IV, CF/88);
o Destinação de recursos para a saúde (art. 167, IV, da CF/88);
o Destinação de recursos para o desenvolvimento do ensino (art. 167, IV, da CF/88);
o Destinação de recursos para a atividade de administração tributária (art. 167, IV, da
CF/88);
o Prestação de garantia às operações de crédito por antecipação de receita (art. 167,
IV, da CF/88);
o Garantia, contragarantia à União e pagamento de débitos para com esta (art. 167,
§4º, da CF/88);
o Vinculação de até 0,5% da receita tributária líquida (tributos arrecadados, excluído o
valor que deverá ser repassado obrigatoriamente para os Municípios) para os
Programas de Apoio a Inclusão e Promoção Social. (art. 204, parágrafo único da
CF/88);
o Vinculação de até 0,5% da receita tributária líquida (são os tributos arrecadados,
excluído o valor que deverá ser repassado obrigatoriamente para os Municípios) dos
Estados e do Distrito Federal a Fundos destinados ao financiamento de programas
culturais. (art. 216, §6º da CF/88).
d) P. da especificação (ou especialização): O orçamento não pode ser genérico, estabelecer gastos
sem precisão ou valer-se de termos ambíguos. Deve ser o mais claro possível, com receitas e
despesas bem discriminadas, demonstrando o recurso desde a sua origem até a sua aplicação final.
Nesse sentido, o princípio da especificação veda que se consignem no orçamento dotações globais
para atender indiferentemente as despesas nele previstas, o que facilitará a sua análise por parte
das pessoas (art. 5° da Lei n.0 4.320/64).
Exceções:
 Programas especiais de trabalho; e
 Reserva de contingência.
e) P. da proibição do estorno: o gestor público não pode repriorizar as ações governamentais

através da transposição, remanejamento ou transferência de (TRT) recursos sem prévia
autorização legislativa (art. 167, VI e VII, CF/88).
*#ATENÇÃO: A EC 85/2015 trouxe exceção ao princípio:
Art. 167.
§ 5º A transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de
programação para outra poderão ser admitidos, no âmbito das atividades de ciência, tecnologia e
inovação, com o objetivo de viabilizar os resultados de projetos restritos a essas funções, mediante
ato do Poder Executivo, sem necessidade da prévia autorização legislativa prevista no inciso VI
deste artigo.".
f) P. da unidade de tesouraria (ou unidade de caixa): é necessário que todo recurso carreado ao
Erário, de caráter originário ou derivado, ordinário ou extraordinário, de natureza orçamentária ou
extraorçamentária, geral ou vinculado, seja alocado em uma única conta, a fim de facilitar a
gerência dos mesmos, conforme previsto no art. 56 da Lei n.0 4.320/64.
1.8. Espécies de Orçamento (Harrison Leite)

 Orçamento tradicional: é o orçamento desvinculado de qualquer planejamento, com foco em
questões contábeis, em detrimento da atenção às reais necessidades da coletividade e da
administração. Aqui o orçamento era uma mera peça contábil e não havia menção a qualquer
objetivo ou meta a ser atingida. Demonstra despreocupação do gestor com o atendimento das
necessidades populacionais, uma vez que se atenta mais para as necessidades das unidades
organizacionais.
 Orçamento de desempenho: o orçamento apenas estima e autoriza as despesas pelos produtos

finais a obter ou tarefas a realizar, com ênfase limitada no resultado, sem vinculação a um
programa ou planejamento governamental central das ações do governo. Aqui não há vinculação
entre planejamento e orçamento.
 Orçamento programa: modelo adotado no Brasil. Consiste num verdadeiro instrumento de

planejamento da ação do governo, por meio de programas de trabalho, projeto e atividades, com o
estabelecimento de objetivos e metas a serem implementados. Aqui o governo idealiza um
produto final a ser alcançado e tem no orçamento-programa o estabelecimento desses objetivos e
a quantificação das metas, por intermédio de programas, para alcançar o produto desejado.
 Orçamento base zero ou por estratégia: Consiste num método em que todo recurso solicitado é
criticamente analisado a bem de que, quando da elaboração da proposta orçamentária, haja um
real questionamento dos recursos nas respectivas áreas, sem qualquer compromisso com um
montante inicial de dotação. Assim, cada órgão que solicita recurso deve justificar os seus gastos
sem utilizar o montante do exercício anterior como parâmetro para valor inicial mínimo.
Diferentemente de alguns orçamentos que são feitos com base no orçamento do exercício
anterior, acrescentado apenas da projeção da inflação, o orçamento base zero demanda que o
administrador justifique o orçamento proposto em cada detalhe, com a respectiva quantia a ser
gasta, sem o parâmetro do exercício anterior.
Antes da lei 4.320/64 Depois da lei 4.320/64

Utilizávamos o “orçamento tradicional ou O foco foi no futuro, com ênfase nos
clássico” (preocupava-se apenas com a resultados. O orçamento passou a ser
autorização). O objetivo principal não chamado de “orçamento programa”, mas só
eram os resultados, mas os gastos. foi aplicado efetivamente a partir do PPA
00/03.
Orçamento tradicional ou clássico Orçamento por programa ou moderno

O processo orçamentário é dissociado dos O orçamento é o elo entre o PLANEJAMENTO e
processos de planejamento e programação. as funções executivas da organização.
A alocação dos recursos visa à aquisição de A alocação de recursos visa à consecução de
MEIOS. Não procurava alcançar resultados, OBJETIVOS e METAS.
mas apenas realizar o controle político.
Apenas se separava os recursos para as
despesas que seriam realizadas. Por conta
disso, ele ficou conhecido como “lei de
meios”.
As decisões orçamentárias são tomadas As decisões orçamentárias são tomadas com
tendo em vista as necessidades das base em avaliações e análises técnicas das
unidades organizacionais. Não se indagava o alternativas possíveis.
motivo da despesa.
A estrutura do orçamento dá ênfase aos A estrutura do orçamento está voltada para os
aspectos CONTÁBEIS de gestão. aspectos ADMINISTRATIVOS e de
PLANEJAMENTO.
Principais critérios classificatórios: Principal critério de classificação: FUNCIONAL-
UNIDADES ADMINISTRATIVAS e PROGRAMÁTICO. Classificam-se as despesas
ELEMENTOS. por função e por programa.
Não há sistemas de acompanhamento e Utilização sistemática de indicadores e padrões
medição do trabalho (indicadores), assim de medição do trabalho e dos resultados.
como dos resultados.
O controle visa avaliar a honestidade dos O controle visa avaliar a eficiência, a eficácia, a
agentes governamentais e a legalidade no efetividade e a economicidade das ações
cumprimento do orçamento. governamentais.
2. AS LEIS ORÇAMENTÁRIAS
2.1. Aspectos Gerais

Uma vez consolidada a proposta da lei orçamentária, inclusive com a proposta do Judiciário
e MP e etc, ela será encaminhada para análise conjunta das duas casas do Congresso Nacional, que
a fará por meio de uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados. Referida
comissão, nos termos do artigo 166 da Constituição, deverá, além de examinar e emitir parecer
sobre tais projetos, também examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais,
regionais e setoriais eventualmente previstos nas leis orçamentárias, bem como acompanhar e
fiscalizar as respectivas execuções orçamentárias (§ 1º). Tal Comissão, de outro lado, irá receber as
emendas aos projetos de lei referidos e também sobre elas emitirá parecer, sem prejuízo da
apreciação pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional (artigo 166, § 2º).
Esses projetos de lei poderão ser objeto de alteração posterior por iniciativa do próprio
Presidente da República via mensagem encaminhada ao Congresso Nacional, desde que ainda não
tenha sido iniciada a votação, pela Comissão Mista, da parte cuja alteração é proposta, segundo
dispõe o artigo 166, § 5º, da Constituição. De outro lado, nos termos do artigo 166, § 4º, eventuais
emendas ao projeto da LDO não poderão ser aprovadas se incompatíveis com o PPA.
Ainda acerca das emendas ao orçamento, é importante destacar que as emendas ao
projeto da LOA ou aos projetos que o modifiquem, apesar de possíveis, não são indiscriminadas.
Nos termos do § 3º do artigo 166, referidas emendas apenas poderão ser aprovadas se:
i. Forem compatíveis com o PPA e a LDO;
ii. Indiquem os recursos necessários para a alteração proposta, admitidos tão somente
aqueles que sejam provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:
dotações para pessoal e seus encargos, serviço da dívida e transferências tributárias
constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; e
iii. Sejam relacionadas com a correção de erros ou omissões ou com os dispositivos do texto
do projeto de lei. De outro lado, os recursos que, por conta de veto, emenda ou rejeição do
projeto da LOA, ficarem sem as despesas correspondentes poderão ser utilizados para
autorizações posteriores de despesas, via abertura de créditos especiais ou suplementares,
condicionadas à autorização legal prévia e específica (artigo 166, § 8º).
LEIS ORÇAMENTÁRIAS: PPA, LDO e LOA
1. Iniciativa do Poder Executivo (CR, artigo 165) Com proposta própria do Poder Judiciário (CR,
artigo 99, §§ 1o e 2o)
⇩
2. Consolidação do Projeto de Lei
⇩
3. Envio do PL pelo Presidente da República ao Congresso Nacional
(deve ser obedecido o prazo do artigo 35 do ADCT)
Tipo de LO Encaminhado ao CN até Devolvida para sanção do PR até
4 meses antes do encerramento do primeiro
22 de dezembro
PPA exercício financeiro
(encerramento da sessão legislativa)
31 de agosto do primeiro ano do mandato
8 meses e meio antes do encerramento do 17 de julho de cada ano
LDO exercício financeiro (encerramento do período da sessão
15 de abril de cada ano legislativa)
LOA 4 meses antes do encerramento do exercício 22 de dezembro de cada ano
financeiro
(encerramento da sessão legislativa)
31 de agosto de cada ano
⇩
4. Análise pela Comissão Mista permanente
(CR, artigo 166), que tem por atribuição:
• Examinar os PLs
• Emitir pareceres sobre:
• PLs
• Planos e programas previstos
• Fiscalizar e acompanhar a execução orçamentária
• Receber emendas e sobre elas emitir parecer
↓
Para recebê-las é necessário que a Comissão Mista não tenha iniciado a votação da parte cuja
alteração é proposta. Serão avaliadas pelo Plenário do CN.
PL-PPA
Não sofrerá emendas para o aumento de despesas
(CR, artigo 63, I)
PLDO
(CR, artigo 166, § Devem ser compatíveis com o PPA
4º)
1) Compatíveis com a PPA e a LDO
PLOA
2) Indicação de recursos que suportem a alteração, admitidas apenas a
(CR, artigo 166, §
anulação de despesas
3º)
3) Relacionadas com a correção de erros ou omissões
⇩
5. Eventuais emendas serão apreciadas pelo Plenário do CN
(CR, artigo 166, § 2º)
⇩
6. Sanção e publicação da lei
2.2. Controle de constitucionalidade abstrato em leis orçamentárias

ADI’s 4048 e 4049
ADI 2925 Postura: independentemente
Paradigma: CIDE Combustíveis e da análise da densidade
desvinculação das receitas normativa e, assim, do âmbito
ADI’s 1640, 2057, 2100, 2484
arrecadadas material da lei, há a
Postura: Leis orçamentárias têm
Postura: a LO, no caso possibilidade de controle
natureza concreta. Logo,
concreto, tem densidade abstrato pelo simples fato de
inviável o controle em sede
normativa suficiente para ser ser lei. Logo, sempre poderá
abstrata.
objeto de controle. Logo, a haver o controle em sede
possibilidade de controle abstrato abstrata, bastando que uma
depende do caso. lei, em sentido formal, seja o
objeto da controvérsia.
2.3. Plano Plurianual

De acordo com o texto constitucional, o PPA terá por objetivo estabelecer, de forma
regionalizada, “as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas
de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”.
Essa norma terá vigência de quatro anos.
 Assume o papel de ser o padrão do planejamento das ações do Governo pelos próximos
quatro anos;
 Não é de interesse do PPA disciplinar despesas com o custeio da máquina pública – as
chamadas despesas correntes – ou mesmo outros gastos mais triviais da administração.
2.4. Lei de Diretrizes Orçamentárias

A LDO terá por função precípua estabelecer as metas e prioridades da administração pelo
período de um ano – logo, para o exercício seguinte. No estabelecimento de tais metas e
prioridades, a LDO irá dispor acerca da realização das despesas de capital também para o exercício
financeiro subsequente.
 O PPA é um orçamento-programa, que define as grandes metas e prioridades da
administração por um período maior de tempo – trata-se de norma com alto grau de
abstração. Já a LDO, cuja vigência será apenas de um ano, deve garantir a concretização do
PPA e conferir às metas ali fixadas a possibilidade de uma realização mais imediata; já no
próximo exercício.
Segundo determina o artigo 165, § 2º, da Constituição, referida lei irá, também:
i. Orientar a elaboração da lei orçamentária anual;
ii. Dispor sobre as alterações na legislação tributária; e
iii. Estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
A LRF dispõe longamente sobre os objetivos e características da LDO em seu artigo 4º; além
das exigências constitucionais, a lei disporá sobre:
i. O equilíbrio entre receitas e despesas;
ii. Os critérios e forma de limitação de empenho, nos casos de haver a necessidade de reduzir
despesas ou em virtude do excesso de endividamento, ou por conta do não atingimento
das metas de resultado fixadas na LDO;
iii. As normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas
financiados com recursos dos orçamentos; e
iv. As condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas.
Ainda de acordo com a LRF, a LDO terá os seguintes anexos:

 Anexo de Metas Fiscais, no qual serão estabelecidas as metas anuais relativas a receitas,
despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício ao
qual a LDO se referir e também para os dois outros seguintes.
o O Anexo de Metas Fiscais deverá conter não apenas as metas fiscais para o futuro,
mas igualmente contemplará a avaliação do cumprimento das metas relativas ao
ano anterior (inciso I) e a evolução do patrimônio líquido nos últimos três exercícios,
com destaque para o destino da receita obtida com a alienação de ativos (inciso III).
o O anexo irá realizar a avaliação da situação financeira e atuarial dos fundos públicos
e programas estatais de natureza atuarial e também dos regimes geral de
previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo de Amparo ao
Trabalhador
o Determina que haja outro demonstrativo: aquele quanto à estimativa e
compensação de renúncia de receita e da margem de expansão das despesas
obrigatórias de caráter continuado.
o Referido documento tem por objetivo primordial estabelecer os resultados
financeiros pretendidos para o futuro e tal é alcançado não apenas pela previsão
genérica de números, mas especialmente pela comparação das metas atuais com
aquelas estabelecidas no passado, além de prever a necessidade de avaliação tanto
do patrimônio líquido atual do ente quanto de obrigações cuja realização não se
dará imediatamente (como os programas de natureza atuarial).
 Anexo de Riscos fiscais: possíveis contingências e soluções.
 Somado ao Anexo de Metas Fiscais, a LRF, no artigo 4º, § 4º, determina que a mensagem do
Presidente da República que encaminhar o projeto da União ainda conterá, em anexo
próprio, outros objetivos: os relativos à política monetária, creditícia e cambial, além dos
parâmetros e as projeções para seus principais agregados e variáveis, e, por fim, as metas
de inflação, para o exercício subsequente.
*#NOVIDADELEGISLATIVA: A Lei nº 13.602, de 9 de janeiro de 2018 altera a Lei no 13.473, de 8 de

agosto de 2017, que dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e a execução da Lei Orçamentária
de 2018.
2.5. Lei Orçamentária Anual – LOA

A LOA é a lei orçamentária mais concreta de todas, na medida em que dispõe, quase que
exclusivamente, acerca das receitas e despesas para o exercício financeiro seguinte. Na
determinação de receitas e despesas, fica proibida a consignação de crédito com finalidade
imprecisa ou dotação ilimitada, de forma que todas as receitas deverão estar vinculadas a
despesas específicas e nos exatos montantes do dispêndio.
 O princípio da exclusividade , porém, contempla duas exceções rapidamente mencionadas:
são os casos de (i) autorização para a abertura de crédito suplementar e para a (ii)
realização de operações de crédito.
De acordo com o § 5º, a LOA será dividida em três “contas”, chamadas pela Constituição de
“orçamentos” – a despeito do fato de o orçamento ser uno, conforme visto acima. São elas: o
orçamento fiscal, o orçamento de investimento e o orçamento da Seguridade Social.
 O orçamento fiscal trará as receitas e despesas relativas aos Poderes da União, seus fundos,
órgãos e entidades da administração direta e indireta, o que inclui as fundações instituídas
e mantidas pelo Poder Público.
 O orçamento de investimento, de seu turno, especificará as receitas e despesas das
empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social,
com direito a voto.
 O orçamento da Seguridade Social contemplará as receitas e despesas relativas às
entidades e aos órgãos vinculados à Seguridade, seja na administração direta ou indireta, o
que igualmente inclui os fundos e fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público.
De acordo com a CF e com a própria LRF, a LOA deverá atender as seguintes exigências:
 O projeto deverá ser acompanhado de um demonstrativo regionalizado acerca do efeito
das renúncias de receitas (leia-se: concessão de incentivos e benefícios de natureza
tributária, financeira e creditícia) sobre as receitas e despesas.
 Deverão também ser estabelecidas as medidas de compensação aplicáveis àquelas
renúncias e também no caso de aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado.
 Deverá conter um anexo no qual se apresente a compatibilidade do orçamento com os
objetivos e metas presentes no Anexo de Metas Fiscais.
2.6. Esquemas das Leis orçamentárias

Lei de Diretrizes Lei Orçamentária Anual
Lei / Conteúdo Plano Plurianual (PPA)
Orçamentárias (LDO)9 (LOA)10
Apenas receitas e despesas
Desdobramento do Metas e prioridades (exclusividade) e todas as
Em linhas gerais orçamento-programa da Administração receitas e despesas
(artigo 165, § 1o, CR) (artigo 165, § 2o, CR) (universalidade). Artigo
165, § 5o, CR
Mais Define o planejamento Realização mais 3 contas na LOA:
orçamento fiscal,
direta do PPA,
das atividades orçamento de investimento
especificamente orientações para a
governamentais e orçamento da Seguridade
elaboração da LOA
Social
Programação
Metas relativas
governamental pelos
às despesas,
próximos 4 anos
receitas, dívidas,
Determinação das
patrimônio e Compatibilidade com a LDO
despesas de capital (+ as
resultado. e, assim, com o Anexo de
despesas delas
(Anexo de Metas Metas Fiscais
Providência decorrentes) e de durarão
Fiscais – art. 4º, LRF) Reserva de contingência,
continuada
Outro anexo: Anexo para fazer frente ao Anexo
Nenhum investimento que
de Riscos Fiscais de Riscos Fiscais
ultrapasse 1 ano será
(possíveis
realizado sem a previsão
contingências e
no PPA (artigo 167, § 1o,
soluções)
CR)
PPA LDO LOA

É abstrata. Possui abstração média. É a mais concreta.
Está disciplinada no art. 165, Está disciplinada no art. 165, §2º, Está disciplinada no art. 165,
§1º, CF. CF e no art. 4º da LRF. §5º, CF e no art. 5º da LRF.
Trata-se de lei de vigência de 4 Tem vigência de 1 ano e Tem vigência de 1 ano e dispõe
anos, estabelecendo os estabelecerá os objetivos e metas sobre as receitas e as despesas
grandes objetivos e metas da da administração durante o ano. da Administração neste período
Administração. Estabelece as Visa tornar o plano plurianual de um ano (fixação de despesa
Diretrizes, Objetivos e Metas. mais concreto. Estabelece as e previsão de receita). Fixa os
Metas e Prioridades. orçamentos de investimento,
fiscal e da seguridade social.
PLDO DA UNIÃO
1) à política monetária, creditícia e cambial;
Anexo com objetivos 2) aos parâmetros e às projeções para seus principais agregados e
relativos: variáveis;
3) à meta de inflações para o exercício seguinte.
2.7. Vedações Orçamentárias
a) Vedações relacionadas à execução orçamentária (incisos I, V, VI, VII, VIII, IX e X)

*#JURISPRUDÊNCIA: No âmbito das vedações orçamentárias, há recente julgado do STF acerca de
decisões judiciais que ensejem modificação e remanejamento de receitas públicas, conforme
extraído do Dizer o Direito #AJUDAMARCINHO: O Estado do Rio de Janeiro vive uma grave crise
econômica, estando em débito com o pagamento de fornecedores e atraso até mesmo no
pagamento da remuneração dos servidores públicos. Os órgãos e entidades também estão sem
dinheiro para custear os serviços públicos. Diante disso, diversas ações (individuais e coletivas)
foram propostas, tanto na Justiça comum estadual como também na Justiça do Trabalho, pedindo
a realização desses pagamentos. Os órgãos judiciais estavam acolhendo os pedidos e
determinando a apreensão de valores nas contas do Estado para a concretização dos pagamentos.
Neste cenário, o Governador do Estado ajuizou ADPF no STF com o objetivo de suspender os
efeitos de todas as decisões judiciais do TJRJ e do TRT da 1ª Região que tenham determinado o
arresto, o sequestro, o bloqueio, a penhora ou a liberação de valores das contas administradas
pelo Estado do Rio de Janeiro. O STF afirmou que esse conjunto de decisões representa uma
usurpação das competências constitucionais reservadas ao Poder Executivo (a quem cabe
exercer a direção da administração) e ao Poder Legislativo (a quem compete autorizar a
transposição, remanejamento ou transferência de recursos de uma categoria de programação
para outra, ou de um órgão para outro). Logo, isso significa uma ofensa ao art. 2º, art. 84, II e art.
167, VI e X, da Constituição Federal. Diante desse cenário, o STF determinou a suspensão dos
efeitos das decisões que tenham determinado o arresto, o sequestro, o bloqueio, a penhora ou a
liberação de valores das contas administradas pelo Estado do Rio de Janeiro e que tenham recaído
sobre recursos escriturados, com vinculação orçamentária específica ou vinculados a convênios e
operações de crédito, valores de terceiros sob a administração do Poder Executivo e valores
constitucionalmente destinados a municípios, devendo, ainda, ser devolvidos os recursos que
ainda não tenham sido repassados aos beneficiários dessas decisões judiciais. STF. Plenário. ADPF
405 MC/RJ, Rel. Min. Rosa Weber, julgado em 14/6/2017 (Info 869)
*#OUSESABER: A tríade orçamentária é composta pela PPA (Plano Plurianual), LDO (Lei de
Diretrizes Orçamentárias) e LOA (Lei Orçamentária Anual), sendo todas estas de iniciativa do Chefe
do Executivo. Certo ou errado? Nos termos do art. 165, § 9º, CF: “Cabe à lei complementar: I -
dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano
plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual”. Já o art. 61, § 1º, II, “b”,
da Carta Magna, dispõe que: “São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que II -
disponham sobre: b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária,
serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios”.
b) Vedações relacionadas à discriminação das receitas e despesas (incisos II, III, IV e XI):
3. EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA
O termo inicial da despesa a publicação dos orçamentos: uma vez publicada a lei orçamentária,
com a respectiva discriminação de receitas e despesas, o Poder Executivo estabelecerá a
programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso.
 O artigo 9º da LRF estabelece as normas relativas ao controle da execução orçamentária,
especificamente no que diz respeito ao cumprimento das metas previstas no Anexo de
Metas Fiscais, constantes da LDO. De acordo com tal dispositivo, referido cumprimento será
verificado ao final de cada bimestre, ocasião em que serão verificados os níveis de
realização da receita orçamentária.
 Caso se constate que a receita realizada não irá comportar a obtenção das metas, os
Poderes e o Ministério Público deverão reduzir suas despesas, por meio da limitação de
empenho e da movimentação financeira nos trinta dias subsequentes.
 Não poderão ser objeto de limitação as despesas que sejam obrigações constitucionais e
legais do ente, inclusive as destinadas ao pagamento da dívida pública, além das
ressalvadas na LDO.
* (Atualizado em 17/06/2021) A Lei Complementar 177/2021 inseriu o §2º no artigo 9º da Lei de
Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/05), incluindo outras hipóteses que não poderão ser objeto
de limitação de despesas.
Art. 9º (...)
§ 2º Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do
ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, as relativas à inovação e ao
desenvolvimento científico e tecnológico custeadas por fundo criado para tal finalidade e as ressalvadas
pela lei de diretrizes orçamentárias. (Redação dada pela Lei Complementar nº 177, de 2021)
3.1. Empenho
É o primeiro passo para início dos gastos. Nos termos do artigo 58 da Lei 4.320/1964, o
empenho é “ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de
pagamento pendente ou não de implemento de condição”. Com o empenho, tem-se o
comprometimento e, assim, a vinculação da receita orçamentária com aquela despesa específica.
Esse ato é materializado na nota de empenho. Funciona como um título em favor do credor, na
medida em que garante o recebimento do valor empenhado.
Existem três modalidades de empenho: o empenho ordinário, o empenho global e o
empenho por estimativa.
 O empenho ordinário é o mais usual e tem lugar sempre que a Administração já tem
conhecimento prévio do montante da despesa, que deverá ser paga de uma só vez.
 O empenho por estimativa ocorre nos casos em que não é possível determinar o valor
exato da despesa (ex.: gastos constantes, água e luz), nos termos do disposto no artigo 60,
§ 2º, da Lei 4.320/1964 – por ocasião da realização do gasto e fixação do valor, haverá o
abatimento da quantia empenhada por estimativa.
 No empenho global, segundo estabelece o artigo 60, § 3º: o valor da despesa está
determinado, mas será pago de forma parcelada.
 Obs.: em quaisquer dos casos, haverá a emissão da nota de empenho respectiva, salvo
situações expressamente previstas em lei quanto à dispensa da emissão de tal nota, mas
não do empenho em si (artigo 60, § 1º).
Após o empenho e a emissão da nota respectiva, a despesa será objeto de liquidação, a

qual consiste na verificação do direito adquirido pelo credor de receber a quantia empenhada e na
segunda etapa da execução orçamentária. Trata-se de garantir que a Administração vá pagar os
valores certos à pessoa certa e em razão do motivo previamente estabelecido na nota de
empenho.
 Obs.: é possível que haja mais de uma liquidação por empenho! Por exemplo, nas situações
em que há empenho por estimativa de gastos relacionados à energia elétrica, pode haver
liquidação a cada mês.
Realizada a liquidação, cumprido está o requisito para que a despesa seja paga. Porém,
antes do pagamento em si, deverá haver a emissão de uma ordem de pagamento, realizada pelos
serviços de contabilidade, nos termos do artigo 64 da Lei 4.320/1964. Após, apenas, é que o
pagamento será feito, dessa vez pela tesouraria regularmente instituída por estabelecimentos
bancários credenciados (artigo 65, Lei 4.320/1964).
Em casos excepcionais, expressamente previstos nas leis de cada uma das unidades da
Federação, o pagamento será realizado pelas vias do adiantamento, sem subordinação ao processo
normal de realização de despesa.
Obs.: Decreto de contingenciamento

A questão mais polêmica em relação ao empenho diz respeito ao decreto de
contingenciamento. Cuida-se de uma inovação da LRF, que prevê a possibilidade de limitação dos
empenhos através dos aludidos decretos.
Com efeito, art. 4, I, “b” da LRF, trata da LIMITAÇÃO DE EMPENHO. Esse instrumento,
criado pela LRF, tem a finalidade de materializar o princípio do equilíbrio orçamentário. Temos
aqui um ajuste das receitas à efetiva arrecadação das despesas.
Art. 4o A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2o do art. 165 da Constituição e:
I - disporá também sobre:
a) equilíbrio entre receitas e despesas;
b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses previstas na
alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9o e no inciso II do § 1o do art. 31;
Trinta dias depois de aprovado o orçamento, transmutado o projeto em lei, o chefe do

Executivo está obrigado a fazer três coisas: (i) inicialmente, analisará a programação de empenho,
constatando o volume de valores empenhados; (ii) depois, deverá mensurar o volume de gastos
obrigatórios; (iii) por fim, deverá analisar as últimas estimativas sobre a evolução das receitas,
verificando, nos orçamentos passados (pelo menos três deles), o quanto da receita prevista se
materializou. Em outras palavras, a última obrigação consiste em fazer uma média quantitativa do
volume da previsão que costuma se materializar.
O objetivo do decreto de contingenciamento é materializar o princípio do equilíbrio
orçamentário, evitando gastos desnecessários, obstaculizando todas as despesas não obrigatórias
que ultrapassarem a média a que chegar o chefe do Executivo ao final das estimativas realizadas.
Vale ressaltar que a limitação de empenho realizada via decreto não se confunde com
anulação de empenho.
#NÃOCONFUNDIR
Limitação de empenho Anulação de empenho
Cria obstáculo às despesas não obrigatórias que Ocorre quando o administrador, após o
ultrapassarem a média a que chegar o chefe do empenho, verifica que o credor não cumpriu as
Executivo ao final das estimativas realizadas, obrigações a que estava sujeito, não possuindo,
sendo condicionado à efetiva materialização da portando, direito subjetivo ao valor
receita correspondente. empenhado.
3.2. Esquema Execução Orçamentária
4. IMPOSITIVIDADE DO ORÇAMENTO E A EC 86/2015 (HARRISON LEITE).

A EC 86/2015 ficou conhecida como “PEC do orçamento impositivo” que, além de alterar
regras relacionados às emendas parlamentares ao orçamento, torna obrigatória a execução de
emendas parlamentares ao orçamento da União.
Assim, a faculdade do governo em decidir quando e quanto libera das emendas
parlamentares, numa verdadeira “troca de favores”, potencialmente deixa de existir, restando ao
Executivo mais uma vinculação pré-orçamentária na execução do orçamento. Com a PEC, o
orçamento fica impositivo apenas num percentual para as aludidas emendas, continuando
autorizativo nas demais áreas não vinculadas.
*(Atualizado em 17/12/2021) É inconstitucional orçamento impositivo previsto na Constituição

estadual antes das ECs 86/2015 e 100/2019.
É inconstitucional norma estadual que tenha criado impositividade da lei orçamentária antes do
advento das Emendas Constitucionais 86/2015 e 100/2019. STF. Plenário. ADI 5274/SC, Rel. Min.
Carmen Lúcia, julgado em 18/10/2021 (Info 1034).
*(Atualizado em 20/11/2020): Nesse ponto, vale atenção especial para a EC 100/2019, que
instituiu o orçamento impositivo às emendas de bancada. Antes da referida emenda constitucional,
a possibilidade de uma emenda ao orçamento se tornar impositiva recaía tão somente sobre as
emendas individuais. Vejamos:
4.1. Vinculação pré-orçamentária das emendas individuais

O percentual de 1,2% da Receita Corrente Líquida do Orçamento da União está vinculado
por uma norma constitucional, portanto, pré-orçamentária, às emendas individuais dos deputados
e senadores. Tendo em vista o caráter da vinculação, neste ponto o orçamento se torna impositivo.
Destaca-se que os parágrafos 9º, 10 e 11 do artigo 166 continuaram com a mesma redação
dada pela EC nº 86/15. Aqui não houve alteração pela EC 100/2019.
Já a redação do §12 foi alterada. Todavia, relativamente a isso, a EC 100/2019 apenas

realizou uma “mudança de local”, pois agora esse dispositivo passa a estar previsto no §13:
§ 13. As programações orçamentárias previstas nos §§ 11 e 12 deste artigo não serão de execução
obrigatória nos casos dos impedimentos de ordem técnica. (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 100, de 2019)
No que tange à nova redação do §12, houve uma novidade com relação ao orçamento
impositivo para as emendas de bancada, no montante de até 1% da RCL realizada no ano anterior.
O parâmetro é o mesmo das emendas individuais impositivas: receita corrente líquida realizada no
ano anterior. O que é diferente é o montante: 1% para as emendas de bancada e 1,2% para as
emendas individuais.
4.2. Das transferências voluntarias advindas de emendas impositivas e da suspensão das

restrições
Por fim, como toda emenda, estas também deverão obedecer ao rito do ciclo orçamentário,
inclusive quanto à compatibilidade com o PPA e com a LDO. A diferença dessas para as demais é
que há uma reserva orçamentária de 1% para as emendas impositivas de bancada e 1,2% da RCL
para as emendas individuais, não carecendo de anular despesas indicadas pelo Executivo.
 Sendo a transferência voluntária oriunda de emenda individual impositiva, aludidas
restrições não são analisadas, nos termos da nova Emenda Constitucional. É dizer, as
emendas individuais impositivas fazem parte da exceção das transferências voluntárias,
assim como o fazem as transferências para a saúde, educação e assistência social.
 Portanto, os parlamentares poderão indicar suas emendas para quaisquer Estados e
Municípios, que receberão os recursos, mesmo inadimplentes com a União e com os
demais entes quanto aos limites de gastos de pessoal, prestação de contas de convênios,
dívidas com INSS, PASEP, FGTS, dentre outras.
4.3. Da base de cálculo da Receita Corrente Líquida

A EC n. 86/15 chama atenção ao fato de que as transferências voluntárias advindas das
emendas individuais e de bancada impositivas não integram a base de cálculo da RCL para fins de
aplicação dos limites de despesa de pessoal.
 RCL = receitas correntes – (transf. const. + certas receitas previdenciárias).
4.4. Da potencial redução do percentual da RCL para as emendas impositivas

Todas as medidas deverão ser tomadas para o cumprimento da meta de resultado fiscal
estabelecida na LDO, a ponto de até as emendas impositivas estarem alcançadas pela restrição,
nos mesmos limites das demais limitações de gastos da União.
4.5. Da isonomia das emendas individuais

As emendas impositivas são protegidas pelo manto da igualdade, o que não poderia ser
diferente. É dizer, não há preferência entre parlamentares para a liberação de emendas. Todos
terão suas emendas atendidas, em termos equitativos na programação orçamentária.
4.6. Da vinculação de parte das emendas a gastos com saúde

Não há discricionariedade dos parlamentares quanto ao objeto das suas emendas. Pela
dicção do § 9o do art. 166 da CF, metade do percentual das emendas impositivas será destinado a
ações e serviços de saúde.
 Sendo assim, atentos à proteção de direito social deveras combalido, 50% das emendas
deverão versar sobre aparelhamento da rede pública com ações e serviços públicos de
saúde, inclusive com custeio, vedada a destinação para pagamento de pessoal ou encargos
sociais.
4.7. Do limite constitucional da União para os gastos com a saúde

A LC 141/12 definiu que os Estados e o Distrito Federal devem gastar no mínimo 12% de
sua receita, incluindo a receita dos impostos, em saúde. Os Municípios, deveriam gastar no mínimo
15%. No entanto, não havia qualquer vinculação em percentuais à União.
 Como se observa, a União não possuía norma vinculando percentual do seu orçamento com
gastos com a saúde. No entanto, com a nova emenda, este percentual ficou em 15% da
RCL, a partir de 2020.
*(Atualizado em 20/11/2020) #NOVIDADELEGISLATIVA:
Art. 1º A Constituição Federal passa a vigorar acrescida do seguinte art. 166-A:

"Art. 166-A. As emendas individuais impositivas apresentadas ao projeto de lei orçamentária anual poderão
alocar recursos a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios por meio de:
I - transferência especial; ou
II - transferência com finalidade definida.
§ 1º Os recursos transferidos na forma do caput deste artigo não integrarão a receita do Estado, do Distrito
Federal e dos Municípios para fins de repartição e para o cálculo dos limites da despesa com pessoal ativo e
inativo, nos termos do § 16 do art. 166, e de endividamento do ente federado, vedada, em qualquer caso, a
aplicação dos recursos a que se refere o caput deste artigo no pagamento de:
I - despesas com pessoal e encargos sociais relativas a ativos e inativos, e com pensionistas; e
II - encargos referentes ao serviço da dívida.
§ 2º Na transferência especial a que se refere o inciso I do caput deste artigo, os recursos:
I - serão repassados diretamente ao ente federado beneficiado, independentemente de celebração de
convênio ou de instrumento congênere;
II - pertencerão ao ente federado no ato da efetiva transferência financeira; e
III - serão aplicadas em programações finalísticas das áreas de competência do Poder Executivo do ente
federado beneficiado, observado o disposto no § 5º deste artigo.
§ 3º O ente federado beneficiado da transferência especial a que se refere o inciso I do caput deste artigo
poderá firmar contratos de cooperação técnica para fins de subsidiar o acompanhamento da execução
orçamentária na aplicação dos recursos.
§ 4º Na transferência com finalidade definida a que se refere o inciso II do caput deste artigo, os recursos
serão:
I - vinculados à programação estabelecida na emenda parlamentar; e
II - aplicados nas áreas de competência constitucional da União.
§ 5º Pelo menos 70% (setenta por cento) das transferências especiais de que trata o inciso I do caput deste
artigo deverão ser aplicadas em despesas de capital, observada a restrição a que se refere o inciso II do § 1º
deste artigo."
Art. 2º No primeiro semestre do exercício financeiro subsequente ao da publicação desta Emenda
Constitucional, fica assegurada a transferência financeira em montante mínimo equivalente a 60% (sessenta
por cento) dos recursos de que trata o inciso I do caput do art. 166-A da Constituição Federal.
4.8. Conclusão
A conclusão a que se chega é que a emenda do orçamento impositivo serviu como alento a
alguns deputados e senadores que não precisarão mais negociar com o governo para ver suas
emendas liberadas.
#REVISAQUEPASSA
*#NOVIDADELEGISLATIVA EC 100/2019
A EC 100/2019 alterou os arts. 165 e 166 da Constituição Federal para tornar obrigatória a
execução da programação orçamentária proveniente de emendas de bancada de parlamentares de
Estado ou do Distrito Federal. Trata-se da chamada emenda do orçamento impositivo.
Em resumo, a EC 100/2019 determina a execução obrigatória das emendas apresentadas pelas

bancadas estaduais e do Distrito Federal ao Orçamento da União até o valor-limite de 1% da
receita corrente líquida realizada no exercício anterior.
Desse modo, de acordo com a EC 100/2019, 1% da receita corrente líquida do Orçamento da União
está vinculado às emendas de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal.
Excepcionalmente, em 2020, esse montante será de 0,8% da receita corrente líquida, como uma
forma de regra de transição.
Só não haverá execução obrigatória nos casos de impedimentos de ordem técnica (§ 13 do art. 66
da CF/88), que não permitam a realização do empenho da despesa.
Vale ressaltar que as emendas individuais já são impositivas por força da EC 95/2015. Assim, a EC
100/2019 faz com que as emendas das bancadas também passem a gozar dessa força impositiva
#AJUDAMARCINHO
Veja abaixo o que mudou:
1) Inclusão do § 10 ao art. 165
§ 10. A administração tem o dever de executar as programações orçamentárias, adotando os
meios e as medidas necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e serviços à
sociedade.
Obs: dispositivo muito importante para provas objetivas de concurso.
2) Nova redação do § 12 do art. 166
Constituição Federal
Redação anterior Redação dada pela EC 100/2019
Art. 166 (...) Art. 165 (...)

§ 12. As programações orçamentárias previstas § 12. A garantia de execução de que trata o § 11
no § 9º deste artigo não serão de execução deste artigo aplica-se também às programações
obrigatória nos casos dos impedimentos de incluídas por todas as emendas de iniciativa de
ordem técnica. bancada de parlamentares de Estado ou do
Distrito Federal, no montante de até 1% (um por
cento) da receita corrente líquida realizada no
exercício anterior.
Observações:
• o montante previsto neste § 12 será de 0,8% (oito décimos por cento) no exercício subsequente
ao da promulgação da Emenda Constitucional 100, ou seja, será de 0,8% no ano de 2020.
• a partir do 3º ano posterior à promulgação da EC 100/2019 até o último exercício de vigência do
regime previsto na EC 95/2016, a execução prevista neste § 12 corresponderá ao montante de
execução obrigatória para o exercício anterior, corrigido na forma estabelecida no inciso II do § 1º
do art. 107 do ADCT
Art. 166 (...) Art. 166 (...)

§ 13. Quando a transferência obrigatória da § 13. As programações orçamentárias
União, para a execução da programação prevista previstas nos §§ 11 e 12 deste artigo não serão
no §11 deste artigo, for destinada a Estados, ao de execução obrigatória nos casos dos
Distrito Federal e a Municípios, independerá da impedimentos de ordem técnica.
adimplência do ente federativo destinatário e
não integrará a base de cálculo da receita
corrente líquida para fins de aplicação dos limites
de despesa de pessoal de que trata o caput do
art. 169.

Art. 166 (...) Art. 166 (...)

§ 14. No caso de impedimento de ordem técnica, § 14. Para fins de cumprimento do disposto
no empenho de despesa que integre a nos §§ 11 e 12 deste artigo, os órgãos de
programação, na forma do § 11 deste artigo, execução deverão observar, nos termos da lei
serão adotadas as seguintes medidas: de diretrizes orçamentárias, cronograma para
I - até 120 (cento e vinte) dias após a publicação análise e verificação de eventuais
da lei orçamentária, o Poder Executivo, o Poder impedimentos das programações e demais
Legislativo, o Poder Judiciário, o Ministério procedimentos necessários à viabilização da
Público e a Defensoria Pública enviarão ao Poder execução dos respectivos montantes.
Legislativo as justificativas do impedimento;
II - até 30 (trinta) dias após o término do prazo
previsto no inciso I, o Poder Legislativo indicará
ao Poder Executivo o remanejamento da
programação cujo impedimento seja insuperável;
III - até 30 de setembro ou até 30 (trinta) dias
após o prazo previsto no inciso II, o Poder
Executivo encaminhará projeto de lei sobre o
remanejamento da programação cujo
impedimento seja insuperável;
IV - se, até 20 de novembro ou até 30 (trinta) dias
após o término do prazo previsto no inciso III, o
Congresso Nacional não deliberar sobre o
projeto, o remanejamento será implementado
por ato do Poder Executivo, nos termos previstos
na lei orçamentária.
5) Revogação do § 15 do art. 166

Art. 166 (...)
§ 15. Após o prazo previsto no inciso IV do § 14, as programações orçamentárias previstas no § 11
não serão de execução obrigatória nos casos dos impedimentos justificados na notificação prevista
no inciso I do § 14.
Art. 166 (...) Art. 166 (...)

§ 16. Os restos a pagar poderão ser § 16. Quando a transferência obrigatória da União
considerados para fins de cumprimento para a execução da programação prevista nos §§ 11 e
da execução financeira prevista no § 11 12 deste artigo for destinada a Estados, ao Distrito
deste artigo, até o limite de 0,6% (seis Federal e a Municípios, independerá da adimplência
décimos por cento) da receita corrente do ente federativo destinatário e não integrará a base
líquida realizada no exercício anterior. de cálculo da receita corrente líquida para fins de
aplicação dos limites de despesa de pessoal de que
trata o caput do art. 169.
Art. 166 (...) Art. 166 (...)

§ 17. Se for verificado que a reestimativa § 17. Os restos a pagar provenientes das programações
da receita e da despesa poderá resultar orçamentárias previstas nos §§ 11 e 12 poderão ser
no não cumprimento da meta de considerados para fins de cumprimento da execução
resultado fiscal estabelecida na lei de financeira até o limite de 0,6% (seis décimos por cento)
diretrizes orçamentárias, o montante da receita corrente líquida realizada no exercício
previsto no § 11 deste artigo poderá ser anterior, para as programações das emendas
reduzido em até a mesma proporção da individuais, e até o limite de 0,5% (cinco décimos por
limitação incidente sobre o conjunto das cento), para as programações das emendas de
despesas discricionárias. iniciativa de bancada de parlamentares de Estado ou
do Distrito Federal.
Art. 166 (...) Art. 166 (...)

§ 18. Considera-se equitativa a execução § 18. Se for verificado que a reestimativa da receita e
das programações de caráter obrigatório da despesa poderá resultar no não cumprimento da
que atenda de forma igualitária e meta de resultado fiscal estabelecida na lei de
impessoal às emendas apresentadas, diretrizes orçamentárias, os montantes previstos nos
independentemente da autoria. §§ 11 e 12 deste artigo poderão ser reduzidos em até a
mesma proporção da limitação incidente sobre o
conjunto das demais despesas discricionárias.
Vale ressaltar que essa antiga previsão do § 18 continua existindo e que só foi transferida para o §
19:
§ 19. Considera-se equitativa a execução das programações de caráter obrigatório que observe
critérios objetivos e imparciais e que atenda de forma igualitária e impessoal às emendas
apresentadas, independentemente da autoria. (Inserido pela EC 100/2019)
9) Inclusão do § 20 ao art. 166

§ 20. As programações de que trata o § 12 deste artigo, quando versarem sobre o início de
investimentos com duração de mais de 1 (um) exercício financeiro ou cuja execução já tenha sido
iniciada, deverão ser objeto de emenda pela mesma bancada estadual, a cada exercício, até a
conclusão da obra ou do empreendimento.
Vigência
A EC 100/2019 entra em vigor na data de sua publicação (27/06/2019) e produzirá efeitos a partir
da execução orçamentária do exercício financeiro subsequente (2020).
*#NOVIDADELEGISLATIVA EC 105/2019
#AJUDAMARCINHOOO
Emendas individuais de Deputados Federais e Senadores ao orçamento da União
O art. 166-A trata das emendas que Deputados Federais e Senadores poderão apresentar à lei
orçamentária anual transferindo recursos do orçamento da União para os Estados, Distrito Federal
e Municípios.
Este artigo prevê que as emendas individuais impositivas poderão repassar esses recursos por meio
de duas espécies diferentes de transferências:
1) Transferência especial;
2) Transferência com finalidade definida.
Veja a redação do art. 166-A da CF/88:

Art. 166-A. As emendas individuais impositivas apresentadas ao projeto de lei orçamentária anual
poderão alocar recursos a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios por meio de:
I - transferência especial; ou
II - transferência com finalidade definida.
Aplicações proibidas dos recursos

IMPORTANTE. Os Estados, DF e Municípios não poderão aplicar os recursos recebidos para o
pagamento de:
a) despesas com pessoal e encargos sociais relativas a ativos e inativos, e com pensionistas; e
b) encargos referentes ao serviço da dívida.
Esses recursos não integram a receita do Estado, DF e Municípios

Os recursos transferidos na forma do art. 166-A não integrarão a receita do Estado, do Distrito
Federal e dos Municípios para fins de repartição e para o cálculo dos limites da despesa com
pessoal ativo e inativo, nos termos do § 16 do art. 166, e de endividamento do ente federado.
Relembre o que diz o § 16º do art. 166:
§ 16. Quando a transferência obrigatória da União para a execução da programação prevista nos
§§ 11 e 12 deste artigo for destinada a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios, independerá da
adimplência do ente federativo destinatário e não integrará a base de cálculo da receita corrente
líquida para fins de aplicação dos limites de despesa de pessoal de que trata o caput do art. 169.
Como funciona essa TRANSFERÊNCIA ESPECIAL?

Na transferência especial, os recursos:
I - serão repassados diretamente ao ente federado beneficiado (Estado, DF ou Município),
independentemente de celebração de convênio ou de instrumento congênere. Obs: antes da EC
105/2019, era necessária a celebração do convênio ou outro instrumento, o que tornava mais
burocrática essa transferência. Com a dispensa do convênio, os entes terão maior liberdade para
definir o destino dessas verbas;
II - pertencerão ao ente federado no ato da efetiva transferência financeira; e
III - serão aplicadas em programações finalísticas das áreas de competência do Poder Executivo do
ente federado beneficiado.
Obs: pelo menos 70% das transferências especiais deverão ser aplicadas em despesas de capital (§
5º). Despesas de capital são os gastos realizados pela Administração Pública com:
• investimentos;
• inversões financeiras e
• transferências de capital (art. 12 da Lei nº 4.320/64).
Segundo o § 3º, o ente federado beneficiado da transferência especial poderá firmar contratos de
cooperação técnica para fins de subsidiar o acompanhamento da execução orçamentária na
aplicação dos recursos.
Essa hipótese será mais comum no caso de pequenos Municípios.
Percentual mínimo de 60% das transferências especiais relativas ao ano de 2020 deverão ser
executadas no 1º semestre
O art. 2º da EC 105/2019 prevê o seguinte:
Art. 2º No primeiro semestre do exercício financeiro subsequente ao da publicação desta Emenda
Constitucional, fica assegurada a transferência financeira em montante mínimo equivalente a 60%
(sessenta por cento) dos recursos de que trata o inciso I do caput do art. 166-A da Constituição
Federal.
Segundo os parlamentares, o objetivo dessa previsão é “evitar que, num ano eleitoral, haja
contingenciamento de tais recursos como forma de pressão político-partidária”.
Como funciona essa TRANSFERÊNCIA COM FINALIDADE DEFINIDA?
Na transferência com finalidade definida, os recursos serão:
I - vinculados à programação estabelecida na emenda parlamentar; e
II - aplicados nas áreas de competência constitucional da União.
Vigência
A EC 105/2019 entra em vigor no dia 1º de janeiro de 2020.
BIBLIOGRAFIA UTILIZADA
- Fusão de: Apostila Lordelo + Direito Financeiro Esquematizado (Tathiane Piscitelli) + Manual de
Direito Financeiro (Harrison Leite) + Material TRF2. 2
DISPOSITIVOS PARA CICLO DE LEGISLAÇÃO
DIPLOMA DISPOSITIVOS
CONSTITUIÇÃO FEDERAL Artigos 165-168
LRF Artigos 4-10
Lei 4.320 Artigos 58-70
2
Os esquemas colacionados no presente material foram extraídos da obra de Tathiane Piscitelli, de forma
que foram disponibilizados para melhor compreensão do aluno, ante à clareza do trabalho da referida autora,
pelo que também se indica sua obra para checklist de doutrina.

Direito financeiro: introdução, princípios e execução orçamentária

Enviado por

Dados do documento

Descrição original:

Título original

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Direito financeiro: introdução, princípios e execução orçamentária

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

DIREITO FINANCEIRO

Por Angelus Maia

INTRODUÇÃO, PRINCÍPIOS, LEIS ORÇAMENTÁRIAS E

O Direito Tributário é um ramo do Direito Financeiro e não o contrário. Enquanto o direito

Direito financeiro Direito tributário

Os meios que o Estado tem para sua manutenção são:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:

1.1. Princípio da exclusividade

O objetivo do legislador constituinte foi o de afastar a possibilidade de as leis orçamentárias

1.2. Princípio da universalidade

1.3. Princípio da unidade

§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:

1.4. Princípio da anualidade

*#OUSESABER: O princípio da anualidade ainda é vigente no Direito Financeiro?

SIM. Em Direito Financeiro, o Princípio da Anualidade encontra-se plenamente vigente. Referido

1.5. Princípio da programação

1.6. Princípio do Equilíbrio Orçamentário

1.7. Outros princípios (Harrison Leite)

b) P. da transparência orçamentária: extraído do caput do art. 37 da CF/88, a publicidade é apenas

e) P. da proibição do estorno: o gestor público não pode repriorizar as ações governamentais

1.8. Espécies de Orçamento (Harrison Leite)

 Orçamento de desempenho: o orçamento apenas estima e autoriza as despesas pelos produtos

 Orçamento programa: modelo adotado no Brasil. Consiste num verdadeiro instrumento de

Antes da lei 4.320/64 Depois da lei 4.320/64

Orçamento tradicional ou clássico Orçamento por programa ou moderno

2.1. Aspectos Gerais

2.2. Controle de constitucionalidade abstrato em leis orçamentárias

2.3. Plano Plurianual

2.4. Lei de Diretrizes Orçamentárias

Ainda de acordo com a LRF, a LDO terá os seguintes anexos:

*#NOVIDADELEGISLATIVA: A Lei nº 13.602, de 9 de janeiro de 2018 altera a Lei no 13.473, de 8 de

2.5. Lei Orçamentária Anual – LOA

2.6. Esquemas das Leis orçamentárias

PPA LDO LOA

a) Vedações relacionadas à execução orçamentária (incisos I, V, VI, VII, VIII, IX e X)

Após o empenho e a emissão da nota respectiva, a despesa será objeto de liquidação, a

Obs.: Decreto de contingenciamento

Trinta dias depois de aprovado o orçamento, transmutado o projeto em lei, o chefe do

3.2. Esquema Execução Orçamentária

4. IMPOSITIVIDADE DO ORÇAMENTO E A EC 86/2015 (HARRISON LEITE).

*(Atualizado em 17/12/2021) É inconstitucional orçamento impositivo previsto na Constituição

4.1. Vinculação pré-orçamentária das emendas individuais

Já a redação do §12 foi alterada. Todavia, relativamente a isso, a EC 100/2019 apenas

4.2. Das transferências voluntarias advindas de emendas impositivas e da suspensão das

4.3. Da base de cálculo da Receita Corrente Líquida

4.4. Da potencial redução do percentual da RCL para as emendas impositivas

4.5. Da isonomia das emendas individuais

4.6. Da vinculação de parte das emendas a gastos com saúde

4.7. Do limite constitucional da União para os gastos com a saúde

*(Atualizado em 20/11/2020) #NOVIDADELEGISLATIVA:

Art. 1º A Constituição Federal passa a vigorar acrescida do seguinte art. 166-A:

Em resumo, a EC 100/2019 determina a execução obrigatória das emendas apresentadas pelas

2) Nova redação do § 12 do art. 166

Redação anterior Redação dada pela EC 100/2019

Art. 166 (...) Art. 165 (...)

3) Nova redação do § 13 do art. 166

Redação anterior Redação dada pela EC 100/2019

Art. 166 (...) Art. 166 (...)

4) Nova redação do § 14 do art. 166

Redação anterior Redação dada pela EC 100/2019

Art. 166 (...) Art. 166 (...)